Acórdão Tribunal Constitucional (até 1998) – Processo 83-074I – 1987-03-24

Relator: DEFESA NACIONAL. I – O artigo 270 da Constituição – ao permitir a restrição ao exercicio dos direitos que enuncia – tem em vista, não apenas os membros das Forças Armadas e os membros das forças de segurança com um "estatuto identico", mas ainda os agentes do Estado que sejam objecto de um enquadramento legal (mormente um enquadramento "organizatorio") similar aos dos militares – e a estes (ou, pelo menos, e tambem a estes) que aquele preceito se refere quando estende a sua ressalva aos "agentes militarizados". II – A qualificação de "militarizado" de certo organismo ou de certos agentes depende da verificação da presença de um conjunto significativo dos indices tipicos da instituição militar, designadamente: a) O estrito enquadramento hierarquico dos seus membros, segundo uma ordem rigorosa de patentes e postos; b) A subordinação da actividade da instituição e da actuação individualizada de cada um dos seus membros a um peculiar principio de comando em cadeia, implicando um especial dever de obediencia; c) O uso de armamento com caracteristicas proprias, de utilização vedada aos cidadãos e aos agentes publicos em, geral, no exercicio da função e como modo proprio desse exercicio; d) O principio do aquartelamento; e) A obrigatoriedade do uso de farda uniforme; f) A sujeição a particulares regras disciplinares e, eventualmente, juridico-penais. III – No estatuto e na organização da Policia de Segurança Publica vigentes ao tempo da revisão da Constituição e da aprovação da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (Lei n. 29/82, de 11 de Dezembro), e que constavam basicamente do Decreto-Lei n. 39497, de 31 de Dezembro de 1953, constatava-se a existencia de um nucleo significativo daqueles indices, que impunham a sua qualificação como um "corpo militarizado" e a dos seus agentes policiais (pelo menos estes) como "agentes militarizados". Na verdade, verifica-se: a) O enquadramento hierarquico do pessoal de policia segundo um esquema tipicamente militar, em que as funções de comando superior eram preenchidas por oficiais do Exercito; b) A subordinação da actividade policial a um principio de "comando" (em cadeia), e não de simples "direcção" ou "chefia" administrativa; c) O uso de armamento e, em particular, de material de guerra; d) O uso de farda; e) A adopção, em materia de justiça, continencias e honras, e na parte que não fosse especialmente prevista em regulamento, do procedimento disposto na legislação em vigor no Ministerio do Exercito. IV – Este nucleo significativo de indices de "militarização" continua a verificar-se face ao novo Estatuto da Policia de Segurança Publica, aprovado pelo Decreto-Lei n. 151/85, de 9 de Maio, apesar de nele se prever a substituição dos oficiais do Exercito por "oficiais de policia", substituição que, alias, ainda não se consumou. V – Assim, a Policia de Segurança Publica constitui uma força "militarizada" e os seus agentes com funções policiais são "agentes militarizados", no sentido e para os efeitos do artigo 270 da Constituição. VI – A norma do n. 2 do artigo 69 da Lei de Defesa (na redacção que lhe foi dada pela Lei n. 41/83, de 21 de Dezembro) mantem-se em vigor, ja que: a) Não caducou pelo facto do incumprimento, pelo Governo, do prazo nela estabelecido para apresentação de proposta de nova legislação; b) O novo Estatuto (de 1985), de cunho basicamente organizatorio, não versa sobre as materias nela contempladas, não sendo, por isso, a "nova legislação" ai prevista. VII – O n. 2 do artigo 69 da Lei de Defesa (quer na versão originaria, quer na da Lei n. 41/83) so estende as disposições dos artigos 31, 32 e 33 da mesma Lei aos "agentes militarizados" da Policia de Segurança publica, isto e, aos agentes com funções policiais; o pessoal com funções não policiais, não sendo