Le Conseil d’État et l’accès à la nationalité française : le contrôle du juge administratif sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration

La nationalité française n’est pas un droit mais une faveur que l’État accorde. Ce principe, constamment rappelé par la jurisprudence administrative, place l’étranger candidat à la naturalisation dans une position singulière : celle d’un pétitionnaire dont la demande est soumise à l’appréciation souveraine de l’administration. Pourtant, cette discrétion n’est pas sans limites. Le Conseil d’État, dans son bilan d’activité 2025, vient de rappeler l’étendue et les bornes de son contrôle sur les décisions individuelles en matière de nationalité. L’analyse systématique de la jurisprudence récente révèle une construction prétorienne subtile, où le contrôle restreint de l’erreur manifeste d’appréciation coexiste avec un contrôle entier sur la légalité des retraits de naturalisation pour fraude.

I. La naturalisation, un acte discrétionnaire soumis au contrôle restreint du juge

A. Le large pouvoir d’appréciation de l’administration

La naturalisation est régie par les articles 21-15 et suivants du code civil. L’article 21-15 dispose que « l’acquisition de la nationalité française par décision de l’autorité publique résulte d’une naturalisation accordée par décret à la demande de l’étranger ». Cette formulation est révélatrice : la naturalisation est une concession de l’État, non un droit subjectif.

Le Conseil d’État l’a constamment rappelé. Dans une décision du 26 juin 2025, il juge que « le Premier ministre n’a pas fait une inexacte application de l’article 21-4 du code civil » en refusant la naturalisation à un étranger dont les antécédents judiciaires révélaient une incompatibilité avec l’allégeance française [[CE 2e ch., 26 juin 2025, n° 495489, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000051805327 : refus de naturalisation fondé sur l’article 21-4 du code civil relatif à l’indignité.]].

La Cour administrative d’appel de Nantes, juridiction territorialement compétente pour l’ensemble du contentieux de la nationalité, précise que « l’autorité administrative dispose, en matière de naturalisation ou de réintégration dans la nationalité française, d’un large pouvoir d’appréciation » [[CAA Nantes, 2e ch., 25 novembre 2025, n° 24NT02544, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000052852391 : rappel du large pouvoir d’appréciation en matière de naturalisation.]]. Elle ajoute que l’administration « peut, dans l’exercice de ce pouvoir, prendre en considération notamment, pour apprécier l’intérêt que présenterait l’octroi de la nationalité française, le degré d’insertion professionnelle du postulant, le niveau de ses ressources, ses conditions d’existence en France, ainsi que tout élément permettant d’apprécier son assimilation à la communauté française ».

Ce pouvoir discrétionnaire s’exerce à deux stades distincts. Au stade préfectoral, le préfet peut soit rejeter la demande, soit l’ajourner. L’article 48 du décret du 30 décembre 1993 dispose que « si le ministre chargé des naturalisations estime qu’il n’y a pas lieu d’accorder la naturalisation ou la réintégration sollicitée, il prononce le rejet de la demande. Il peut également en prononcer l’ajournement en imposant un délai ou des conditions ». L’ajournement, mesure moins sévère que le rejet, permet à l’administration d’inviter le postulant à régulariser sa situation ou à laisser passer un délai avant de présenter une nouvelle demande [[CAA Nantes, 5e ch., 5 mai 2026, n° 24NT01022, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000051570664 : application de l’article 48 du décret du 30 décembre 1993 en matière d’ajournement.]].

Les motifs d’ajournement ou de rejet sont variés. L’administration peut se fonder sur l’insuffisance des ressources du demandeur, sur son absence d’autonomie matérielle, sur des renseignements défavorables recueillis sur son comportement, ou encore sur l’irrégularité de son séjour passé. La Cour de Nantes a ainsi jugé que le ministre peut légalement prendre en compte des faits ayant donné lieu à une procédure pénale, même classée sans suite, dès lors qu’ils ne sont pas anciens et présentent une certaine gravité [[CAA Nantes, 2e ch., 29 janvier 2026, n° 24NT03637, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000053425731 : ajournement fondé sur des faits non anciens à la date de la décision.]].

De même, le ministre peut ajourner une demande en raison du caractère précaire du droit au séjour du demandeur. La Cour a ainsi confirmé l’ajournement d’une demande de naturalisation présentée par un étranger titulaire d’un récépissé de demande d’asile, au motif que « compte tenu du caractère précaire du droit au séjour de celle-ci, le ministre de l’intérieur a pu, sans entacher sa décision d’erreur manifeste d’appréciation, ajourner à un an la demande de naturalisation » [[CAA Nantes, 2e ch., 22 novembre 2024, n° 23NT00833, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000050655141 : ajournement pour précarité du droit au séjour.]].

