La majoration de 10 % du redressement URSSAF pour absence de mise en conformité : entre automaticité de la sanction et garanties procédurales du cotisant

I. La genèse d’un mécanisme de répression du défaut de mise en conformité

A. Le fondement légal de la majoration pour récidive

Introduit par la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la Sécurité sociale pour 2013 et rendu effectif à compter du 1er janvier 2014 par le décret n° 2013-1107 du 3 décembre 2013, le dispositif de majoration pour absence de mise en conformité constitue une innovation majeure dans l’arsenal répressif confié aux organismes de recouvrement. Codifié à l’article L. 243-7-6 du code de la Sécurité sociale (Legifrance), ce texte dispose que le montant du redressement des cotisations et contributions sociales mis en recouvrement à l’issue d’un contrôle réalisé en application de l’article L. 243-7 est majoré de 10 % en cas de constat d’absence de mise en conformité. Un tel constat est dressé lorsque le cotisant n’a pas pris en compte les observations notifiées lors d’un précédent contrôle, que ces observations aient donné lieu à redressement ou non. La ratio legis de ce dispositif est claire : il s’agit de contraindre les employeurs à modifier leurs pratiques à la suite d’un premier contrôle, sous peine de se voir appliquer une pénalité financière automatique lors d’un contrôle ultérieur. Le législateur a ainsi entendu rompre avec une pratique administrative qui tolérait que les mêmes irrégularités puissent être constatées contrôle après contrôle sans conséquence aggravée pour le cotisant récalcitrant.

En cela, la majoration de 10 % se distingue fondamentalement des autres pénalités prévues par le code de la Sécurité sociale. Elle ne sanctionne pas une fraude, à la différence des majorations pour travail dissimulé prévues à l’article L. 243-7-7, ni un abus de droit au sens de l’article L. 243-7-2 (Legifrance). Elle sanctionne l’inertie du cotisant, son refus ou sa négligence à se conformer aux observations de l’organisme de recouvrement. Par ailleurs, le mécanisme s’inscrit dans une temporalité précise : l’article R. 243-59, III, du même code (Legifrance) précise qu’en cas de réitération, postérieure soit à la mise en demeure mentionnée au premier alinéa de l’article L. 244-2, soit à la réception des observations mentionnées au deuxième alinéa du IV du même article, d’une pratique ayant déjà fait l’objet d’une observation ou d’un redressement lors d’un précédent contrôle, la lettre d’observations précise les éléments caractérisant le constat d’absence de mise en conformité défini à l’article L. 243-7-6. Cette exigence de motivation spécifique dans la lettre d’observations constitue une garantie procédurale essentielle pour le cotisant, qui doit être en mesure de comprendre précisément en quoi le grief de récidive lui est opposé.

La Cour de cassation a eu l’occasion de préciser très tôt le champ d’application temporel de ce dispositif. Dans un arrêt du 16 février 2023, la deuxième chambre civile a jugé que ces dispositions s’appliquent à compter du 1er janvier 2014 aux redressements effectués à la suite d’observations constatant le manquement du cotisant aux mêmes obligations après de précédentes observations notifiées moins de cinq ans auparavant, lors d’un précédent contrôle (Cass. 2e civ., 16 fév. 2023, n° 21-11.600, Publié au Bulletin). En conséquence, un employeur ne saurait se voir opposer des observations antérieures au 1er janvier 2014 pour justifier l’application de la majoration, dès lors que le mécanisme n’était pas entré en vigueur à la date des premières constatations. Cette solution, qui consacre le principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère par transposition au domaine des sanctions administratives, offre une sécurité juridique bienvenue aux cotisants.

B. Une logique d’automaticité assumée par le législateur

La majoration de 10 % pour absence de mise en conformité se caractérise par une automaticité qui la distingue des autres mécanismes de sanction du code de la Sécurité sociale. En effet, la Cour de cassation a clairement affirmé que la majoration de 10 % est due sur le seul constat que les observations notifiées lors d’un précédent contrôle n’ont pas été respectées par la personne contrôlée, alors même qu’il n’était pas mentionné dans la lettre d’observations, établie à l’issue de ce contrôle, la nécessité d’une mise en conformité et qu’une contestation sur le bien-fondé du redressement avait été formée (Cass. 2e civ., 16 nov. 2023, n° 22-14.638, Publié au Bulletin). Cette formulation, dépourvue de toute ambiguïté, témoigne de la volonté du juge du droit de ne laisser aucune échappatoire au cotisant qui persisterait dans des pratiques irrégulières.

