KHO:2024:133 – Rättshjälp

Högsta förvaltningsdomstolen hade att avgöra om justitieministeriet hade kunnat avslå en ansökan om mer omfattande rättshjälp än allmän juridisk rådgivning för behandlingen av ett ärende i FN:s barnrättskommitté.

Enligt 23 § 2 mom. i rättshjälpslagen kan en mera omfattande rättshjälp än allmän juridisk rådgivning beviljas endast av särskilt vägande skäl. Bedömningen av om förutsättningen uppfylls görs av justitieministeriet. Ministeriet har enligt bestämmelsens ordalydelse och lagens förarbeten omfattande prövningsrätt.

Med stöd av 23 § 2 mom. i rättshjälpslagen är det möjligt bevilja en mera omfattande rättshjälp än allmän juridisk rådgivning också för att anföra klagomål hos ett internationellt undersökningsorgan som övervakar genomförandet av en internationell konvention, såsom FN:s barnrättskommitté. Kravet på särskilt vägande skäl uppfylls ändå inte enbart för att rättshjälp söks på grund av påstådda brott mot konventionen om barnets rättigheter. I bedömningen av om rättshjälp ska beviljas ska särskild uppmärksamhet fästas vid de ur ansökan tillräckligt detaljerade uppgifterna om de påstådda brotten mot konventionsbestämmelserna och de sökandes individuella omständigheter som är en förutsättning för beviljande av rättshjälp.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det ur den nu aktuella ansökan inte framgick sådana omständigheter enligt vilka ändringssökandenas möjlighet att anföra klagomål hos FN:s barnrättskommitté och få sitt klagomål behandlat där skulle förhindras ifall de inte beviljades en mera omfattande rättshjälp än allmän juridisk rådgivning. Justitieministeriet kunde inte anses ha missbrukat eller på annat sätt ha överskridit sin prövningsrätt i sin bedömning att det inte i detta fall fanns särskilt vägande skäl för att bevilja en mera omfattande rättshjälp än allmän juridisk rådgivning.

Omröstning 3 — 2 och föredragandens skiljaktiga mening.

Rättshjälpslagen 1 § 1 mom., 23 § 1 och 2 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Outi Suviranta, Petri Helander, Monica Gullans (skiljaktig), Juha Lavapuro (skiljaktig) och Emil Waris. Föredragande Kaisa Pärssinen-Knight (skiljaktig).

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli arvioitavana, oliko oikeusministeriö voinut hylätä hakemuksen yleistä oikeudellista neuvontaa laajemman oikeusavun saamiseksi valituksen käsittelyä varten YK:n lapsen oikeuksien komiteassa.

Oikeusapulain 23 §:n 2 momentin mukaan yleistä oikeudellista neuvontaa laajempaa oikeusapua voidaan myöntää vain, jos sille on erityisen painavia syitä. Arvion vaatimuksen täyttymisestä tekee oikeusministeriö, jonka harkintavalta on säännöksen sanamuodon sekä esitöiden perusteella laaja.

Oikeusapulain 23 §:n 2 momentin nojalla on mahdollista myöntää yleistä oikeudellista neuvontaa laajempaa oikeusapua myös valituksen tekemiseksi kansainvälisen sopimuksen toteutumista valvovalle kansainväliselle elimelle, kuten YK:n lapsen oikeuksien komitealle. Erityisen painavan syyn vaatimus ei kuitenkaan täyty yksinomaan sillä perusteella, että oikeusapua haetaan lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen väitettyjen loukkausten vuoksi. Oikeusavun myöntämistä harkittaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota hakemuksesta riittävällä tarkkuudella ilmeneviin kansainvälisten sopimusvelvoitteiden väitettyihin loukkauksiin sekä muihin oikeusavun myöntämistä edellyttäviin hakijoiden yksilöllisiin olosuhteisiin.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että nyt arvioitavana olevasta hakemuksesta ei ollut todettavissa sellaisia olosuhteita, että muutoksenhakijoiden mahdollisuus tehdä yksilövalitus YK:n lapsen oikeuksien komitealle ja saada valituksensa siellä käsitellyksi estyisi, jos heille ei myönnettäisi yleistä oikeudellista neuvontaa laajempaa julkista oikeusapua. Oikeusministeriön ei voitu katsoa väärinkäyttäneen tai muutoin ylittäneen harkintavaltaansa asiassa arvioidessaan, että yleistä neuvontaa laajemman oikeusavun myöntämiselle ei ollut tässä tapauksessa oikeusapulaissa tarkoitettua erityisen painavaa syytä.

