Un mois après l’entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile : l’office du juge administratif français à l’épreuve de l’effet direct des règlements européens

Le 12 juin 2026, le Pacte européen sur la migration et l’asile est entré en vigueur dans les vingt-sept États membres de l’Union européenne. Composé d’une dizaine de textes — dont les règlements (UE) 2024/1351 établissant les critères de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale, et (UE) 2024/1356 instituant le filtrage obligatoire aux frontières — ce nouveau cadre normatif bouleverse l’architecture du droit d’asile européen. La France, qui n’a pas transposé dans les délais l’ensemble des dispositions attendues, se trouve confrontée à une situation inédite : celle de l’applicabilité directe de normes européennes dont le contenu modifie substantiellement l’équilibre des droits et des garanties procédurales des demandeurs d’asile.

L’avis du Conseil d’État du 7 mai 2026, rendu sur le fondement de l’article L. 112-2 du code de justice administrative, avait anticipé les difficultés en identifiant « les dispositions du Pacte qui sont d’effet direct et celles qui, ne l’étant pas, nécessitent une intervention du législateur ». Il relevait notamment que « l’entrée en vigueur du Pacte, en l’absence de mesures nationales d’adaptation, est de nature à créer une insécurité juridique » (points 113 à 121). La circulaire du garde des sceaux du 11 juin 2026 a tenté de pallier cette carence en donnant aux juridictions administratives des instructions pratiques.

Un mois après cette échéance, la jurisprudence administrative a déjà commencé à tracer les contours de l’office du juge dans ce nouveau cadre normatif. La cour administrative d’appel de Bordeaux a rendu, le 25 juin 2026, une décision qui constitue le premier arrêt d’une cour d’appel administrative statuant sur le fondement des nouveaux règlements du Pacte. Cette décision, jointe à d’autres rendues par le Conseil d’État et les cours administratives d’appel depuis 2023, permet de dresser un premier bilan de l’office du juge administratif dans le contentieux des étrangers post-Pacte.

Il convient d’examiner, d’une part, la consécration par le juge administratif de l’effet direct des règlements du Pacte et ses conséquences immédiates sur les droits des demandeurs d’asile (I), et d’autre part, la mutation corrélative de l’office du juge administratif confronté à cette nouvelle architecture normative (II).

I. La consécration de l’effet direct des règlements du Pacte par le juge administratif

A. L’effet direct expressément reconnu : l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 25 juin 2026

Par un arrêt du 25 juin 2026, la cour administrative d’appel de Bordeaux a statué sur la situation d’un ressortissant mauritanien qui, après avoir fait l’objet d’une décision de transfert vers l’Espagne exécutée le 4 août 2025, est revenu en France dès le 6 août 2025 et a déposé une nouvelle demande d’asile. L’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) avait mis fin au bénéfice des conditions matérielles d’accueil par une décision du 1er septembre 2025.

Pour la première fois, une cour administrative d’appel se prononce sur l’articulation entre les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) et les nouveaux règlements du Pacte. La cour relève que « les articles L. 573-4 et L. 573-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoient que lorsque l’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre État européen, l’hébergement et l’allocation pour demandeur d’asile prennent fin à la date du transfert effectif du demandeur vers cet État ». Mais elle constate immédiatement que ces dispositions nationales sont désormais contredites par le règlement (UE) 2024/1351, qui prévoit que le demandeur n’a plus droit aux conditions d’accueil « dès la notification de la décision de transfert », sans attendre l’exécution effective de celui-ci.

