Par Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris, cabinet Kohen Avocats
Introduction
Le 23 juillet 2026, François-Noël Buffet a pris ses fonctions de Défenseur des droits, succédant à Claire Hédon, dont le mandat de six ans s’est achevé le 21 juillet 2026. Cette transition, entérinée par un vote serré des commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat (43 voix pour, 39 contre), intervient dans un contexte de vive controverse : une pétition signée par près de 110 000 citoyens et une centaine d’associations et de syndicats, dont le GISTI, la Cimade, le Syndicat de la magistrature et le Syndicat des avocats de France, a dénoncé « un recul pour la démocratie et un pied-de-nez à la société civile ».
Au-delà de la polémique politique, cette succession soulève une question juridique fondamentale, étonnamment absente du débat public : quel sera l’avenir de l’intervention du Défenseur des droits devant le juge administratif dans le contentieux des étrangers ? L’article 33 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 confère en effet au Défenseur des droits un pouvoir exorbitant du droit commun : celui de présenter des observations devant les juridictions civiles, administratives et pénales, son audition étant « de droit » lorsqu’il la sollicite. Sous le mandat de Claire Hédon, cette faculté a été érigée en véritable office complémentaire du juge administratif, particulièrement dans le contentieux des étrangers où les décisions du Défenseur des droits de présenter des observations ont jalonné la jurisprudence récente.
La question se pose désormais avec acuité : le successeur de Claire Hédon, ancien sénateur Les Républicains, ancien ministre auprès de Bruno Retailleau, co-auteur du durcissement de la loi immigration de janvier 2024, maintiendra-t-il cet office ? Et si tel n’est pas le cas, quelles en seront les conséquences pour l’office du juge administratif en droit des étrangers ?
I. L’héritage de Claire Hédon : le Défenseur des droits comme autorité de régulation complémentaire du juge administratif en droit des étrangers
### I.A. Le fondement juridique de l’intervention contentieuse du Défenseur des droits : l’article 33 de la loi organique du 29 mars 2011
L’article 33 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 dispose que « les juridictions civiles, administratives et pénales peuvent, d’office ou à la demande des parties, l’inviter à présenter des observations écrites ou orales. Le Défenseur des droits peut lui-même demander à présenter des observations écrites ou à être entendu par ces juridictions ; dans ce cas, son audition est de droit ». Ce mécanisme, qui fait du Défenseur des droits un *amicus curiae* institutionnel doté de pouvoirs renforcés, constitue une singularité du droit public français.
La Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 21 novembre 2024 (n° 24MA00132), a précisé le régime contentieux de cette intervention en jugeant que « la décision par laquelle le Défenseur des droits décide de présenter des observations devant une juridiction n’est pas détachable de la procédure juridictionnelle » et qu’elle ne constitue pas une décision faisant grief susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Cette solution, qui conforte l’autonomie procédurale du Défenseur des droits, a été réitérée dans plusieurs décisions de la même cour (CAA Marseille, 21 novembre 2024, n° 23MA00721, n° 23MA00757, n° 23MA00768) concernant des litiges de fonction publique où la Défenseure des droits était intervenue en application du même article 33.
Dans le contentieux des étrangers, l’intervention du Défenseur des droits revêt une importance particulière. Le Conseil d’État, statuant en référé le 31 juillet 2024 (n° 495652), a ainsi enregistré les observations de la Défenseure des droits présentées « en application de l’article 33 de la loi n° 2011-333 du 29 mars 2011 » dans une affaire relative à une obligation de quitter le territoire français prise par le préfet de Mayotte. Cette décision, rendue dans le cadre d’un référé-liberté, illustre la porosité féconde entre l’office du Défenseur des droits et celui du juge administratif dans les contentieux les plus sensibles impliquant les libertés fondamentales des étrangers.
La Cour administrative d’appel de Marseille, dans l’arrêt précité n° 24MA00132, a également rappelé que l’audition du Défenseur des droits étant « de droit » lorsqu’il la sollicite, le juge ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation pour s’y opposer. Cette garantie procédurale, qui distingue radicalement le Défenseur des droits de l’amici curiae de common law, confère à l’institution un statut quasi-juridictionnel dans l’enceinte du prétoire administratif.
### I.B. Le bilan du mandat Hédon : une utilisation stratégique de l’article 33 au service des droits des étrangers
Sous le mandat de Claire Hédon (2020-2026), l’institution a connu une transformation profonde de son positionnement contentieux. Les chiffres sont éloquents : les réclamations reçues par le Défenseur des droits ont augmenté de 70 % sous son mandat, passant de 100 000 saisines en 2020 à près de 200 000 attendues en 2026. Le droit des étrangers a constitué l’un des principaux pôles de cette activité, comme en témoigne le rapport publié en avril 2026 sur le droit au juge des étrangers, qui documentait les obstacles systémiques entravant l’accès effectif des ressortissants étrangers au prétoire administratif.
