L’expulsion des étrangers pour menace grave à l’ordre public : l’office du juge administratif entre souveraineté et droits fondamentaux

Par Maître Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris

Par Maître Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris

L’expulsion administrative, distincte de l’obligation de quitter le territoire français, constitue la mesure d’éloignement la plus sévère du droit des étrangers. Prononcée pour menace grave à l’ordre public, elle emporte des conséquences durables sur la vie des intéressés. Le juge administratif, saisi d’un recours en excès de pouvoir, exerce sur ces décisions un contrôle de proportionnalité qui s’est progressivement densifié, à la faveur d’une jurisprudence fournie des cours administratives d’appel et du Conseil d’État. L’étude de ce contentieux révèle une tension persistante entre la protection de la société et la garantie des droits fondamentaux, que le présent article se propose d’analyser à travers les décisions les plus récentes.

Le droit de l’éloignement des étrangers repose sur une distinction cardinale entre l’obligation de quitter le territoire français (OQTF), mesure de police administrative ordinaire, et l’expulsion, mesure de police administrative spéciale réservée aux étrangers dont la présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public.

L’article L. 631-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) dispose que « l’autorité administrative peut décider d’expulser un étranger lorsque sa présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public, sous réserve des conditions propres aux étrangers mentionnés aux articles L. 631-2 et L. 631-3 »^[1]. Ce texte assigne à l’administration une double obligation : caractériser une menace grave pour l’ordre public, d’une part, et respecter les seuils de protection propres à certaines catégories d’étrangers, d’autre part.

La jurisprudence administrative a construit, au fil des années, un cadre contentieux structuré autour de trois axes : la définition de la menace grave pour l’ordre public, l’articulation des protections légales contre l’expulsion, et le contrôle de proportionnalité au regard de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

L’expulsion se distingue fondamentalement de l’OQTF par ses conditions d’édiction et ses effets. Là où l’OQTF peut être prononcée pour des motifs variés — refus de titre de séjour, maintien irrégulier, menace à l’ordre public au sens du 5° de l’article L. 611-1 du CESEDA — l’expulsion requiert un seuil plus élevé de trouble à l’ordre public, celui de la « menace grave ». Cette différence de degré emporte des conséquences procédurales substantielles, notamment la saisine obligatoire de la commission d’expulsion prévue à l’article L. 632-1 du CESEDA, sauf en cas d’urgence absolue.

La loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, dite loi Darmanin, a substantiellement modifié l’économie de ces dispositions en restructurant les catégories de protection contre l’expulsion et en créant de nouveaux cas d’exclusion. Ces modifications législatives, conjuguées à l’entrée en vigueur progressive du Pacte européen sur la migration et l’asile, dessinent un paysage contentieux en recomposition, dont le juge administratif est le premier interprète.

I. La caractérisation de la menace grave pour l’ordre public : un contrôle juridictionnel exigeant

I.A. L’insuffisance des condamnations pénales prises isolément

La jurisprudence est constante sur un principe fondamental : les infractions pénales commises par un étranger ne sauraient, à elles seules, justifier légalement une mesure d’expulsion.

La cour administrative d’appel de Paris a rappelé, dans un arrêt du 13 mars 2025, que « les infractions pénales commises par un étranger ne sauraient, à elles seules, justifier légalement une mesure d’expulsion et ne dispensent pas l’autorité compétente d’examiner, d’après l’ensemble des circonstances de l’affaire, si la présence de l’intéressé sur le territoire français est de nature à constituer une menace grave pour l’ordre public »^[2].

Cette formulation, reprise avec une constance remarquable, impose à l’autorité administrative de ne pas se borner à relever l’existence de condamnations pénales. Elle doit apprécier l’ensemble des circonstances de l’espèce, notamment le comportement de l’intéressé, sa situation personnelle et familiale, et les perspectives de réinsertion.

L’arrêt précité illustre de manière éclairante cette exigence. La cour y relève que la requérante « ne livre aucune explication étayée, ni ne fait montre d’une réelle distanciation quant aux raisons, circonstances et conséquences de ses agissements ayant porté aux victimes en cause une atteinte grave à leurs droits humains et, en particulier, à leur dignité ». Elle constate également que l’intéressée « ne justifie pas d’une insertion sociale et professionnelle stable et ancienne en France avant ou entre ses périodes de détention ».