Äänestys 3 — 2 ja esittelijän eriävä mielipide.

Oikeusapulaki 1 § 1 momentti, 23 § 1 ja 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.9.2023 nro 5296/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1)

ovat hakeneet oikeusministeriöltä oikeusapua valituksen käsittelyä varten YK:n lapsen oikeuksien komiteassa.

(2) Hakemusta on perusteltu erityisesti sillä, että muutoksenhakijat eivät osaa suomen kieltä eivätkä komitean virallisia kieliä, minkä johdosta he eivät kykene laatimaan valitusta itsenäisesti, kääntämään heille Suomessa annettuja päätöksiä eivätkä vastaamaan komitean valtiolta pyytämiin lausuntoihin ilman asiantuntevaa oikeudellista apua. Valituksen tekeminen lapsen oikeuksien komitealle on välttämätöntä sen arvioimiseksi, ovatko Suomen viranomaiset noudattaneet oleskelulupamenettelyssä ja päätöksenteossa lapsen oikeuksien yleissopimuksen asettamia perustavanlaatuisia ihmisoikeusvelvoitteita, kun ne ovat rajoittaneet muutoksenhakijoiden perheen kokoamista. Myös muutoksenhakijoiden henkilökohtaiset olosuhteet ja painavat humanitaariset syyt muodostavat hakemuksen mukaan erityisen syyn oikeusavun myöntämiseksi, koska muutoksenhakijat elävät tällä hetkellä paperittomina pakolaisina kotimaansa ulkopuolella Pakistanissa.

(3)

(jäljempänä oikeusministeriö) on päätöksellään 27.3.2023 hylännyt muutoksenhakijoiden hakemuksen oikeusavun saamiseksi. Oikeusministeriö on päätöksessään katsonut, että asiassa ei ole esitetty oikeusapulain 23 §:n 2 momentin mukaisia erityisen painavia syitä myöntää oikeusapua ulkomailla käsiteltävään asiaan yleistä oikeudellista neuvontaa laajemmin.

(4)

on hylännyt muutoksenhakijoiden valituksen.

.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)

ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja oikeusapua myönnetään ulkomailla käsiteltävään asiaan hakemuksen mukaisesti.

(6)

on antanut lausunnon ja

vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(7) Oikeusapulain 1 §:n 1 momentin mukaan oikeusapua annetaan valtion varoin henkilölle, joka tarvitsee asiantuntevaa apua oikeudellisessa asiassa ja joka taloudellisen asemansa vuoksi ei kykene itse suorittamaan sen hoitamisen vaatimia menoja.

(8) Lain 23 §:n 1 momentin mukaan ulkomailla käsiteltävissä asioissa oikeusapu kattaa yleisen oikeudellisen neuvonnan. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavista syistä oikeusministeriö voi myöntää 1 momentissa tarkoitettua laajemman oikeusavun ulkomailla käsiteltävään asiaan. Näissä asioissa oikeusministeriö määrää valtion varoista suoritettavat välttämättömät palkkiot ja korvaukset.

Oikeusapulain esityöt

$f2

(11) Esitöissä on edelleen tuotu esille, että kysymys siitä, onko asia käsiteltävänä Suomessa vai ulkomailla, on ratkaistava sen mukaan, missä asian käsittelyn painopiste on. Siten esimerkiksi ihmisoikeustuomioistuimessa tai ihmisoikeuskomiteassa samoin kuin EY-tuomioistuimissa käsiteltävissä asioissa edellytettäisiin erityisiä syitä sille, että oikeusapuun voisi kuulua muuta kuin oikeudellista neuvontaa.

