Introduction
Le 24 juillet 2026, la ministre de la santé annonçait de nouveaux transferts de remboursements de l’Assurance-maladie vers les complémentaires santé, relançant un débat récurrent sur les frontières entre solidarité nationale et responsabilisation individuelle. Cette annonce, qui s’inscrit dans une trajectoire de déficit de la branche maladie de la Sécurité sociale de seize milliards d’euros, pose une question juridique fondamentale : jusqu’où le législateur et le pouvoir réglementaire peuvent-ils réduire la prise en charge solidaire des dépenses de santé sans méconnaître le droit constitutionnel à la protection de la santé garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ?
Le sujet n’est pas nouveau. Depuis l’institution du ticket modérateur, de la participation forfaitaire de un euro instaurée en 2004, des franchises médicales créées en 2008, et jusqu’au doublement du plafond des franchises annoncé en juillet 2026, les assurés sociaux voient leur reste à charge augmenter mécaniquement. La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025 a introduit un taux de prise en charge par l’Assurance-maladie des consultations de médecins passé de 70 % à 65 % pour les assurés ne relevant pas d’une affection de longue durée, tandis que les déremboursements de médicaments à service médical rendu insuffisant se sont accélérés. Mais c’est la bascule des remboursements de l’Assurance-maladie obligatoire vers les organismes complémentaires qui, en creux, redessine l’architecture même de notre système de protection sociale. Or, le juge administratif, saisi par des associations de patients ou des fédérations de professionnels de santé, a développé un contrôle de plus en plus exigeant sur ces dispositifs.
Cette étude, ancrée dans la jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel de 2020 à 2026, analyse l’office du juge administratif face au transfert des charges de l’Assurance-maladie vers les complémentaires santé. Elle s’articule en deux parties : la première expose le cadre juridique du transfert de charges, entre fondements constitutionnels et mécanismes législatifs (I), et la seconde examine le contrôle juridictionnel de ces dispositifs, entre protection du droit à la santé et conciliation des exigences financières de l’État (II).
I. Le cadre juridique du transfert de charges : entre solidarité nationale et mécanismes de responsabilisation
I.A. Les fondements constitutionnels du droit à la protection de la santé
Le droit à la protection de la santé trouve son ancrage constitutionnel dans le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958. Ce texte dispose que la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ». Le Conseil d’État, dans un considérant de principe régulièrement réaffirmé, juge qu’« il incombe au législateur comme à l’autorité réglementaire, chacun en ce qui le concerne, de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels, les modalités concrètes de cette protection ».
Cette formulation, issue notamment de l’arrêt CE, 1re-4e chambres réunies, 2 avril 2021, n° 437698, établit une double contrainte pour les pouvoirs publics : l’obligation positive de garantir l’effectivité de la protection de la santé, et la liberté d’en définir les modalités dans le respect de l’équilibre financier de la Sécurité sociale. Le même arrêt précise ainsi que « le droit à la protection de la santé doit être concilié avec les exigences constitutionnelles de bon emploi des deniers publics ». Cette balance entre deux impératifs constitutionnels irrigue l’ensemble de la jurisprudence administrative en la matière.
Le Conseil d’État a précisé les contours de cette conciliation dans l’arrêt CE, 1re chambre, 22 juillet 2025, n° 495302, en rappelant que les dispositions législatives et réglementaires relatives au financement de la protection sociale doivent être interprétées « comme imposant également de déduire la part des tarifs de sécurité sociale restant à la charge des assurés sociaux du fait des dispositions relatives à la participation des assurés, à la franchise et au ticket modérateur ». Le juge consacre ainsi une obligation de prise en compte du reste à charge réel dans l’appréciation de l’effectivité du droit à la protection de la santé.
Parallèlement, le droit à la protection de la santé trouve un prolongement dans le principe de non-discrimination dans l’accès aux soins, codifié à l’article L. 1110-3 du code de la santé publique, dont la rédaction issue de la loi du 4 mars 2002 dispose qu’« aucune personne ne peut faire l’objet de discriminations dans l’accès à la prévention ou aux soins » et prohibe expressément le refus de soins fondé sur le bénéfice de la protection complémentaire en matière de santé prévue à l’article L. 861-1 du code de la sécurité sociale ou du droit à l’aide médicale de l’État.