Deux enseignements majeurs se dégagent de cette jurisprudence. D’une part, l’absence de mention expresse de la nécessité d’une mise en conformité dans la première lettre d’observations ne fait pas obstacle à l’application de la majoration : le cotisant est réputé avoir connaissance des irrégularités qui lui sont notifiées et il lui appartient d’en tirer les conséquences pour l’avenir. D’autre part, la circonstance que le cotisant ait contesté le bien-fondé du redressement initial ne le dispense pas de se conformer aux observations de l’organisme de recouvrement. Le législateur a ainsi entendu dissuader les stratégies dilatoires consistant à contester systématiquement les redressements tout en maintenant des pratiques irrégulières. Le cabinet intervenant en contentieux social (avocat en droit du travail à Paris) doit ainsi alertir le cotisant sur l’impérieuse nécessité de corriger ses pratiques indépendamment des voies de recours qu’il entend exercer.

L’automaticité du mécanisme trouve également une illustration dans l’arrêt précité du 16 novembre 2023, par lequel la Cour de cassation a censuré une cour d’appel qui avait annulé la majoration au motif que les chefs de redressement litigieux avaient été contestés avec succès par la société. La Haute juridiction rappelle ainsi que la majoration est due dès lors que le constat d’absence de mise en conformité est dressé, sans qu’il y ait lieu de rechercher si le redressement antérieur était ou non fondé. Cette solution, qui peut paraître sévère, se justifie par la nature même du dispositif : la majoration sanctionne non pas l’irrégularité initiale, déjà sanctionnée par le redressement, mais la persistance dans l’irrégularité malgré les observations de l’URSSAF. L’épée de Damoclès que constitue cette majoration automatique impose au cotisant une vigilance renforcée dans le suivi des recommandations formulées à l’issue de chaque contrôle.

II. L’encadrement juridictionnel d’un dispositif à la portée extensive

A. La délimitation du champ d’application par la Cour de cassation

Si l’automaticité de la majoration ne fait guère de doute, la Cour de cassation a néanmoins entrepris de délimiter avec précision le champ d’application du dispositif, tant sur le plan temporel que sur le plan matériel. S’agissant du cadre temporel, l’arrêt du 16 février 2023 déjà cité rappelle que l’URSSAF ne peut se fonder que sur les contrôles survenus dans les cinq ans précédant la date de notification des nouvelles observations constatant le manquement aux mêmes règles. Cette limitation quinquennale, expressément prévue par l’article R. 243-18-1 du code de la Sécurité sociale, constitue une garantie essentielle pour le cotisant, qui ne saurait être poursuivi indéfiniment pour des pratiques anciennes. En conséquence, une précédente observation formulée plus de cinq ans avant le nouveau contrôle ne peut servir de fondement à l’application de la majoration, ce que la Cour de cassation a confirmé en jugeant que ces dispositions s’appliquent à compter du 1er janvier 2014 aux redressements effectués à la suite d’observations constatant le manquement du cotisant aux mêmes obligations après de précédentes observations notifiées moins de cinq ans auparavant (Cass. 2e civ., 16 fév. 2023, n° 21-11.600, Publié au Bulletin).

Sur le plan matériel, la notion d’absence de mise en conformité suppose que les observations successives portent sur les mêmes obligations. Il ne suffit donc pas qu’un précédent contrôle ait donné lieu à des observations quelconques pour que la majoration soit applicable : encore faut-il que le nouveau contrôle révèle un manquement aux mêmes règles. Cette exigence d’identité des obligations méconnues, si elle n’a pas encore donné lieu à un contentieux nourri devant la Cour de cassation, constitue un enjeu majeur pour la pratique du contrôle URSSAF. À cet égard, l’arrêt du 27 février 2025 (Cass. 2e civ., n° 23-10.030) offre une illustration intéressante de la distinction entre la majoration de 10 % pour absence de mise en conformité et les majorations spécifiques applicables en cas de travail dissimulé, la Cour rappelant que ces deux dispositifs obéissent à des logiques distinctes et ne sauraient être confondus (Cass. 2e civ., 27 fév. 2025, n° 23-10.030).

Par ailleurs, la Cour de cassation a précisé que la majoration de 10 % sanctionne exclusivement le défaut de mise en conformité et non l’absence de correction spontanée des déclarations par le cotisant. Il en résulte que l’URSSAF ne saurait appliquer la majoration sans démontrer, dans la lettre d’observations, que les pratiques constatées lors du nouveau contrôle sont identiques à celles qui avaient été critiquées lors du précédent contrôle. Cette charge probatoire, qui pèse sur l’organisme de recouvrement, constitue un rempart contre les applications abusives du dispositif. Elle impose aux inspecteurs du recouvrement de motiver spécifiquement leur décision d’appliquer la majoration, en identifiant avec précision les observations antérieures qui n’ont pas été prises en compte et en démontrant la persistance du manquement. Cette exigence de motivation est d’ailleurs renforcée par la rédaction de l’article R. 243-59, III, qui impose que la lettre d’observations précise les éléments caractérisant le constat d’absence de mise en conformité.