B. Le contrôle restreint du juge : l’erreur manifeste d’appréciation comme unique standard

Face à ce large pouvoir discrétionnaire, le juge administratif exerce un contrôle restreint. Il ne substitue pas son appréciation à celle de l’administration. Il vérifie seulement que la décision n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

La Cour de Nantes a rappelé ce standard dans un arrêt du 10 novembre 2023 : « il appartient au ministre en charge des naturalisations de porter une appréciation sur l’intérêt d’accorder la naturalisation à l’étranger qui la demande. Dans le cadre de cet examen d’opportunité, il peut légalement prendre en compte les éléments défavorables le concernant » [[CAA Nantes, 5e ch., 10 novembre 2023, n° 22NT00732, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000048386285 : contrôle de l’erreur manifeste sur un ajournement de naturalisation.]].

Ce contrôle restreint n’est toutefois pas un blanc-seing. Le juge vérifie que les faits retenus sont matériellement exacts, qu’ils sont suffisamment récents et qu’ils ne sont pas dépourvus de gravité. La Cour censure les décisions qui reposent sur des faits trop anciens pour justifier un refus. Elle a ainsi jugé, dans une espèce où l’administration se fondait sur un séjour irrégulier remontant à plus de dix ans, que « le ministre ne saurait, en l’absence de toute autre circonstance, retenir ce seul motif lorsque l’ancienneté des faits est telle qu’elle est de nature à entacher sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation » [[CAA Nantes, 2e ch., 4 octobre 2024, n° 22NT04018, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000050310221 : l’ancienneté des faits comme limite au pouvoir d’appréciation.]].

La jurisprudence distingue également selon le fondement de la décision. Lorsque l’administration prononce un rejet sur le fondement des articles 21-15 à 21-25-1 du code civil, elle doit établir que les conditions légales ne sont pas remplies. En revanche, lorsqu’elle prononce un ajournement sur le fondement de l’article 48 du décret du 30 décembre 1993, elle exerce un pouvoir d’opportunité plus large. La Cour de Nantes précise que « la requérante ne peut utilement invoquer, à l’encontre de la décision d’ajournement litigieuse, la méconnaissance des dispositions des articles 21-15 à 21-25-1 du code civil » [[CAA Nantes, 2e ch., 11 février 2026, n° 25NT00097, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000053483365 : distinction entre rejet et ajournement.]].

L’administration peut, en outre, faire valoir devant le juge que sa décision est légalement justifiée par un motif autre que celui initialement indiqué. Cette substitution de motifs, admise en première instance comme en appel, permet au juge de ne pas annuler une décision qui, bien que fondée sur un motif erroné, trouve sa justification dans un autre motif légal [[CAA Nantes, 5e ch., 12 mars 2024, n° 22NT03212, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000049272727 : substitution de motifs dans le contentieux de la nationalité.]].

La Cour de Nantes exerce également un contrôle sur la proportionnalité de la décision au regard du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. Dans une espèce relative au refus de naturalisation d’une ressortissante marocaine résidant en France depuis plus de trente ans, la Cour a vérifié que la décision ne portait pas une atteinte disproportionnée à ce droit, avant de conclure que tel n’était pas le cas [[CAA Nantes, 5e ch., 25 juin 2025, n° 24NT02688, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000051794305 : contrôle de proportionnalité au regard de l’article 8 CEDH.]].

Le bilan d’activité 2025 du Conseil d’État apporte un éclairage supplémentaire sur cette jurisprudence. Saisi par le Gouvernement d’un projet de décret modifiant les conditions d’accès à la nationalité, le Conseil a émis un avis le 24 juin 2025 dans lequel il a écarté l’exigence d’une attestation de connaissance de l’histoire, de la culture et de la société françaises pour les conjoints de Français, au motif que « selon la Constitution, les règles en matière de nationalité relèvent du domaine de la loi » [[CE, avis du 24 juin 2025, https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/rapports-d-activite/bilan-d-activite-2025/droit-des-etrangers-l-application-de-la-loi-et-des-accords-internationaux : avis sur le projet de décret portant modification du décret n° 93-1362.]]. Il a en revanche admis que l’entretien individuel du demandeur ne soit plus systématique lorsque le dossier révèle que la naturalisation ne sera pas accordée, rappelant que « la naturalisation n’est pas un droit automatique et reste un acte discrétionnaire de l’État ».

