La circulaire du 10 juin 2026 relative au Pacte européen sur la migration et l’asile : l’office du juge administratif face à la désactivation partielle du CESEDA et au contrôle de proportionnalité des mesures d’éloignement

Introduction

Le 12 juin 2026 marque une rupture majeure en droit des étrangers : l’entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile, adopté en mai 2024, a profondément bouleversé l’architecture du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Pour accompagner cette transition, le ministre de l’intérieur a diffusé le 10 juin 2026 une circulaire d’application (NOR : INTV2615721C), assortie d’une trentaine de fiches thématiques décrivant le droit désormais applicable. Ce document inédit par son ampleur indique aux services administratifs, aux juridictions et aux professionnels du droit quels articles du CESEDA ne doivent plus être appliqués, car remplacés par les dispositions directement applicables des neuf règlements européens.

La publication par le GISTI de cette circulaire et le numéro 149 de la revue Plein droit du 8 juillet 2026, consacré à « L’Europe en guerre contre les migrations », témoignent de l’ampleur des tensions juridiques générées par cette transition normative. Face à cette recomposition du droit applicable, le juge administratif se trouve placé au cœur d’un conflit de normes qui met à l’épreuve son office : comment assurer la protection des droits fondamentaux des étrangers lorsque le législateur n’a pas encore adapté le droit interne et que le pouvoir réglementaire, par voie de circulaire, entreprend de « désactiver » des pans entiers du CESEDA ?

La présente analyse examine l’office du juge administratif confronté à cette situation inédite, en deux temps. La première partie (I) est consacrée aux exigences de motivation des décisions individuelles défavorables et au contrôle juridictionnel de l’examen particulier de la situation de l’étranger. La seconde partie (II) analyse le contrôle de proportionnalité exercé par le juge sur le fondement de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, en s’appuyant sur les décisions les plus récentes des cours administratives d’appel.

I. La motivation des décisions d’éloignement : une exigence procédurale au service de l’effectivité du contrôle juridictionnel

I.A. L’obligation légale de motivation et son contrôle par le juge administratif

Le cadre légal de l’obligation de motivation en droit des étrangers repose sur une articulation entre le droit commun de la motivation des actes administratifs et les dispositions spécifiques du CESEDA. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, « les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent ». L’article L. 211-5 du même code précise que « la motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

En droit des étrangers, l’article L. 613-1 du CESEDA dispose que « la décision portant obligation de quitter le territoire français est motivée. Elle est édictée après vérification du droit au séjour, en tenant notamment compte de la durée de présence de l’étranger sur le territoire français, de la nature et de l’ancienneté de ses liens avec la France et des considérations humanitaires pouvant justifier un tel droit ». Le même article prévoit, dans son second alinéa, que lorsque l’OQTF est fondée sur le 3° de l’article L. 611-1, c’est-à-dire lorsqu’elle accompagne un refus de titre de séjour, « la décision portant obligation de quitter le territoire français n’a pas à faire l’objet d’une motivation distincte de celle de la décision relative au séjour ».

Cette règle, dite de motivation par référence, a été constamment rappelée par les juridictions administratives. La Cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 15 avril 2024 (n° 23NC01759), a ainsi jugé que « les dispositions de l’article L. 613-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne prévoient pas de motivation distincte pour la décision portant obligation de quitter le territoire français, et n’impliquent pas, par conséquent, dès lors que le refus de titre de séjour est lui-même motivé, de mention spécifique pour respecter les exigences de motivation ». La Cour administrative d’appel de Paris a adopté une position identique dans un arrêt du 23 mai 2024 (n° 23PA05155), confirmant que la décision de refus de titre de séjour « comporte l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement » et que cette motivation suffit à fonder légalement l’OQTF subséquente.

Toutefois, ce mécanisme de motivation par référence ne saurait dispenser l’administration de son obligation d’examiner concrètement la situation de l’étranger. La Cour administrative d’appel de Nancy a, dans un arrêt du 23 avril 2025 (n° 23NC03607), expressément contrôlé que la décision de refus de titre de séjour comportait bien les éléments de fait propres à la situation du requérant, au-delà de la seule référence aux textes applicables. L’exigence de motivation n’est donc pas une simple formalité : elle conditionne l’exercice effectif du recours et permet au juge d’exercer son contrôle de légalité.