B. Les garanties procédurales offertes au cotisant confronté à la majoration

Face à un dispositif qui se caractérise par une automaticité certaine, le cotisant n’est pas dépourvu de garanties procédurales. La première de ces garanties réside dans l’obligation, pour l’URSSAF, de respecter scrupuleusement les règles relatives au déroulement du contrôle. La Cour de cassation veille avec une rigueur constante à la régularité des opérations de vérification, et toute irrégularité substantielle est susceptible d’entraîner l’annulation du redressement, y compris de la majoration qui lui est accessoire. Or, il résulte de ces mêmes dispositions que les inspecteurs du recouvrement ne sont pas autorisés à solliciter des documents d’un salarié de l’employeur qui n’a pas reçu délégation à cet effet, ainsi que l’a rappelé la deuxième chambre civile dans un arrêt publié au Bulletin (Cass. 2e civ., 28 sept. 2023, n° 21-21.633, Publié au Bulletin). Cette solution, qui encadre strictement le droit de communication de l’URSSAF, impose aux agents de contrôle de ne solliciter les documents nécessaires à leurs investigations qu’auprès de l’employeur lui-même ou d’un salarié dûment habilité à cet effet, sous peine de nullité des opérations de contrôle.

La deuxième garantie procédurale tient à la prescription de l’action en recouvrement des majorations. En application de l’article L. 244-3 du code de la Sécurité sociale (Legifrance), les cotisations et contributions sociales se prescrivent par trois ans à compter de la fin de l’année civile au titre de laquelle elles sont dues, et ce délai est suspendu pendant la période contradictoire mentionnée à l’article L. 243-7-1 A. La Cour de cassation a eu l’occasion de rappeler que cette prescription triennale s’applique également aux majorations de retard et pénalités accessoires au redressement, offrant ainsi au cotisant une sécurité juridique quant à l’ancienneté des sommes qui peuvent lui être réclamées. En conséquence, une majoration de 10 % pour absence de mise en conformité qui n’aurait pas été mise en recouvrement dans le délai de prescription ne peut plus être exigée du cotisant, ce qui impose à l’URSSAF une diligence particulière dans le traitement des dossiers de récidive.

La troisième garantie procédurale est celle du contradictoire, pierre angulaire du contrôle URSSAF depuis la réforme de 2016. L’article L. 243-7-6 précise expressément que les modalités d’application du présent article, en particulier la manière dont est assuré le respect du principe du contradictoire, sont déterminées par décret en Conseil d’État. Cette disposition renvoie à l’article R. 243-59, III, qui impose que la lettre d’observations mentionne les éléments caractérisant le constat d’absence de mise en conformité, ouvrant ainsi au cotisant un délai de trente jours, porté à soixante jours sur demande, pour faire valoir ses observations. La personne contrôlée peut, dans sa réponse, contester la réalité de l’absence de mise en conformité en démontrant qu’elle a, depuis le précédent contrôle, modifié ses pratiques pour les rendre conformes aux exigences de la législation sociale. Elle peut également faire valoir que les observations successives ne portent pas sur les mêmes obligations, privant ainsi de fondement le constat de récidive.

Au-delà des garanties propres au déroulement du contrôle, le cotisant dispose également de la faculté de contester la majoration devant le juge du contentieux de la Sécurité sociale. À cet égard, la Cour de cassation exerce un contrôle exigeant sur la qualification juridique des faits retenue par les juges du fond. Dans un arrêt du 18 février 2021, elle a ainsi validé l’application de la majoration de 10 % à une société qui, lors d’un second contrôle, avait maintenu des pratiques de prise en charge de frais professionnels identiques à celles qui avaient été critiquées lors du premier contrôle, jugeant que le constat d’absence de mise en conformité était caractérisé (Cass. 2e civ., 18 fév. 2021, n° 20-12.328, Publié au Bulletin). Le juge du contentieux de la Sécurité sociale ne saurait donc substituer son appréciation à celle de l’agent de contrôle quant à l’opportunité d’appliquer la majoration, dès lors que les conditions légales en sont réunies.

La question de la proportionnalité de la majoration de 10 % au regard des exigences conventionnelles mérite également d’être évoquée. Si le débat sur la conformité des pénalités URSSAF à l’article 6, § 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme a principalement porté sur les majorations pour travail dissimulé et sur le revirement opéré par la Cour de cassation dans son arrêt du 10 avril 2025 (Cass. 2e civ., n° 23-19.990, FS-B+R), la majoration pour absence de mise en conformité présente la particularité de ne pas revêtir de caractère punitif mais de constituer une mesure de police administrative visant à assurer l’effectivité des contrôles. En conséquence, le contrôle de proportionnalité opéré par le juge sur cette majoration est, en l’état de la jurisprudence, moins exigeant que celui qui s’applique aux sanctions à caractère punitif.

