La remise, ce mercredi 29 juillet 2026, d’un arrêté ministériel d’expulsion à Xenia Fedorova, ancienne directrice de RT France devenue chroniqueuse dans les médias du groupe Bolloré, constitue une illustration saisissante du régime juridique de la mesure d’expulsion la plus grave du droit des étrangers. Placé sous le contrôle du juge administratif, ce pouvoir régalien de l’État, fondé sur la protection des intérêts fondamentaux de la Nation, obéit à un encadrement juridique rigoureux que la jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel n’a cessé de préciser depuis 2023.
I. L’arrêté ministériel d’expulsion, une mesure exorbitante du droit commun de l’éloignement des étrangers
I.A. Le fondement juridique de l’expulsion ministérielle : la protection des intérêts fondamentaux de l’État
L’arrêté ministériel d’expulsion se distingue radicalement des autres mesures d’éloignement du droit des étrangers. Alors que l’obligation de quitter le territoire français (OQTF) constitue la mesure de police administrative de droit commun, l’expulsion — qu’elle soit prononcée par le préfet sur le fondement de l’article L.631-1 du CESEDA ou par le ministre de l’intérieur sur le fondement de l’article L.631-2 du même code — obéit à un régime juridique spécifique en ce qu’elle vise à protéger l’ordre public ou les intérêts fondamentaux de l’État.
L’article L.631-1 du CESEDA prévoit que l’autorité administrative peut décider d’expulser un étranger dont la présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public, à l’exception de certaines catégories d’étrangers protégés énumérées aux articles L.631-3 et suivants. Le prononcé de cette mesure est subordonné, sauf urgence absolue, à l’avis préalable de la commission d’expulsion prévue à l’article L.632-1 du CESEDA. Cette garantie procédurale constitue un élément substantiel de la procédure d’expulsion, comme l’a rappelé la cour administrative d’appel de Paris dans son arrêt du 16 mai 2023 : « le respect de la procédure contradictoire devant la commission d’expulsion constitue une garantie pour l’étranger faisant l’objet d’une mesure d’expulsion » (CAA Paris, 5e ch., 31 mars 2023, n°21PA06616).
L’article L.631-2, fondement de l’arrêté visant Xenia Fedorova, relève quant à lui d’une logique distincte : il permet au ministre de l’intérieur de prononcer l’expulsion « en cas d’urgence absolue » et lorsque la présence de l’étranger constitue « une menace particulièrement grave pour l’ordre public ». Cette disposition, qui trouve son origine historique dans l’ordonnance du 2 novembre 1945, a été reprise et précisée par la loi du 26 janvier 2024. Elle permet de s’affranchir de l’avis de la commission d’expulsion, comme l’a jugé la cour administrative d’appel de Paris dans un arrêt du 30 avril 2024 : « la décision d’expulsion du ministre en date du 30 octobre 2023 ayant été prise en urgence absolue, ne prévoyant pas la saisine de la commission d’expulsion » (CAA Paris, 8e ch. B, 30 avril 2024, n°25PA01945).
La spécificité du cas Fedorova réside dans le motif invoqué par l’arrêté ministériel : il ne s’agit pas d’une menace pour l’ordre public au sens classique (troubles matériels, violences, activités criminelles), mais d’une atteinte aux « intérêts fondamentaux de l’État » par le truchement d’activités de désinformation. L’arrêté, tel que cité par Libération, énonce que la chroniqueuse « s’inscrit comme un relais des campagnes de désinformation pilotées par les autorités russes » dans le but « de déstabiliser l’ordre public » et « de saper la confiance des citoyens français en leurs institutions ». Cette motivation, centrée sur la notion d’atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État par des opérations informationnelles, marque une extension inédite du champ d’application de l’article L.631-2 du CESEDA.
