L’arrêté d’expulsion de Xenia Fedorova, propagandiste du Kremlin : l’office du juge administratif face à l’expulsion pour menace grave à l’ordre public

Résumé — Le 29 juillet 2026, le ministère de l’intérieur a notifié à Xenia Fedorova, journaliste russe et ancienne directrice de RT France, un arrêté d’expulsion du territoire français. Cette décision, prise sur le fondement des articles L. 631-1 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), s’inscrit dans un contexte de tensions géopolitiques accrues entre la France et la Russie. Elle soulève des questions juridiques fondamentales relatives à l’articulation entre la préservation de l’ordre public, la liberté d’expression et le droit au recours effectif des étrangers. Le présent article analyse l’office du juge administratif dans le contentieux de l’expulsion des étrangers, à la lumière de la jurisprudence récente du Conseil d’État et des cours administratives d’appel.

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I. L’arrêté d’expulsion, instrument d’une police administrative spéciale à l’épreuve du contrôle juridictionnel

A. Le cadre légal de l’expulsion : entre menace grave pour l’ordre public et urgence absolue

L’expulsion constitue la plus grave des mesures d’éloignement que l’administration peut prononcer à l’encontre d’un étranger. Elle se distingue de l’obligation de quitter le territoire français (OQTF) par sa finalité essentiellement préventive : il ne s’agit pas seulement de mettre fin à un séjour irrégulier, mais d’écarter du territoire national un étranger dont la présence est jugée incompatible avec la préservation de l’ordre public.

L’article L. 631-1 du CESEDA pose le principe général : « L’autorité administrative peut décider d’expulser un étranger lorsque sa présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public, sous réserve des conditions propres aux étrangers mentionnés aux articles L. 631-2 et L. 631-3. » Ce texte, issu de la recodification opérée par l’ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020, reprend pour l’essentiel les dispositions antérieures de l’ancien article L. 521-1 du même code.

La notion de « menace grave pour l’ordre public » n’est pas définie par le législateur. Elle a été précisée par la jurisprudence administrative, qui exige que soient caractérisés des faits personnels suffisamment graves, actuels et de nature à troubler l’ordre public. Le juge administratif exerce sur cette qualification un contrôle entier, ainsi que l’illustre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 31 mars 2023 (n° 21PA06616), qui a confirmé l’expulsion d’un ressortissant tunisien en relevant que « la nature, la gravité et la répétition des faits commis » justifiaient la mesure.

Le régime juridique de l’expulsion est gradué en fonction de la situation personnelle de l’étranger. L’article L. 631-3 du CESEDA instaure une protection renforcée pour certaines catégories d’étrangers présentant des attaches fortes avec la France : celui qui réside habituellement en France depuis l’âge de treize ans (1°), celui qui y réside régulièrement depuis plus de vingt ans (2°), celui marié à un Français depuis au moins quatre ans (3°), ou encore le parent d’un enfant français (4°). Ces étrangers ne peuvent être expulsés qu’en cas de « comportements de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État, ou liés à des activités à caractère terroriste, ou constituant des actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence ». Cette dernière hypothèse, introduite par la loi du 26 janvier 2024, trouve précisément à s’appliquer dans le cas d’espèce, s’agissant d’une personnalité médiatique accusée de relayer la propagande d’un État étranger.

L’expulsion peut être prononcée selon deux procédures distinctes. La procédure de droit commun prévoit la saisine de la commission d’expulsion, régie par les articles L. 632-1 et suivants du CESEDA, qui rend un avis consultatif. La procédure d’urgence absolue, prévue à l’article L. 632-4, dispense l’administration de cette consultation « en cas d’urgence absolue ». La cour administrative d’appel de Paris, dans son arrêt du 28 mai 2025 (n° 25PA02666), a jugé que l’urgence absolue peut être justifiée par « la nature des faits reprochés » et par « le regard porté par l’intéressé sur ceux-ci », validant ainsi une appréciation exigeante de la condition d’urgence.

B. L’office du juge administratif : un contrôle de proportionnalité entre sécurité nationale et libertés fondamentales

Le contrôle du juge administratif sur les arrêtés d’expulsion s’est considérablement renforcé au cours des dernières décennies, sous l’influence conjuguée de la Convention européenne des droits de l’homme et de la jurisprudence constitutionnelle. Ce contrôle s’exerce à plusieurs niveaux, qui vont de la légalité externe à la proportionnalité de la mesure.