integrado por "agentes militarizados", não e abrangido por aquele preceito, e os militares em serviço na Policia de Segurança Publica, embora ai destacados, conservam o seu estatuto de origem. VIII – Ao condicionar a admissibilidade de restrições legais aos direitos nele referidos pelo que e "estritamente" exigido pelas "funções proprias" dos destinatarios dessas restrições, o legislador constitucional não fez mais do que reafirmar, de um modo qualificado, no ambito especifico do artigo 270, o principio da "proibição do excesso", ou "principio da proporcionalidade" em sentido amplo, ja em geral consignado no artigo 18, n. 2. IX – Este principio compreende tres vertentes: uma ideia de adequação (da restrição ao objectivo de salvaguardar certo valor constitucional), uma ideia de necessidade ou exigibilidade (da restrição para atingir tal objectivo) e uma ideia de proporcionalidade em sentido estrito (o custo da restrição ha-de ser proporcionado ao beneficio da protecção com ela obtida). X – O que o legislador constitucional esclarece no artigo 270 e que, no tocante as restrições nele previstas, o padrão por onde ha-de guiar-se o legislador ordinario, e por onde ha-de aferir-se a "proporcionalidade" (lato sensu) das restrições que o mesmo venha a introduzir, tera de ser o das "exigencias das funções proprias" das forças ou instituições ai consideradas; no caso em apreço, o valor ou valores constitucionais cuja protecção cumprira acautelar são os da eficacia e disciplina das forças de segurança e o da sua imparcialidade e isenção, quer dizer, da sua exclusiva dependencia do interesse publico (cfr. artigos 272, n. 2, 266, n. 1, e 269, n. 1 da Constituição). XI – As restrições de direitos estabelecidas pelo artigo 31 da Lei de Defesa, aplicaveis aos agentes militarizados da Policia de Segurança Publica por força da remissão do n. 2 do artigo 69 da mesma Lei, são em geral adequadas ao objectivo de salvaguarda e protecção dos valores constitucionais referidos, e não são em geral desnecessarias para o objectivo em vista e desproporcionadas ao valor desse objectivo; acrescendo que a transitoriedade do regime legal em causa não pode deixar de intervir no juizo de ponderação global em que se traduz a sujeição desse regime ao "teste da proporcionalidade" no sentido de não incorrer tal regime no vicio do excesso legislativo. XII – A expressão "direitos dos trabalhadores" usada no n. 11 do artigo 31 da Lei de Defesa deve ser tomada num sentido preciso e limitado, basicamente equivalente a "direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores", de que fala a epigrafe do Capitulo II da Parte I da Constituição. Em tal noção vão incluidos, designadamente, alem da liberdade sindical (nas suas diferentes manifestações e desenvolvimentos), o direito a criação de comissões de trabalhadores (tambem com os respectivos desenvolvimentos) e o direito a greve; mas ja não, por exemplo, o direito ao salario e direitos conexos ou o direito a segurança no emprego. XIII – Aqueles "direitos dos trabalhadores", com o sentido enunciado, não estão constitucionalmente garantidos aos militares e agentes militarizados, ja que o artigo 269, ns. 1 e 2, da Constituição, claramente distingue entre "trabalhadores da Administração Publica" (isto e, agentes do Estado a que convem o estatuto constitucional de "trabalhadores"), e demais "agentes do Estado" (isto e, aqueles outros a que não convem tal estatuto), e nesta ultima categoria não podem deixar de entrar primeiramente os "militares" e os "agentes militarizados". XIV – Assim, não e inconstitucional o artigo 69, n. 2, da Lei de Defesa, na parte em que, ao remeter para o artigo 31, exclui os agentes da Policia de Segurança Publica do exercicio dos direitos sindicais referidos nos ns. 4, 5 e 6, e dos demais direitos dos trabalhadores referidos no n. 11 deste ultimo artigo – ao faze-lo, esta