I.B. Les mécanismes législatifs et réglementaires du transfert de charges
Le transfert des remboursements de l’Assurance-maladie vers les complémentaires santé s’opère par une pluralité de mécanismes, dont l’empilement progressif a considérablement accru le reste à charge des assurés. L’article L. 160-13 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction en vigueur au 14 juin 2026, constitue la clé de voûte de ce dispositif.
Ce texte organise trois niveaux de participation de l’assuré. D’abord, le I prévoit une participation proportionnelle aux tarifs servant de base au calcul des prestations — le ticket modérateur — qui peut « varier selon les catégories de prestations, les conditions dans lesquelles sont dispensés les soins, les conditions d’hébergement, la nature de l’établissement où les soins sont donnés ». Cette disposition est complétée par une participation forfaitaire pour les passages non programmés dans les structures d’urgence, due lorsque ce passage n’est pas suivi d’une hospitalisation. Ensuite, le II institue une participation forfaitaire pour chaque acte ou consultation pris en charge par l’Assurance-maladie, dont le montant est fixé par l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM) dans les limites prévues par décret en Conseil d’État. Un décret fixe le nombre maximum de participations forfaitaires supportées par chaque bénéficiaire au titre d’une année civile. Enfin, le III crée une franchise annuelle laissée à la charge de l’assuré pour les médicaments, les actes d’auxiliaires médicaux, les transports sanitaires et les prestations des pharmaciens d’officine, dans la limite d’un plafond annuel global.
Le contentieux le plus emblématique de cette architecture est celui qui a opposé la Fédération nationale des accidentés du travail et des handicapés (FNATH) au pouvoir réglementaire. Dans l’arrêt CE, 1re chambre, 25 février 2025, n° 493450, le Conseil d’État a jugé que « le caractère manifestement disproportionné de l’atteinte portée aux exigences primordiales de solidarité nationale découlant de ces dispositions doit être apprécié, d’une part, compte tenu de l’ensemble des dispositions en vertu desquelles des sommes sont susceptibles d’être laissées à la charge des assurés sociaux à raison des dépenses de santé qu’ils exposent, notamment au titre des participations prévues à l’article L. 322-2 du code de la sécurité sociale ». Ce considérant fondateur impose au juge une appréciation globale et cumulative de tous les mécanismes de reste à charge pesant sur les assurés, et non une analyse isolée de chaque dispositif.
Le décret n° 2024-113 du 16 février 2024, objet de ce recours, avait modifié l’article R. 160-19 du code de la sécurité sociale pour faire passer le montant minimal de la participation forfaitaire de un à deux euros. Si le Conseil d’État a rejeté le recours de la FNATH, c’est au terme d’un contrôle approfondi qui, relevant que le montant total des sommes laissées à la charge des assurés ne pouvait excéder un plafond annuel et que ce plafond — fixé à cinquante euros — n’était pas remis en cause par le décret attaqué, a conclu à l’absence d’atteinte disproportionnée aux exigences de solidarité nationale.
Au-delà de ces mécanismes de participation directe, le transfert de charges s’opère également par des dispositifs fiscaux et parafiscaux qui font peser sur les complémentaires santé une partie du financement de la protection sociale. Ainsi, la contribution exceptionnelle des organismes complémentaires santé à la prise en charge des dépenses liées à la gestion de l’épidémie de covid-19, validée par l’arrêt CE, 8e-3e chambres réunies, 29 septembre 2021, n° 451491, illustre l’intrication croissante entre le financement public et le financement privé de la santé. Le juge a admis la légalité de cette taxe assise sur les cotisations d’assurance maladie complémentaire, au motif qu’elle répondait à un objectif d’intérêt général de solidarité nationale face à une crise sanitaire.
II. Le contrôle du juge administratif : une conciliation exigeante entre protection de la santé et contraintes financières
II.A. La protection juridictionnelle du droit à la santé face aux restrictions d’accès aux soins
Le contrôle du juge administratif s’est progressivement renforcé à mesure que les dispositifs de reste à charge se sont multipliés, passant d’un contrôle restreint à un contrôle de proportionnalité de plus en plus poussé. La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a joué un rôle moteur dans cette évolution, en permettant au justiciable de contester la conventionnalité et la constitutionnalité des dispositifs de transfert de charges directement devant le juge administratif.
