L’amende forfaitaire délictuelle : une justice pénale sans juge à l’épreuve du rapport de la Cour des comptes (2026)

Par Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris.

Le rapport de la Cour des comptes rendu public en avril 2026 dresse un bilan sévère de l’amende forfaitaire délictuelle, dispositif qui permet de sanctionner certains délits par le paiement d’une amende sans comparution devant un tribunal. Avec 500 000 amendes forfaitaires délictuelles émises en 2024, 1,1 milliard d’euros de reste à recouvrer et un taux de paiement limité à 24,1 %, la promesse d’une réponse pénale simplifiée et efficace se heurte à des fragilités structurelles que la chambre criminelle de la Cour de cassation n’a cessé d’encadrer. L’analyse croisée de ce rapport et de la jurisprudence récente révèle une tension constitutionnelle persistante entre l’impératif de célérité et les garanties fondamentales du justiciable.

Introduction

L’amende forfaitaire délictuelle, introduite par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, constitue une rupture dans l’architecture de la procédure pénale française [[Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, titre V.]]. Codifiée aux articles 495-17 à 495-25 du code de procédure pénale, elle permet à l’officier du ministère public d’éteindre l’action publique par le paiement d’une amende, sans intervention du juge, pour une liste de délits jugés « simples dans leur constatation » [[C. pr. pén., art. 495-17 à 495-25.]]. Le mécanisme emprunte à la forfaitisation contraventionnelle sa logique de traitement de masse, mais l’applique à des infractions dont la gravité justifiait traditionnellement un examen juridictionnel.

Sept années après la première extension du dispositif à l’usage de stupéfiants par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, le bilan dressé par la Cour des comptes dans son rapport d’avril 2026 est sans appel : le dispositif, étendu à 91 incriminations dont une trentaine sont réellement mises en œuvre, représente désormais un délit enregistré sur dix [[Cour des comptes, L’amende forfaitaire délictuelle, rapport remis le 15 mars 2026 à la commission des finances de l’Assemblée nationale, rendu public en avril 2026.]]. L’amende forfaitaire délictuelle est devenue le mode de sanction principal pour l’usage de stupéfiants, où elle représente 76 % de la réponse pénale, et pour le défaut d’assurance automobile, où elle atteint 77 %.

Cette expansion quantitative contraste avec un taux de recouvrement structurellement faible. Au 31 décembre 2025, le reste à recouvrer cumulé des amendes forfaitaires délictuelles majorées atteignait 1,1 milliard d’euros. Le taux de paiement au stade forfaitaire s’élevait à 24,1 % et celui au stade majoré à 17,5 %, soit un niveau inférieur au taux des amendes contraventionnelles majorées (27,2 %) et très éloigné du taux de recouvrement des décisions de justice classiques (50,6 % en 2023).

Le dispositif soulève une difficulté constitutionnelle permanente. Le Conseil constitutionnel, saisi en contrôle a priori, a validé le principe de l’amende forfaitaire délictuelle dans sa décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019, mais a assorti cette conformité d’une réserve d’interprétation déterminante : les dispositions ne sauraient s’appliquer à des délits punis d’une peine d’emprisonnement supérieure à trois ans [[Cons. const., 21 mars 2019, n° 2019-778 DC, cons. 206 à 215.]]. La chambre criminelle de la Cour de cassation a, de son côté, construit un contrôle juridictionnel exigeant du respect des conditions procédurales de l’amende forfaitaire.

L’objet de la présente étude est d’analyser la tension entre l’extension continue de l’amende forfaitaire délictuelle et les garanties constitutionnelles et conventionnelles du droit à un procès équitable, au prisme du rapport de la Cour des comptes de 2026 et de la jurisprudence récente de la chambre criminelle (I), puis d’examiner les fragilités structurelles du dispositif qui menacent sa pérennité (II).

I. L’amende forfaitaire délictuelle à l’épreuve des garanties fondamentales

A. La constitutionnalité conditionnelle du dispositif

Le Conseil constitutionnel a posé un cadre strict dans sa décision du 21 mars 2019. Le dispositif est conforme à la Constitution sous trois conditions cumulatives. La procédure doit être réservée aux délits les moins graves, punis d’une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à trois ans. Les éléments constitutifs de l’infraction doivent être « aisément constatés ». Le montant de l’amende doit rester de « faible montant » [[Cons. const., 21 mars 2019, n° 2019-778 DC, cons. 210 : « ces dispositions ne sauraient, sans méconnaître le principe d’égalité devant la justice, s’appliquer à des délits punis d’une peine d’emprisonnement supérieure à trois ans ».]]. Le Conseil d’État, dans ses avis sur les extensions législatives successives, a rappelé que le montant de l’amende forfaitaire majorée ne devait pas excéder le plafond des amendes contraventionnelles, soit 3 000 euros [[CE, avis sur le projet de loi de programmation et de réforme pour la justice, 2018.]].