II. Le retrait de la nationalité : un contrôle juridictionnel plus étendu

A. L’article 27-2 du code civil et les conditions du retrait

Le contentieux du retrait de la nationalité obéit à des règles distinctes, plus protectrices des droits de l’administré. L’article 27-2 du code civil dispose que « les décrets portant acquisition, naturalisation ou réintégration peuvent être rapportés sur avis conforme du Conseil d’État dans le délai de deux ans à compter de leur publication au Journal officiel si le requérant ne satisfait pas aux conditions légales ; si la décision a été obtenue par mensonge ou fraude, ces décrets peuvent être rapportés dans le délai de deux ans à partir de la découverte de la fraude ».

Ce régime dérogatoire au droit commun du retrait des actes administratifs a été précisé par une jurisprudence abondante. Le Conseil d’État exerce un contrôle entier sur le respect des conditions posées par ce texte, et non un simple contrôle restreint.

La première condition est procédurale. Le décret de retrait doit respecter la procédure énoncée aux articles 59 et 60 du décret du 30 décembre 1993, qui prévoient notamment un avis conforme du Conseil d’État. Le juge vérifie que cette formalité substantielle a bien été accomplie et que l’intéressé a été mis à même de présenter ses observations [[CE, 2e ch., 17 décembre 2024, n° 489649, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000050948720 : respect de la procédure de retrait ; information préalable de l’intéressé.]].

La deuxième condition est temporelle. Pour les retraits fondés sur l’absence de conditions légales, le délai est de deux ans à compter de la publication du décret au Journal officiel. Pour les retraits fondés sur le mensonge ou la fraude, le délai est de deux ans à compter de la découverte de la fraude. Le Conseil d’État contrôle rigoureusement le point de départ de ce délai. Il a ainsi jugé que « le délai de deux ans imparti par l’article 27-2 du code civil pour rapporter le décret de naturalisation a commencé à courir à compter de la date à laquelle la réalité de la situation dissimulée a été portée à la connaissance du ministre » [[CE, 2e ch., 15 juillet 2024, n° 487682, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000049999350 : point de départ du délai de deux ans à compter de la découverte de la fraude.]].

La troisième condition est matérielle. Le retrait doit être justifié soit par l’absence de conditions légales, soit par un mensonge ou une fraude. La jurisprudence retient une conception large du mensonge : la dissimulation d’un mariage ou d’un divorce intervenu postérieurement au dépôt de la demande constitue un mensonge par omission. Le Conseil d’État a ainsi validé le retrait de la naturalisation d’un ressortissant marocain qui n’avait pas signalé son mariage célébré au Maroc pendant l’instruction de sa demande [[CE, 2e ch., 26 mai 2026, n° 502599, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000054139047 : retrait pour dissimulation de la célébration d’un mariage pendant la procédure.]].

De même, constitue une fraude au sens de l’article 27-2 le fait de ne pas révéler la dissolution de son mariage intervenue antérieurement au décret de naturalisation. Le Conseil d’État précise à cet égard que « la circonstance que l’intéressé aurait lui-même porté son mariage à la connaissance du Trésor Public n’étant pas de nature à retirer aux faits en cause le caractère de fraude » [[CE, 2e ch., 17 décembre 2024, n° 489649 : la connaissance par une autre administration ne fait pas obstacle à la qualification de fraude.]].

La Cour a également jugé que la signature d’un acte de mariage à l’étranger, sans information des services instructeurs, caractérise une intention frauduleuse. Le Conseil d’État relève que le postulant « ne fait état d’aucun élément attestant cette intention et n’établit pas qu’il aurait été dans l’impossibilité de signaler par tous moyens, sans nécessairement produire une copie authentique de son acte de mariage, son changement de situation familiale » [[CE, 2e ch., 2 décembre 2025, n° 498569, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000052986686 : obligation de signaler tout changement de situation familiale.]].

B. La proportionnalité du retrait au regard des droits fondamentaux

Le contrôle du juge ne s’arrête pas à la vérification des conditions légales. Il s’étend, comme en matière de refus de naturalisation, au respect des droits fondamentaux, et notamment du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Le Conseil d’État exerce ce contrôle avec rigueur. Il vérifie que le retrait de la nationalité ne porte pas une atteinte disproportionnée à la vie privée et familiale de l’intéressé, compte tenu de la gravité de la fraude commise, de la durée de résidence en France, des attaches familiales et de l’ancienneté de la naturalisation. Dans une décision du 3 octobre 2023, il a ainsi examiné si le retrait de la naturalisation d’un étranger résidant en France depuis plus de vingt ans, marié à une Française et père d’enfants français, était proportionné, avant de conclure que la gravité de la fraude justifiait le retrait [[CE, 2e ch., 3 octobre 2023, n° 466617, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000048151483 : contrôle de proportionnalité du retrait au regard du droit au respect de la vie privée et familiale.]].

