Acórdão Tribunal Constitucional (até 1998) – Processo 84-0153 – 1986-03-18

Relator: PROCESSO CONSTITUCIONAL. I – O principio do pedido apenas impede que, aqui, se decida a inconstitucionalidade de uma norma, sem que esta haja sido posta em causa pelo requerente. Não impede que a inconstitucionalidade seja declarada por violação de preceitos ou principios constitucionais não invocados. II – O n. 3 do artigo 30 da Lei n. 98/84, de 29 de Março, não cometeu as assembleias regionais tão – somente a definição dos "indicadores", de acordo com os quais se hão-de distribuir os 20 por cento atribuidos aos municipios insulares em função das carencias, mas sim, a definição dos criterios de repartição das verbas que a administração central transfere para a administração local atraves do Fundo de Equilibrio Financeiro, transferencia que e feita de uma forma global. III – Do confronto entre a alinea b) do artigo 229 com o artigo 234 da Constituição, resulta que as assembleias regionais das regiões autonomas tem competencia para regulamentar as leis gerais emanadas dos orgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar. Assim, se a normação regional a fazer nos termos do n. 3 do artigo 30 do Decreto-Lei n. 98/84, puder qualificar-se de "regulamentar", não restarão duvidas de que sera constitucionalmente legitimo as assembleias regionais proceder a essa definição, pois o legislador nacional não reservou para si o poder de regulamentar o Decreto-Lei n. 98/84, e, alem disso, cometeu-o aquelas assembleias (n. 1 do artigo 30 do referido Decreto-Lei). IV – Ao dispor que "a aplicação do presente diploma as regiões autonomas sera "regulamentada" por decreto das respectivas assembleias regionais, com as adaptações justificadas pela especificidade regional", o n. 1 do artigo 30 do Decreto-Lei n. 98/84 apenas preve "regulamentos de execução". E nem poderia ser de outro modo. De facto, encontramo-nos em dominio da "reserva de lei", a saber: o da definição do regime das finanças locais ( v. artigo 168, n. 1, r) da Constituição). Ora, a reserva de lei constitui limite do poder regulamentar: a Administração não podera editar regulamentos independentes ou autonomos no dominio dessa reserva; os unicos que nas materias reservadas a lei se admitem são os regulamentos de execução. V – A norma contida no n. 3 do artigo 30 do Decreto-Lei n. 98/84 atribui, porem, as assembleias regionais insulares poderes para editar disciplina inicial ou primaria, "regras de fundo", preceitos juridicos "novos". Tal norma, requerendo normação que não pode caber dentro dos limites do regulamento, não encontra cobertura na alinea b) do artigo 229 da Constituição. E a materia em causa, de natureza legislativa, não pode ser objecto do decreto legislativo regional, por não se verificarem os pressupostos do artigo 229, alinea c) da Constituição. De facto. VI – A autonomia normativa das regiões autonomas ha-de exercer-se nos quadros do artigo 229, alinea a), da Constituição, que lhes confere competencia para "legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da Republica, em materias de interesse especifico para as regiões que não estejam reservadas a competencia propria dos orgãos de soberania". E se não seria dificil reconhecer a existencia do "interesse especifico", quando se trata de definir – e / ou de quantificar – os indicadores que hão-de de servir para aferir as carencias dos municipios insulares, para o efeito da repartição das verbas que para eles são transferidos pela administração central, ja tal interesse especifico não se descortinaria quando se tratasse de definir os demais criterios de distribuição da verba que, de forma global, e transferida pelo Orçamento do Estado, para cada região, a fim de, ai, ser distribuida pelos respectivos municipios. E, por outro lado, necessario e tambem que essa materia se não inscreva na reserva de competencia da Assembleia da Republica ou do Governo, o que tal não sucede, pois esta-se, de facto, no dominio da reserva de lei. VII – Assim sendo, as assembleias regionais nem sequer para definir – e / ou quantificar – os indicadores destinados a aferir as carencias dos municipios insulares, para o efeito de por eles se repartirem as verbas transferidas para tal fim pela administração central, poderiam editar normas juridicas. VIII – Não e a Assembleia da Republica, mas a Constituição, quem define o que e, ou não, materia de lei. E se a reserva de competencia parlamentar não abrange toda a regulamentação da materia reservada, mas apenas a que, pelo seu relevo, deve, substancialmente, nela