parte da norma não chega a "restringir" os direitos em causa, antes se limita a concretizar ou explicitar os seus limites imanentes. XV – Porem, ja vão para alem da "estrita medida das exigencias das funções proprias" da Policia de Segurança Publica, e são, por isso, inconstitucionais as restrições decorrentes da remissão do n. 2 do artigo 69 da Lei de Defesa para: -o n. 4 do artigo 31, na parte em que proibe aos agentes militarizados da Policia de Segurança Publica a convocação de reuniões não publicas de caracter politico, bem como usarem da palavra, fazerem parte da mesa ou exercerem qualquer outra função nas mesmas reuniões, quando, trajando civilmente, nelas participem; – o mesmo numero, na parte em que proibe aos referidos agentes que usem da palavra, façam parte da mesa ou exerçam qualquer outra função, em reuniões partidarias de caracter não publico, quando, trajando civilmente, nelas participem; – o n. 6 do mesmo artigo, na parte em que proibe aos referidos agentes a filiação em associações de natureza politica ou partidaria, bem como a participação em actividades não publicas desenvolvidas por tais associações; – o n. 8 do citado preceito, na parte em que proibe aos mesmos agentes a apresentação, em conjunto com outros cidadãos, de petições colectivas dirigidas aos orgãos de soberania sobre assuntos de caracter politico. XVI – Com a remissão do artigo 69, n. 2, para o artigo 32 da Lei de Defesa pretendeu-se estender de imediato aos agentes militarizados da Policia de Segurança Publica a aplicabilidade do Regulamento de Disciplina Militar e do Codigo de Justiça Militar em vigor (aprovados, respectivamente, pelos Decretos-Leis ns. 141/77 e 142/77, ambos de 9 de Abril). XVII – Porem, tal extensão não e compativel com a Constituição, pois que as penas disciplinares de prisão e de detenção, que constituem um elemento caracteristico e nuclear do sistema punitivo do Regulamento de Disciplina Militar, so são constitucionalmente toleradas quanto a "militares" (artigo 27, n. 3, alinea c), da Lei Fundamental), e, por outro lado, a Constituição (artigo 280, n. 1), circunscreve o ambito do direito penal militar e o ambito da competencia dos correspondentes tribunais aos "crimes essencialmente militares", ou seja, aos integrados por factos que violem algum dever militar ou ofendam a segurança e a disciplina das forças armadas, bem como os interesses militares da defesa nacional, pelo que e inadmissivel que o legislador venha estender de pleno esse direito, enquanto tal, e a tutela jurisdicional que lhe corresponde, a protecção de outros interesses ou valores, como são, no caso, os da segurança e disciplina de uma força militarizada, o de cumprimento dos seus deveres proprios ou os interesses da segurança interna. XVIII- A exigencia da previa exaustão da via hierarquica da reclamação e recurso para que seja admissivel uma queixa dos membros da Policia de Segurança Publica ao Provedor de Justiça (contida no n. 2 do artigo 32 da Lei de Defesa) não e inconstitucional, pois não incorpora propriamente uma "restrição" ao direito, que afecte o seu conteudo substantivo, mas tão-so uma "regulamentação" do seu exercicio, justificavel pela necessidade de prescrever integralmente o especial principio de hierarquia (o principio de comando) que e estrutural a esta organização "militarizada" e, assim, sempre nessa regulamentação haveria de ver-se a expressão de um "limite imanente" ao disposto no artigo 23, n. 2, da Constituição. XIX – Releva igualmente de um limite imanente implicito ao correspondente direito a inadmissibilidade de queixa ao Provedor de Justiça em materia operacional ou classificada, sob pena de se por em causa a propria funcionalidade das forças militares e policiais e de, assim, se afrontarem intoleravelmente os principios fundamentais da ordem constitucional que as mesmas visam servir, a saber, a defesa