Par Hassan KOHEN, Avocat au Barreau de Paris
Chaque été, la même ritournelle : les préfectures tournent au ralenti, les rendez-vous se raréfient, les récépissés expirent sans perspective de renouvellement, et les étrangers en attente de régularisation voient leur situation administrative se dégrader inexorablement. La période estivale 2026 ne déroge pas à cette règle, bien au contraire. Dans un contexte de saturation structurelle des services préfectoraux — aggravée par la mise en œuvre chaotique du Pacte européen sur la migration et l’asile depuis le 12 juin 2026 — le juge des référés apparaît comme l’ultime rempart contre les conséquences dramatiques de l’inertie administrative.
L’actualité jurisprudentielle récente, au premier rang de laquelle figure l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 22 juillet 2026, vient rappeler avec force que le référé-suspension de l’article L. 521-1 du code de justice administrative peut utilement être mobilisé contre le silence de l’administration, lorsque celui-ci conduit à une situation d’urgence caractérisée pour le demandeur. Cette décision, commentée par Maître Samir Lassoued sur le Village de la Justice le 22 juillet 2026, illustre le rôle crucial du juge des référés dans un contentieux de masse où la lenteur administrative fabrique mécaniquement de l’irrégularité.
La problématique qui sous-tend cette analyse est la suivante : dans quelle mesure le juge des référés administratifs, armé de ses pouvoirs de suspension et d’injonction, constitue-t-il un contrepoids effectif face à la défaillance structurelle des préfectures en droit des étrangers, singulièrement durant la période estivale où la paralysie administrative atteint son paroxysme ?
I. La paralysie administrative estivale comme fait générateur d’une situation d’urgence juridictionnelle
La période estivale est structurellement propice à l’engorgement des services préfectoraux chargés de l’instruction des demandes de titres de séjour. En 2026, cette situation conjoncturelle se double d’une dégradation continue des délais d’instruction, documentée par le Défenseur des droits dans sa décision-cadre et ses rapports successifs, au point de constituer un véritable fait générateur de contentieux d’urgence.
I.A. La naissance de décisions implicites de rejet : le silence préfectoral comme technique de régulation administrative
Le mécanisme de la décision implicite de rejet constitue, en droit des étrangers, une spécificité lourde de conséquences. En application de l’article R. 432-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), le silence gardé par l’autorité administrative sur les demandes de titres de séjour vaut décision implicite de rejet, dérogeant ainsi au principe général du silence valant acceptation posé par l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration. Ce rejet implicite naît au terme d’un délai de quatre mois, conformément à l’article R. 432-2 du même code.
Ce mécanisme, initialement conçu comme un outil de sécurité juridique garantissant à l’administré la possibilité de former un recours en l’absence de réponse expresse, s’est mué en pratique administrative courante. Comme l’a relevé la Cour administrative d’appel de Paris dans un arrêt du 2 août 2023 (n° 22PA03768, ECLI non publié), « à défaut de disposition expresse en sens contraire, une demande de titre de séjour présentée par un ressortissant étranger fait naître, en cas de silence gardé par l’administration pendant plus de quatre mois, une décision implicite de rejet susceptible d’un recours pour excès de pouvoir ».
Or, durant la période estivale, ce délai de quatre mois se trouve mécaniquement dépassé pour un nombre exponentiel de demandeurs. La combinaison des congés annuels des agents instructeurs, de la fermeture estivale de certains guichets, et de la saturation numérique des plateformes de prise de rendez-vous — qu’il s’agisse de l’Administration numérique pour les étrangers en France (ANEF) ou de la plateforme « Démarches simplifiées » — aboutit à une situation où les étrangers se trouvent pris au piège d’un silence administratif qui n’est plus seulement subi, mais structurellement organisé par la carence de l’administration.
La Cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 4 avril 2024 (n° 22LY02718), a précisé que « la démarche effectuée par un étranger sur un téléservice chargé de l’attribution automatisée de plages horaires en vue d’obtenir un rendez-vous pour le dépôt d’une demande de titre de séjour n’est pas susceptible de faire naître une décision implicite de rejet pouvant être déférée au juge de l’excès de pouvoir ». Cette jurisprudence distingue subtilement le refus de rendez-vous — qui ne constitue pas une décision faisant grief — de la décision implicite de rejet née sur la demande de titre elle-même, qui est, elle, pleinement contestable.