se incluir, certo e que a definição dos criterios de distribuição pelos municipios das regiões autonomas da verba global que, para cada uma delas, e transferida do Orçamento do Estado tem relevo capaz de justificar a sua colocação na directa dependencia da regra da maioria. Assim, não e legitimo a Assembleia da Republica considerar que a sua competencia reservada para definição do regime das finanças locais, no que concerna as regiões autonomas, se esgotaria na atribuição a estas de uma verba global. IX – E certo que o Governo delegou poderes nas assembleias regionais ( n. 3 do referido artigo 30 do Decreto-Lei n. 98/84), mas fe-lo sobre materia que, seguramente, se inscreve no dominio da reserva de lei (artigo 168, n. 1, alinea r), da Constituição), sendo, pois, tal delegação constitucionalmente ilegitima. De facto. X – A "delegação de poderes" carece sempre de uma "habilitação legal". E, no caso, requeria uma "autorização constitucional expressa", que não existe. O legislador ordinario e absolutamente incompetente para fazer qualquer delegação de poderes que a Constituição atribua aos orgãos de soberania (v.artigo 114, n. 2, da Constituição). Isto e, a lei so pode delegar poderes quando estes sejam, eles proprios, conferidos por lei. No caso "sub iudicio" a delegação que se contem no artigo 30, n. 3, do Decreto-Lei n. 98/84, respeita a poderes legislativos antes delegados no Governo pela Assembleia da Republica, tratando-se assim, de uma "subdelegação de poderes". E tal "subdelegação de poderes" e "ilegitima", pois sempre careceria de ser expressamente consentida pelo acto de delegação- o que não sucede – e, por se tratar de poderes que integram a competencia de um orgão de soberania, a lei delegante (Lei n. 19/83) so poderia legitimamanete autorizar uma subdelegação se, para tanto, houvesse cobertura constitucional, o que não existe. XI – Concluindo, neste ponto: a norma do artigo 30, n. 3, do Decreto-Lei n. 98/84, de 29 de Março, viola o artigo 114, n. 2, conjugado com o artigo 168, n. 1, alinea r), da Constituição. XII – O Fundo de Equilibrio Financeiro havera de ser – todo ele – repartido com base em criterios objectivos capazes de responder ao imperativo constitucional estabelecido no n. 2 do artigo 240 da Constituição. Tais criterios haverão de ser fixados pelo "legislador nacional", pois so assim se evitara que, dos varios indicadores se tomem uns e desprezem outros, e bem assim que se valorizem diferentemente consoante estejam em causa municipios do continente ou das regiões autonomas, em termos de se menosprezar o apontado objectivo constitucional da correcção das desigualdades entre autarquias do mesmo grau. XIII – O citado n. 2 do artigo 240 da Lei Fundamental não consente, porem, que se remeta para as assembleias regionais a fixação dos indicadores ou criterios de distribuição, entre os municipios insulares, da verba que a estes e atribuida. Consequentemente, a norma do artigo 30, n. 3, do Decreto-Lei n. 98/84 viola tambem o n. 2 do artigo 240 da Constituição. XIV – A percentagem do Fundo de Equilibrio Financeiro, a atribuir globalmente ao conjunto dos municipios de cada uma das regiões autonomas, ha-de ser calculada pelo modo como se calculam as verbas que se atribuem a cada um dos municipios do continente, respeitando-se, assim, o principio de igualdade. E a Assembleia da Republica quem fixa essa verba, justamente na Lei do Orçamento do Estado. E quanto a repartição dessa verba global pelos municipios de cada uma das regiões? Não o dizendo o Decreto-Lei n. 98/84, e não sendo legitimo que o faça o legislador regional (embora aquele lhe cometesse esse encargo), não ha um criterio que possa servir para a repartição dessa verba pelos municipios insulares, muito embora a regra do n. 2 do artigo 240 da Constituição imponha ao legislador nacional fixar os criterios de repartição do Fundo por "todos" os municipios. XV – Assim sendo, as normas constantes do artigo 7, n. 2, e 30, n. 2, do Decreto-Lei n. 98/84 – ao referirem-se a atribuição e distribuição do montante atribuido aos municipios das regiões autonomas – violam o artigo 240, n. 2, da Constituição. XVI – A segurança juridica reclama que, neste caso, e ao abrigo do disposto no n. 4 do artigo 282 da Constituição, se limitem os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, por forma a que eles se produzam apenas a partir da data da publicação deste acordão no Diario da Republica, e não "ex tunc", como e regra (cfr. artigo 282, n. 1 da Constituição).

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