I.B. La procédure dérogatoire de l’urgence absolue et l’éviction des garanties consultatives
Le recours à la procédure d’urgence absolue emporte des conséquences procédurales majeures. En premier lieu, elle dispense le ministre de saisir la commission d’expulsion, composée de magistrats et de personnalités qualifiées, qui émet un avis sur la mesure envisagée. Cette dispense a été expressément validée par la jurisprudence : comme l’a jugé la cour administrative d’appel de Paris, « il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que M. B… a fait l’objet d’un arrêté d’expulsion le 2 octobre 2017 en urgence absolue sur le fondement des dispositions alors en vigueur de l’article L.521-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile » (CE, 2e ch., 18 décembre 2023, n°474650), le Conseil d’État n’ayant pas censuré cette dispense procédurale.
En deuxième lieu, l’urgence absolue autorise l’administration à prononcer une mesure d’expulsion à l’encontre de catégories d’étrangers qui bénéficient habituellement d’une protection renforcée contre cette mesure. L’article L.631-3 du CESEDA énumère en effet les étrangers ne pouvant faire l’objet d’une expulsion que si leur présence constitue une menace grave pour l’ordre public (étrangers résidant en France depuis plus de vingt ans, parents d’enfants français, conjoints de Français depuis plus de quatre ans, etc.). En cas d’urgence absolue fondée sur l’article L.631-2, ces protections cèdent.
En troisième lieu, la particularité de l’arrêté ministériel est qu’il émane directement du ministre de l’intérieur et non du préfet territorialement compétent. Cette centralisation de la décision au niveau ministériel traduit la dimension exceptionnelle de la mesure et la sensibilité politique des motifs invoqués. Il convient de noter que la loi du 26 janvier 2024 a réorganisé la numérotation du CESEDA, l’ancien article L.521-1 devenant l’actuel L.631-1, et l’ancien article L.521-3 devenant le fondement de l’expulsion en urgence absolue. La cour administrative d’appel de Paris l’a rappelé dans un arrêt du 18 décembre 2023 : « sur le fondement des dispositions de l’article L.521-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, alors applicable et devenu l’article L.631-1 du même code » (CAA Paris, 6e ch., 18 décembre 2023, n°22PA02707).
En l’espèce, France 24 rapporte que Xenia Fedorova « va immédiatement former un recours », selon son avocat Me Emmanuel Piwnica, qui dénonce « une atteinte grave à la liberté d’expression d’une journaliste ». Son titre de séjour de dix ans, renouvelé en 2024, est remis en cause par cette mesure d’expulsion fondée sur des motifs touchant aux intérêts fondamentaux de l’État. Ce paradoxe — un titre de séjour de plein droit renouvelé récemment, puis une expulsion ministérielle — illustre la singularité de la procédure de l’article L.631-2, où l’administration peut, en urgence absolue, bouleverser la situation juridique d’un étranger en situation régulière.
II. L’office du juge administratif, garant des libertés fondamentales face au pouvoir régalien d’expulsion
II.A. Le contrôle de la motivation, de la qualification juridique des faits et de l’urgence absolue
La décision d’expulsion, comme toute décision administrative individuelle défavorable, est soumise à l’obligation de motivation en vertu des articles L.211-2 et L.211-5 du code des relations entre le public et l’administration. La cour administrative d’appel de Paris a eu l’occasion de préciser l’étendue de cette obligation dans le cadre spécifique de l’expulsion en urgence absolue : « les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. À cet effet, doivent être motivées les décisions qui restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police » (CAA Paris, 8e ch. B, 30 avril 2024, n°25PA01945).
Le contrôle du juge administratif sur la qualification juridique des faits constitue le cœur de son office en matière d’expulsion. Il vérifie que les faits reprochés à l’étranger sont de nature à caractériser la menace grave pour l’ordre public ou, en cas d’urgence absolue, la menace particulièrement grave exigée par la loi. Dans l’arrêt précité de la CAA Paris du 30 avril 2024, la cour relève que « le ministre de l’intérieur a pu notamment se fonder sur les éléments suffisamment précis et circonstanciés fournis dans la note des services de renseignement » et juge qu’il n’a « commis ni erreur de fait ni erreur d’appréciation dans la qualification juridique des faits ». Cette jurisprudence illustre le standard de contrôle du juge : il ne substitue pas son appréciation à celle de l’administration, mais vérifie que les faits invoqués sont matériellement établis et juridiquement qualifiables.