En premier lieu, le juge vérifie la compétence de l’auteur de l’acte. L’expulsion relève, selon l’article R. 631-1 du CESEDA, de la compétence du ministre de l’intérieur lorsque la présence de l’étranger constitue une menace grave pour l’ordre public, et du préfet de département dans les autres cas. Dans l’affaire Fedorova, c’est bien le ministre de l’intérieur qui est intervenu, reconnaissant ainsi implicitement la gravité de la menace alléguée.

En deuxième lieu, le juge exerce un contrôle de la motivation de l’arrêté. L’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration impose que les décisions administratives individuelles défavorables soient motivées. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 28 mai 2025 (n° 25PA01945), a rappelé que « doivent être motivées les décisions qui restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ». La motivation doit permettre au juge d’exercer son contrôle et à l’intéressé de comprendre les raisons de la décision.

En troisième lieu, le juge contrôle la qualification juridique des faits. Il ne se borne pas à vérifier l’absence d’erreur manifeste d’appréciation, mais s’assure que les faits reprochés sont de nature à caractériser une menace grave pour l’ordre public. La cour administrative d’appel de Paris, dans son arrêt du 22 mars 2024 (n° 22PA02295), a ainsi examiné de manière approfondie si les activités de l’intéressé « constituaient une menace grave pour l’ordre public » et si son comportement « était lié à des activités terroristes », pour conclure à l’absence d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation.

En quatrième lieu, et c’est là l’aspect le plus délicat de l’office du juge, celui-ci doit procéder à un contrôle de proportionnalité au regard des stipulations de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui garantit le droit au respect de la vie privée et familiale. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 17 juin 2025 (n° 24PA02097), a expressément examiné le moyen tiré de la violation des stipulations de l’article 8 de la Convention, en mettant en balance, d’une part, la menace pour l’ordre public et, d’autre part, la situation personnelle et familiale de l’étranger.

Le juge des référés du Conseil d’État, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, peut également être saisi d’une demande de suspension d’un arrêté d’expulsion. Dans une ordonnance du 14 février 2024 (n° 491219), le juge des référés a rappelé les conditions strictes de cette voie de droit : il incombe au requérant de démontrer que la décision contestée porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, et que la condition d’urgence est satisfaite.

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II. L’affaire Fedorova, révélatrice des tensions contemporaines du droit de l’expulsion

A. De la qualification juridique des faits à la motivation de l’arrêté ministériel

L’arrêté d’expulsion notifié à Xenia Fedorova le 29 juillet 2026 s’inscrit dans une tendance récente du droit des étrangers : l’utilisation de la mesure d’expulsion comme instrument de politique étrangère, à la croisée du droit administratif et des relations internationales. La qualification juridique des faits reprochés à l’intéressée constitue le premier enjeu contentieux de cette affaire.

Le ministre de l’intérieur a fondé sa décision sur le constat que les activités médiatiques de Xenia Fedorova constituaient une menace grave pour l’ordre public. Ancienne directrice de RT France, chaîne dont la diffusion a été suspendue dans l’Union européenne depuis mars 2022, Mme Fedorova est accusée de relayer la propagande du Kremlin sur le territoire français, en violation délibérée des principes de la République et des intérêts fondamentaux de l’État.

La jurisprudence administrative admet que des activités de nature idéologique ou propagandiste puissent caractériser une menace pour l’ordre public, dès lors qu’elles présentent un caractère de gravité suffisant. La doctrine majoritaire rappelle que la simple diffusion d’opinions, même hostiles aux valeurs de la République, ne saurait à elle seule constituer une menace grave pour l’ordre public au sens de l’article L. 631-1, à moins que ces propos ne comportent une incitation explicite à la violence, à la haine ou à la discrimination, caractérisant ainsi les actes de provocation visés par l’article L. 631-3 du CESEDA dans sa rédaction issue de la loi du 26 janvier 2024. La cour administrative d’appel de Paris, saisie de l’expulsion d’une conférencière palestinienne (arrêt du 21 juillet 2025, n° 25PA04804), a examiné si les propos tenus lors de conférences pouvaient justifier une mesure d’expulsion, confirmant ainsi que la liberté d’expression, pour fondamentale qu’elle soit, ne fait pas obstacle à une mesure d’éloignement lorsque les propos en cause portent atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation.