Cette distinction est essentielle car elle détermine l’office du juge des référés : ce n’est pas le refus de rendez-vous qui peut être suspendu, mais la décision implicite de rejet qui naît du silence gardé pendant quatre mois sur la demande de titre. Le Conseil d’État, dans une décision du 24 octobre 2025 (n° 505151), a ainsi eu à connaître d’un pourvoi dirigé contre une ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise ayant rejeté une demande de suspension de l’exécution d’une décision implicite de refus de renouvellement de titre de séjour opposée à un ressortissant afghan bénéficiaire de la protection subsidiaire. La haute juridiction a rappelé que « la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être appréciée objectivement et globalement, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce ».
I.B. L’urgence comme condition cardinale du référé : de la précarité administrative à la lésion irréversible
L’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne le prononcé de la suspension à une double condition cumulative : l’urgence et l’existence d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. En droit des étrangers, la condition d’urgence est généralement présumée remplie lorsque la décision contestée est une mesure d’éloignement — obligation de quitter le territoire français (OQTF), interdiction de retour sur le territoire français (IRTF) — ou un refus de renouvellement de titre de séjour qui place l’étranger en situation irrégulière.
En période estivale, l’urgence revêt une acuité particulière. L’expiration des récépissés durant l’été, alors même que les services préfectoraux sont injoignables, place les étrangers dans une situation de précarité administrative qui peut entraîner la perte d’emploi — l’employeur étant tenu de vérifier la régularité du titre de séjour sous peine de sanctions pénales —, la suspension des droits sociaux, et l’impossibilité de voyager, y compris pour des motifs familiaux impérieux.
Le Conseil d’État, dans une décision du 17 juin 2025 (n° 503085, publiée au Recueil), est venu préciser les contours de l’office du juge des référés face au rejet implicite d’une demande de renouvellement de titre de séjour. La haute juridiction a jugé que, s’agissant d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire dont le titre de séjour pluriannuel arrivait à expiration, l’urgence était caractérisée dès lors que le refus implicite de renouvellement le privait de la possibilité de justifier de la régularité de son séjour et, partant, d’exercer une activité professionnelle. Cette solution, rendue sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante qui reconnaît la particulière vulnérabilité des étrangers en instance de renouvellement.
La Cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 30 juin 2026 (n° 25BX03042), a également contribué à l’édification de ce corpus jurisprudentiel en rappelant que, « eu égard à la situation de l’étranger privé de la possibilité de déposer une demande de titre de séjour dans des conditions lui permettant d’obtenir le récépissé qui lui est en principe remis après l’enregistrement de sa demande, et au droit qu’il a de voir sa situation examinée au regard des dispositions relatives au séjour des étrangers en France, il incombe à l’autorité administrative, après lui avoir fixé un rendez-vous, de le recevoir en préfecture et, si son dossier est complet, de procéder à l’enregistrement de sa demande dans un délai raisonnable ».
Cette obligation de diligence, qui pèse sur l’administration même en période de congés, trouve un écho particulier dans la jurisprudence du Conseil d’État du 2 août 2023 (n° 473349), qui, saisi d’un pourvoi relatif au refus implicite de délivrance d’un récépissé de demande de titre de séjour, a indirectement validé le raisonnement selon lequel l’impossibilité d’obtenir un rendez-vous en préfecture constitue un obstacle caractérisé à l’exercice des droits.
II. L’office du juge des référés : entre suspension des décisions implicites et injonction de faire face à la carence préfectorale
Face à la paralysie administrative estivale, le juge des référés dispose d’une gamme d’instruments juridictionnels dont l’efficacité s’est progressivement affinée au fil d’une construction prétorienne attentive aux spécificités du contentieux des étrangers. Le référé-suspension de l’article L. 521-1 et le référé-liberté de l’article L. 521-2 du code de justice administrative constituent les deux piliers de cet office, auxquels s’ajoute le référé mesures utiles de l’article L. 521-3.
II.A. Le référé-suspension : une arme contentieuse redécouverte contre le silence préfectoral
Le référé-suspension de l’article L. 521-1 du code de justice administrative permet au juge d’ordonner la suspension de l’exécution d’une décision administrative lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. Appliqué aux décisions implicites de rejet des demandes de titre de séjour, ce mécanisme présente une vertu paradoxale : il permet de suspendre une décision dont l’administration n’a jamais explicité les motifs, transformant ainsi le silence préfectoral en un objet contentieux saisissable.
L’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 22 juillet 2026, commentée avec précision par Maître Samir Lassoued sur le site du Village de la Justice, illustre cette logique. Dans cette espèce, un étranger confronté au silence prolongé de la préfecture sur sa demande de renouvellement de titre de séjour a obtenu la suspension de la décision implicite de rejet, le juge des référés ayant considéré que la condition d’urgence était remplie — le demandeur se trouvant en situation irrégulière du seul fait de l’inertie administrative — et que le moyen tiré du défaut d’examen particulier de sa situation était de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision implicite.