La Cour administrative d’appel de Toulouse, dans un arrêt du 21 juillet 2026 (n° 24TL01544), a de manière exemplaire détaillé l’office du juge en la matière. La Cour a d’abord vérifié que « la décision portant refus de séjour, qui vise les textes dont il est fait application, en particulier les articles L. 423-23 et L. 425-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et expose, de manière suffisamment précise, l’absence de pièces versées au dossier de nature à remettre en cause l’avis du 8 juin 2023 du collège des médecins de l’Office français de l’immigration et de l’intégration ainsi que les éléments concernant les conditions de l’entrée de l’appelante sur le territoire national et les principaux aspects de sa vie personnelle et familiale », satisfait à l’obligation de motivation. La Cour en a déduit que l’OQTF, fondée sur ce refus, était également suffisamment motivée. Ce raisonnement illustre la grille d’analyse en deux temps du juge : contrôle de la motivation du refus de séjour, puis vérification de l’absence d’obligation de motivation distincte pour l’OQTF.

I.B. Le contrôle du défaut d’examen particulier : le juge administratif, garant de l’individualisation des décisions

Au-delà du contrôle formel de la motivation, le juge administratif exerce un contrôle substantiel sur le caractère réel et sérieux de l’examen de la situation personnelle de l’étranger par l’administration. Ce contrôle, consacré sous le vocable de « défaut d’examen particulier », sanctionne l’administration qui se borne à des formules stéréotypées sans prendre en compte les éléments individualisés de la situation du demandeur.

Dans l’arrêt précité CAA Toulouse, 21 juillet 2026 (n° 24TL01544), la Cour a examiné le moyen tiré du défaut d’examen réel et sérieux en rappelant un principe fondamental de la procédure administrative contentieuse : « il incombait à la requérante, au cours de l’examen de sa demande de titre de séjour par les services préfectoraux, d’apporter tout élément de nature à permettre à l’administration de porter une appréciation concrète sur sa situation ». La charge de la preuve est donc partagée : si l’administration doit examiner concrètement la situation, l’étranger doit fournir les éléments nécessaires à cet examen. En l’espèce, la Cour a relevé que la requérante « n’a fait état dans sa demande de titre de séjour que de la présence en France de ses quatre enfants majeurs et de son frère » et n’avait donc pas informé l’administration de la présence d’autres membres de sa famille, de sorte que le moyen tiré du défaut d’examen particulier a été écarté.

Ce contrôle de l’examen particulier se déploie également à travers l’obligation, pour le préfet, de vérifier le droit au séjour avant d’édicter une OQTF. L’article L. 613-1 du CESEDA dispose en effet que la décision d’éloignement est « édictée après vérification du droit au séjour, en tenant notamment compte de la durée de présence de l’étranger sur le territoire français, de la nature et de l’ancienneté de ses liens avec la France et des considérations humanitaires pouvant justifier un tel droit ». La Cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 16 décembre 2025 (n° 25NT01545), a rappelé que « il ne ressort ni des pièces du dossier ni de la motivation de la mesure d’éloignement elle-même que cette décision aurait été prise sans vérification préalable du droit au séjour du requérant, tenant notamment compte de la durée de présence de celui-ci sur le territoire français, de la nature et de l’ancienneté de ses liens avec la France ». Cette jurisprudence confirme que le juge contrôle non seulement la motivation formelle, mais aussi la réalité de l’examen préalable auquel l’administration est tenue.

La Cour administrative d’appel de Lyon a, dans un arrêt particulièrement éclairant du 24 mars 2025 (n° 24LY00608), distingué le moyen tiré du défaut d’examen particulier de celui tiré de la méconnaissance de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. La Cour a jugé que « le moyen tiré de ce qu’elle serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, qui est distinct de celui tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, lequel implique pour le juge de procéder à un contrôle de proportionnalité entre la gravité de l’atteinte portée au droit au respect de la vie privée et familiale et le but d’intérêt public poursuivi ». Cette distinction est fondamentale : le défaut d’examen particulier relève de la légalité externe (vice de procédure), tandis que le contrôle de proportionnalité fondé sur l’article 8 CEDH relève de la légalité interne (bien-fondé de la décision).

La convergence de ces jurisprudences révèle un standard juridictionnel exigeant : le juge administratif ne saurait se satisfaire d’une motivation purement formelle ou stéréotypée. Il exige de l’administration qu’elle démontre, par le contenu même de sa décision, qu’elle a procédé à un examen individualisé de la situation du demandeur, prenant en compte l’ensemble des éléments pertinents de sa vie personnelle et familiale.