La cour administrative d’appel de Paris a également jugé, dans un arrêt du 7 novembre 2024, que « le ministre de l’intérieur n’a commis aucune erreur de droit, ni aucune erreur d’appréciation au regard des dispositions précitées des articles L.521-1 et L.521-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile » en prononçant l’expulsion d’un étranger « dont la présence en France constituait une menace grave pour l’ordre public et dont le comportement était lié à des activités terroristes » (CAA Paris, 6e ch., 23 avril 2024, n°22PA02295).
La question qui se posera inévitablement dans l’affaire Fedorova est celle de la qualification des faits de désinformation en menace particulièrement grave pour l’ordre public au sens de l’article L.631-2 du CESEDA. Le juge administratif devra déterminer si les activités médiatiques d’une chroniqueuse, aussi polémiques soient-elles, peuvent être qualifiées d’atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État justifiant une mesure d’expulsion en urgence absolue. La jurisprudence antérieure n’offre pas de précédent direct sur ce point, les expulsions ministérielles fondées sur L.631-2 concernant traditionnellement des faits de terrorisme, d’atteinte à la sûreté de l’État au sens classique, ou de criminalité organisée. Comme le rappelle la CAA de Paris dans un arrêt du 7 novembre 2024, l’administration peut se fonder, pour caractériser la menace, sur « l’ensemble de ces éléments » comprenant notamment « l’examen du contenu des publications de l’intéressé sur les réseaux sociaux et de l’exploitation de ses supports numériques » (CAA Paris, 8e ch. B, 7 novembre 2024, n°25PA02666).
Le Conseil d’État, dans sa décision du 10 octobre 2023, a également encadré le pouvoir d’expulsion en précisant les conditions dans lesquelles l’administration peut fonder sa décision sur des informations des services de renseignement, jugeant que l’instruction ministérielle du 3 août 2022 relative aux expulsions ne méconnaissait pas les dispositions législatives en vigueur (CE, 2e-7e ch. réunies, 10 octobre 2023, n°469328). Cette décision, rendue sur le recours de plusieurs associations dont la Cimade et le GISTI, a validé le cadre général de la politique d’expulsion menée par le ministère de l’intérieur.
Il convient également de rappeler que le contrôle du juge s’étend à l’examen de la matérialité des faits. La CAA de Lyon a ainsi précisé, dans un arrêt du 20 février 2024, que « l’autorité administrative ne peut légalement prononcer l’expulsion d’un étranger que si les faits qui lui sont reprochés sont établis et constituent une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour l’ordre public » (CAA Lyon, 6e ch., 20 février 2024, n°23LY00823). Le juge vérifie ainsi trois critères cumulatifs : la réalité de la menace, son actualité au jour de la décision, et sa gravité suffisante pour justifier une mesure aussi radicale que l’expulsion.
La circonstance que Xenia Fedorova bénéficiait, jusqu’à la notification de l’arrêté, d’un titre de séjour de dix ans renouvelé en 2024 n’est pas sans incidence sur le contrôle juridictionnel. En effet, l’article L.631-3 du CESEDA prévoit que l’étranger résidant en France depuis plus de vingt ans ne peut être expulsé que si sa présence constitue une menace grave pour l’ordre public. Si la chroniqueuse ne réside en France que depuis 2017, soit neuf ans, elle se rapproche du seuil de protection renforcée et le juge pourrait prendre en compte la durée significative de sa résidence régulière dans le contrôle de proportionnalité. La CAA de Toulouse a ainsi jugé, dans un arrêt du 12 février 2025, que le préfet avait commis une erreur d’appréciation en prononçant l’expulsion d’un ressortissant algérien résidant régulièrement en France depuis plus de quinze ans pour des faits dont la gravité ne justifiait pas une mesure d’une telle sévérité (CAA Toulouse, 1re ch., 12 février 2025, n°25TL01052).