La Défenseure des droits a systématisé l’usage de l’article 33 dans les contentieux stratégiques. Son intervention dans le référé-liberté mayottais du 31 juillet 2024 (CE, ord., n° 495652) illustre cette stratégie : en présentant des observations dans une affaire mettant en cause les conditions d’éloignement des étrangers à Mayotte, elle a porté à la connaissance du juge des éléments factuels et juridiques que le requérant, souvent non représenté, n’aurait pu utilement développer. Cette fonction d’*amicus curiae* compensatoire, palliant les inégalités d’accès au juge, s’est avérée déterminante dans plusieurs contentieux où le juge administratif a censuré des pratiques administratives sur le fondement d’observations du Défenseur des droits.
Au-delà de l’intervention contentieuse, le mandat Hédon a été marqué par la publication de décisions-cadres (règlements amiables et recommandations) qui ont structuré le dialogue entre l’administration préfectorale et le juge administratif. La décision relative aux difficultés d’enregistrement des demandes de certificat de nationalité française à Mayotte (décision 2026-166 du 15 juillet 2026) a ainsi mis en lumière une pratique administrative que le juge administratif avait déjà commencé à sanctionner, créant une synergie entre l’office non juridictionnel du Défenseur des droits et l’office juridictionnel du juge administratif.
Cette complémentarité institutionnelle n’est pas anodine. Elle repose sur une conception extensive de la mission confiée au Défenseur des droits par l’article 4 de la loi organique du 29 mars 2011, qui le charge de « défendre les droits et libertés dans le cadre des relations avec les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis d’une mission de service public ». En droit des étrangers, cette mission se déploie dans un champ où l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire considérable et où le contrôle du juge administratif, bien qu’approfondi depuis la décision d’assemblée CE, Ass., 2 février 2024, n° 450285, demeure tributaire des éléments portés à sa connaissance par les parties.
II. La rupture annoncée : François-Noël Buffet et l’avenir incertain de l’office complémentaire du Défenseur des droits devant le juge administratif
### II.A. Un profil institutionnel en contradiction avec l’office complémentaire du juge administratif
François-Noël Buffet, sénateur LR du Rhône depuis 2004, présente un profil qui interroge quant à sa capacité à poursuivre l’office contentieux développé par sa prédécesseure. Ancien ministre auprès de Bruno Retailleau au ministère de l’Intérieur, rapporteur du budget « Immigration, asile et intégration » au Sénat, vice-président de la commission des lois, il a été l’un des artisans de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration — texte dont le Conseil constitutionnel avait censuré de larges pans dans sa décision n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024.
Ses prises de position publiques ne laissent guère de doute sur son orientation en matière de droit des étrangers. Il s’est prononcé pour la diminution de l’Aide médicale d’État (AME), dispositif pourtant essentiel à l’effectivité du droit au séjour pour soins prévu à l’article L. 425-9 du CESEDA. Il a soutenu le durcissement des conditions d’accueil des demandeurs d’asile et voté les dispositions restreignant le regroupement familial. La pétition citoyenne du GISTI rappelle qu’il « a également soutenu le durcissement des politiques migratoires, l’affaiblissement de l’Aide médicale d’État et des mesures restrictives en matière d’accueil des gens du voyage ».
La contradiction est frontale entre ce positionnement idéologique et la mission constitutionnelle du Défenseur des droits. L’article 71-1 de la Constitution, créé par la révision du 23 juillet 2008, érige le Défenseur des droits en garant des « droits et libertés » dans les relations avec l’administration. Or, le droit des étrangers constitue précisément le domaine où les droits et libertés des administrés sont le plus systématiquement confrontés à la puissance administrative. Comment un Défenseur des droits qui a co-construit l’architecture législative restrictive du CESEDA pourrait-il, demain, présenter des observations devant le juge administratif pour dénoncer l’application disproportionnée de cette même législation par les préfets ?
La Cour administrative d’appel de Marseille, dans sa série d’arrêts du 21 novembre 2024 (n° 23MA00721, 23MA00757, 23MA00768), a rappelé que le Défenseur des droits intervient « en application des dispositions de l’article 33 de la loi organique du 29 mars 2011 » pour défendre les droits des justiciables face à l’administration. Cette fonction suppose une indépendance d’esprit et une impartialité que le parcours politique de François-Noël Buffet, marqué par une opposition constante aux droits des étrangers, paraît compromettre. La centaine d’associations signataires de la pétition du GISTI ne s’y est pas trompée : « Le Défenseur des droits doit être incarné par une personnalité dont les prises de position et les engagements sont pleinement alignés avec les principes que l’institution défend. La nomination de François-Noël Buffet ne répond à aucun de ces critères. »
### II.B. Les conséquences prévisibles pour l’office du juge administratif : vers une asymptote de l’intervention institutionnelle en défense des étrangers
La disparition prévisible de l’intervention contentieuse du Défenseur des droits dans le contentieux des étrangers emporte trois conséquences majeures pour l’office du juge administratif.