Il en résulte que le juge administratif ne s’arrête pas à la qualification pénale des faits : il examine la distanciation de l’intéressé par rapport à ceux-ci, la réalité des efforts de réinsertion, et la persistance de la menace.

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 17 juillet 2023, a censuré le jugement d’un tribunal administratif qui avait annulé une mesure d’expulsion en ne retenant que le caractère isolé de la condamnation pénale. La cour a au contraire estimé que « si l’infraction pénale en cause, qui est récente, est isolée, la nature des faits en cause et le quantum de la peine prononcée à l’encontre de M. A… démontrent l’existence d’un trouble important à l’ordre et à la sécurité publics, dont il convient d’éviter le renouvellement »^[3].

Cette décision est remarquable en ce qu’elle admet qu’une condamnation pénale unique, si elle est d’une gravité suffisante et que les gages de réinsertion sont insuffisants, peut légalement fonder une mesure d’expulsion. La cour a relevé que l’intéressé présentait des « troubles consistant en des hallucinations auditives motivant un suivi psychiatrique et un traitement neuroleptique » et qu’il « ne peut être regardé, quel que soit le comportement qu’il ait eu au cours de son incarcération et quand bien même il disposerait d’une promesse d’embauche, comme présentant des gages de réinsertion suffisants ».

Le standard ainsi dégagé par la jurisprudence exige une analyse globale de la personnalité de l’étranger, incluant son état de santé mentale, et refuse de s’en tenir à une approche purement arithmétique fondée sur le nombre de condamnations ou la durée des peines.

I.B. L’actualité et la persistance de la menace

Le contrôle du juge administratif porte également sur l’actualité de la menace, exigence qui a trouvé une illustration particulièrement nette dans le contentieux de l’abrogation des arrêtés d’expulsion.

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 16 janvier 2026, a rappelé qu’il « appartient seulement à l’autorité administrative, saisie d’une demande d’abrogation d’un arrêté d’expulsion, d’apprécier si l’évolution de la menace à l’ordre public que constitue la présence en France de l’intéressé et les changements dans sa situation personnelle et familiale justifient, à la date à laquelle elle se prononce, qu’il soit mis fin aux effets de la mesure d’expulsion »^[4].

Cette décision revêt une portée doctrinale significative. Elle consacre le principe selon lequel une mesure d’expulsion ancienne peut être maintenue en vigueur aussi longtemps que la menace pour l’ordre public persiste. La cour a ainsi validé le refus d’abroger un arrêté d’expulsion pris en 1998, soit près de vingt-huit ans plus tôt, au motif que l’intéressé avait commis, postérieurement à cette mesure, de nouveaux faits graves, dont des violences intrafamiliales et des agressions sexuelles sur mineurs.

La cour a expressément jugé que « compte tenu de la nature et de la gravité de ces actes, ainsi que de ce risque [de réitération], c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le ministre a considéré que sa présence sur le territoire national constituait toujours, à la date de sa décision, une menace grave pour l’ordre public de nature à justifier son expulsion ».

La notion de menace pour l’ordre public doit donc s’apprécier de manière dynamique : elle n’est pas figée à la date de l’arrêté d’expulsion initial, mais doit faire l’objet d’une réévaluation périodique. La cour impose à l’administration de prendre en compte à la fois l’évolution de la menace et les changements dans la situation personnelle et familiale de l’intéressé.

Cette exigence est d’autant plus forte que le Conseil d’État a, dans une décision du 2 février 2026, rappelé que l’administration doit procéder à un examen complet de la situation de l’étranger^[5].

II. La protection catégorielle contre l’expulsion : une échelle graduée de garanties

Le CESEDA organise une protection graduée contre l’expulsion, distinguant les étrangers selon l’ancienneté et l’intensité de leurs liens avec la France. Cette architecture, qui repose sur les articles L. 631-2 et L. 631-3, constitue un élément structurant du contrôle juridictionnel.

II.A. La protection renforcée des articles L. 631-2 et L. 631-3

L’article L. 631-2 du CESEDA énumère les catégories d’étrangers qui ne peuvent être expulsés que si cette mesure constitue une « nécessité impérieuse pour la sûreté de l’État ou la sécurité publique ». Cette protection bénéficie notamment à l’étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans ou qui est père d’un enfant français mineur.