II. Le contrôle de proportionnalité fondé sur l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme : un rempart substantiel contre les mesures d’éloignement disproportionnées

II.A. La grille d’analyse du juge : durée du séjour, liens familiaux et intégration dans la société française

L’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dispose que « toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale » et que « il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

Le juge administratif a progressivement élaboré une grille d’analyse structurée pour contrôler la proportionnalité des mesures d’éloignement au regard de ce texte fondamental. La Cour administrative d’appel de Toulouse, dans un arrêt du 24 juillet 2026 (n° 24TL01276), a synthétisé cette grille en des termes qui méritent d’être cités intégralement : « en application de ces stipulations, il appartient à l’autorité administrative qui envisage de refuser de délivrer un titre de séjour à un ressortissant étranger en situation irrégulière et de procéder à son éloignement d’apprécier si, eu égard notamment à la durée et aux conditions de son séjour en France, ainsi qu’à la nature et à l’ancienneté de ses liens familiaux sur le territoire français, l’atteinte que cette mesure porterait à sa vie familiale serait disproportionnée au regard des buts en vue desquels cette décision serait prise ».

Cet arrêt du 24 juillet 2026, rendu seulement quelques jours avant la présente analyse, est remarquable à plusieurs titres. D’une part, il énonce le principe directeur du contrôle de proportionnalité avec une clarté normative qui en fait un arrêt de référence. D’autre part, il précise une règle importante concernant le regroupement familial : « la circonstance que l’étranger relèverait, à la date de cet examen, des catégories ouvrant droit au regroupement familial ne saurait, par elle-même, intervenir dans l’appréciation portée par l’administration sur la gravité de l’atteinte à la situation de l’intéressé ». Autrement dit, le fait qu’un étranger aurait pu ou dû emprunter la voie du regroupement familial ne dispense pas l’administration de procéder au contrôle de proportionnalité prévu par l’article 8.

L’application concrète de cette grille dans l’arrêt du 24 juillet 2026 est exemplaire. S’agissant d’une ressortissante marocaine entrée en France en janvier 2018, mariée depuis 2005 à un compatriote titulaire d’une carte de résident de dix ans et mère de trois enfants scolarisés en France, la Cour a considéré que « eu égard à la durée de son séjour en France, à la nature et à l’ancienneté de ses liens familiaux sur le territoire français, aux efforts d’intégration par le travail et l’apprentissage de la langue de Mme B… épouse C… et nonobstant son maintien en situation irrégulière après l’expiration de son visa puis après l’échec de la procédure de regroupement familial initiée par son époux, l’arrêté attaqué a porté à son droit au respect de la vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des buts en vue desquels il a été pris et a, dès lors, méconnu les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ».

Cette motivation est remarquable par sa densité et par l’équilibre qu’elle réalise entre les différents critères d’appréciation. La Cour prend en compte la durée du séjour (six ans), la solidité des liens familiaux (mariage de longue durée, carte de résident du conjoint, enfants scolarisés), les efforts d’intégration (travail, apprentissage du français), mais aussi la situation irrégulière de la requérante et l’échec de la procédure de regroupement familial. Cet exercice de pondération, qui aboutit à l’annulation de la mesure d’éloignement, illustre la fonction protectrice du contrôle de proportionnalité.

La Cour administrative d’appel de Versailles, dans un arrêt du 27 mars 2025 (n° 24VE00099), a rappelé la même grille d’analyse en vérifiant que la décision d’éloignement ne portait pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale, « compte tenu de la durée et des conditions de séjour en France de l’intéressé, de son insertion sociale et professionnelle et de l’intensité de ses liens personnels et familiaux sur le territoire ». La Cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 28 avril 2026 (n° 26DA00035), a de même procédé à un contrôle concret de proportionnalité en examinant successivement chacun des critères dégagés par la jurisprudence.

Ces décisions convergent vers un standard jurisprudentiel cohérent : le juge administratif ne se contente pas d’un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation. Il exerce un contrôle de proportionnalité effectif, qui le conduit à mettre en balance, de manière concrète et individualisée, la gravité de l’atteinte portée à la vie privée et familiale de l’étranger et les motifs d’intérêt général justifiant la mesure d’éloignement.

II.B. Les conséquences contentieuses de la violation de l’article 8 CEDH : annulation, injonction et évolution de l’office du juge

Lorsque le juge administratif constate une violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, les conséquences contentieuses sont significatives et immédiates. L’annulation de la décision d’éloignement est la sanction première. Mais le juge ne s’arrête pas à la seule annulation : il détermine également les mesures nécessaires à l’exécution de sa décision, dans le cadre de son office d’injonction.