Cette solution s’inscrit dans une évolution jurisprudentielle qui tend à reconnaître au référé-suspension une portée utile en droit des étrangers, y compris lorsque la décision contestée est implicite. Le Conseil d’État, dans sa décision du 24 novembre 2023 (n° 476318), avait déjà admis la recevabilité d’une telle demande de suspension dirigée contre le rejet implicite d’une demande de renouvellement d’un document de circulation pour étranger mineur (DCEM). La haute juridiction a jugé que « la condition d’urgence doit être appréciée objectivement et globalement, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce », ouvrant ainsi la voie à une appréciation in concreto de l’urgence qui tient compte de la particulière vulnérabilité du demandeur.
La Cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 2 février 2023 (n° 22PA00689, publié au Recueil), a également contribué à cette construction en rappelant que le préfet ne saurait se borner à invoquer l’engorgement de ses services pour justifier un délai d’instruction excessif : « si le préfet fait valoir que le délai de traitement de la demande est dû à un important volume de dossiers à traiter, cette circonstance ne saurait justifier, à elle seule, le délai excessif pris pour instruire la demande ».
L’articulation entre le référé-suspension et le recours au fond est réglée par l’article L. 521-1 lui-même, qui dispose que « lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais ». Cette disposition permet d’éviter que la suspension ne devienne une fin en soi et garantit que la situation de l’étranger soit définitivement tranchée dans un délai raisonnable.
La Cour administrative d’appel de Versailles, dans un arrêt du 11 décembre 2025 (n° 24VE03096), a rappelé l’importance de cette articulation en jugeant que « le préfet n’est pas fondé à soutenir que les demandes de titre de séjour étant toujours en cours d’instruction, les demandes d’annulation seraient sans objet », consacrant ainsi l’autonomie de la décision implicite de rejet par rapport à la poursuite de l’instruction administrative.
II.B. Le référé-liberté et le référé mesures utiles : l’injonction comme remède à la défaillance structurelle
Au-delà du référé-suspension, le juge des référés dispose de pouvoirs d’injonction qui lui permettent de s’attaquer directement aux causes de la paralysie administrative. L’article L. 521-2 du code de justice administrative, qui fonde le référé-liberté, autorise le juge à « ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale » en cas d’atteinte grave et manifestement illégale. Le référé mesures utiles de l’article L. 521-3 complète ce dispositif en permettant au juge d’enjoindre à l’administration de prendre toute mesure utile, y compris en l’absence de décision préalable.
En droit des étrangers, ces instruments trouvent un terrain d’élection dans le contentieux du refus de rendez-vous en préfecture. La liberté fondamentale en cause est celle du droit de mener une vie familiale normale, protégée par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dont le Conseil d’État a reconnu le caractère de liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.
Le Conseil d’État, dans une décision du 2 avril 2025 (n° 498981), a eu à connaître d’une demande d’injonction fondée sur l’article L. 521-3 du code de justice administrative, tendant à ce qu’il soit enjoint au préfet de la Seine-Saint-Denis de convoquer une ressortissante ivoirienne à un rendez-vous afin de lui délivrer son titre de séjour. La requérante, qui avait sollicité la délivrance d’une carte de résident le 5 septembre 2022, ne s’était vue délivrer que des récépissés successifs depuis lors. Le Conseil d’État a validé le raisonnement du juge des référés qui avait ordonné la convocation sous astreinte.
Cette jurisprudence illustre l’évolution de l’office du juge des référés, qui ne se contente plus de suspendre les décisions illégales mais va jusqu’à enjoindre à l’administration de prendre des mesures positives pour faire cesser la situation de blocage. La Cour administrative d’appel de Paris, dans une ordonnance du 10 juillet 2025 (n° 25PA00535), a confirmé cette orientation en jugeant que « le juge des référés peut, sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, enjoindre au préfet de délivrer un rendez-vous dans un délai déterminé lorsque l’étranger établit qu’il n’a pu obtenir une date de rendez-vous dans un délai raisonnable et que cette situation porte une atteinte grave et immédiate à sa situation ».
L’efficacité de ces injonctions est toutefois conditionnée par la capacité du juge à en assurer l’exécution. L’article L. 911-4 du code de justice administrative permet au juge d’assortir ses injonctions d’une astreinte, dont le montant peut être significatif — jusqu’à plusieurs centaines d’euros par jour de retard — afin de vaincre la résistance de l’administration. La Cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 25 février 2025 (n° 23NC01947), a ainsi validé une astreinte de 100 euros par jour de retard prononcée à l’encontre d’un préfet qui tardait à exécuter une injonction de réexamen.