Le contentieux de la majoration de 10 % pour absence de mise en conformité a également donné lieu à des précisions significatives quant à la charge de la preuve. Si l’URSSAF supporte la charge d’établir le constat d’absence de mise en conformité, le cotisant peut utilement démontrer qu’il s’est conformé aux observations antérieures, ou que les pratiques relevées lors du second contrôle ne sont pas identiques à celles qui avaient été critiquées. L’article L. 114-21 du code de la sécurité sociale, qui impose à l’organisme de recouvrement une obligation d’information préalable à toute sanction, trouve ici une application particulière : le cotisant doit être mis en mesure de comprendre précisément le grief de récidive qui lui est opposé et de présenter ses observations avant que la majoration ne soit mise en recouvrement. Cette garantie procédurale, qui s’articule avec les dispositions de l’article R. 243-59 relatives à la période contradictoire, constitue un droit fondamental du cotisant contrôlé.

La pratique du contentieux URSSAF révèle enfin que la majoration de 10 % pour absence de mise en conformité constitue un enjeu financier considérable pour les entreprises. Appliquée à un redressement portant sur plusieurs centaines de milliers d’euros, cette majoration peut représenter un montant significatif, qui s’ajoute au principal des cotisations redressées et aux majorations de retard initiales de 5 %. Il est donc impératif pour le cotisant de prendre la pleine mesure de ce risque dès le premier contrôle, en mettant en œuvre sans délai les corrections nécessaires pour se conformer aux observations de l’URSSAF. À défaut, le risque de réitération lors d’un contrôle ultérieur expose l’entreprise à une sanction financière automatique dont le montant peut s’avérer particulièrement lourd.

La question de l’articulation entre la majoration de 10 % pour absence de mise en conformité et les autres pénalités susceptibles d’être appliquées à l’issue d’un contrôle URSSAF mérite une attention particulière. En effet, un même contrôle peut révéler à la fois des situations de travail dissimulé, justifiant l’application des majorations spécifiques prévues aux articles L. 243-7-7 et R. 243-18-1, et des manquements réitérés aux mêmes obligations, justifiant la majoration de 10 % prévue à l’article L. 243-7-6. Ces deux pénalités, qui obéissent à des logiques distinctes, peuvent se cumuler, la Cour de cassation n’ayant pas retenu de principe de non-cumul des pénalités en matière de cotisations sociales. Cette situation, qui peut conduire à des montants de redressement extrêmement élevés, impose au cotisant une vigilance accrue dans la gestion de ses obligations déclaratives et dans le suivi des observations formulées par l’URSSAF à l’issue de chaque contrôle.

Enfin, il convient d’observer que la majoration de 10 % pour absence de mise en conformité s’inscrit dans un contexte plus large de renforcement des pouvoirs de l’URSSAF et de lutte contre la fraude sociale. La loi du 25 juin 2026, dite de simplification et de sécurisation du recouvrement des cotisations sociales, a encore accru les prérogatives de l’organisme de recouvrement en instituant l’exécution provisoire de la contrainte et en permettant le rachat forcé des contrats d’assurance-vie. Dans ce contexte, la majoration pour récidive apparaît comme un maillon d’une chaîne de sanctions qui se renforce progressivement, au détriment parfois des garanties procédurales du cotisant. Il appartient dès lors au juge, et en particulier à la Cour de cassation, de veiller à ce que cette logique répressive ne porte pas une atteinte disproportionnée aux droits de la défense et au principe de sécurité juridique.

Conclusion

La majoration de 10 % pour absence de mise en conformité, instituée par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2013 et entrée en vigueur le 1er janvier 2014, a trouvé dans la jurisprudence de la Cour de cassation un cadre d’application à la fois rigoureux et prévisible. L’automaticité de la sanction, affirmée avec force par la deuxième chambre civile dans ses arrêts des 16 février et 16 novembre 2023, confère au dispositif une efficacité dissuasive incontestable. Toutefois, cette automaticité est tempérée par des garanties procédurales substantielles : la limitation temporelle du délai de reprise à cinq années, l’exigence d’identité des obligations méconnues, le respect du contradictoire et la prescription triennale de l’action en recouvrement constituent autant de remparts contre les dérives potentielles d’un mécanisme qui pourrait, sans ces garde-fous, se révéler excessif. L’équilibre ainsi trouvé entre l’efficacité du recouvrement et la protection des droits du cotisant demeure néanmoins fragile, et les évolutions législatives récentes, qui tendent à renforcer toujours davantage les prérogatives de l’URSSAF, pourraient à terme remettre en cause cet équilibre, au risque de fragiliser la sécurité juridique des cotisants.