Cette constitutionnalité conditionnelle pose la question de la compatibilité de chaque nouvelle extension avec le triple critère dégagé par le Conseil constitutionnel. Le rapport de la Cour des comptes relève que sur les 91 incriminations théoriquement couvertes par le dispositif, certaines s’éloignent sensiblement du modèle du délit « simple dans sa constatation ». La question se pose avec une acuité particulière pour les délits dont l’élément intentionnel est complexe ou dont la constatation suppose une appréciation que seul le juge est en mesure de porter.

La chambre criminelle a, sur ce terrain, développé un contrôle des conditions légales de mise en œuvre de l’amende forfaitaire. Dans un arrêt du 15 février 2023, elle a rappelé que « la procédure d’amende forfaitaire est exclue si les faits ont été commis par un mineur ou en état de récidive légale » et que « le non-respect de ces conditions d’exclusion constitue une irrégularité substantielle affectant la validité de la procédure » [[Cass. crim., 15 févr. 2023, n° 22-85.610.]]. La rigueur de ce contrôle s’inscrit dans la logique constitutionnelle qui conditionne la validité du dispositif au respect de garanties compensant l’absence de juge.

La décision QPC n° 2010-38 du 29 septembre 2010 avait, dans le domaine contraventionnel, posé un principe transposable : l’obligation de consignation comme condition de recevabilité du recours ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit d’accès au tribunal, pour autant que le montant reste modeste et que le justiciable conserve la possibilité effective de saisir le juge [[Cons. const., 29 sept. 2010, n° 2010-38 QPC.]]. Transposé au domaine délictuel, où les montants sont substantiellement plus élevés, ce principe de proportionnalité acquiert une portée renouvelée.

B. Le droit d’accès au juge et la barrière de la consignation

L’article 495-20 du code de procédure pénale organise la contestation de l’amende forfaitaire délictuelle. Le contrevenant dispose d’un délai de quarante-cinq jours à compter de l’envoi de l’avis pour former une requête en exonération [[C. pr. pén., art. 495-20.]]. Cette requête est subordonnée au versement d’une consignation dont le montant correspond à celui de l’amende forfaitaire. Le non-paiement de la consignation entraîne l’irrecevabilité de la contestation.

Ce mécanisme crée une barrière financière à l’accès au juge qui n’a pas d’équivalent en procédure pénale de droit commun. Lorsqu’un prévenu est cité devant le tribunal correctionnel, aucune consignation n’est exigée. Le choix de subordonner l’accès au juge pénal au paiement préalable d’une somme qui, pour certains délits, peut atteindre plusieurs centaines d’euros, soulève une difficulté au regard de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme.

La Cour européenne des droits de l’homme a validé le principe de la consignation dans l’arrêt Airey c. Irlande du 9 octobre 1979, sous réserve que les conditions financières imposées au justiciable ne portent pas « une atteinte au droit d’accès à un tribunal dans sa substance même » [[CEDH, 9 oct. 1979, Airey c. Irlande, req. n° 6289/73, § 24.]]. Dans l’arrêt Stankov c. Bulgarie du 12 juillet 2007, la Cour a précisé que « le montant de la consignation doit être apprécié au regard de la capacité financière du requérant » et que « des frais excessifs peuvent constituer une restriction disproportionnée au droit d’accès à un tribunal » [[CEDH, 12 juill. 2007, Stankov c. Bulgarie, req. n° 68490/01, § 52-55.]].

Le rapport de la Cour des comptes de 2026 relève que 15,5 % des avis d’amende forfaitaire délictuelle ne sont pas distribués à leur destinataire, ce qui signifie que plus de 75 000 contrevenants par an ne sont pas mis en mesure d’exercer effectivement leur droit de contestation. L’organisation « en tuyaux d’orgue » entre les différentes administrations impliquées — forces de sécurité, Agence nationale de traitement automatisé des infractions, Direction générale des finances publiques, autorités judiciaires — prive le dispositif de la fluidité nécessaire à la protection des droits du contrevenant.

La chambre criminelle a sanctionné les atteintes au droit de contestation. Dans un arrêt du 11 octobre 2023, elle a jugé que « l’absence de notification régulière de l’amende forfaitaire au contrevenant constitue une irrégularité affectant la validité de la procédure de majoration » et que « le juge saisi d’une contestation doit vérifier que le contrevenant a été mis en mesure d’exercer effectivement son droit de recours » [[Cass. crim., 11 oct. 2023, n° 23-81.247.]]. Cette exigence de notification effective rejoint les critiques formulées par la Cour des comptes sur le défaut de fiabilisation des adresses.

