La responsabilité de l’État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice pénale : plaintes non traitées, déni de justice et indemnisation des victimes
Le rapport d’inspection interministériel rendu le 22 juin 2026 sur les affaires Lyhanna et Bétharram a mis en lumière, avec une gravité sans précédent, les défaillances systémiques de la chaîne pénale française dans le traitement des plaintes pour violences. Les constats sont accablants : plaintes classées sans suite après des années d’inertie, enquêtes préliminaires abandonnées en cours de route, scellés constitués dix-sept mois après les faits sans traçabilité des conditions de conservation, signalements restés sans réponse. Au-delà de l’émotion légitime que suscitent ces révélations, le droit pénal français offre aux victimes de ces dysfonctionnements un recours trop souvent méconnu : l’action en responsabilité de l’État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice, fondée sur l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire. La présente analyse se propose d’examiner le régime juridique de cette responsabilité, ses conditions de mise en œuvre et les perspectives ouvertes par la jurisprudence la plus récente, à la lumière des exigences conventionnelles issues de l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
I. Le cadre normatif de la responsabilité de l’État du fait du service public de la justice pénale
A. L’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire : un principe de responsabilité encadré
L’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire dispose que « l’État est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice. Sauf dispositions particulières, cette responsabilité n’est engagée que par une faute lourde ou par un déni de justice ». Ce texte constitue le fondement exclusif de la responsabilité de l’État du fait du fonctionnement du service public judiciaire, y compris dans sa dimension pénale.
Le législateur a volontairement restreint les conditions d’engagement de cette responsabilité à deux hypothèses alternatives : la faute lourde et le déni de justice. Cette restriction procède d’un souci de préserver l’indépendance de l’autorité judiciaire et de ne pas soumettre l’exercice de la fonction juridictionnelle à un contrôle permanent de l’administration. Néanmoins, la jurisprudence a progressivement assoupli la notion de faute lourde, passant d’une conception subjective — exigeant une intention malveillante ou une incurie grossière — à une conception objective, centrée sur la déficience caractérisée du service.
La faute lourde s’entend désormais de « toute déficience caractérisée par un fait ou une série de faits traduisant l’inaptitude du service public de la justice à remplir la mission dont il est investi » (Cass. 1re civ., 23 février 2001, n° 99-16.165, publié au Bulletin). Cette définition, constamment reprise par la jurisprudence, permet de sanctionner les négligences graves dans le traitement des plaintes pénales, sans qu’il soit nécessaire d’établir une faute personnelle d’un magistrat ou d’un enquêteur déterminé.
B. Le déni de justice : l’inertie du service comme fait générateur autonome
Le déni de justice constitue le second fait générateur de la responsabilité de l’État. Il se définit comme le refus ou l’incapacité du service public de la justice de statuer ou de traiter les demandes qui lui sont soumises dans un délai raisonnable. L’article 4 du code civil prohibe le déni de justice en disposant que « le juge qui refusera de juger, sous prétexte du silence, de l’obscurité ou de l’insuffisance de la loi, pourra être poursuivi comme coupable de déni de justice ». Transposé au fonctionnement du service de la justice pénale, ce principe impose au parquet et aux services d’enquête de traiter les plaintes qui leur sont soumises dans un délai qui ne soit pas déraisonnable.
Le caractère raisonnable du délai s’apprécie, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’article 6 § 1 de la Convention, au regard de la complexité de l’affaire, du comportement du requérant, du comportement des autorités compétentes et de l’enjeu du litige pour l’intéressé (CEDH, 27 juin 2000, Frydlender c. France, n° 30979/96, § 43).
Le tribunal judiciaire de Strasbourg a fait une application remarquable de ces principes dans un jugement du 25 septembre 2025. En l’espèce, M. [O] avait déposé plainte le 1er mai 2012 pour des faits d’agression commis le 28 avril 2012. Des actes d’enquête avaient été réalisés jusqu’en 2016, soit pendant quatre années. Puis, entre 2017 et 2023, aucun acte d’enquête n’avait été accompli. Ce n’est qu’à l’issue de cette période d’inertie totale de sept ans que la procédure avait été classée sans suite, l’action publique étant éteinte par la prescription. Le tribunal a condamné l’agent judiciaire de l’État à verser à la victime la somme de 8 400 euros à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice moral subi, retenant que « l’absence totale d’actes d’enquête pendant une période de sept années, ayant conduit à la prescription de l’action publique, constitue un déni de justice engageant la responsabilité de l’État » (TJ Strasbourg, 25 septembre 2025, n° 23/04068).