La cour énonce alors un considérant de principe qui fera date : « Il ressort de ces dispositions, dont celles du règlement (UE) 2024/1351 sont d’effet direct et directement applicables, que le demandeur qui fait l’objet d’une décision de transfert vers l’État membre responsable de l’examen de sa demande n’a plus droit, de la part des autorités françaises, aux conditions d’accueil énoncées aux articles 17 à 20 de la directive 2024/1346 (…), dès la notification de la décision de transfert vers l’État membre responsable de l’examen de sa demande. Compte tenu de l’effet direct qui s’attache aux dispositions de l’article 18 du règlement (UE) 2024/1351, les dispositions des articles L. 573-4 à L. 573-6, qui maintiennent le bénéfice des conditions d’accueil qu’elles prévoient aux demandeurs auxquels a été notifiée une décision de transfert, ne peuvent plus recevoir application dans cette mesure à compter de la date d’entrée en vigueur de ce règlement, le 12 juin 2026. »

Cette motivation est remarquable à un double titre. D’une part, elle reconnaît sans ambiguïté l’effet direct du règlement (UE) 2024/1351 — ce qui, pour un règlement de l’Union, est la règle en vertu de l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, mais qui méritait d’être expressément confirmé dans le contexte de la carence de transposition française. D’autre part, elle en tire la conséquence la plus radicale : la neutralisation des dispositions législatives nationales contraires, sans qu’il soit besoin d’attendre une abrogation formelle par le législateur ou le pouvoir réglementaire. Le mécanisme est celui, bien connu du droit de l’Union, de la primauté : la norme européenne d’effet direct écarte la norme nationale incompatible, quel que soit son rang dans la hiérarchie interne.

Ce raisonnement s’inscrit dans le droit fil de la jurisprudence constante du Conseil d’État relative à l’effet direct des règlements européens. Dans un arrêt du 2 mars 2026 ( CE, 2e-7e ch. réunies, 2 mars 2026, n°506117 ), la Haute Assemblée avait déjà rappelé que « l’étranger dont l’examen de la demande d’asile relève de la responsabilité d’un autre État peut faire l’objet d’un transfert vers l’État responsable de cet examen », sur le fondement combiné du règlement Dublin III alors applicable et de l’article L. 572-1 du CESEDA. La décision bordelaise étend ce raisonnement au nouveau cadre normatif issu du Pacte.

B. La neutralisation des dispositions législatives internes contraires : une insécurité juridique organisée

La conséquence la plus immédiate de l’effet direct des règlements du Pacte est la mise à l’écart de plusieurs dispositions du CESEDA qui n’ont pas été formellement abrogées ou modifiées par le législateur. Cette situation crée une insécurité juridique dont le juge administratif est à la fois le révélateur et le régulateur.

Le décret n°2026-451 du 3 juin 2026, pris sur le fondement de l’article 37 alinéa 2 de la Constitution, a bien tenté de modifier le CESEDA pour l’adapter au Pacte, notamment en abrogeant l’article L. 342-19 relatif à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Mais cette intervention réglementaire, intervenue par la voie d’une ordonnance non ratifiée, est d’une portée limitée. Comme l’a relevé le Conseil d’État dans son avis du 7 mai 2026, de nombreuses dispositions législatives restent en contradiction avec le droit de l’Union directement applicable.

Le juge administratif se trouve ainsi dans une position délicate : il doit appliquer des normes européennes d’effet direct tout en écartant des dispositions législatives nationales qui, formellement, restent en vigueur. Cette situation n’est pas sans précédent — le mécanisme de la primauté du droit de l’Union est bien établi depuis l’arrêt Costa c/ Enel de la Cour de justice des Communautés européennes du 15 juillet 1964 — mais elle atteint ici une ampleur inédite en droit des étrangers.

Dans son arrêt du 12 juin 2025 ( CE, 2e-7e ch. réunies, 12 juin 2025, n°497930 ), le Conseil d’État avait déjà eu à connaître d’une contestation du décret du 2 juillet 2024 pris pour l’application du titre VII de la loi du 26 janvier 2024 relatif à la simplification des règles du contentieux. Les associations requérantes — GISTI, SAF, ADDE, FASTI, Anafé, LDH, DIEL, CISPM et La Cimade — contestaient notamment la suppression de la voie de l’appel pour les recours contre les décisions de transfert. Le Conseil d’État a validé cette suppression, en considérant que « eu égard aux exigences de rapidité et d’effectivité de la contestation des décisions de transfert, le Premier ministre n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en supprimant la voie de l’appel pour ces litiges ». Il a également rappelé que « ni l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, ni les stipulations de l’article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ni celles de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ni aucun principe ne consacrent l’existence d’une règle du double degré de juridiction ».