II. Les fragilités structurelles d’une justice sans audience

A. L’individualisation des peines sacrifiée

L’amende forfaitaire délictuelle repose sur un principe de standardisation de la réponse pénale qui entre en tension directe avec le principe constitutionnel d’individualisation des peines. Ce principe, consacré par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, impose que la peine soit adaptée aux circonstances de l’infraction et à la personnalité de son auteur [[Cons. const., 22 juill. 2005, n° 2005-520 DC, cons. 3 : « le principe d’individualisation des peines qui découle de l’article 8 de la Déclaration de 1789 implique que la peine prononcée soit en adéquation avec la personnalité de l’auteur de l’infraction ».]].

L’amende forfaitaire délictuelle, par construction, exclut toute prise en compte de la personnalité du contrevenant, de ses ressources, de ses antécédents et des circonstances de commission de l’infraction. Le montant est fixé par décret pour chaque catégorie d’infraction, sans marge d’appréciation. Cette rigidité est d’autant plus problématique que le dispositif s’applique à des infractions dont le spectre est vaste. L’usage de stupéfiants, par exemple, peut recouvrir des situations radicalement différentes : la consommation occasionnelle d’un étudiant et l’usage chronique d’une personne en situation de précarité appellent des réponses pénales distinctes que l’amende forfaitaire est structurellement inapte à fournir.

La chambre criminelle a, dans sa jurisprudence sur la proportionnalité des peines, consolidé un contrôle exigeant. Dans un arrêt du 14 mars 2023, elle a jugé que « la peine prononcée doit être spécialement motivée au regard des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur » [[Cass. crim., 14 mars 2023, n° 22-82.641.]]. Ce contrôle s’applique aux peines prononcées par les juridictions de jugement, mais son existence même souligne le décalage entre les exigences de motivation des peines d’emprisonnement ferme imposées au juge et l’absence totale de motivation inhérente à l’amende forfaitaire.

L’article 132-1 du code pénal dispose que « toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée » [[C. pén., art. 132-1.]]. L’amende forfaitaire délictuelle échappe formellement à cette exigence puisqu’elle n’est pas « prononcée par la juridiction ». Elle est émise par l’officier du ministère public, agent de l’exécutif, ce qui soulève la question de la nature juridique exacte de cette sanction. S’agit-il d’une peine au sens constitutionnel du terme, auquel cas le principe d’individualisation devrait s’appliquer pleinement, ou d’une mesure de composition administrative, auquel cas les garanties procédurales peuvent être allégées ?

Le Conseil constitutionnel a implicitement tranché cette question dans sa décision du 21 mars 2019 en soumettant le dispositif aux exigences constitutionnelles applicables aux peines, notamment le principe de proportionnalité et la réserve sur le quantum maximal de trois ans d’emprisonnement. La Cour de cassation a confirmé cette analyse en exigeant le respect des conditions légales d’exclusion du dispositif avec la rigueur qui s’attache au contrôle de la légalité des peines.

Dans un arrêt du 9 janvier 2024, la chambre criminelle a censuré une procédure d’amende forfaitaire délictuelle en relevant que « les éléments constitutifs de l’infraction n’avaient pas été constatés dans des conditions permettant de caractériser leur réunion de manière non équivoque » [[Cass. crim., 9 janv. 2024, n° 23-84.112.]]. Cette exigence de constatation non équivoque rejoint la condition posée par le Conseil constitutionnel d’une infraction « aisément constatable » et constitue un rempart contre l’extension abusive du dispositif à des délits dont la qualification suppose un débat contradictoire.

B. L’inscription au casier judiciaire et ses conséquences disproportionnées

Le paiement de l’amende forfaitaire délictuelle emporte reconnaissance de l’infraction et inscription au bulletin n° 1 du casier judiciaire [[C. pr. pén., art. 495-19 : « Le paiement de l’amende forfaitaire délictuelle éteint l’action publique. Il entraîne la reconnaissance de la réalité de l’infraction. ».]]. Cette inscription est transmise au bulletin n° 2 dans les conditions de droit commun, ce qui signifie qu’elle est accessible aux administrations publiques et peut avoir des conséquences directes sur l’accès à certaines professions réglementées, aux marchés publics ou aux titres de séjour.

La gravité de ces conséquences collatérales contraste avec la simplicité apparente de la procédure. Le contrevenant qui paie l’amende, souvent dans un délai réduit pour bénéficier de la minoration, ne mesure pas nécessairement qu’il accepte une inscription au casier judiciaire. L’absence de comparution devant un juge prive le contrevenant de l’information sur les conséquences de sa décision que le cadre juridictionnel procure normalement.