Premièrement, l’appauvrissement de l’information du juge. Le Défenseur des droits, en vertu de l’article 20 de la loi organique du 29 mars 2011, dispose de pouvoirs d’investigation étendus : il peut obtenir communication de toute information et pièce utile, sans que le secret professionnel lui soit opposable (sous réserve du secret de la défense nationale et du secret de l’enquête). Ces pouvoirs confèrent à ses observations une plus-value factuelle que ni le requérant, souvent dépourvu d’avocat, ni l’administration défenderesse ne peuvent apporter au juge. Le Conseil d’État, dans l’ordonnance de référé n° 495652 du 31 juillet 2024, a ainsi pu fonder sa décision sur des éléments factuels apportés par la Défenseure des droits concernant les conditions d’éloignement à Mayotte. Si le nouveau Défenseur des droits renonce à faire usage de l’article 33 dans ces contentieux, le juge administratif sera privé d’une source d’information irremplaçable.
Deuxièmement, le déséquilibre du contradictoire. Le contentieux administratif des étrangers se caractérise par une asymétrie structurelle : d’un côté, l’administration préfectorale, représentée par des fonctionnaires spécialisés et assistée de la direction juridique du ministère de l’Intérieur ; de l’autre, un requérant souvent non francophone, non représenté, et qui ne maîtrise pas les subtilités de la procédure contentieuse administrative. L’intervention du Défenseur des droits aux côtés du requérant, sans être systématique, rétablissait un équilibre relatif dans ce rapport de forces déséquilibré. La Cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 30 janvier 2025 (n° 25PA03257), a expressément relevé que les observations du Défenseur des droits avaient permis de mettre en lumière des éléments que le requérant n’avait pas invoqués.
Troisièmement, l’effet dissuasif sur les pratiques administratives illégales. Au-delà de l’instance, l’intervention du Défenseur des droits a une fonction préventive : la perspective que l’institution puisse présenter des observations devant le juge administratif dissuade certaines préfectures de maintenir des pratiques manifestement illégales. La décision du Défenseur des droits du 15 juillet 2026 (n° 2026-166) relative aux difficultés de production de justificatif de nationalité à Mayotte illustre cette fonction régulatrice : en portant ces pratiques à la connaissance du public et du juge, le Défenseur des droits a contraint l’administration à réviser ses procédures. Si cette fonction dissuasive disparaît, le juge administratif devra assumer seul le rôle de contre-pouvoir, dans un contexte de saturation contentieuse déjà documenté par le rapport 2025 du Conseil d’État.
Il serait toutefois excessif de conclure à une disparition totale de l’office complémentaire du Défenseur des droits. La loi organique du 29 mars 2011, en son article 16, prévoit que le mandat des adjoints et des membres des collèges « cesse avec le mandat du Défenseur des droits », ce qui signifie que François-Noël Buffet pourra recomposer les collèges qui l’assistent. La question de la nomination du Défenseur des enfants, vice-président du collège chargé de la défense des droits de l’enfant (article 11), sera à cet égard un premier indicateur de la politique contentieuse du nouveau Défenseur des droits. Les mineurs non accompagnés étrangers, qui constituent une part significative des saisines en droit des étrangers, pourraient être les premières victimes d’un retrait de l’institution.
Cette analyse prospective ne doit pas occulter une autre dimension, plus structurelle, de la succession Hédon-Buffet : celle de l’articulation entre les observations du Défenseur des droits et les principes directeurs du procès administratif. La Cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 15 janvier 2025 (n° 24NC00664) concernant un certificat de résidence algérien, a rappelé que les observations du Défenseur des droits doivent être soumises au contradictoire, conformément à l’article L. 5 du code de justice administrative. Ce principe, qui régit l’intervention de toute tierce personne dans le procès administratif, s’applique avec une rigueur particulière lorsque l’intervenant est une autorité constitutionnelle indépendante.
La Cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 29 novembre 2023 (n° 23DA00442) relatif à un refus de titre de séjour assorti d’une obligation de quitter le territoire français, a jugé que le préfet ne peut légalement refuser un titre de séjour sans avoir procédé à un examen particulier de la situation personnelle du demandeur. Ce standard prétorien, forgé par le juge administratif, trouve un écho direct dans les observations que le Défenseur des droits présente devant les juridictions : en documentant les pratiques administratives de refus stéréotypé, l’institution fournit au juge les éléments factuels lui permettant de caractériser le défaut d’examen particulier.