(12) Esitöissä on edelleen viitattu siihen, että muun ohella Euroopan ihmisoikeustuomioistuimella on oma oikeusapujärjestelmänsä, jonka puitteissa oikeusapua voidaan myöntää.

(13) Voimassa olevaa oikeusapulakia edeltävän lain esitöistä (HE 132/1997 vp, 26 §:n yksityiskohtaiset perustelut) ilmenee, että ulkomailla käsiteltävissä asioissa oikeusavun kattamaan yleiseen neuvontaan saattaa liittyä kirjeen tai asiakirjan laatiminen, mutta ei avustamista tuomioistuinkäsittelyssä. Tällaista oikeusavun tasoa ulkomailla käsiteltävissä asioissa voidaan pitää riittävänä, koska kansainvälisten sopimusten ja oikeuskäytännön mukaan kukin valtio vastaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteiden toteutumisesta omissa tuomioistuimissaan.

(14) Edeltävän oikeusapulain esitöissä on edelleen todettu, että poikkeuksellisesti olisi kuitenkin mahdollista saada laajempaa oikeusapua myös ulkomailla käsiteltävään asiaan. Oikeusavun myöntämisen ulkomailla käsiteltävässä asiassa tulisi aina perustua erityisiin syihin. Harkinta perustuisi oikeusavun hakijan oikeussuojan tarpeeseen ja siihen, että voidaan pitää kohtuullisena, että asiassa korvataan oikeusapukustannuksia julkisin varoin. Tällöin olisi otettava huomioon asian merkitys hakijalle, asian laatu ja olosuhteet kokonaisuudessaan. Ulkomailla hoidettavan asian kulut voitaisiin korvata ainoastaan silloin, kun inhimilliset seikat vahvasti puoltaisivat tätä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(15) Oikeusapulain 23 §:n mukainen pääsääntö on se, että oikeusapua myönnetään ulkomailla käsiteltävässä asiassa vain yleiseen oikeudelliseen neuvontaan. Oikeusapua voidaan myöntää tätä laajempana vain, jos sille on erityisen painavia syitä.

(16) Arvion siitä, onko neuvontaa laajemman oikeusavun myöntämiselle erityisen painavia syitä, tekee oikeusministeriö. Säännöksen sanamuodon ja lain esitöiden perusteella kynnys laajemman oikeusavun myöntämiselle on ilmeisen korkea ja oikeusministeriön harkintavalta laaja.

(17) Harkinta perustuu lain esitöiden mukaan erityisesti siihen, puoltavatko inhimilliset seikat vahvasti oikeusavun myöntämistä. Lähtökohtana on näin ollen oltava se, että oikeusavun hakijan on hakemuksessaan esitettävä riittävän yksityiskohtaisesti sellaisten erityisen painavien syiden olemassaolo, jotka puoltavat oikeusavun myöntämistä ulkomailla käsiteltävään asiaan.

(19) Oikeuskäytännössä on silti katsottu, että oikeusapulain 23 §:n 2 momentin nojalla on mahdollista myöntää yleistä oikeudellista neuvontaa laajempaa oikeusapua myös valituksen tekemiseksi kansainvälisen sopimuksen toteutumista valvovalle kansainväliselle elimelle, kuten YK:n lapsen oikeuksien komitealle (KHO 23.12.2021 taltionro H4762/2021, julkaisematon). Suomi on liittymällä yleissopimukseen lapsen oikeuksista ja sitoutumalla sen valinnaiseen pöytäkirjaan valitusmenettelystä sitoutunut paitsi noudattamaan yleissopimusta myös tunnustanut lapsen oikeuksien komitealle toimivallan tutkia pöytäkirjasta tarkemmin ilmenevässä laajuudessa yksityishenkilöiden tekemiä valituksia yleissopimuksen väitetyistä loukkauksista. Kansallisessa oikeusjärjestyksessä on sen vuoksi turvattava, että asioiden saattaminen yksilövalituksen keinoin lapsen oikeuksien komitean käsiteltäväksi on tosiasiassa mahdollista.