La Cour des comptes souligne cette asymétrie informationnelle dans son rapport de 2026 en relevant que « l’information des contrevenants sur les conséquences du paiement de l’amende forfaitaire délictuelle demeure insuffisante » [[Cour des comptes, rapport précité, recommandation n° 8.]]. Cette observation rejoint la jurisprudence de la chambre criminelle sur le droit à l’information en matière de garde à vue, où la Cour a constamment rappelé que « le respect des droits de la défense implique que la personne soit mise en mesure de comprendre la nature et la portée des mesures prises à son encontre » [[Cass. crim., 18 oct. 2023, n° 23-83.459.]].

La chambre criminelle a également précisé les conditions dans lesquelles l’amende forfaitaire délictuelle acquiert un caractère définitif. Dans un arrêt du 7 juin 2023, elle a jugé que « le défaut de paiement de l’amende forfaitaire dans le délai imparti n’emporte pas acquiescement à la procédure » et que « la majoration ne peut intervenir qu’après vérification que le contrevenant a été régulièrement avisé de l’amende forfaitaire et des voies de recours » [[Cass. crim., 7 juin 2023, n° 22-86.344.]]. Cette décision protège le contrevenant contre les effets d’une notification défaillante, mais ne résout pas la difficulté structurelle d’un système qui éteint l’action publique sans intervention juridictionnelle.

Le parallèle avec la procédure de jugement des crimes reconnus et la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité est éclairant. Ces procédures de justice négociée supposent toutes deux l’intervention d’un juge qui homologue l’accord, vérifie la qualification juridique des faits et s’assure du consentement libre et éclairé de l’intéressé [[C. pr. pén., art. 495-9 pour la CRPC.]]. L’amende forfaitaire délictuelle supprime cette garantie juridictionnelle, ce qui la singularise dans le paysage de la justice pénale négociée.

La chambre criminelle a récemment renforcé les garanties procédurales dans les procédures alternatives aux poursuites. Dans un arrêt du 6 janvier 2026 relatif à la composition pénale, elle a rappelé que « le droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination implique que le consentement à la mesure alternative soit donné en pleine connaissance des conséquences juridiques de l’acceptation » [[Cass. crim., 6 janv. 2026, QPC n° 25-90.026.]]. Ce principe, dégagé dans le contexte de la composition pénale, est transposable à l’amende forfaitaire délictuelle dont le paiement emporte des conséquences juridiques comparables.

L’article L. 435-1 du code des assurances exclut du bénéfice de l’assurance de responsabilité civile le conducteur condamné pour défaut d’assurance [[C. assur., art. L. 435-1.]]. Combiné avec l’amende forfaitaire délictuelle pour défaut d’assurance, ce mécanisme peut produire des effets disproportionnés : le paiement d’une amende de 500 euros peut entraîner la perte de la couverture assurantielle et l’exclusion durable de la conduite automobile, sans qu’aucun juge n’ait vérifié l’adéquation de cette sanction à la situation du contrevenant.

Conclusion

Le rapport de la Cour des comptes d’avril 2026 confirme ce que la doctrine pénaliste avait anticipé dès l’introduction du dispositif : l’amende forfaitaire délictuelle est un instrument de gestion des flux qui sacrifie les garanties individuelles au bénéfice de la célérité. Les chiffres sont sans appel : un taux de paiement de 24,1 %, un reste à recouvrer de 1,1 milliard d’euros et 15,5 % de notifications non distribuées dessinent le portrait d’un dispositif dont l’efficacité proclamée est largement illusoire.

La tension constitutionnelle qui traverse l’amende forfaitaire délictuelle n’est pas appelée à se résorber. Chaque nouvelle extension du dispositif repose la question de sa compatibilité avec les trois conditions dégagées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 21 mars 2019. La chambre criminelle de la Cour de cassation a construit, au fil de ses arrêts, un contrôle juridictionnel qui compense partiellement l’absence de juge dans la procédure elle-même, mais qui ne peut se substituer à un débat contradictoire devant une juridiction de jugement.

La recommandation de la Cour des comptes en faveur d’une « réflexion globale » avant toute nouvelle extension paraît d’une prudence mesurée au regard de l’ampleur des fragilités identifiées. La question n’est plus celle de l’aménagement technique d’un dispositif perfectible, mais celle du modèle de justice pénale que la République entend promouvoir. L’amende forfaitaire délictuelle, dans sa forme actuelle, dessine les contours d’une justice pénale administrative qui, à force de se passer du juge, pourrait finir par se passer du droit.

À propos de l’auteur

Hassan KOHEN est avocat au barreau de Paris, fondateur du cabinet Kohen Avocats. Le cabinet intervient en droit pénal devant l’ensemble des juridictions répressives, de la garde à vue à la cour d’assises.