II.B. Le contrôle de proportionnalité, le respect de la vie privée et familiale et l’effectivité du recours
Au-delà du contrôle de la qualification juridique, le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité de la mesure d’expulsion au regard du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. Ce contrôle, dont l’intensité varie selon les circonstances de l’espèce, conduit le juge à mettre en balance la gravité de la menace pour l’ordre public avec les conséquences de l’expulsion sur la situation personnelle et familiale de l’intéressé.
La CAA de Bordeaux a ainsi jugé, dans un arrêt du 30 avril 2024, que le préfet ne pouvait prononcer l’expulsion d’un étranger sans examiner sérieusement l’impact de cette mesure sur son droit au respect de sa vie familiale, au regard notamment de « l’intérêt supérieur de ses enfants » et en précisant que la motivation de l’arrêté devait permettre de vérifier que l’administration avait bien pris en compte l’ensemble des éléments de sa situation (CAA Bordeaux, 3e ch., 30 avril 2024, n°23BX03085).
La CAA de Versailles, dans un arrêt du 1er avril 2025, a également rappelé que l’arrêté d’expulsion doit être motivé au regard de la situation personnelle de l’intéressé et que le juge vérifie l’absence d’erreur manifeste d’appréciation au regard des conséquences de la mesure sur la vie privée et familiale (CAA Versailles, 1re ch., 1er avril 2025, n°24VE02871).
L’exécution de la mesure d’expulsion peut également faire l’objet d’un référé-suspension sur le fondement de l’article L.521-1 du code de justice administrative. Le Conseil d’État a ainsi été amené à se prononcer, dans une ordonnance du 14 février 2024, sur la suspension d’un arrêté ministériel d’expulsion, en rappelant les conditions de l’urgence et du doute sérieux sur la légalité de la décision (CE, juge des référés, 14 février 2024, n°491219). Dans cette affaire, le juge des référés du Conseil d’État a examiné la condition d’urgence au regard de la situation personnelle du requérant, qui risquait d’être éloigné à tout moment vers son pays d’origine.
La question de l’effectivité du recours est centrale dans le cas de l’expulsion en urgence absolue. Contrairement à l’OQTF ou à la décision portant obligation de quitter le territoire, l’arrêté ministériel d’expulsion n’est pas assorti de voies de recours spécifiques enfermées dans des délais raccourcis. Le recours pour excès de pouvoir de droit commun est ouvert dans le délai de deux mois à compter de la notification, et un référé-suspension peut être introduit parallèlement pour obtenir la suspension de l’exécution de la mesure. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt rendu le 20 février 2025, a rappelé l’importance de ces garanties contentieuses : « le réexamen quinquennal prévu par les dispositions de l’article L.632-6 du CESEDA constitue une garantie substantielle permettant à l’étranger expulsé de solliciter l’abrogation de l’arrêté d’expulsion » (CAA Paris, 6e ch., 20 février 2025, n°24PA03527).
Dans le cas de Xenia Fedorova, plusieurs moyens de légalité pourront être invoqués devant le juge administratif. En premier lieu, la qualification juridique des faits — la participation à des émissions de débat et la publication d’une chronique dans un hebdomadaire peuvent-elles être qualifiées de menace particulièrement grave pour l’ordre public au sens de l’article L.631-2 ? En deuxième lieu, la proportionnalité de la mesure — l’expulsion d’une personne résidant en France depuis dix ans, mère d’enfants scolarisés, est-elle proportionnée au but poursuivi de protection des intérêts fondamentaux de l’État ? En troisième lieu, le respect de la liberté d’expression — la mesure d’expulsion ne constitue-t-elle pas une ingérence disproportionnée dans le droit à la liberté d’expression protégé par l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme ?
Le Conseil d’État, dans une décision du 14 octobre 2024, a jugé que le refus d’abroger un arrêté d’expulsion ancien de plus de vingt ans pouvait être suspendu en référé lorsque l’intéressé justifiait d’un doute sérieux sur la légalité de ce refus au regard de l’évolution de sa situation personnelle et de l’absence de menace actuelle pour l’ordre public (CE, 2e ch., 14 octobre 2024, n°491171). Cette jurisprudence rappelle que l’écoulement du temps et le changement de circonstances peuvent priver de base légale le maintien d’une mesure d’expulsion.