Cette décision illustre la tension entre l’impératif d’efficacité de la procédure administrative et la protection des droits de la défense. Elle témoigne également de la difficulté, pour le juge administratif, à maintenir un équilibre entre des exigences contradictoires dans un contexte de réforme permanente du droit des étrangers.

Dans le même esprit, l’arrêt du Conseil d’État du 19 septembre 2025 ( CE, 4e-1ère ch. réunies, 19 septembre 2025, n°497816 ) a statué sur la contestation du décret du 8 juillet 2024 relatif à l’organisation et à la procédure devant la CNDA. Les associations requérantes contestaient plusieurs dispositions de ce décret, notamment celles relatives à la composition des formations de jugement et aux délais de procédure. Le Conseil d’État a rejeté le recours mais a néanmoins encadré strictement l’interprétation des dispositions contestées, rappelant que les garanties procédurales devant la CNDA doivent être compatibles avec le droit à un recours effectif.

II. La mutation de l’office du juge administratif depuis le 12 juin 2026

A. La redéfinition des standards de contrôle juridictionnel à l’épreuve du nouveau droit de l’asile

L’entrée en vigueur du Pacte européen ne se limite pas à une modification des règles applicables au fond du droit d’asile. Elle emporte également des conséquences procédurales majeures qui redéfinissent l’office du juge administratif.

Premièrement, le juge administratif est désormais contraint de vérifier d’office la compatibilité des dispositions du CESEDA avec les règlements du Pacte d’effet direct. Cette obligation, qui découle du principe de primauté du droit de l’Union, impose au juge un travail d’analyse comparative des normes qui n’était pas nécessaire sous l’empire du règlement Dublin III, dont la transposition était effective. La décision bordelaise du 25 juin 2026 illustre ce nouvel office : la cour ne se contente pas d’appliquer le CESEDA, elle vérifie préalablement si ses dispositions sont compatibles avec le règlement (UE) 2024/1351, et écarte celles qui ne le sont pas.

Deuxièmement, le juge administratif doit désormais intégrer dans son contrôle des standards européens renouvelés. Le règlement (UE) 2024/1356, qui instaure un mécanisme de filtrage obligatoire aux frontières, prévoit des délais de procédure particulièrement brefs — sept jours pour l’examen de la demande, quarante-huit heures pour le recours juridictionnel — qui mettent à l’épreuve la capacité du juge à exercer un contrôle effectif. Les juridictions administratives, et singulièrement les tribunaux administratifs de Paris, Montreuil et Melun, qui concentrent l’essentiel du contentieux des zones d’attente, sont confrontées à une pression temporelle inédite.

Dans ce contexte, la jurisprudence antérieure à l’entrée en vigueur du Pacte conserve toute sa pertinence. Par une série de décisions rendues entre 2023 et 2025, les cours administratives d’appel ont construit un standard de contrôle exigeant en matière de procédure Dublin, qui servira de référence pour l’application des nouveaux règlements. Ainsi, la cour administrative d’appel de Paris, par un arrêt du 7 novembre 2023 ( CAA Paris, 7e ch., 7 novembre 2023, n°23PA02876 ), a jugé que le préfet ne peut se borner à constater l’accord des autorités de l’État requis mais doit également vérifier que le transfert n’expose pas le demandeur à un risque de traitement inhumain ou dégradant, au sens de l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

De même, la cour administrative d’appel de Douai, par un arrêt du 9 juillet 2024 ( CAA Douai, 2e ch., 9 juillet 2024, n°23DA01812 ), a rappelé que « l’entretien individuel prévu à l’article 5 du règlement n°604/2013 constitue une garantie substantielle pour le demandeur d’asile » et que « la méconnaissance de cette obligation entache d’illégalité la décision de transfert ». Ce considérant, transposable au nouveau règlement (UE) 2024/1351, illustre la permanence des garanties procédurales au-delà des mutations du droit positif.

