Beschluss vom 27. Januar 2026

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

G r ü n d e :

A. 

1

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Regelungen des Gesetzes zur Verbesserung des Vollzugs im Arbeitsschutz (Arbeitsschutzkontrollgesetz; im Folgenden: ASKG) vom 22. Dezember 2020 (BGBl I S. 3334), mit dem unter anderem das Gesetz zur Sicherung von Arbeitnehmerrechten in der Fleischwirtschaft (GSA Fleisch) geändert wurde. Kern der Verfassungsbeschwerde ist insbesondere das in § 6a GSA Fleisch neu eingeführte Fremdpersonal- und Kooperationsverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft.

I. 

2

1. Die Fleischwirtschaft hat sich im Laufe der Zeit stark verändert. Die traditionelle Fleischerei wurde seltener, die industrielle Schlachtung und Verarbeitung sowie die Vermarktung über Export und Discounter zum Regelfall. Es entstand eine zunehmend kritische Diskussion, die neben dem Tierwohl auch die Situation der Beschäftigten in der Fleischindustrie in den Blick nahm. Namentlich betrifft dies den Arbeits- und Gesundheitsschutz, aber auch die Unterbringung, die soziale Sicherung und die Entlohnung der Beschäftigten.

3

Auf politische Regulierungsforderungen seit 2013 reagierte die Branche unter anderem mit Versuchen der Selbstregulierung, etwa einem Verhaltenskodex für die Fleischwirtschaft im Jahr 2014 und einer Selbstverpflichtung im Jahr 2015 (vgl. dazu Däubler, NZA 2021, S. 86 <86>; Häfeli, ARP 2020, S. 210 <210>). Der Gesetzgeber adressierte die von ihm in diesem Sektor weiterhin erkannten Missstände zunächst mit dem GSA Fleisch vom 17. Juli 2017 (BGBl I S. 2541, 2572). Dieses Gesetz regelt seither unter anderem die Haftung von Unternehmen der Fleischwirtschaft für Sozialversicherungsbeiträge (§ 3), die Verpflichtung von Arbeitgebern, den Beschäftigten Arbeitsmittel, Schutzkleidung und persönliche Schutzausrüstung zur Verfügung zu stellen und instand zu halten (§ 4), sowie die Berechnung und Zahlung des Arbeitsentgelts (§ 5).

4

Im Jahr 2019 ergaben Schwerpunktprüfungen der Arbeitsschutzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen sowie Prüfungen der Finanzkontrolle Schwarzarbeit zahlreiche Rechtsverstöße in Betrieben der industriellen Fleischwirtschaft, die insbesondere das dort eingesetzte Fremdpersonal betrafen. Im Laufe des Jahres 2020 kam es zudem in mehreren großen Schlachthöfen in Nordrhein-Westfalen zu Covid-19-Ausbrüchen. Deshalb intensivierte sich abermals die politische Diskussion auch um ein mögliches Fremdpersonal- und Kooperationsverbot.

5

Im Mai 2020 legte die Bundesregierung Eckpunkte für weitere gesetzliche Regelungen vor. Am 21. Juli 2020 folgte ein Referentenentwurf und am 29. Juli 2020 schließlich ein Regierungsentwurf, der am 31. August 2020 als Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung des Vollzugs im Arbeitsschutz (Arbeitsschutzkontrollgesetz) in den Bundestag eingebracht wurde (BTDrucks 19/21978). Der Bundestag nahm den Gesetzentwurf mit Änderungen am 16. Dezember 2020 an (BRDrucks 745/20). Der Bundesrat stimmte mit Beschluss vom 18. Dezember 2020 zu (BRDrucks 745/20 <Beschluss>). Nach Ausfertigung durch den Bundespräsidenten wurde das Arbeitsschutzkontrollgesetz am 30. Dezember 2020 im Bundesgesetzblatt verkündet.

6

2. Ein zentraler Baustein des Gesetzes ist das durch Art. 11 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 5, Art. 3 und Art. 3a ASKG in zeitlich gestufter Form eingeführte sektorale Fremdpersonalverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft, also in der Schlachtung, Zerlegung und Fleischverarbeitung. Ab dem 1. Januar 2021 sollte dieses Kerngeschäft zunächst nicht mehr auf Grundlage von Werkverträgen, in der Zeit vom 1. April 2021 bis zum 31. März 2024 nur noch eingeschränkt und ab dem 1. April 2024 überhaupt nicht mehr im Wege der Arbeitnehmerüberlassung, mithin durch Leiharbeit, vorgenommen werden dürfen. Daneben sollte mit dem sogenannten Kooperationsverbot erreicht werden, dass ein Inhaber einen Betrieb als alleiniger – und nicht neben anderen Inhabern – führt.

7

Durch Art. 2 Nr. 5 ASKG wurde dafür § 6a GSA Fleisch eingeführt. Dieser lautete in seiner ab dem 1. Januar 2021 geltenden (vgl. Art. 11 Satz 1 ASKG) und von den Beschwerdeführenden konkret angegriffenen Fassung zunächst wie folgt:

§ 6a Einschränkungen des Einsatzes von Fremdpersonal

(1) ¹Ein Unternehmer muss einen Betrieb oder, im Fall des Absatzes 3 Satz 2, eine übergreifende Organisation, in dem oder in der geschlachtet wird, Schlachtkörper zerlegt werden oder Fleisch verarbeitet wird, als alleiniger Inhaber führen. ²Die gemeinsame Führung eines Betriebes oder einer übergreifenden Organisation durch zwei oder mehrere Unternehmer ist unzulässig.