La Cour administrative d’appel de Nantes applique ce même standard. Dans une affaire jugée le 5 mai 2026, elle a confirmé l’ajournement de la demande de naturalisation d’un ressortissant sénégalais, tout en relevant que le ministre n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation au regard de l’ensemble des circonstances de l’espèce, y compris la durée de présence en France et l’insertion professionnelle [[CAA Nantes, 5e ch., 5 mai 2026, n° 24NT01022 : appréciation globale de la situation du demandeur.]].

L’office du juge est ici plus étendu qu’en matière de refus initial. La raison en est simple : le retrait de la nationalité affecte une situation juridique déjà consolidée, parfois depuis plusieurs années. L’administré a organisé sa vie sur le fondement de sa qualité de Français. Le retrait rétroagit sur des années d’existence. Le contrôle du juge doit donc être plus approfondi, comme l’exige la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

La Cour de Nantes a également précisé que le retrait de la naturalisation n’est pas soumis aux mêmes règles de prescription que les autres actes administratifs. Le délai de deux ans prévu par l’article 27-2 est un délai de forclusion, non de prescription. Il commence à courir, en cas de fraude, à compter de la découverte de celle-ci, et non de sa commission. Cette règle permet à l’administration de rapporter une naturalisation frauduleuse plusieurs années après son octroi, pourvu que la fraude ait été découverte moins de deux ans avant le retrait [[CE, 2e ch., 15 juillet 2024, n° 487682 : le délai de deux ans est un délai de forclusion.]].

Le bilan 2025 du Conseil d’État confirme la rigueur de ce contrôle. La Haute juridiction rappelle que, même en l’absence d’entretien individuel préalable au rejet d’une demande de naturalisation, « les droits du demandeur restent garantis : la décision de refus peut faire l’objet d’un recours devant l’administration, puis, le cas échéant, devant le juge administratif ». Cette affirmation, qui figure dans l’avis du 24 juin 2025 sur le projet de décret, illustre la conception que le Conseil d’État se fait de son office : un contrôle juridictionnel qui, pour être restreint dans son étendue, n’en est pas moins effectif dans son exercice.

La Cour de Nantes exerce aussi un contrôle sur la motivation des décisions. L’administration ne peut se borner à des formules stéréotypées. La décision doit être suffisamment motivée en fait pour permettre au juge d’exercer son contrôle. À cet égard, la précision des motifs invoqués par l’administration détermine l’étendue du contrôle juridictionnel : une décision insuffisamment motivée encourt l’annulation pour vice de forme [[CAA Nantes, 2e ch., 25 novembre 2025, n° 25NT00433, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000053695977 : exigence de motivation suffisante de la décision d’ajournement.]].

Au total, le contentieux de la nationalité se caractérise par une dualité de régimes. D’un côté, le refus et l’ajournement de naturalisation relèvent d’un contrôle restreint, limité à l’erreur manifeste d’appréciation, qui laisse à l’administration une large marge d’opportunité. De l’autre, le retrait de la nationalité est soumis à un contrôle plus étendu, qui vérifie le respect strict des conditions légales et procédurales, et qui s’assure de la proportionnalité de l’atteinte aux droits fondamentaux. Cette dualité reflète la nature même de la nationalité : concession révocable de l’État lorsqu’elle n’est pas encore acquise, droit consolidé lorsqu’elle est déjà octroyée.

Conclusion

La jurisprudence du Conseil d’État et de la Cour administrative d’appel de Nantes dessine un équilibre subtil entre la souveraineté de l’État en matière d’accès à la nationalité et la protection des droits des administrés. Le juge administratif ne se contente pas d’entériner les décisions de l’administration. Il exerce un contrôle réel, dont l’intensité varie selon la nature de la décision et le stade de la procédure.

Pour le candidat à la naturalisation, la connaissance de cette jurisprudence est essentielle. Elle permet d’anticiper les motifs de rejet ou d’ajournement, de constituer un dossier solide, et, le cas échéant, de contester utilement une décision défavorable. La distinction entre rejet, ajournement et retrait commande des stratégies contentieuses différentes. L’ajournement, moins sévère que le rejet, laisse la possibilité d’une nouvelle demande. Le retrait, plus grave, impose une contestation rapide devant le juge de l’excès de pouvoir.

Le bilan d’activité 2025 du Conseil d’État confirme que la Haute juridiction demeure un acteur central de la politique de la nationalité, non seulement par ses décisions contentieuses, mais aussi par sa fonction consultative. L’avis du 24 juin 2025 sur le projet de décret réformant les conditions de naturalisation illustre ce rôle de garde-fou : le Conseil d’État veille à ce que le pouvoir réglementaire ne s’affranchisse pas des limites fixées par la Constitution et la loi.

Maître Hassan KOHEN
Avocat au barreau de Paris
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