La jurisprudence a précisé les conditions de computation de cette durée de résidence. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 23 avril 2024, a jugé que « toute période de détention ou toute période d’exécution de peine sous un autre régime d’exécution, tel le régime de semi-liberté, le placement à l’extérieur ou le placement sous surveillance électronique, ne peut être regardée comme une période de résidence régulière au sens du 4° de l’article L. 521-2 précité du code d’entrée et de séjour des étrangers et du droit d’asile, dès lors qu’elle emporte une obligation de résidence pour l’intéressé, ne résultant pas d’un choix délibéré de sa part »^[6].

Cette décision est remarquable par son raisonnement : elle écarte du calcul les périodes de détention parce que celles-ci ne procèdent pas d’un « choix délibéré » de l’étranger de résider en France. La cour neutralise ainsi des périodes qui, bien que correspondant matériellement à une présence sur le territoire français, ne caractérisent pas une résidence au sens de l’article L. 631-2.

L’article L. 631-3, quant à lui, organise une protection quasi absolue pour les étrangers les plus intégrés. Il dispose que ne peuvent faire l’objet d’une décision d’expulsion qu’en cas de « comportements de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État, ou liés à des activités à caractère terroriste, ou constituant des actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence » certaines catégories d’étrangers, parmi lesquelles l’étranger « qui justifie par tous moyens résider habituellement en France depuis qu’il a atteint au plus l’âge de treize ans » et l’étranger « qui réside régulièrement en France depuis plus de vingt ans ».

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 31 mars 2026, a fait application de cette protection renforcée dans une affaire d’expulsion en urgence absolue fondée sur des activités terroristes^[7].

Cette décision illustre la portée de l’exception prévue par l’article L. 631-3 : même un étranger entré en France à l’âge de onze ans, et qui y réside depuis dix-sept ans, peut être expulsé si son comportement est lié à des activités à caractère terroriste. La cour a notamment retenu que « le ministre de l’intérieur pouvait légalement prendre en compte son état de santé mentale comme un élément de nature à caractériser sa dangerosité et la possibilité de passage à l’acte », acceptant ainsi que la pathologie psychiatrique constitue un facteur d’appréciation de la menace.

II.B. L’articulation subtile entre protection législative et contrôle de proportionnalité conventionnel

La combinaison des protections légales et du contrôle de proportionnalité issu de la Convention européenne des droits de l’homme produit des effets juridiques complexes.

L’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dispose que « toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale » et que « il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

Le juge administratif, dans l’examen de ce grief, procède à un triple contrôle. Il vérifie d’abord que la mesure d’expulsion poursuit un but légitime — en l’occurrence, la défense de l’ordre public. Il s’assure ensuite qu’elle est nécessaire à la réalisation de ce but. Il contrôle enfin qu’elle ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale de l’intéressé.

L’arrêt du 31 mars 2026 précité illustre ce raisonnement en cascade. La cour constate que le droit à mener une vie privée et familiale normale « se trouve déjà garanti par la protection particulière dont M. A… bénéficie au titre des dispositions précitées de l’article L. 631-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, notamment à raison de la durée de son séjour en France ». Elle en déduit que « nonobstant la durée de son séjour en France et la présence de membres de sa famille sur le territoire français », l’arrêté « ne porte pas une atteinte disproportionnée à la vie privée et familiale ».

Cette articulation entre protection légale et conventionnelle révèle une logique de vases communicants : plus la protection légale est élevée, plus le standard conventionnel est, en pratique, aisément satisfait, la loi ayant déjà intégré une pondération des intérêts en présence.

La cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 14 janvier 2025, a également illustré cette articulation en jugeant que le comportement d’un étranger constituait, « conformément aux dispositions du 2° de l’article L. 251-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, du point de vue de l’ordre public ou de la sécurité publique, une menace réelle, actuelle et suffisamment grave à l’encontre d’un intérêt fondamental de la société »^[8]. L’exigence d’une menace « réelle, actuelle et suffisamment grave », empruntée à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, confère au contrôle du juge administratif une dimension objective qui transcende la seule référence aux condamnations pénales.