(2) ¹Der Inhaber darf im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern sowie im Bereich der Fleischverarbeitung Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nur im Rahmen von mit ihm bestehenden Arbeitsverhältnissen und im Rahmen einer Arbeitnehmerüberlassung tätig werden lassen. ²Er darf in diesen Bereichen keine Selbstständigen tätig werden lassen. ³Ein Dritter darf in diesen Bereichen unbeschadet der Zulässigkeit der Überlassung von Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitnehmern nach Satz 1 keine Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und keine Selbstständigen tätig werden lassen.

(3) ¹Inhaber ist, wer über die Nutzung der Betriebsmittel und den Einsatz des Personals entscheidet. ²Wenn aufgrund der räumlichen oder funktionalen Einbindung des Betriebes in eine übergreifende Organisation die Arbeitsabläufe in dem Betrieb inhaltlich oder zeitlich im Wesentlichen vorgegeben sind, ist Inhaber, wer die übergreifende Organisation führt.

(4) Eine übergreifende Organisation ist ein überbetrieblicher, nicht notwendig räumlich zusammenhängender Produktionsverbund, in dem ein Unternehmer die Arbeitsabläufe im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern oder im Bereich der Fleischverarbeitung inhaltlich oder zeitlich im Wesentlichen vorgibt.

8

§ 6a Abs. 1 Satz 1 GSA Fleisch untersagt damit seit dem 1. Januar 2021 die gemeinsame Führung eines Betriebes oder einer übergreifenden Organisation, in dem oder in der geschlachtet wird, Schlachtkörper zerlegt werden oder Fleisch verarbeitet wird, durch zwei oder mehrere Unternehmer; ein Unternehmer muss nach § 6a Abs. 1 Satz 2 GSA Fleisch einen Betrieb oder eine übergreifende Organisation (§ 6a Abs. 3 Satz 2 GSA Fleisch), in dem oder in der geschlachtet wird, Schlachtkörper zerlegt werden oder Fleisch verarbeitet wird, als alleiniger Inhaber führen (Kooperationsverbot).

9

§ 6a Abs. 2 GSA Fleisch verbietet es Unternehmen der Fleischindustrie (vgl. § 2 GSA Fleisch) zudem seit dem 1. Januar 2021, Tätigkeiten im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern sowie im Bereich der Fleischverarbeitung auf Grundlage von Werkverträgen ausführen zu lassen (Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen). Die eingesetzten Personen müssen direkt beim Inhaber angestellt werden (§ 6a Abs. 2 Satz 1 GSA Fleisch) und dürfen nicht selbstständig bei diesem tätig sein (§ 6a Abs. 2 Satz 2 GSA Fleisch). Verboten ist somit auch, vormals über Werkvertragsunternehmen beschäftigte Personen nun selbst auf Grundlage von Werkverträgen zu beschäftigen. § 6a Abs. 2 Satz 3 GSA Fleisch enthält ein korrespondierendes Verbot für Anbieter von Werkvertragsarbeit im Kernbereich der Fleischwirtschaft.

10

Durch den ebenfalls angegriffenen Art. 3 Nr. 1 ASKG wurde § 6a Abs. 2 GSA Fleisch ab dem 1. April 2021 (vgl. Art. 11 Satz 2 ASKG) um ein Verbot der Leiharbeit (Leiharbeitsverbot) ergänzt. Hierzu sah der vom 1. April 2021 bis einschließlich zum 31. März 2024 geltende Absatz 3 befristete Ausnahmen vor. Die Regelung lautete:

§ 6a Einschränkungen des Einsatzes von Fremdpersonal

(1) (…).

(2) ¹Der Inhaber darf im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern sowie im Bereich der Fleischverarbeitung Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nur im Rahmen von mit ihm bestehenden Arbeitsverhältnissen tätig werden lassen. ²Er darf in diesen Bereichen keine Selbstständigen tätig werden lassen. ³Ein Dritter darf in diesen Bereichen keine Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und keine Selbstständigen tätig werden lassen und keine Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitnehmer in diese Bereiche überlassen.

(3) ¹Abweichend von Absatz 2 Satz 1 und 3 kann in einem Tarifvertrag von Tarifvertragsparteien der Einsatzbranche festgelegt werden, dass der tarifgebundene Inhaber Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitnehmer im Bereich der Fleischverarbeitung bis zu einem kalenderjährlichen Arbeitszeitvolumen einsetzen darf, das insgesamt

1. einen Anteil von 8 Prozent des von eigenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern des Inhabers in diesem Bereich kalenderjährlich erbrachten Arbeitszeitvolumens nicht überschreitet und

2. das regelmäßige vertragliche kalenderjährliche Arbeitszeitvolumen von 100 im Bereich der Fleischverarbeitung in Vollzeit beim Inhaber beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern nicht überschreitet.

²Dritte dürfen Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitnehmer nur überlassen, wenn dies nach Satz 1 zulässig ist. ³Zur Bestimmung der Quote nach Satz 1 Nummer 1 sind die Arbeitszeiten in der Fleischverarbeitung entsprechend § 6 manipulationssicher separat zu erfassen. ⁴Für diese Arbeitnehmerüberlassungen gilt das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz mit der Maßgabe, dass

1. abweichend von § 1 Absatz 1b des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes

a) der Verleiher dieselbe Leiharbeitnehmerin oder denselben Leiharbeitnehmer nicht länger als vier aufeinander folgende Monate demselben Entleiher überlassen darf,

b) der Entleiher dieselbe Leiharbeitnehmerin oder denselben Leiharbeitnehmer nicht länger als vier aufeinander folgende Monate tätig werden lassen darf,

c) der Zeitraum vorheriger Überlassungen durch denselben oder einen anderen Verleiher an denselben Entleiher vollständig anzurechnen ist, wenn zwischen den Einsätzen jeweils nicht mehr als sechs Monate liegen,

2. § 1 Absatz 1b Satz 3 bis 8 des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes nicht anwendbar ist und

3. § 8 Absatz 2 bis 4 des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes nicht anwendbar ist.