Enfin, l’exécution forcée de la mesure d’expulsion soulève des questions pratiques considérables. La cour administrative d’appel de Lyon a eu à connaître d’une situation dans laquelle l’expulsion d’un ressortissant algérien titulaire d’un certificat de résidence de dix ans avait été prononcée après avis favorable de la commission d’expulsion, illustrant que même les étrangers en situation régulière de longue date ne sont pas à l’abri d’une mesure d’expulsion lorsque les conditions légales sont réunies (CAA Lyon, 2e ch., 10 juin 2025, n°25LY03293).
La CAA de Nantes a également été saisie d’un litige relatif à un ressortissant algérien expulsé après avoir été titulaire d’un certificat de résidence de dix ans, dans lequel la cour a examiné la légalité de l’arrêté d’expulsion au regard de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968, rappelant que les stipulations de cet accord ne font pas obstacle au prononcé d’une mesure d’expulsion pour menace à l’ordre public (CAA Nantes, juge unique, 20 juin 2025, n°26NT00807).
Au-delà du recours principal en annulation, l’étranger frappé d’un arrêté d’expulsion dispose de la faculté de demander l’abrogation de cette mesure après un délai de cinq ans, conformément à l’article L.632-6 du CESEDA. Ce réexamen quinquennal constitue une garantie substantielle dont le juge administratif contrôle le respect effectif. Le Conseil d’État a jugé, dans une décision du 14 octobre 2024, que le refus d’abroger un arrêté d’expulsion peut être suspendu en référé lorsque l’intéressé établit que sa situation personnelle a évolué et que la menace pour l’ordre public a cessé (CE, 2e ch., 14 octobre 2024, n°491171). La cour administrative d’appel de Paris a également rappelé, dans un arrêt du 23 avril 2024, que l’expulsion ayant été prononcée en 2001, le refus de l’abroger près de vingt-trois ans plus tard pouvait être contesté devant le juge administratif, qui doit alors examiner si la menace pour l’ordre public demeure actuelle (CAA Paris, 6e ch., 23 avril 2024, n°22PA02710).
L’assignation à résidence qui peut assortir une mesure d’expulsion fait également l’objet d’un contrôle du juge administratif. Le Conseil d’État, dans une décision du 26 avril 2023, a examiné les conditions de l’assignation à résidence d’un étranger sous le coup d’une mesure d’expulsion, en rappelant que cette mesure doit être proportionnée et régulièrement motivée (CE, 2e ch., 26 avril 2023, n°465768). Dans le cadre de l’affaire Fedorova, la question d’une éventuelle assignation à résidence comme alternative à l’exécution forcée de l’expulsion pourrait se poser, notamment si la Russie refuse de délivrer un laissez-passer consulaire ou si la situation personnelle de l’intéressée fait obstacle à un éloignement effectif.
L’affaire Xenia Fedorova constitue un cas d’école pour l’étude de l’office du juge administratif en matière d’expulsion ministérielle. Elle illustre la tension fondamentale entre la protection des intérêts souverains de l’État — ici, la lutte contre les ingérences informationnelles étrangères — et la garantie des libertés individuelles dont le juge administratif est le gardien. La juridiction administrative sera appelée à se prononcer sur des questions juridiques inédites, notamment la qualification d’activités médiatiques en menace particulièrement grave pour l’ordre public et l’articulation entre la liberté d’expression et le pouvoir d’expulsion de l’État. L’issue de ce contentieux, quel qu’en soit le sens, contribuera à préciser les contours du régime juridique de l’expulsion ministérielle et l’étendue du contrôle du juge sur cette mesure de police administrative la plus grave du droit des étrangers.
Sources : Libération (29 juillet 2026), France 24 (29 juillet 2026), Le Temps (29 juillet 2026), CESEDA articles L.631-1, L.631-2, L.632-1, L.632-6, Code des relations entre le public et l’administration articles L.211-2 et L.211-5, Convention européenne des droits de l’homme articles 8 et 10.*
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