(20) Erityisen painavan syyn vaatimus ei voi täyttyä yksinomaan sillä perusteella, että oikeusapua haetaan yksilövalituksen tekemiseksi väitettyjen lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen loukkausten perusteella. Oikeusavun myöntämistä harkittaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että hakemuksesta riittävällä tarkkuudella ilmenevät ne kansainvälisten sopimusvelvoitteiden väitetyt loukkaukset, joiden käsittelemiseksi oikeusapua haetaan, sekä muut hakijoiden yksilöllisiin olosuhteisiin liittyvät seikat, jotka edellyttävät oikeusavun myöntämistä yksilövalituksen tekemiseksi kansainväliselle valvontaelimelle.

(21) Yksilövalituksen tekeminen lapsen oikeuksien komitealle ei komitean sääntöjen mukaan edellytä oikeudellisen koulutuksen saaneen asiamiehen käyttämistä, vaan valituksen voivat tehdä yksityishenkilöt ja yksityishenkilöiden ryhmät tai joku muu näiden puolesta. Neuvontaa laajemman oikeusavun myöntämisessä on tästäkin syystä kiinnitettävä huomiota erityisesti siihen, onko lapsella tukenaan aikuinen tai aikuisia yksilövalituksen tekemiseen.

(22) Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hakemuksesta ole muutoksenhakijoiden esiin nostamista näkökohdista huolimatta todettavissa sellaisia olosuhteita, että muutoksenhakijoiden mahdollisuus tehdä yksilövalitus YK:n lapsen oikeuksien komitealle ja saada valituksensa siellä käsitellyksi estyisi, jos heille ei myönnetä yleistä oikeudellista neuvontaa laajempaa julkista oikeusapua. Oikeusministeriön ei voida katsoa väärinkäyttäneen tai muutoin ylittäneen harkintavaltaansa asiassa arvioidessaan, ettei yleistä neuvontaa laajemman oikeusavun myöntämiselle ole tässä tapauksessa oikeusapulaissa tarkoitettua erityisen painavaa syytä.

(23) Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei näin ollen ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Petri Helander, Monica Gullans (eri mieltä), Juha Lavapuro (eri mieltä) ja Emil Waris. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight (eriävä mielipide).

Äänestyslausunto ja eriävä mielipide

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Juha Lavapuron äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Monica Gullans yhtyi:

”Kumoan hallinto-oikeuden ja oikeusministeriön päätökset ja palautan asian oikeusministeriölle uudelleen käsiteltäväksi. Olen samaa mieltä kuin enemmistö avustajalle korkeimmassa hallinto-oikeudessa maksettavan oikeusapupalkkion osalta.

Perustelut

Olen enemmistön kanssa samaa mieltä siitä, että oikeusapulain esitöiden (HE 82/2001 vp) perusteella kynnys oikeusavun antamiseksi ulkomailla käsiteltävään asiaan on korkea ja että oikeusministeriölle on lakia säädettäessä annettu tässä suhteessa laaja harkintavalta.

Oikeusministeriön harkintavalta ei ole kuitenkaan rajoittamatonta. Totean, että lapsen oikeuksien komitealla ei ole omaa oikeusapujärjestelmää.

Enemmistö on todennut, ettei yksilövalituksen tekeminen lapsen oikeuksien komitealle edellytä oikeudellisen koulutuksen saaneen asiamiehen käyttämistä. Se on tämän vuoksi kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, voiko lapsi tukeutua aikuiseen tehdessään valituksen. Enemmistö vaikuttaa antavan erityistä merkitystä sille, ettei muutoksenhakijoiden mahdollisuus tehdä yksilövalitus ja saada valituksensa käsitellyksi estyisi, jos heille ei myönnetä yleistä oikeudellista neuvontaa laajempaa julkista oikeusapua.