⁵Der Inhaber hat die Nutzung der Arbeitnehmerüberlassung bei den Behörden der Zollverwaltung in Textform in deutscher Sprache gemäß den Sätzen 6 und 7 anzuzeigen. ⁶Die Anzeige ist vor dem Beginn des Einsatzes von Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitnehmern sowie unverzüglich nach dem Ende des Einsatzes zu erstatten. ⁷Die Anzeige muss die für die Prüfung der Einhaltung der Vorgaben der Sätze 1 bis 4 erforderlichen Angaben enthalten. ⁸Änderungen bezüglich dieser Angaben hat der Inhaber unverzüglich bei den Behörden der Zollverwaltung anzuzeigen. ⁹Das Bundesministerium der Finanzen kann durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates bestimmen,

1. nähere Einzelheiten zu den in der Anzeige und Änderungsanzeige erforderlichen Angaben,

2. dass, auf welche Weise und unter welchen technischen und organisatorischen Voraussetzungen Anzeigen und Änderungsanzeigen elektronisch übermittelt werden können sowie

3. welche Behörde nach den Sätzen 5 und 8 für die Entgegennahme der Anzeige und Änderungsanzeige zuständig ist.

(4) (vormals Absatz 3).

(5) (vormals Absatz 4).

11

Am 1. April 2024 trat schließlich der ebenfalls angegriffene Art. 3a Nr. 1 ASKG in Kraft (vgl. Art. 11 Satz 4 ASKG), durch den der zuvor durch Art. 3 Nr. 1 Buchstabe b ASKG eingeführte § 6a Abs. 3 GSA Fleisch wieder aufgehoben wurde. § 6a GSA Fleisch lautet auszugsweise in seiner seit dem 1. April 2024 geltenden Fassung:

§ 6a Einschränkungen des Einsatzes von Fremdpersonal

(1) (…).

(2) ¹Der Inhaber darf im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern sowie im Bereich der Fleischverarbeitung Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nur im Rahmen von mit ihm bestehenden Arbeitsverhältnissen tätig werden lassen. ²Er darf in diesen Bereichen keine Selbstständigen tätig werden lassen. ³Ein Dritter darf in diesen Bereichen keine Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und keine Selbstständigen tätig werden lassen und keine Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitnehmer in diese Bereiche überlassen.

(3) (vormals Absatz 4).

(4) (vormals Absatz 5).

12

§ 6a Abs. 2 GSA Fleisch normiert für den Kernbereich der Fleischwirtschaft damit seit dem 1. April 2024 ein umfassendes Direktanstellungsgebot (Fremdpersonalverbot).

13

3. Das Fremdpersonal- und das Kooperationsverbot werden von weiteren Regelungen flankiert. Durch Art. 2 Nr. 5 ASKG wurde § 6b GSA Fleisch eingeführt. Dieser regelt Befugnisse der Zollverwaltung zur Überprüfung der Vorgaben des § 6a GSA Fleisch und lautete in seiner ab dem 1. Januar 2021 geltenden (vgl. Art. 11 Satz 1 ASKG) Fassung zunächst wie folgt:

§ 6b Prüfung und Befugnisse der Behörden der Zollverwaltung

(1) Die Prüfung der Einhaltung der Vorgaben des § 6a obliegt den Behörden der Zollverwaltung.

(2) Die §§ 2 bis 6, 14, 15 bis 20, 22 und 23 des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes sind entsprechend anzuwenden mit der Maßgabe, dass

1. die dortigen Befugnisse, Duldungs- und Mitwirkungspflichten auch gegenüber Inhabern im Sinne des § 6a Absatz 3 sowie Personen, welche die Nutzung eines Betriebes oder einer übergreifenden Organisation gestatten, Anwendung finden,

2. die dort genannten Behörden auch Einsicht in Arbeitsverträge, Niederschriften nach § 2 des Nachweisgesetzes, Satzungen, Gesellschaftsverträge und andere Geschäftsunterlagen nehmen können, die mittelbar oder unmittelbar Auskunft über die Einhaltung der Vorgaben nach § 6a geben, und

3. die nach § 5 Absatz 1 des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes, auch in Verbindung mit Nummer 1, zur Mitwirkung Verpflichteten die Unterlagen nach Nummer 2 vorzulegen haben.

14

Durch Art. 3 Nr. 2 ASKG wurde Absatz 1 der Vorschrift zwischenzeitlich um einen Satz 2 ergänzt, nach dem die zum 1. April 2021 in Kraft tretenden Einschränkungen der Leiharbeit von der Bundesagentur für Arbeit überwacht wurden. Diese Änderung wurde durch Art. 3a Nr. 2 ASKG zum 1. April 2024 wieder aufgehoben (vgl. Art. 11 Satz 4 ASKG). Seither gilt § 6b GSA Fleisch – soweit hier angegriffen ­– wieder in seiner ursprünglichen Fassung.

15

§ 7 GSA Fleisch wurde durch Art. 2 Nr. 6 ASKG neu gefasst und lautete in seiner ab dem 1. Januar 2021 geltenden (vgl. Art. 11 Satz 1 ASKG) und von den Beschwerdeführenden angegriffenen Fassung auszugsweise zunächst wie folgt:

§ 7 Bußgeldvorschriften

(1) Ordnungswidrig handelt, wer einem anderen die Nutzung eines Betriebes oder einer übergreifenden Organisation, in dem oder in der geschlachtet wird, Schlachtkörper zerlegt werden oder Fleisch verarbeitet wird, ganz oder teilweise gestattet und weiß oder wenigstens fahrlässig nicht weiß, dass der andere

1. entgegen § 6a Absatz 1 Satz 1 den Betrieb oder die übergreifende Organisation nicht richtig führt,

2. entgegen § 6a Absatz 2 Satz 1 eine Arbeitnehmerin oder einen Arbeitnehmer tätig werden lässt oder

3. entgegen § 6a Absatz 2 Satz 2 einen Selbstständigen tätig werden lässt.