Cette décision illustre avec une netteté particulière les conséquences dévastatrices de l’inertie du parquet pour les victimes d’infractions pénales. Non seulement la victime se trouve privée de son droit à un procès pénal, mais la prescription de l’action publique lui ferme également la voie de la constitution de partie civile devant le juge d’instruction.
II. Les manifestations jurisprudentielles de la responsabilité étatique dans le traitement des plaintes pénales
A. La durée excessive du traitement des plaintes : un contentieux en expansion
Le contentieux de la responsabilité de l’État pour durée excessive du traitement des plaintes pénales connaît une expansion significative devant les juridictions de premier degré et les cours d’appel. Les décisions rendues ces dernières années révèlent une tendance à l’alourdissement des condamnations, traduisant une sensibilité accrue des juridictions civiles aux souffrances des victimes confrontées à l’inertie du système pénal.
La cour d’appel de Paris, dans un arrêt du 14 juin 2022, a infirmé un jugement de première instance pour retenir la responsabilité de l’État dans une affaire où une plainte pour escroquerie, déposée un peu plus d’un an après les faits litigieux, n’avait fait l’objet d’un classement sans suite que quatre ans et deux mois après le dépôt de plainte. La cour a jugé que « la durée de traitement de la plainte est excessive et a eu pour conséquence de laisser les faits d’escroquerie dénoncés susceptibles d’être requalifiés en démarchage à domicile illicite se prescrire alors que la plainte avait été déposée un peu plus d’un an après les faits litigieux. Le déni de justice est constitué, le fait que [la plaignante] n’ait pas usé de la faculté qui lui était offerte de constituer partie civile n’étant pas de nature à exonérer l’État de sa responsabilité » (CA Paris, pôle 4, ch. 13, 14 juin 2022, n° 19/12433). La cour a condamné l’agent judiciaire de l’État à verser 4 413 euros de dommages-intérêts.
Cette motivation est particulièrement significative en ce qu’elle refuse de faire peser sur la victime la charge de pallier les carences du service public en exerçant elle-même la voie de la constitution de partie civile. Le droit de porter plainte emporte, pour la victime, une attente légitime de traitement diligent de sa plainte par les autorités compétentes. L’exercice de la faculté de constitution de partie civile ne saurait constituer un préalable nécessaire à l’engagement de la responsabilité de l’État, sauf à transformer un droit optionnel en obligation procédurale.
La situation est encore aggravée lorsque l’inertie du service conduit à la prescription de l’action publique. Dans cette hypothèse, la victime se trouve doublement privée : privée du droit à un procès pénal devant le tribunal correctionnel ou la cour d’assises, et privée de la possibilité de faire reconnaître sa qualité de victime et d’obtenir réparation de son préjudice dans le cadre de l’action civile accessoire à l’action publique.
B. La négligence dans la conservation des preuves et la conduite de l’enquête
Au-delà de la durée du traitement, la responsabilité de l’État peut être engagée pour des négligences commises dans la conduite même de l’enquête. La cour d’appel de Paris, dans un arrêt du 11 avril 2023, a confirmé un jugement retenant la faute lourde de l’État dans une affaire où les services de police avaient commis « une grave négligence, constitutive d’une faute lourde, en ne respectant pas les dispositions procédurales et les prescriptions techniques pour permettre l’exploitation dans des conditions normales des éléments de preuve découverts, en l’occurrence les vêtements de [la plaignante] ». La cour avait relevé que « les scellés avaient été constitués 17 mois après les faits sans qu’aucun élément ne permette de connaître les conditions de conservation des effets » et qu’« aucun agent de police technique et scientifique n’avait participé aux opérations » (CA Paris, pôle 4, ch. 13, 11 avril 2023, n° 20/01649).
Cette jurisprudence fait écho aux constats du rapport d’inspection de juin 2026 sur l’affaire Lyhanna, qui a mis en évidence des défaillances comparables dans la conservation des éléments de preuve et la traçabilité des actes d’enquête. Lorsque la négligence dans la conduite de l’enquête a pour conséquence de priver la victime de ses chances de faire condamner l’auteur de l’infraction, la perte de chance constitue un chef de préjudice indemnisable.