La cour administrative d’appel de Paris, dans l’arrêt du 16 janvier 2026, a également procédé à ce contrôle en relevant que l’intéressé « n’établit pas que son épouse ne pourrait le rejoindre au Vietnam avec leurs enfants mineurs, ne justifie pas être dépourvu de liens dans ce pays et ne démontre pas la nécessité de sa présence en France auprès des autres membres de sa famille ». Cette appréciation factuelle minutieuse montre que le contrôle de proportionnalité ne se réduit pas à une pétition de principe : il s’ancre dans l’examen concret de la situation personnelle de l’étranger.

De la même manière, l’arrêt du 23 avril 2024 rejette le moyen tiré de la violation de l’article 8 en constatant que l’intéressé, divorcé depuis 2015, « ne démontre pas, ni n’allègue d’ailleurs, contribuer à l’entretien et à l’éducation de son fils, ni entretenir des liens effectifs avec lui »^[9].

La charge probatoire en la matière est ainsi répartie entre l’administration, qui doit motiver sa décision et établir la menace pour l’ordre public, et l’étranger, à qui il incombe de démontrer la disproportion de l’atteinte portée à sa vie privée et familiale.

III. Les perspectives contentieuses face à une menace juridictionnelle resserrée

Le contentieux de l’expulsion pour menace grave à l’ordre public s’inscrit dans un contexte législatif en mutation. L’accord intervenu le 1er juin 2026 entre le Parlement européen et les États membres sur le règlement « retour », qui prévoit un allongement significatif des durées de rétention et d’interdiction de retour, pourrait accentuer la sévérité des mesures d’éloignement.

Dans ce contexte, l’office du juge administratif constitue un rempart essentiel. Il garantit que l’expulsion, qui est la mesure la plus grave du droit des étrangers, ne soit prononcée qu’à l’encontre de ceux dont le comportement constitue une menace réelle, actuelle et suffisamment caractérisée pour l’ordre public.

La jurisprudence récente des cours administratives d’appel témoigne d’un double mouvement. D’une part, le juge ne se satisfait pas de la seule existence de condamnations pénales et exige une analyse circonstanciée de la menace. D’autre part, il admet que des comportements d’une particulière gravité — traite d’êtres humains, trafic de stupéfiants en bande organisée, activités terroristes — justifient l’expulsion, y compris d’étrangers bénéficiant des protections les plus élevées.

L’équilibre ainsi construit par la jurisprudence repose sur un standard exigeant mais pragmatique : l’administration doit démontrer que la menace est grave, et l’étranger doit démontrer que l’atteinte à ses droits est disproportionnée. Entre ces deux exigences, le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité qui, sans être un contrôle d’opportunité, n’en est pas moins un contrôle approfondi.

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 19 décembre 2025, a ainsi procédé à un examen minutieux du comportement de l’intéressé pour caractériser une menace grave et actuelle pour l’ordre public^[10]. La cour a jugé que, nonobstant les efforts de réinsertion allégués, la nature et la répétition des faits délictueux justifiaient la mesure d’éloignement, écartant ainsi le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation.

La question de l’état de santé mentale de l’étranger, que la cour a admise comme élément d’appréciation de la dangerosité dans l’arrêt du 31 mars 2026, ouvre une perspective contentieuse délicate. Elle invite à s’interroger sur les contours de la notion de menace pour l’ordre public et sur la place que le juge administratif entend réserver aux expertises psychiatriques dans le contrôle de proportionnalité.

Il n’est pas contestable que l’expulsion pour menace grave à l’ordre public demeurera, dans les années à venir, un contentieux de masse devant les juridictions administratives. Les praticiens du droit des étrangers devront, plus que jamais, maîtriser l’articulation entre les trois niveaux de protection — celui de l’article L. 631-1, celui des articles L. 631-2 et L. 631-3, et celui de l’article 8 de la Convention — pour offrir à leurs clients une défense effective.

Le cabinet Kohen Avocats, fort de son expertise en droit des étrangers et en contentieux administratif, assiste les étrangers confrontés à une mesure d’expulsion ou à toute autre mesure d’éloignement. L’analyse personnalisée du dossier, la connaissance approfondie de la jurisprudence des cours administratives d’appel et du Conseil d’État, et la maîtrise des stratégies contentieuses sont les garants d’une défense rigoureuse.

Pour toute question relative à une procédure d’expulsion ou à un recours contre une mesure d’éloignement, vous pouvez contacter le cabinet.

Maître Hassan KOHEN

Avocat au barreau de Paris Avocat droit des étrangers à Paris

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