Totean, että koska Suomi on sitoutunut paitsi noudattamaan lapsen oikeuksien yleissopimuksesta johtuvia velvoitteita myös antanut lapsen oikeuksien komitealle toimivallan käsitellä yksityisten henkilöiden tekemiä valituksia yleissopimuksen väitetyistä loukkauksista, kansallisessa oikeusjärjestyksessä on turvattava, että asioiden saattaminen yksilövalituksen keinoin lapsen oikeuksien komitean käsiteltäväksi on tosiasiassa mahdollista. Lapsen etu ja sen toteutumisen turvaaminen tulee niin ikään ottaa huomioon myös arvioitaessa oikeusavun myöntämisen edellytysten täyttymistä oikeusapulain 23 §:n 2 momentin nojalla (ks. KHO 23.12.2021 taltionro H4762/2021, julkaisematon). Oikeusministeriön tulee siten arvioida erityisen painavien syiden täyttyminen yksittäisen asian olosuhteissa hakijan esittämien tosiseikkojen perusteella lapsen etu huomioiden.

Edellä lausuttuun nähden katson, että oikeusapulain 23 §:n 2 momentissa tarkoitettu kynnys asetetaan liian korkealle, jos erityisen painava syy on käsillä vain, jos valituksen tekeminen ja sen käsittely muutoin estyy.

Erityisen painavien syiden täyttymistä on myös arvioitava lapsen edun näkökulmasta. Katson, että lapsen etua ja siihen liittyvää oikeussuojan tarvetta tulee arvioida erityisesti valituksen perusteeksi esitettyjen ihmisoikeusloukkausten käsittelyyn liittyvän oikeudellisen asiantuntemuksen tarpeen kannalta.

Nyt käsiteltävässä asiassa muutoksenhakijat ovat hakemuksensa tueksi vedonneet useisiin seikkoihin, jotka liittyvät yhtäältä heidän henkilökohtaisiin olosuhteisiinsa kuten puutteelliseen kielitaitoonsa, oikeudellisen asiantuntemuksen tarpeeseensa, sekä haastaviksi kuvattuihin elinolosuhteisiinsa pakolaisina toisessa maassa kaukana perheenkokoajasta, ja toisaalta niihin perusteisiin ja väitettyihin ihmisoikeusloukkauksiin, joiden vuoksi valitus lapsen oikeuksien komitealle on ylipäänsä tehty. Muutoksenhakijat ovat myös tuoneet esille, että valitus on kommunikoitu Suomen valtiolle ja että komitea on pyytänyt heiltä vastineen Suomen valtion antamien lausuntojen johdosta.

Oikeusministeriön oikeusavun hylkäävässä päätöksessä on puolestaan todettu, että asiassa ei ole esitetty oikeusapulain 23 §:n 2 momentin mukaisia erityisen painavia syitä oikeusavun myöntämiseksi. Kun oikeusministeriö ei ole myöskään lausunnoissaan hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa tarkemmin avannut niitä perusteita, joiden vuoksi se ei ole katsonut muutoksenhakijoiden esittämien seikkojen merkitsevän erityisen painavien syiden käsilläoloa, eikä asiassa ole muutoinkaan esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi mahdollista varmistua oikeusministeriön harkinnan täyttäneen edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä asetetut vaatimukset, kuten lapsen edun huomioonottamisen, oikeusministeriön päätöstä voidaan pitää perustelujen osalta siten puutteellisena, että se ei ole voinut hylätä muutoksenhakijoiden oikeusapuhakemusta oikeusapulain 23 §:n 2 momentin nojalla.

Kumoan siksi hallinto-oikeuden ja oikeusministeriön päätökset ja palautan asian oikeusministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.”

Asian esittelijän esittelijäneuvos Kaisa Pärssinen-Knightin esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Juha Lavapuron äänestyslausunto.

Muutoksenhakijat

Oikeusministeriön kansainvälisen oikeusavun yksikkö

Hallinto-oikeus

Asian on ratkaissut hallinto-oikeustuomari Reetta Kannisto

Asian esittelijä Marianne Pikkarainen.

Oikeusministeriö

muutoksenhakijat