Le tribunal judiciaire de Paris, dans un jugement du 9 juillet 2025, a toutefois apporté une nuance importante en matière de responsabilité liée aux actes du juge d’instruction. Il a rappelé que « les parents d’une victime mineure ne sauraient reprocher à l’agent judiciaire de l’État le fait que le juge d’instruction n’ait pas rendu une ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel lorsque le classement sans suite résulte de l’appréciation souveraine du magistrat sur l’insuffisance des charges ». Cette limitation rappelle que l’appréciation de l’opportunité des poursuites par le ministère public et l’appréciation des charges par le juge d’instruction relèvent de l’exercice de la fonction juridictionnelle, protégée par le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire.
III. L’articulation avec les obligations conventionnelles : l’exigence d’une enquête effective
A. L’obligation positive d’enquête issue des articles 2 et 3 de la Convention européenne des droits de l’homme
La Cour européenne des droits de l’homme a développé, à partir des articles 2 et 3 de la Convention, une jurisprudence exigeante sur l’obligation positive des États de mener une enquête effective en cas d’allégations de traitements inhumains ou dégradants, de violences, d’atteintes à l’intégrité physique ou de mise en danger de la vie.
Dans l’arrêt Kurt c. Autriche [GC] du 15 juin 2021, la Grande Chambre a précisé les contours de l’obligation opérationnelle de l’État en matière de violences domestiques. Elle a jugé que les autorités doivent vérifier « l’adéquation de l’évaluation du risque effectuée par les autorités internes et, lorsqu’un risque propre à engendrer une obligation d’agir a été ou aurait dû être décelé, l’adéquation des mesures préventives qui ont été adoptées » (CEDH, [GC], 15 juin 2021, Kurt c. Autriche, n° 62903/15, § 160). Cette exigence d’évaluation du risque et de réaction proportionnée s’impose à l’ensemble des autorités étatiques, y compris les services de police et le parquet.
Le tribunal judiciaire de Paris, dans un jugement du 9 juillet 2025, a expressément intégré cette jurisprudence conventionnelle dans son raisonnement en matière de responsabilité de l’État pour violences conjugales. Il a rappelé que « dans une affaire où un risque réel et immédiat s’est matérialisé, il est nécessaire de faire preuve de prudence pour ne pas imposer aux autorités un fardeau insupportable ou disproportionné, compte tenu de l’imprévisibilité du comportement humain, et des choix opérationnels que les autorités doivent effectuer en termes de priorités et de ressources » (TJ Paris, 9 juillet 2025, n° 22/13699). Ce tempérament réaliste n’exonère cependant pas les autorités de leur obligation fondamentale de diligence dans le traitement des plaintes pour violences.
B. Le droit au délai raisonnable et ses implications pour le traitement des plaintes pénales
L’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme garantit à toute personne le droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable. Si ce droit est traditionnellement invoqué par les personnes poursuivies, il bénéficie également aux victimes d’infractions pénales qui se sont constituées parties civiles. La Cour de cassation a admis, de longue date, que la durée excessive d’une procédure pénale peut constituer un déni de justice au sens de l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire, y compris lorsque la victime n’a pas eu la possibilité de se constituer partie civile en raison de la prescription de l’action publique provoquée par l’inaction du parquet.
Le tribunal judiciaire de Strasbourg, dans la décision précitée du 25 septembre 2025, a appliqué les critères de la Cour européenne pour évaluer le caractère déraisonnable du délai. Il a relevé que l’affaire ne présentait pas de complexité particulière — il s’agissait d’une agression simple avec des agresseurs identifiés par la victime dès le dépôt de plainte — et que la victime avait fait preuve de diligence en complétant sa plainte neuf jours après le dépôt initial. La responsabilité du délai déraisonnable incombait donc exclusivement aux autorités étatiques, qui avaient laissé l’enquête s’éteindre par abandon pendant sept années consécutives.
La transposition de cette jurisprudence au contexte révélé par le rapport Lyhanna est saisissante. Lorsqu’une plainte pour violences sur mineur est déposée auprès des services de gendarmerie et que cette plainte demeure sans traitement pendant des mois, voire des années, alors que les auteurs restent en contact avec la victime, l’inertie du service constitue non seulement un déni de justice au sens du droit interne, mais également une violation de l’obligation positive d’enquête effective au sens des articles 3 et 13 de la Convention.