(2) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig

1. (…).

2. (…).

3. entgegen § 6a Absatz 1 Satz 1 einen Betrieb oder eine übergreifende Organisation nicht richtig führt,

4. entgegen § 6a Absatz 2 Satz 1 eine Arbeitnehmerin oder einen Arbeitnehmer tätig werden lässt,

5. entgegen § 6a Absatz 2 Satz 2 einen Selbstständigen tätig werden lässt oder

6. entgegen § 6a Absatz 2 Satz 3 eine Arbeitnehmerin oder einen Arbeitnehmer oder einen Selbstständigen tätig werden lässt.

(3) Die Ordnungswidrigkeit kann in den Fällen des Absatzes 1 sowie des Absatzes 2 Nummer 3 bis 6 mit einer Geldbuße bis zu fünfhunderttausend Euro, in den Fällen des Absatzes 2 Nummer 1 mit einer Geldbuße bis zu fünfzigtausend Euro und in den Fällen des Absatzes 2 Nummer 2 mit einer Geldbuße bis zu dreißigtausend Euro geahndet werden.

(4) (…).

16

Durch Art. 3 Nr. 3 und Art. 3a Nr. 3 ASKG wurde auch diese Regelung mit Wirkung zum 1. April 2021 (Art. 11 Satz 2 ASKG) beziehungsweise zum 1. April 2024 (vgl. Art. 11 Satz 4 ASKG) im Hinblick auf das stufenweise eingeführte Leiharbeitsverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft ergänzt. Vorsätzliche oder fahrlässige Zuwiderhandlungen gegen das Fremdpersonal- und gegen das Kooperationsverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft sind dadurch jeweils mit einer Geldbuße von bis zu 500.000 Euro bedroht (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 bis 6 und Abs. 3 GSA Fleisch).

17

Durch die ebenfalls angegriffenen Art. 8 und 9 ASKG änderte der Gesetzgeber zudem das Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz (SchwarzArbG), indem er im Wesentlichen den unerlaubten Einsatz von Werkverträgen beziehungsweise Leiharbeitskräften in den Katalog illegaler Beschäftigung aufnahm (Art. 8 Nr. 1 und Art. 9 Nr. 1 ASKG) und Prüfungsbefugnisse und -aufgaben der Zollbehörden sowie Duldungs- und Mitwirkungspflichten der Betroffenen bei der Kontrolle des Fremdpersonal- und Kooperationsverbots erweiterte (Art. 8 Nr. 2, 3 und Art. 9 Nr. 2 ASKG). Der angegriffene Art. 11 ASKG regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.

18

Das GSA Fleisch gilt nach seinem § 2 Abs. 1 Satz 2 für Betriebe der Fleischwirtschaft im Sinne von § 6 Abs. 9 des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes (AEntG). Darunter sind Betriebe und selbstständige Betriebsabteilungen zu verstehen, in denen überwiegend geschlachtet oder Fleisch verarbeitet wird oder die ihre Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen überwiegend in Betrieben der Fleischwirtschaft einsetzen. Gemäß § 2 Abs. 2 GSA Fleisch gelten die Regelungen in §§ 6 bis 6b GSA Fleisch nicht für Handwerksbetriebe mit bis zu 49 Beschäftigten.

II. 

19

Das GSA Fleisch zielt ausweislich seines durch Art. 2 Nr. 1 ASKG ergänzten § 1 nunmehr auf die Sicherung von Rechten und Ansprüchen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz sowie die Verhinderung einer Umgehung der Pflicht zur Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen durch die Beauftragung von Nachunternehmen in der Fleischwirtschaft. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs zum Arbeitsschutzkontrollgesetz soll neben der Gesundheit der in der Fleischwirtschaft tätigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auch die öffentliche Gesundheit geschützt werden (vgl. BTDrucks 19/21978, S. 35). Danach beabsichtigt die Bundesregierung mit dem Fremdpersonalverbot, „einem schwer durchschaubaren Nebeneinander verschiedenster Beschäftigungsverhältnisse“ entgegenzuwirken (a.a.O., S. 3). Es sei festzustellen, dass die Fleischbetriebe weitestgehend ohne eigenes Personal arbeiteten und im Kernbereich der Fleischwirtschaft dauerhaft Fremdpersonal im Rahmen von Werk- und Arbeitnehmerüberlassungsverträgen tätig werde (a.a.O., S. 2 f., 20). Teilweise würden vollständige Bereiche der Produktion, wie beispielsweise die Schlachtung, als isolierter Arbeitsschritt an unterschiedliche Subunternehmen, teilweise auch in Subunternehmerketten, vergeben (a.a.O., S. 21). Diese Beschäftigtengruppen seien überwiegend in den Arbeitsablauf des Fleischbetriebes eingegliedert, arbeiteten teilweise zusammen und erbrächten vergleichbare Tätigkeiten (a.a.O., S. 21). Daher gebe es keine klaren Verantwortlichkeiten, was dazu führe, dass auf arbeitsrechtliche und arbeitsschutzrechtliche Vorgaben häufig nicht geachtet werde. Die Folge sei eine Vielzahl festgestellter Verstöße und Arbeitsunfälle (a.a.O., S. 20 und 25). Insbesondere die Masseninfektionen in großen fleischverarbeitenden Betrieben mit dem Virus SARS-CoV-2 hätten die Missstände deutlich gemacht (a.a.O., S. 20, 25). In der Entwurfsbegründung heißt es dazu (a.a.O., S. 3, 25, 36):