Dans l’arrêt CAA Toulouse, 24 juillet 2026 (n° 24TL01276), après avoir constaté la méconnaissance de l’article 8 CEDH et annulé l’arrêté préfectoral, la Cour a enjoint au préfet des Pyrénées-Orientales de délivrer à la requérante une autorisation provisoire de séjour « dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent arrêt ». Cette injonction, prononcée sur le fondement des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative, illustre la fonction exécutoire de l’office du juge : l’annulation contentieuse ne se limite pas à un constat d’illégalité, elle emporte des obligations positives pour l’administration.

La Cour a toutefois refusé d’assortir cette injonction d’une astreinte, considérant que « dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction de l’astreinte demandée ». Cette modulation de l’office injonctif révèle la marge d’appréciation dont dispose le juge pour adapter la portée de ses injonctions aux circonstances de chaque espèce. Le prononcé d’une astreinte demeure une faculté, non une obligation, et le juge en use avec discernement.

Au-delà de l’espèce jugée le 24 juillet 2026, l’analyse de la jurisprudence récente révèle une intensification du contrôle juridictionnel. La Cour administrative d’appel de Toulouse, dans un arrêt du 18 septembre 2025 (n° 25TL00584), a rappelé que l’appréciation de la proportionnalité doit être effectuée en tenant compte de « l’ensemble des circonstances de l’espèce », ce qui inclut non seulement la situation familiale actuelle, mais aussi les perspectives de reconstitution de la cellule familiale dans le pays d’origine. La Cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 21 octobre 2025 (n° 25NT00823), a de même examiné de manière minutieuse l’ensemble des attaches familiales du requérant avant de conclure au caractère proportionné de la mesure d’éloignement.

La Cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 16 janvier 2025 (n° 24DA00651), a apporté une précision importante sur la charge de la preuve en matière de proportionnalité, en relevant que « eu égard notamment à la durée et aux conditions du séjour de M. C… sur le territoire français, où son épouse se trouve également en situation irrégulière, la mesure d’éloignement prise à son encontre ne porte pas à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle a été prise ». Cette décision confirme que la preuve du caractère disproportionné de l’atteinte incombe au requérant, qui doit démontrer l’intensité et la stabilité de ses liens en France.

L’évolution de l’office du juge en matière de contrôle de proportionnalité s’inscrit dans un mouvement plus large de renforcement de la protection juridictionnelle des droits fondamentaux. Le passage du CESEDA « historique » — dont de nombreux articles sont désormais privés d’effet par la circulaire du 10 juin 2026 — à un régime directement régi par les règlements européens ne doit pas se traduire par un affaiblissement du contrôle juridictionnel. Bien au contraire, l’office du juge administratif, nourri par la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, constitue un rempart essentiel contre les décisions d’éloignement disproportionnées.

Conclusion

L’analyse croisée des décisions récentes des cours administratives d’appel et du nouveau cadre normatif issu du Pacte européen révèle un juge administratif dont l’office se déploie sur deux registres complémentaires. Le premier, formel et procédural, garantit que chaque décision défavorable soit motivée et résulte d’un examen individualisé de la situation de l’étranger. Le second, substantiel et protecteur, assure la conformité des mesures d’éloignement au principe de proportionnalité consacré par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.

L’arrêt de la Cour administrative d’appel de Toulouse du 24 juillet 2026 (n° 24TL01276) illustre de manière emblématique la vitalité de ce double contrôle : l’annulation d’un refus de séjour assorti d’une OQTF pour méconnaissance de l’article 8 CEDH démontre que le juge administratif demeure, y compris dans le nouveau paysage normatif issu du Pacte européen, le garant effectif des droits fondamentaux des étrangers. La circulaire du 10 juin 2026, qui entreprend de « désactiver » des pans entiers du CESEDA, ne saurait en aucun cas neutraliser ce contrôle juridictionnel, qui trouve son fondement dans des normes supra-législatives : la Convention européenne des droits de l’homme et la Constitution.

L’office du juge administratif en droit des étrangers apparaît ainsi comme l’ultime rempart contre les décisions administratives disproportionnées, dans un contexte où l’accélération normative et la complexification des sources du droit menacent l’effectivité des garanties procédurales et substantielles reconnues aux étrangers.