L’arrêté prononcé à l’encontre de Mme Fedorova soulève toutefois une difficulté particulière tenant à la qualification de la menace. La notion d’« intérêts fondamentaux de l’État », au sens de l’article L. 631-3 du CESEDA, est traditionnellement réservée aux hypothèses les plus graves : espionnage, terrorisme, atteinte à la sûreté de l’État. L’extension de cette notion à des activités de propagande, même avérées, constitue une évolution notable de la pratique administrative, dont le juge aura à connaître.

La question de la motivation de l’arrêté revêt également une importance particulière. Dans une affaire concernant un ressortissant belgo-israélien frappé d’une interdiction administrative du territoire, la cour administrative d’appel de Paris (arrêt du 5 mars 2024, n° 23PA04994) a annulé la décision ministérielle en relevant l’insuffisance de motivation. Cette jurisprudence impose à l’administration de fournir des éléments précis et circonstanciés, et non de simples affirmations générales. Dans le cas de Mme Fedorova, la motivation devra établir avec précision en quoi les propos ou activités de l’intéressée constituent une menace actuelle et réelle pour l’ordre public ou les intérêts fondamentaux de l’État.

La cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 8 juillet 2025 (n° 25MA00737), a également rappelé l’exigence d’un examen particulier de la situation de l’étranger, en annulant un arrêté d’expulsion pris par le préfet des Alpes-de-Haute-Provence malgré un avis défavorable de la commission d’expulsion. Cette décision illustre la vigilance du juge administratif sur le respect des garanties procédurales entourant la décision d’expulsion.

B. Les voies de recours ouvertes à l’étranger expulsé : entre référé-liberté et recours en annulation

Le droit au recours effectif, garanti par l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme et par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, irrigue l’ensemble du contentieux de l’expulsion. L’étranger frappé d’un arrêté d’expulsion dispose de plusieurs voies de droit pour contester la mesure, dont l’articulation constitue un enjeu stratégique majeur pour sa défense.

La première voie est le recours en annulation devant le tribunal administratif territorialement compétent, en principe le tribunal administratif de Paris lorsque l’arrêté est pris par le ministre de l’intérieur. Ce recours doit être exercé dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêté, ou de quarante-huit heures lorsque l’arrêté est assorti d’une obligation de quitter le territoire français. Le tribunal statue alors dans un délai qui peut aller, en pratique, de plusieurs mois à plus d’une année, ce qui constitue une difficulté majeure pour le requérant qui demeure sous le coup de la mesure d’expulsion pendant toute la durée de l’instance.

C’est précisément pour remédier à cette difficulté que le législateur a ouvert la voie du référé-suspension, prévu à l’article L. 521-1 du code de justice administrative. Le juge des référés peut ordonner la suspension de l’exécution de l’arrêté d’expulsion si deux conditions sont réunies : l’urgence, qui est en principe présumée s’agissant d’une mesure d’expulsion dont l’exécution est imminente, et l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

Le référé-liberté, prévu à l’article L. 521-2 du code de justice administrative, constitue une voie de droit plus contraignante pour le requérant mais plus efficace en cas de succès. La particularité de cette procédure réside dans son exigence probatoire : le requérant doit démontrer une atteinte « grave et manifestement illégale » à une liberté fondamentale, ce qui implique que l’illégalité de la décision contestée soit évidente, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une instruction approfondie. Il permet au juge des référés de « prononcer toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ». La jurisprudence du Conseil d’État encadre strictement l’usage du référé-liberté en matière d’expulsion. Dans une décision du 14 octobre 2024 (n° 491171), le Conseil d’État a examiné si le refus d’abroger un arrêté d’expulsion portait une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, pour finalement rejeter la requête.

L’étranger expulsé peut également solliciter du ministre de l’intérieur ou du préfet l’abrogation de l’arrêté d’expulsion, sur le fondement de l’article L. 632-5 du CESEDA. Cette demande peut être présentée à tout moment et doit faire l’objet d’un réexamen périodique par l’administration. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 22 mars 2024 (n° 22PA02710), a précisé l’office du juge saisi d’un refus d’abrogation : il doit rechercher « si les faits sur lesquels l’autorité administrative s’est fondée pour estimer que la présence en France de l’intéressé constituait toujours une menace pour l’ordre public sont de nature à justifier légalement que la mesure d’expulsion ne soit pas abrogée ». La cour administrative d’appel de Marseille (arrêt du 14 avril 2025, n° 25MA00573) a toutefois rappelé que l’administration est en situation de compétence liée pour rejeter la demande d’abrogation lorsque l’étranger réside en France tout en ne pouvant invoquer le bénéfice des exceptions de l’article L. 632-5.