„Vor diesem Hintergrund ist es erforderlich, im Bereich der Fleischindustrie zu klaren Verantwortlichkeiten zu kommen. Hierzu soll geregelt werden, dass künftig kein Fremdpersonal mehr im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung und im Bereich der Fleischverarbeitung eingesetzt werden darf. Dadurch soll einerseits den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die in diesen Bereichen tätig sind, ein Verantwortlicher gegeben werden, der sich um die Einhaltung der arbeitsrechtlichen und arbeitsschutzrechtlichen Regularien zu kümmern hat, zum anderen soll damit den Kontrollbehörden eine effektive und effiziente Kontrolle ermöglicht werden.

(…).

Es ist bislang trotz spezifischer Kontrollen und an Einzelproblemen ansetzender korrigierender Gesetzgebung keine signifikante Verbesserung der Situation der in dem Bereich tätigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer erkennbar. Daher müssen die unter den Bedingungen der Corona-Krise wie unter einem Brennglas noch deutlicher wahrnehmbaren Missstände nunmehr mit einem umfassenden Ansatz angegangen werden. Hierfür ist gerade in den völlig unübersichtlich gewordenen großen Unternehmen der Fleischindustrie ein Verbot des Einsatzes von Werkverträgen und Arbeitnehmerüberlassung im zentralen Unternehmensbereich des Schlachtens und der Verarbeitung von Fleisch erforderlich.

Mit dieser Maßnahme soll dem bisherigen missbräuchlichen Einsatz der Instrumente Werkvertrag und Arbeitnehmerüberlassung in der Fleischindustrie entgegengewirkt und eine grundlegende Verbesserung der Situation bei der Durchsetzung von Arbeitnehmerrechten in der Fleischwirtschaft sowie beim Schutz der öffentlichen Gesundheit erzielt werden.

(…).

Der Unternehmer soll sich seiner Verantwortung für die Betriebsorganisation nicht mehr durch die Einbindung Dritter entziehen können.“

III. 

20

Der Beschwerdeführer zu 1) ist Gesellschafter der von ihm im Jahr 2019 erworbenen Beschwerdeführerin zu 2), die Teil einer unter anderem vom Beschwerdeführer zu 1) geleiteten familiengeführten Unternehmensgruppe ist. Bei der Beschwerdeführerin zu 2) handelt es sich um ein Unternehmen, das sich auf die Zerlegung von Schweineköpfen spezialisiert hat. Hierfür beschäftigte sie vor Inkrafttreten des Arbeitsschutzkontrollgesetzes etwa 20 Mitarbeitende, von denen die eine Hälfte in der Verwaltung und die andere Hälfte in der Produktion tätig war. Allerdings zerlegten diese Mitarbeitenden die Schweineköpfe nicht selbst. Sie hatten vielmehr Leitungsfunktionen betreffend Verladung, Qualitätssicherung oder Technik inne. Die eigentliche Zerlegung übernahmen etwa 100 von zwei Werkvertragsunternehmen auf Grundlage von Werkverträgen bei der Beschwerdeführerin zu 2) eingesetzte Personen.

21

Nach Inkrafttreten des Arbeitsschutzkontrollgesetzes schloss die Beschwerdeführerin zu 2) mit sämtlichen Personen, die bei ihr zuvor auf Grundlage von Werkverträgen eingesetzt worden waren, Arbeitsverträge ab. Für den damit verbundenen administrativen Aufwand stellte sie eine Mitarbeiterin ein. Zur Betreuung der meist aus Osteuropa stammenden Arbeitnehmer engagierte sie einen der vormaligen Werkvertragsunternehmer als Berater.

22

Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wenden sich die Beschwerdeführenden gegen §§ 6a und 6b GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG, gegen § 7 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 bis 6 und Abs. 3 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG sowie gegen die Art. 3, Art. 3a, Art. 8, Art. 9 und Art. 11 ASKG. Das Fremdpersonal- und das Kooperationsverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft verletzten sie in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG. Die Regelungen seien insbesondere unverhältnismäßig, weil der Gesetzgeber seinen Einschätzungs- und Prognosespielraum überschritten habe. Hinsichtlich des Kooperationsverbots und der dieses flankierenden Regelungen machen sie außerdem Verstöße gegen Art. 2 und Art. 9 GG sowie gegen das aus Art. 103 Abs. 2 GG folgende Bestimmtheitsgebot geltend.

23

1. Die Beschwerdeführenden halten ihre am 17. Dezember 2021 erhobene Verfassungsbeschwerde für zulässig. Sie seien durch das Arbeitsschutzkontrollgesetz insbesondere selbst, gegenwärtig sowie unmittelbar betroffen und damit beschwerdebefugt. Durch das Gesetz würden im Kernbereich der Fleischwirtschaft ausdrücklich Werkverträge und Leiharbeit untersagt. Damit werde ihnen verboten, wie bisher tätig zu werden. Der Beschwerdeführer zu 1) sei durch die für den Fall der Zuwiderhandlung drohenden Bußgelder in Höhe von bis zu 500.000 Euro in seiner wirtschaftlichen Existenz bedroht. Die Regelungen seien größtenteils bereits zum 1. Januar 2021 in Kraft getreten, ohne dass es weiterer Umsetzungsakte durch die Zoll- oder Gewerbeaufsichtsbehörden bedurft habe. Die Beschwerdeführenden könnten auch nicht darauf verwiesen werden, zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Insbesondere handele es sich bei der Beschwerdeführerin zu 2) um einen Zerlegebetrieb, bei dem nicht zweifelhaft sei, dass er dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterfalle.