La cour administrative d’appel de Nancy, par un arrêt du 18 décembre 2024 ( CAA Nancy, 1ère ch., 18 décembre 2024, n°23NC03138 ), a en outre consacré un important tempérament à la rigueur de la procédure de transfert en jugeant que « la décision de transfert ne peut plus légalement être exécutée compte tenu de l’expiration du délai de six mois prévu à l’article 29 du règlement (UE) n°604/2013 ». Cette solution, qui fait de la caducité de la décision de transfert une cause automatique de transfert de responsabilité vers l’État français, demeure applicable sous l’empire du nouveau règlement, le délai de transfert étant maintenu à six mois — voire porté à dix-huit mois en cas de fuite du demandeur.

Troisièmement, le juge administratif est confronté à une difficulté d’articulation entre les deux branches du contentieux : d’un côté, le contentieux de l’asile stricto sensu, qui relève de la CNDA sous le contrôle de cassation du Conseil d’État ; de l’autre, le contentieux des décisions administratives relatives à l’entrée, au séjour et à l’éloignement, qui relève du tribunal administratif. La décision du Conseil d’État du 2 mars 2026 (n°506117 précité) a rappelé cette distinction fondamentale : « la compétence qu’attribuent à la Cour nationale du droit d’asile les articles L. 532-1 et L. 532-2 du CESEDA ne s’étend pas aux litiges relatifs aux décisions par lesquelles le directeur général de l’OFPRA se dessaisit d’une demande d’asile au motif que son examen relève d’un autre État membre ». Le contentieux du dessaisissement OFPRA relève donc du tribunal administratif, tandis que le contentieux de la protection internationale elle-même relève de la CNDA.

B. L’articulation entre le droit de l’Union et le droit national : le juge administratif, régulateur de l’insécurité juridique

La circulaire du garde des sceaux du 11 juin 2026, adressée aux chefs de juridiction administrative, tente d’organiser cette transition normative. Elle rappelle que « les juridictions administratives sont tenues d’appliquer les dispositions des règlements du Pacte qui sont d’effet direct » et que « les dispositions législatives ou réglementaires nationales qui leur seraient contraires doivent être écartées ». Cette instruction, si elle est juridiquement exacte, place le juge dans une position délicate : celle de devoir écarter des dispositions adoptées par le Parlement sans que celui-ci ne se soit prononcé sur leur abrogation.

Le juge administratif assume ce rôle avec une rigueur technique qui contraste avec l’impréparation politique. La cour administrative d’appel de Versailles, par un arrêt du 9 mai 2026 ( CAA Versailles, 1ère ch., 9 mai 2026, n°24VE00320 ), a ainsi relevé d’office le moyen tiré de « la méconnaissance du champ d’application de la loi dès lors que l’article 34 de la loi n°2024-42 du 26 janvier 2024 a abrogé la section 2 du chapitre II du titre II du livre VIII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile relative à la contribution forfaitaire représentative de frais de réacheminement ». Cette technique du moyen relevé d’office, prévue par l’article R. 611-7 du code de justice administrative, permet au juge de pallier les lacunes de l’argumentation des parties et de garantir la pleine effectivité du droit de l’Union.

La cour administrative d’appel de Toulouse, par un arrêt du 26 mai 2025 ( CAA Toulouse, 4e ch., 26 mai 2025, n°24TL00193 ), a également rappelé que « tout étranger présent sur le territoire français et souhaitant demander l’asile se présente en personne à l’autorité administrative compétente qui enregistre sa demande et procède à la détermination de l’État responsable en application du règlement (UE) n°604/2013 ». Cette obligation d’enregistrement, qui constitue le préalable indispensable à l’exercice effectif du droit d’asile, est au cœur des dysfonctionnements de l’Administration numérique des étrangers en France (ANEF) que le Conseil d’État a condamnés dans sa décision d’assemblée du 5 mai 2026 (CE, Ass., 5 mai 2026, n°502860, Fédération des acteurs de la solidarité et autres).