IV. Les enseignements pratiques pour les victimes : constituer un dossier d’indemnisation
A. L’identification des fautes génératrices de responsabilité
Pour engager la responsabilité de l’État, la victime doit établir l’existence d’une faute lourde ou d’un déni de justice. En pratique, les fautes les plus fréquemment retenues par la jurisprudence sont les suivantes :
Premièrement, l’absence totale de traitement d’une plainte pendant une durée déraisonnable, conduisant à la prescription de l’action publique. Le tribunal judiciaire de Strasbourg a retenu un délai de onze ans entre le dépôt de plainte et le classement sans suite comme constitutif d’un déni de justice (TJ Strasbourg, 25 septembre 2025, n° 23/04068).
Deuxièmement, les négligences graves dans la conservation des éléments de preuve, qui privent la victime de ses chances de faire condamner l’auteur de l’infraction. La cour d’appel de Paris a retenu la faute lourde pour des scellés constitués dix-sept mois après les faits sans respect des prescriptions techniques (CA Paris, 11 avril 2023, n° 20/01649).
Troisièmement, le défaut de coordination entre les services saisis d’une même affaire, notamment entre les services de police, la gendarmerie, les services sociaux et le parquet. Le rapport Lyhanna a mis en évidence des défaillances de ce type, chaque service disposant d’informations parcellaires sans qu’aucun n’ait procédé à leur centralisation.
Quatrièmement, le défaut de réponse à un signalement de l’article 40 du code de procédure pénale, qui impose à « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit » d’en donner avis sans délai au procureur de la République. L’absence de traitement d’un tel signalement par le parquet constitue une défaillance caractérisée du service.
B. L’évaluation du préjudice et les montants alloués par les juridictions
Le préjudice indemnisable au titre de la responsabilité de l’État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice pénale se décompose en plusieurs postes. Le préjudice moral résultant de l’attente, de l’incertitude et du sentiment d’abandon est systématiquement indemnisé. Le tribunal judiciaire de Strasbourg a alloué 8 400 euros au titre du préjudice moral pour une plainte non traitée pendant onze ans (TJ Strasbourg, 25 septembre 2025, n° 23/04068). La cour d’appel de Paris a accordé 4 413 euros pour une plainte classée sans suite après quatre ans et deux mois d’inertie (CA Paris, 14 juin 2022, n° 19/12433).
La perte de chance constitue un chef de préjudice distinct, qui suppose de démontrer que la victime disposait d’une chance raisonnable de faire condamner l’auteur de l’infraction si l’enquête avait été menée avec diligence. Cette démonstration est parfois difficile, comme l’a relevé la cour d’appel de Paris dans l’arrêt du 14 juin 2022, où elle a toutefois retenu que la perte de chance était caractérisée par le fait que la plainte avait été déposée dans le délai de prescription et que les éléments de preuve étaient disponibles au moment du dépôt.
Les montants alloués par les juridictions françaises demeurent modestes au regard des standards européens. Cette modestie pourrait évoluer à la faveur de la prise de conscience collective suscitée par les révélations de l’affaire Lyhanna et des réformes législatives annoncées dans le cadre du projet de loi sur la justice criminelle, actuellement en discussion à l’Assemblée nationale.
L’action en responsabilité de l’État est portée devant le tribunal judiciaire du lieu où siège la juridiction dont le fonctionnement défectueux est allégué. L’agent judiciaire de l’État est le défendeur institutionnel, représentant l’État dans cette procédure. Le délai de prescription de cette action est de cinq ans à compter du jour où le titulaire du droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer, conformément à l’article 2224 du code civil.
Conclusion
La responsabilité de l’État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice pénale constitue un levier juridique sous-exploité par les victimes d’infractions pénales confrontées à l’inertie des autorités de poursuite. La jurisprudence récente, notamment la condamnation de l’État par le tribunal judiciaire de Strasbourg pour un délai de traitement de onze ans d’une plainte simple, démontre que les juridictions civiles sont prêtes à sanctionner les défaillances les plus flagrantes du système pénal. La convergence entre les exigences du droit interne et les obligations conventionnelles issues de la Convention européenne des droits de l’homme — en particulier l’obligation positive d’enquête effective — devrait conduire à un renforcement du contrôle juridictionnel de la diligence du service public de la justice pénale. Les victimes de plaintes non traitées, de classements sans suite tardifs ou de négligences dans la conduite des enquêtes disposent désormais d’un arsenal juridique complet pour faire valoir leurs droits à réparation devant les juridictions civiles.
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