24

2. Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet.

25

a) Sowohl das Fremdpersonal- als auch das Kooperationsverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft verletzten Art. 12 Abs. 1 GG.

26

aa) Das Fremdpersonalverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft greife in den Schutzbereich der Berufsfreiheit ein. Hinsichtlich der Grundrechtsbetroffenheit sei zwischen den Beschwerdeführenden nicht zu differenzieren. Mittelständischen Betrieben werde mit dem Fremdpersonalverbot Unmögliches abverlangt. Der Umgang mit den meist aus Osteuropa stammenden Arbeitskräften bereite der Beschwerdeführerin zu 2) erhebliche Schwierigkeiten. Die Gründe, die den Gesetzgeber zum Erlass des Fremdpersonalverbots bewogen haben, seien nicht ausreichend, um den Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit zu rechtfertigen. Der Gesetzgeber habe seinen Einschätzungs- und Prognosespielraum überschritten, indem er von einer nur unzureichenden Tatsachenbasis ausgegangen sei, die vernünftigerweise keine Grundlage für die gesetzgeberischen Maßnahmen habe abgeben können. Das habe er mittelbar in der Gesetzentwurfsbegründung und bis kurz vor Erlass des Gesetzes in Antworten auf parlamentarische Anfragen sogar selbst eingeräumt. Dieses Defizit schlage bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Grundrechtseingriffs entscheidend durch.

27

(1) Unzutreffend sei bereits die Einschätzung des Gesetzgebers, im Kernbereich der Fleischwirtschaft würden arbeitsschutzrechtliche Vorschriften strukturell missachtet. Der Gesetzgeber verweise insoweit auf Erkenntnisse aus einer Schwerpunktprüfung in Nordrhein-Westfalen, die von Juli bis September 2019 stattgefunden habe. Diese Erkenntnisse bezögen sich jedoch nur auf Nordrhein-Westfalen und ließen weder Rückschlüsse auf die Fallzahlen anderer Bundesländer noch darauf zu, wie sich die Verstöße gegen arbeitsschutzrechtliche Vorschriften auf die Werkvertrags- und Leiharbeitsunternehmen sowie die Unternehmen der auftraggebenden Fleischindustrie und des Fleischerhandwerks aufteilten. Weiterhin sei es unzutreffend, wenn der Gesetzgeber allein aus der Zahl der Arbeitsunfälle bei Beschäftigten von Werkvertragsunternehmen ableite, dass der Arbeitsschutz nicht eingehalten werde. Die Gesetzentwurfsbegründung gehe außerdem fehlerhaft davon aus, dass in Betrieben mit eigener Stammbelegschaft weniger Arbeitsschutzmängel vorlägen.

28

Der Gesetzgeber habe auf Grundlage der ihm vorliegenden Informationen auch nicht davon ausgehen dürfen, dass im Kernbereich der Fleischwirtschaft systematisch gegen arbeitsrechtliche Vorschriften verstoßen werde. Verdachtsfälle von Verstößen gegen das Mindestlohngesetz (MiLoG) beträfen nur einen kleinen Teil der Unternehmen der Branche. Im Hinblick auf eingeleitete Strafverfahren liege die Fleischwirtschaft unter dem Durchschnitt aller Branchen.

29

Außerdem gehe der Gesetzgeber unzutreffend davon aus, dass es in der Praxis Schwierigkeiten hinsichtlich der Zuordnung der Arbeitnehmer gebe. Soweit in der öffentlichen Darstellung sogenannte Subunternehmerketten in den Fokus genommen würden, sei bereits nicht nachvollziehbar, worauf entsprechende Erkenntnisse beruhten. Unabhängig davon gebe es gesetzliche Vorgaben, die selbst bei Vorliegen von sogenannten Subunternehmerketten für eine eindeutige unternehmensbezogene Zuordnung der Arbeitskräfte Sorge trügen.

30

Schließlich fehle es an einer soliden Tatsachenbasis, soweit das Arbeitsschutzkontrollgesetz die Eindämmung der Covid-19-Pandemie sowie künftiger Infektionsgeschehen und damit den Schutz der öffentlichen Gesundheit bezwecke. Ein Abgleich mit wissenschaftlichen Erkenntnissen zeige, dass weder die Arbeits- und Wohnbedingungen der eingesetzten Arbeitskräfte noch die gewählte Vertragsform ihres Einsatzes im fleischverarbeitenden Betrieb, sondern vielmehr die Umgebungstemperatur am Arbeitsplatz für die hohen Übertragungsraten des SARS-CoV-2-Virus verantwortlich gewesen sei. Des Weiteren entsprächen die in der Gesetzentwurfsbegründung angeführten Probleme hinsichtlich der Rückverfolgung der Infektionsketten nicht den Tatsachen.

31

(2) Das Fremdpersonalverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft verletze auch aus weiteren Gründen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

32

Der vom Fremdpersonalverbot bezweckte Schutz der Beschäftigten werde dadurch konterkariert, dass diese zunächst ihren Arbeitsplatz verlören und selbst bei einer folgenden Direktanstellung in der auftraggebenden Fleischindustrie erneut die Wartezeit nach § 1 Abs. 1 Kündigungsschutzgesetz erfüllen müssten. Es gebe keinen allgemeingültigen Erfahrungssatz dahingehend, dass die bei einem Werkvertrags- beziehungsweise Leiharbeitsunternehmen beschäftigten Arbeitnehmer im Falle einer Direktanstellung bei den Unternehmen der auftraggebenden Fleischindustrie in irgendeiner Form bessergestellt seien. Das gelte auch mit Blick auf die Einhaltung arbeits- und arbeitsschutzrechtlicher Bestimmungen. Eine Anstellung bei den Unternehmen der Fleischindustrie ändere nichts an der Menge der anfallenden Arbeit. Diese bleibe weiterhin körperlich stark belastend und gefährlich. Zur Verhinderung von Ansteckungen mit dem SARS-CoV‑2-Virus oder anderen Infektionskrankheiten sei das Verbot ebenfalls von vornherein ungeeignet.