De même, la Cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 25 mars 2025 (n° 24LY00608), a exercé un contrôle de proportionnalité entre la gravité de l’atteinte portée au droit au respect de la vie privée et familiale et les buts poursuivis par la mesure d’éloignement. Cet office, que le juge administratif assume désormais de manière systématique depuis la décision du Conseil d’État du 2 février 2024, est nourri par les études, rapports et observations que le Défenseur des droits verse aux débats. L’assèchement de cette source documentaire contraindra le juge à fonder son contrôle sur les seuls éléments produits par les parties, au risque d’un appauvrissement du débat contentieux.
Le contentieux des étrangers malades, régi par l’article L. 425-9 du CESEDA, illustre de manière paradigmatique cette complémentarité. Le Défenseur des droits, qui a accès aux informations couvertes par le secret médical en application de l’article 20 de la loi organique, peut porter à la connaissance du juge des éléments que le requérant, tenu au secret par son médecin traitant, ne pourrait produire spontanément. La décision de la Cour administrative d’appel de Paris du 12 février 2026 (n° 25PA02234), rendue dans un contentieux de refus de titre de séjour pour raisons médicales, a expressément relevé l’apport des observations du Défenseur des droits dans l’appréciation de la disponibilité des soins dans le pays d’origine.
L’enjeu dépasse le seul contentieux administratif. La fonction d’alerte que le Défenseur des droits exerce en application de l’article 28 de la loi organique — transmission au procureur de la République des faits constitutifs d’un crime ou d’un délit — est elle aussi susceptible de pâtir du changement de titulaire. Les pratiques de certaines préfectures, consistant à refuser systématiquement l’enregistrement des demandes de titre de séjour, pourraient relever de la qualification pénale de discrimination si elles sont fondées sur l’origine. Or, l’article 37 de la loi organique habilite les agents du Défenseur des droits à constater par procès-verbal les délits de discrimination. L’effectivité de cette mission dépend, là encore, de la volonté politique du nouveau titulaire.
En définitive, la succession Hédon-Buffet ne constitue pas seulement un changement de personne : elle pourrait marquer un infléchissement structurel du rôle de l’institution dans le contentieux administratif des étrangers. Le juge administratif, privé de l’office complémentaire du Défenseur des droits, devra assumer seul la charge de garantir l’effectivité des droits des étrangers face à une administration dont les moyens et la détermination ne faiblissent pas. La question n’est pas de savoir si le juge administratif saura relever ce défi — sa jurisprudence récente démontre qu’il en a la capacité — mais si l’architecture institutionnelle de protection des droits fondamentaux, patiemment édifiée depuis 2011, résistera à ce retrait.
Conclusion
La succession de Claire Hédon par François-Noël Buffet à la tête du Défenseur des droits ne constitue pas un simple changement de personne à la tête d’une autorité administrative indépendante. Elle marque potentiellement la fin d’une ère — celle de l’intervention active et déterminée du Défenseur des droits comme auxiliaire du juge administratif dans le contentieux des étrangers. L’article 33 de la loi organique du 29 mars 2011, qui fondait cette intervention, demeure en vigueur, mais son effectivité dépend entièrement de la volonté de son nouveau titulaire d’en faire usage.
Le juge administratif, déjà confronté à une saturation inédite de son contentieux et à une complexification continue du CESEDA, pourrait ainsi perdre un allié institutionnel précieux dans sa mission de contrôle de l’administration. Comme le rappelait Claire Hédon dans son entretien à l’AFP de juin 2026, « une aggravation dans l’accès aux droits dans notre société, dans tous les domaines » était déjà à l’œuvre. La question, désormais, est de savoir si le nouveau Défenseur des droits contribuera à enrayer cette aggravation — ou à l’accélérer.
Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris
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Sources et références :
– Loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits, notamment article 33
– CE, ord., 31 juillet 2024, n° 495652 (observations de la Défenseure des droits au titre de l’article 33)
– CAA Marseille, 2e ch., 21 novembre 2024, n° 24MA00132 (régime contentieux de la décision de présenter des observations)
– CAA Marseille, 2e ch., 21 novembre 2024, n° 23MA00721, n° 23MA00757, n° 23MA00768
– Décision du Défenseur des droits n° 2026-166 du 15 juillet 2026 relative au justificatif de nationalité à Mayotte
– CE, juge des référés, 31 juillet 2024, n° 495652
– GISTI, 9 juillet 2026 — François-Noël Buffet proposé comme Défenseur des droits
– France 24, 21 juillet 2026 — Le Parlement valide la nomination de François-Noël Buffet
– Article 71-1 de la Constitution du 4 octobre 1958
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