L’office du juge administratif se déploie également dans le cadre du référé-liberté, prévu à l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Cette voie de droit, qui permet au juge des référés d’ordonner « toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale » dans un délai de quarante-huit heures, est devenue un instrument central du contentieux des étrangers. Le juge des référés du Conseil d’État, par une ordonnance du 12 septembre 2025 ( CE, JR, 12 septembre 2025, n°508001 ), a ainsi enjoint à l’administration de délivrer une attestation de demande d’asile à un ressortissant étranger dont la demande n’avait pas été enregistrée, au motif que le refus d’enregistrement portait une atteinte grave et manifestement illégale au droit d’asile, qui constitue une liberté fondamentale.

Dans le même sens, la cour administrative d’appel de Marseille, par un arrêt du 25 mars 2026 ( CAA Marseille, 1ère ch., 25 mars 2026, n°25MA03072 ), a statué sur le contentieux de l’admission sur le territoire au titre de l’asile, en rappelant que « l’Office français de protection des réfugiés et apatrides statue en procédure accélérée » sur les demandes présentées à la frontière. Le contrôle du juge administratif sur ces décisions, qui interviennent dans des délais contraints, doit néanmoins respecter les exigences du droit à un recours effectif.

Enfin, la cour administrative d’appel de Nantes, par un arrêt du 3 juin 2025 ( CAA Nantes, 4e ch., 3 juin 2025, n°24NT01158 ), a rappelé que « les dispositions des articles 4 et 29 du règlement (UE) n°603/2013 du 26 juin 2013 ont pour objet et pour effet de permettre d’assurer la protection effective des données personnelles des demandeurs d’asile concernés, laquelle est garantie par l’ensemble des États membres relevant du régime européen d’asile commun ». Cette exigence de protection des données, qui prend une acuité particulière à l’ère de l’administration numérique et du fichage algorithmique, constitue un standard de contrôle que le juge administratif applique avec une vigilance croissante.

Conclusion

Un mois après l’entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile, le bilan de l’office du juge administratif français est contrasté. D’un côté, la jurisprudence — illustrée par l’arrêt fondateur de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 25 juin 2026 — a rapidement intégré les nouveaux règlements et en a consacré l’effet direct, permettant ainsi d’assurer une continuité de la protection juridictionnelle malgré les carences de la transposition nationale. De l’autre, l’insécurité juridique dénoncée par le Conseil d’État dans son avis du 7 mai 2026 demeure, et le juge administratif se trouve contraint de pallier, au cas par cas, l’absence d’intervention du législateur.

Pour le justiciable étranger, la situation est source d’incertitude : les dispositions du CESEDA qu’il lit dans le code ne sont plus nécessairement celles que le juge appliquera, sans qu’aucun texte national ne l’en informe. Pour l’avocat, la maîtrise de l’articulation entre le droit de l’Union d’effet direct et le droit national formellement en vigueur devient une compétence technique indispensable. Pour le juge, enfin, l’office se complexifie : il doit désormais, dans chaque espèce, vérifier la compatibilité du CESEDA avec les règlements du Pacte, écarter les dispositions nationales contraires, et motiver sa décision au regard de ce double corpus normatif.

Cette situation, qui n’est pas satisfaisante du point de vue de la sécurité juridique, est néanmoins le prix à payer pour maintenir l’effectivité du droit d’asile dans un contexte de transition normative inachevée. Il appartient désormais au législateur de procéder à la mise en conformité du CESEDA avec le Pacte européen, afin de restaurer la lisibilité du droit applicable et de décharger le juge administratif d’un office de régulation qui, pour être nécessaire, n’en demeure pas moins palliatif.