La particularité de la période estivale réside dans la difficulté pratique d’obtenir une décision du juge des référés dans des délais utiles. Si l’article L. 521-2 impose au juge de se prononcer dans un délai de quarante-huit heures, le référé-suspension de l’article L. 521-1 obéit à une procédure moins contraignante en termes de délais, mais qui peut néanmoins aboutir à une ordonnance dans un délai de quelques semaines. Encore faut-il que les juridictions administratives elles-mêmes ne soient pas paralysées par la période estivale — le service des référés étant, par nature, assuré en continu, y compris durant les mois de juillet et d’août.
L’articulation entre ces différentes voies de droit suppose une stratégie contentieuse adaptée à chaque situation. Le référé-liberté, qui exige la double démonstration d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, est réservé aux hypothèses les plus critiques — refus de renouvellement d’un titre de séjour arrivant à expiration imminente, par exemple. Le référé-suspension, dont la condition d’urgence est appréciée plus souplement, offre une voie complémentaire pour les situations de précarité administrative prolongée. Enfin, le référé mesures utiles permet d’obtenir des injonctions positives lorsque l’administration s’abstient de prendre toute décision, comme dans le cas du refus persistant de fixer un rendez-vous.
Dans tous les cas, la saisine du juge des référés doit être précédée d’une mise en demeure adressée à l’administration, qui permet de caractériser la carence fautive et de justifier l’urgence. Cette exigence, qui découle des principes généraux de la procédure administrative contentieuse, revêt une importance particulière en période estivale, où la preuve de la diligence du demandeur — courriels restés sans réponse, captures d’écran des plateformes de rendez-vous, accusés de réception des demandes — constitue un élément déterminant de l’appréciation de l’urgence par le juge.
En définitive, l’office du juge des référés en droit des étrangers, tel qu’il se déploie dans le contexte de la paralysie estivale des préfectures, illustre la capacité d’adaptation de la justice administrative face aux dysfonctionnements structurels de l’administration. De la suspension des décisions implicites de rejet à l’injonction de délivrer des rendez-vous, le juge des référés apparaît comme l’instrument d’une régulation contentieuse qui, sans se substituer à l’administration défaillante, en corrige les excès les plus manifestes. L’ordonnance du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 22 juillet 2026, en ce qu’elle suspend l’exécution d’une décision implicite de rejet née du silence préfectoral, en constitue une illustration éloquente.
Le cabinet Kohen Avocats, fort de son expertise en droit des étrangers, assiste les justiciables confrontés à l’inertie administrative dans la mise en œuvre de ces voies de recours d’urgence, en première instance comme en appel, devant l’ensemble des juridictions administratives du territoire national.
Sources juridiques :
– CE, 7e ch., 24 octobre 2025, n° 505151
– CE, 7e ch., 17 juin 2025, n° 503085, publié au Recueil
– CE, 7e ch., 24 novembre 2023, n° 476318
– CE, 7e ch., 2 avril 2025, n° 498981
– CE, 7e ch., 2 août 2023, n° 473349
– CAA Lyon, 4e ch., 4 avril 2024, n° 22LY02718
– CAA Bordeaux, 3e ch., 30 juin 2026, n° 25BX03042
– CAA Paris, 2e ch., 17 septembre 2025, n° 25PA01114, publié au Recueil
– CAA Bordeaux, 12 juillet 2024, n° 24BX01443
– CAA Paris, 5e ch., 2 août 2023, n° 22PA03768
– CAA Versailles, 2e ch., 11 décembre 2025, n° 24VE03096
– CAA Douai, 2e ch., 17 octobre 2025, n° 23DA02067, publié au Recueil
– CAA Paris, juge des référés, 3 juillet 2025, n° 25PA02983
– CAA Lyon, 3e ch., 10 avril 2024, n° 23LY01225
– Article L. 521-1 du code de justice administrative (référé-suspension)
– Article L. 521-2 du code de justice administrative (référé-liberté)
– Articles R. 432-1 et R. 432-2 du CESEDA (décision implicite de rejet)
– Article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration
Sources doctrinales et institutionnelles :
– Samir Lassoued, « Le rejet implicite de la préfecture d’une demande de titre de séjour peut être suspendu par le juge », Village de la Justice, 22 juillet 2026
– Défenseur des droits, rapport sur la dégradation des délais d’instruction des titres de séjour, 17 juillet 2026
– GISTI, Plein Droit n° 149, « L’Europe en guerre contre les migrations », juillet 2026
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