Au-delà des voies de droit internes, l’étranger expulsé peut saisir la Cour européenne des droits de l’homme, sur le fondement de l’article 34 de la Convention, s’il estime que la mesure d’expulsion emporte violation des droits garantis par la Convention, notamment l’article 3 (interdiction des traitements inhumains et dégradants) ou l’article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale). La Cour de Strasbourg peut, en application de l’article 39 de son règlement, indiquer aux parties des mesures provisoires, ce qui permet en pratique de suspendre l’exécution de l’expulsion dans l’attente de l’examen de la requête au fond.

Dans l’affaire Fedorova, la question de la liberté d’expression, garantie par l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, pourrait être invoquée au soutien d’un recours. L’intéressée pourrait soutenir que l’arrêté d’expulsion constitue une ingérence disproportionnée dans l’exercice de sa liberté d’expression, en l’absence de propos caractérisant une provocation à la haine ou à la violence. Le juge administratif aurait alors à mettre en balance, d’une part, la protection de l’ordre public et des intérêts fondamentaux de l’État et, d’autre part, la liberté d’expression, qui constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique.

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Conclusion

L’arrêté d’expulsion notifié à Xenia Fedorova le 29 juillet 2026 illustre les tensions qui traversent le droit contemporain de l’expulsion des étrangers. À la croisée du droit administratif, du droit des étrangers et des relations internationales, cette affaire met en lumière l’office du juge administratif, garant de l’équilibre entre la protection de l’ordre public et la sauvegarde des libertés fondamentales. Elle interroge également la frontière, parfois ténue, entre la préservation légitime de la sécurité nationale et le risque d’un usage détourné de la police des étrangers à des fins de politique étrangère. Quelle que soit l’issue des recours qui ne manqueront pas d’être exercés, cette décision ministérielle contribuera à préciser les contours de la notion d’« intérêts fondamentaux de l’État » et les garanties procédurales applicables aux étrangers faisant l’objet d’une mesure d’expulsion sur le fondement de l’article L. 631-3 du CESEDA.

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Références juridiques

1. Article L. 631-1 du CESEDA — Principe général de l’expulsion pour menace grave à l’ordre public.

2. Article L. 631-3 du CESEDA — Protection renforcée des étrangers justifiant d’attaches fortes avec la France.

3. CAA Paris, 31 mars 2023, n° 21PA06616 — Contrôle entier du juge sur la qualification de menace grave pour l’ordre public.

4. CAA Paris, 22 mars 2024, n° 22PA02295 — Expulsion pour activités à caractère terroriste : contrôle de la qualification juridique des faits.

5. CAA Paris, 21 juillet 2025, n° 25PA04804 — Liberté d’expression et expulsion d’une conférencière : proportionnalité du contrôle.

6. CAA Paris, 28 mai 2025, n° 25PA02666 — Urgence absolue et motivation par notes de renseignement.

7. CAA Paris, 28 mai 2025, n° 25PA01945 — Motivation des décisions d’expulsion et garanties procédurales.

8. CAA Paris, 27 février 2024, n° 22PA01064 — Application des dispositions de l’article L. 521-1 (ancien) du CESEDA.

9. CE, ord., 14 février 2024, n° 491219 — Référé-liberté contre un arrêté d’expulsion : conditions de l’atteinte grave et manifestement illégale.

10. CE, 14 octobre 2024, n° 491171 — Office du juge des référés saisi d’un refus d’abrogation d’arrêté d’expulsion.

11. CAA Paris, 17 juin 2025, n° 24PA02097 — Contrôle de proportionnalité au regard des articles 8, 9 et 10 de la Convention EDH.

12. CAA Marseille, 8 juillet 2025, n° 25MA00737 — Annulation d’une expulsion prononcée malgré un avis défavorable de la commission d’expulsion.

13. CAA Paris, 5 mars 2024, n° 23PA04994 — Interdiction administrative du territoire : exigence de motivation précise.

14. CAA Paris, 22 mars 2024, n° 22PA02710 — Refus d’abrogation d’un arrêté d’expulsion : office du juge.

15. CAA Marseille, 14 avril 2025, n° 25MA00573 — Compétence liée de l’administration en matière d’abrogation d’expulsion.