nacional e a segurança interna. XX – Ja e, porem, inconstitucional a remissão do artigo 69, n. 2, para o artigo 33, n. 2, da Lei de Defesa, na parte em que exclui o direito de os membros da Policia de Segurança Publica apresentarem queixa ao Provedor de Justiça por acções ou omissões dos poderes publicos que violem direitos ou causem prejuizos a terceiros ou ofendam objectivamente a ordem constitucional e a legalidade democratica. E que a garantia de queixa ao Provedor de Justiça assume ja, ao nivel constitucional, um alcance, não apenas subjectivo, mas tambem objectivo, que senão compagina com a sua limitação a unica finalidade de defesa dos direitos ou da reparação de prejuizo do queixoso: o direito de queixa em apreço mais não e do que uma manifestação qualificada do direito de petição, o qual a Constituição genericamente reconhece (artigo 52, n. 1) não so para defesa dos direitos dos cidadãos, mas igualmente "da Constituição, das leis ou do interesse geral". XXI – O disposto no artigo 33, n. 3, da Lei de Defesa não deve ser interpretado, por força da remissão do artigo 69, n. 2, como visando suspender a possibilidade do exercicio do direito de queixa ao Provedor e, assim entendido, não deve ser julgado inconstitucional. XXII – Apesar de se haver entendido que o artigo 69, n. 2, da Lei de Defesa, ao determinar a extensão a Policia de Segurança Publica do Regulamento de Disciplina Militar (artigo 32), revogou o Decreto-Lei n. 440/82 e o Regulamento Disciplinar da Policia de Segurança Publica por ele aprovado, ha interesse juridico relevante no conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade deste diploma, quer porque o mesmo ja produziu efeitos, quer porque, indo o Tribunal Constitucional declarar, com força obrigatoria geral, a inconstitucionalidade da norma da Lei de Defesa revogatoria do Decreto-Lei n. 440/82 e do Regulamento por ele aprovado, verificar-se-a a repristinação destes diplomas. XXIII- Apesar de o Decreto-Lei n. 440/82 haver sido publicado ja na vigencia da Constituição revista, a apreciação da sua constitucionalidade organica deve ser feita face a redacção originaria da Constituição, pois o momento para o efeito decisivo não e o da publicação (simples elemento de integração da eficacia do acto), mas aquele em que o processo de formação da lei se completa, o que ocorre, no maximo, com a promulgação; ora, o Decreto-Lei n. 440/82 foi aprovado pelo Governo em 22 de Abril de 1982 e promulgado em 30 de Setembro do mesmo ano, tudo na vigencia da versão originaria da Constituição. XXIV – Sendo o estatuto disciplinar dos funcionarios um aspecto que integra conaturalmente o respectivo regime e sendo os agentes policiais "funcionarios" do Estado, a materia versada pelo Decreto-Lei n. 440/82 estava, ao tempo da vigencia da versão primitiva da Constituição, na reserva da Assembleia da Republica definida pela alinea m) do artigo 167, pelo que a emissão desse diploma sem autorização parlamentar traduziu-se efectivamente numa infracção do mesmo preceito constitucional. XXV – Embora no Regulamento em apreço existam normas que são mera reprodução do Estatuto Disciplinar precedente e outras que respeitam a aspectos cuja disciplina ja devia considerar-se incluida na competencia legislativa do Governo, uma vez que tais normas fazem corpo com todas as demais desse Regulamento, não tem sentido a sua subsistencia independentemente da do diploma no seu conjunto, pelo que deve ser julgado inconstitucional, no seu conjunto, o Decreto-Lei n. 440/82 e o Regulamento Disciplinar por ele aprovado, por violação do disposto na alinea m) do artigo 167 da Constituição, na sua versão originaria. XXVI – Obtida esta conclusão torna-se desnecessario averiguar se ocorre igualmente violação da alinea c) do mesmo preceito constitucional, pois o resultado de tal averiguação, mesmo quando positivo, nada adiantaria a