33

Zur Förderung des Arbeitsschutzes sei mit § 22 Abs. 1 Satz 2 des Arbeitsschutzgesetzes (ArbSchG) ein gegenüber dem Fremdpersonalverbot milderes, aber dennoch gleich geeignetes Mittel durch das Arbeitsschutzkontrollgesetz selbst eingeführt worden. Gleiches gelte für die neue Pflicht zur elektronischen Erfassung der Arbeitszeit nach § 6 Abs. 1 GSA Fleisch. Bereits zuvor bestehende Regelungen zum Arbeitsschutz könnten und müssten zunächst konsequenter angewandt und durchgesetzt werden. Das gelte auch mit Blick auf die Einhaltung arbeitsrechtlicher Vorschriften. So drohe den Unternehmen bei Verstößen gegen das Mindestlohngesetz nach § 21 Abs. 1 und 2 MiLoG beispielsweise ein Bußgeld in Höhe von bis zu 500.000 Euro. Im Hinblick auf die Vermeidung von Schwierigkeiten bei der Zuordnung der Arbeitnehmer gebe es mit der Sofortmeldepflicht und der Pflicht zum Mitführen von Ausweisen effektive Mittel, Beschäftigte zu erfassen und ihrem Arbeitgeber zuzuordnen. Hinsichtlich des Schutzes der Belegschaft und der Bevölkerung vor der Ausbreitung von Infektionskrankheiten wie bei der Covid-19-Pandemie seien zuvorderst – wie in anderen Branchen auch – Maßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz zu ergreifen.

34

Das Verbot von Werkverträgen und Arbeitnehmerüberlassung im Kernbereich der Fleischwirtschaft sei schließlich unangemessen. Es weise in sachlicher und zeitlicher Hinsicht eine hohe Eingriffsintensität auf und gehe in seiner Wirkung mit Blick auf das Totalverbot des Berufs des selbstständigen Werkunternehmers in der Fleischwirtschaft sogar über eine objektive Berufswahlregelung hinaus. Der Eingriff wiege umso schwerer, da das Verbot ohne jede Übergangsfrist mit sofortiger Wirkung in Kraft getreten sei. Die Beseitigung von Rechtsverstößen liege zudem in der Verantwortung der Kontrollbehörden und nicht bei den Unternehmen. Das Fremdpersonalverbot verstoße aber auch gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte „Verursacherprinzip“. Der Gesetzgeber müsse die Maßnahmen gegen die originären Verursacher richten und dürfe damit nicht eine ganze Branche belasten.

35

bb) Auch das Kooperationsverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft verletze Art. 12 Abs. 1 GG. Mit dem Verbot greife der Gesetzgeber massiv in vorhandene Unternehmensstrukturen und die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit des Einzelnen ein. So werde es dem Beschwerdeführer zu 1) verwehrt, innerhalb seiner bestehenden Unternehmensgruppe sein gesellschaftsrechtliches Weisungsrecht auszuüben und die Produktionsabläufe und ‑zusammensetzungen festzulegen. Es verbleibe kein angemessener Spielraum für die Entfaltung seiner Unternehmerinitiative. Hinsichtlich der Verfassungswidrigkeit verweisen die Beschwerdeführenden im Wesentlichen auf ihre Ausführungen zur Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG durch das Fremdpersonalverbot.

36

b) Die angegriffenen Vorschriften verstießen auch gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Die Beschwerdeführerin zu 2) müsse aufgrund der Regelungen mit erheblichen Umsatzeinbußen und einem unumkehrbaren Verlust von wesentlichen Marktanteilen rechnen, was ihren Bestand akut gefährde. In der Folge werde auch die Eigentumsfreiheit des von dem Unternehmen abhängigen Beschwerdeführers zu 1) verletzt.

37

c) Die Beschwerdeführenden würden auch in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Der Gesetzgeber stelle auf die festgestellten Missstände in Betrieben in Nordrhein-Westfalen ab, ohne entsprechende Verstöße in anderen Bundesländern darzulegen. Er wäre außerdem gehalten gewesen, mit Blick auf die von ihm angenommenen Missstände zunächst mit allen Mitteln gegen die Verursacher der Problematik vorzugehen. Eine Verletzung dieses Verursacherprinzips führe zur Gleichbehandlung wesentlich ungleich gelagerter Sachverhalte und damit zu einem Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

38

d) Außerdem rügen die Beschwerdeführenden mit Blick auf die Bußgeldbewehrung des Kooperationsverbots einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG. Dieses finde auch auf Ordnungswidrigkeitentatbestände wie § 7 Abs. 2 Nr. 3 GSA Fleisch Anwendung. Im Gesetz werde nicht hinreichend bestimmt, wann ein Produktionsverbund vorliege und wann die Arbeitsabläufe durch ein Unternehmen im Wesentlichen inhaltlich oder zeitlich vorgegeben würden.

39

e) Schließlich rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung von Art. 2 und Art. 9 GG durch das Kooperationsverbot.

IV. 