L’arrêt CE, 1re chambre, 22 décembre 2025, n° 506141 illustre cette dynamique. Saisi d’une QPC à l’appui d’un recours contre le décret du 20 décembre 2024 relatif à la participation des assurés aux frais de transports sanitaires, le Conseil d’État a refusé de transmettre la question au Conseil constitutionnel, jugeant que la différence de traitement entre entreprises de taxi conventionnées et non conventionnées n’entraînait pas de « rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ». Le juge a relevé que le dispositif poursuivait un objectif d’intérêt général de maîtrise des dépenses de transport sanitaire et que les modalités retenues n’étaient pas manifestement disproportionnées au regard de cet objectif.
La jurisprudence relative à la protection complémentaire en matière de santé (CMU-C, aujourd’hui complémentaire santé solidaire) témoigne également de la vigilance du juge. Dans l’arrêt CE, 1re chambre, 9 décembre 2020, n° 431093, le Conseil d’État a sanctionné une décision de récupération d’indu prononcée par une caisse primaire d’assurance maladie au motif que la commission centrale d’aide sociale n’avait pas suffisamment motivé sa décision quant au caractère intentionnel de l’omission déclarative reprochée à l’assurée. Ce formalisme protecteur garantit l’effectivité du droit à la protection complémentaire, en imposant aux organismes sociaux une rigueur procédurale qui protège les assurés les plus vulnérables.
Le juge administratif exerce également un contrôle sur la tarification des établissements de santé, qui conditionne indirectement l’accès aux soins. Dans l’arrêt CE, 1re chambre, 24 juillet 2024, n° 488735, le Conseil d’État a rejeté le recours de la Fédération de l’hospitalisation privée contre l’arrêté fixant les tarifs des soins de suite et de réadaptation pour 2023, au motif que « les tarifs des suppléments transports applicables en 2023 aux établissements de santé exerçant les activités de soins de suite et de réadaptation en fonction de l’objectif de dépenses d’assurance maladie » avaient été déterminés dans le respect des règles de compétence. Mais le juge ne s’est pas limité à un contrôle formel : il a vérifié que les tarifs n’étaient pas entachés d’erreur manifeste d’appréciation et qu’ils étaient compatibles avec l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) voté par le Parlement.
Le contentieux des expérimentations de réforme du système de santé, prévues par l’article 51 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2018, offre une autre illustration de l’étendue du contrôle juridictionnel. L’arrêt CE, 6e-5e chambres réunies, 5 février 2024, n° 461386 rappelle que ces expérimentations, qui peuvent déroger aux règles de prise en charge de droit commun, restent soumises au contrôle du juge de l’excès de pouvoir, garantissant ainsi que les dérogations au principe de solidarité nationale ne puissent prospérer sans encadrement juridictionnel.
II.B. L’office du juge entre bon emploi des deniers publics et principe d’égalité
La spécificité du contentieux des transferts de charges réside dans la tension entre deux exigences constitutionnelles que le juge doit concilier : le droit à la protection de la santé, d’une part, et le bon emploi des deniers publics ainsi que l’égalité devant les charges publiques, d’autre part. Cette conciliation constitue l’axe central de l’office du juge administratif dans le contentieux de la protection sociale.
L’arrêt CE, 1re-4e chambres réunies, 2 avril 2021, n° 437698 pose le cadre de cette conciliation en ces termes : « En vertu du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, la Nation garantit à tous la protection de la santé. Toutefois, il incombe au législateur comme à l’autorité réglementaire, chacun en ce qui le concerne, de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels, les modalités concrètes de cette protection. Ce faisant, ils doivent notamment assurer la conciliation entre, d’une part, le droit à la protection de la santé et, d’autre part, les exigences constitutionnelles de bon emploi des deniers publics. » Le Conseil d’État juge que le pouvoir réglementaire n’a pas, en l’espèce, « opéré une conciliation manifestement disproportionnée » entre ces deux exigences.
Ce standard — l’absence de disproportion manifeste — est au cœur de l’office du juge. Il ne s’agit pas pour le Conseil d’État de substituer son appréciation à celle des autorités sanitaires et financières, mais de censurer les seules mesures qui porteraient une atteinte excessive au droit à la protection de la santé au regard de l’objectif d’équilibre financier poursuivi. Cette retenue jurisprudentielle, qui s’apparente à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, a été constamment réaffirmée, le juge rappelant que « ces dispositions répondent à l’objectif d’amélioration de la couverture vaccinale des personnes les plus exposées à un risque grave en cas de contamination » (CE, 10 décembre 2021, précité).