conclusão que se chegou, alem de que tal outra violação respeitaria apenas as normas precisas e concretas do Regulamento em apreço. XXVII- E admissivel, por obvias razões de economia processual e constitucional, o pedido de apreciação da constitucionalidade de normas do Regulamento Disciplinar do Pessoal da Policia de Segurança Publica, aprovado pelo Decreto n. 40118, de 6 de Abril de 1955, formulado no pressuposto da repristinação dessas normas por força da tambem pedida declaração de inconstitucionalidade do Regulamento Disciplinar de 1982, que revogara aquele. XXVIII-A resposta do Tribunal Constitucional a tal pedido poderia ser dada ou atraves da limitação (ou exclusão) dos efeitos da repristinação ou atraves da declaração autonoma da inconstitucionalidade dos preceitos questionados do Regulamento de 1955, optando-se por esta ultima via por, tendo efeitos substancialmente identicos aos da primeira, estar mais directamente na linha do pedido formulado. XXIX – E inconstitucional, por violação do artigo 46 da Constituição, a norma do n. 26 do artigo 5 do Regulamento de 1955 que proibe ao pessoal da Policia de Segurança Publica fazer parte de cargos directivos de quaisquer agremiações sem autorização (a outorgar discricionariamente pelos superiores hierarquicos). XXX – E igualmente inconstitucional a norma do n. 41 do citado artigo 5, na parte em que proibe aos agentes não militarizados da Policia de Segurança Publica a utilização da imprensa ou de qualquer outro meio de publicidade para responderem a apreciações feitas a serviços de que sejam incumbidos, no caso em que lhes sejam feitas imputações sobre tal assunto. XXXI – São inconstitucionais, por violação do artigo 27, n. 3, alinea c), da Constituição, as normas do artigo 13, da alinea b), n. 5, alinea c), n. 5, alinea d), ns. 5 e 8, e alinea e), ns. 5 e 8, e dos artigos 19, 22 e 44 (que preveem as penas disciplinares de prisão e de detenção, as definem e permitem a aplicação de medidas preventivas de identica natureza) e, consequentemente, inconstitucionais, na parte em que se reportam as penas de prisão e detenção (estabelecendo os casos em que são aplicaveis e os seus efeitos), as normas dos artigos 27 e 33 do mesmo Regulamento. XXXII- O artigo 35 do Regulamento em apreço, ao dispor que a pena disciplinar de expulsão implica a impossibilidade de ser nomeado para qualquer cargo publico não viola o principio do artigo 30, n. 4, da Constituição, pois não esta a definir um "efeito" dessa pena, mas antes o seu conteudo e alcance. XXXIII-Por outro lado, esta norma, na parte em que preceitua que a dita pena importa a perda de todos os direitos do agente tem de conjugar-se com as regras legais hoje constantes do Estatuto da Aposentação e de sofrer, consequentemente, uma restrição no tocante ao direito a aposentação e a respectiva pensão. XXXIV- A garantia do direito de defesa em processo disciplinar (artigo 269, n. 3, da Constituição) exige que as penas disciplinares – salvo a de mera "admoestação verbal" ou com natureza e alcance identicos – sejam aplicadas mediante previo processo. XXXV – E, assim, inconstitucional (com ressalva da parte relativa a pena de admoestação), por violação do artigo 269, n. 3, da Constituição, a norma da segunda parte do artigo 52 do mesmo Regulamento, que permite a aplicação de penas disciplinares sem dependencia de processo, e bem assim a norma do subsequente artigo 56, que atribui "força probatoria plena" a participação feita por oficial em serviço na Policia de Segurança Publica. XXXVI- Esta ultima norma viola ainda o principio da presunção de inocencia dos arguidos, consagrado expressamente para o processo criminal no artigo 32, n. 2, da Constituição, mas igualmente valido, na sua ideia essencial, nos restantes dominios sancionarios, em particular no dominio disciplinar.

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