Le contentieux du prix des médicaments offre une illustration supplémentaire de cette approche. Dans l’arrêt CE, 1re-4e chambres réunies, 14 octobre 2020, n° 436534, le Conseil d’État a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel une QPC mettant en cause les dispositions du code de la sécurité sociale relatives à la fixation du prix des médicaments par le Comité économique des produits de santé (CEPS). Le juge a estimé que le mécanisme de fixation conventionnelle du prix, loin de méconnaître le principe d’égalité, poursuivait un objectif de régulation des dépenses de santé compatible avec les exigences constitutionnelles.
Enfin, la jurisprudence a progressivement intégré la dimension territoriale des inégalités d’accès aux soins dans son contrôle. L’arrêt CE, 9e-10e chambres réunies, 10 décembre 2021, n° 437412, qui valide la « loi du pays » de Polynésie française instituant une majoration du ticket modérateur pour les personnes non vaccinées contre la covid-19, illustre la latitude dont dispose le législateur pour moduler les dispositifs de participation en fonction de considérations de santé publique. Mais le Conseil d’État prend soin de relever que « la majoration du ticket modérateur qu’elles prévoient n’a pas vocation à s’appliquer de manière pérenne », soulignant ainsi le caractère temporaire et proportionné de la mesure.
Le contrôle du juge s’étend également aux mécanismes de financement de la protection sociale eux-mêmes. L’arrêt CE, 1re chambre, 29 juillet 2020, n° 430326 a ainsi validé la cotisation subsidiaire maladie instituée par l’article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, jugeant que « le pouvoir réglementaire a défini les modalités de calcul de cette cotisation dans des conditions qui n’entraînent pas de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ». Ce considérant confirme que le juge administratif ne censure que les ruptures caractérisées d’égalité, et non les simples différences de traitement justifiées par un motif d’intérêt général.
Il résulte de cet ensemble jurisprudentiel que le Conseil d’État a construit un contrôle à double détente : vérification, en premier lieu, que le dispositif de transfert de charges poursuit un objectif d’intérêt général suffisant, notamment la soutenabilité financière de l’Assurance-maladie ou la régulation des dépenses de santé ; et appréciation, en second lieu, de l’absence d’atteinte disproportionnée au droit à la protection de la santé, appréciée globalement au regard de l’ensemble des sommes laissées à la charge des assurés. Ce cadre, s’il laisse une marge d’appréciation significative aux pouvoirs publics, constitue néanmoins une garantie essentielle contre les dérives d’un transfert illimité des charges de la solidarité nationale vers la responsabilité individuelle.
Conclusion
Le contentieux des transferts de remboursements de l’Assurance-maladie vers les complémentaires santé met en lumière une évolution majeure du droit de la protection sociale : le passage d’un modèle de solidarité nationale unitaire à un système dual, dans lequel la couverture obligatoire et la couverture complémentaire s’articulent de manière de plus en plus complexe. Face à cette mutation, le juge administratif a développé un contrôle exigeant mais mesuré, qui ne substitue pas son appréciation à celle du législateur ou du pouvoir réglementaire, mais garantit que les transferts de charges ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit constitutionnel à la protection de la santé.
La jurisprudence du Conseil d’État de 2020 à 2026, de l’arrêt FNATH du 25 février 2025 à l’arrêt du 22 décembre 2025 sur les transports sanitaires, en passant par l’arrêt du 2 avril 2021 sur la conciliation entre protection de la santé et bon emploi des deniers publics, dessine les contours d’un contrôle juridictionnel qui, sans entraver les marges de manœuvre des pouvoirs publics dans la gestion de l’équilibre financier de la Sécurité sociale, préserve l’effectivité du droit fondamental à la protection de la santé. Cette construction jurisprudentielle, loin d’être achevée, sera vraisemblablement sollicitée à mesure que les pouvoirs publics poursuivront la recherche d’économies sur les dépenses d’assurance maladie — et que les assurés, par la voix des associations et des syndicats, contesteront les nouvelles frontières de la solidarité nationale.
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