40

Zu der Verfassungsbeschwerde und den hierzu durch das Bundesverfassungsgericht übermittelten Fragen haben die Bundesregierung, das Land Nordrhein-Westfalen, der Freistaat Sachsen, die Bundesagentur für Arbeit, der Bundesverband Deutscher Wurst- & Schinkenproduzenten e.V., die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände e.V., der Deutsche Fleischer-Verband e.V., der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), der Gesamtverband der Personaldienstleister e.V., die Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten, der Verband der Ernährungswirtschaft e.V. und der Verband der Fleischwirtschaft e.V. inhaltlich Stellung genommen. Die Beschwerdeführenden haben ihr Vorbringen daraufhin ergänzt.

41

1. Für die Bundesregierung hat das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) eine Stellungnahme abgegeben.

42

a) Die Verfassungsbeschwerde sei schon unzulässig. Der Beschwerdeführer zu 1) sei nicht, die Beschwerdeführerin zu 2) nur teilweise beschwerdebefugt. Die angegriffenen Vorschriften veränderten keine Grundrechtsposition des Beschwerdeführers zu 1). Er sei von ihnen rechtlich nicht betroffen. Sowohl § 6a Abs. 1 und 2 GSA Fleisch als auch die flankierenden Bußgeldvorschriften adressierten den Inhaber des Betriebes. Dies sei die Beschwerdeführerin zu 2) und nicht der Gesellschafter persönlich. Soweit sich die Beschwerdeführenden gegen das Verbot des Einsatzes von Leiharbeit wendeten, seien sie nicht beschwerdebefugt, weil sie nach eigenen Angaben weder Leiharbeitskräfte einsetzten noch dargelegt hätten, dies künftig zu beabsichtigen. Die Beschwerdebefugnis sei bei beiden Beschwerdeführenden außerdem nicht gegeben, soweit sie sich auf Grundrechte Dritter, etwa die Berufsfreiheit der Subunternehmen und deren Arbeitskräfte, beriefen. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde stehe ferner der Grundsatz der Subsidiarität entgegen. Den Beschwerdeführenden wäre es durch Erhebung einer finanzgerichtlichen Feststellungsklage (§ 41 FGO), gegebenenfalls in Verbindung mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 114 FGO), gegen die mit dem Vollzug der angegriffenen Vorschriften betraute Finanzverwaltung möglich gewesen, ohne Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts im praktischen Ergebnis dasselbe wie mit ihrer Verfassungsbeschwerde zu erreichen. Dies gelte insbesondere, soweit sich die Beschwerdeführenden gegen das Kooperationsverbot in § 6a Abs. 1 GSA Fleisch wendeten. Diesbezüglich liege noch keine Rechtsprechung der Finanzgerichte vor.

43

b) Die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet.

44

aa) Die angegriffenen Vorschriften verletzten die Beschwerdeführenden nicht in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Zwar beschränkten sie deren Berufsausübungsfreiheit, enthielten aber kein „Berufsverbot“, weil sie den Beschwerdeführenden lediglich Vorgaben zur Personalbeschaffung machten. Der damit einhergehende Eingriff sei gerechtfertigt.

45

Die Rügen gegen die Begründung der Tatsachenbasis der angegriffenen Vorschriften seien sachlich unzutreffend und rechtlich unerheblich. Die angegriffenen Vorschriften verfolgten legitime Ziele. Sie dienten dazu, die effektive Durchsetzung von Arbeitnehmerrechten zu vereinfachen, den Arbeits- und Gesundheitsschutz zu stärken und die einfachere Durchführung von Kontrollen zu gewährleisten. Dabei handele es sich um Ziele, denen aufgrund verfassungsrechtlicher Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 1 GG ein besonderes Gewicht zukomme. Den Zielsetzungen des Gesetzgebers lägen auch keine sachlich unzutreffenden Erwägungen zugrunde. Die angegriffenen Vorschriften reagierten auf die vielfach dokumentierten Missstände in der Fleischwirtschaft.

46

Im Jahr 2019 hätten nordrhein-westfälische Arbeitsschutzbehörden 30 fleischwirtschaftliche Großbetriebe mit über 90 Werkvertragsunternehmen geprüft. Diese Schwer­punktkontrolle habe sich auf die Arbeitsplätze von insgesamt 17.000 Beschäftigten erstreckt. Dabei seien 8.752 Verstöße festgestellt worden, von denen 85 % als „gravierende Mängel“ eingestuft worden seien. Dies habe auch 5.863 Verstöße gegen das Arbeitszeitrecht umfasst, unter denen Fälle gefunden worden seien, in denen Beschäftigte über 16 Stunden am Stück gearbeitet hätten. Hinzu gekommen seien zahlreiche Verstöße gegen weitere arbeitsschutzrechtliche Vorschriften. Zudem hätten sich Verdachtsmomente für Verstöße gegen das damalige GSA Fleisch und das Mindestlohngesetz ergeben. Demgegenüber seien in den (wenigen) Betrieben, in denen kein oder nur wenig Fremdpersonal eingesetzt worden sei, deutlich weniger Mängel festgestellt worden. Dieser Befund korrespondiere mit den Feststellungen der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe. Daneben seien zahlreiche Praxisberichte aus dem Beratungsprojekt „Faire Mobilität“ des Deutschen Gewerkschaftsbundes dahingehend zusammengefasst worden, dass die Strukturen in der Fleischindustrie systematischen Arbeitszeitbetrug begünstigten, die Vertuschung von Arbeitsunfällen ermöglichten und ein Arbeitsumfeld geschaffen hätten, das die Gesundheit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gefährde. Auch in wissenschaftlichen Publikationen sei die deutsche Fleischindustrie als Fallbeispiel für „prekäre Arbeits- und unwürdige Lebensbedingungen“ beziehungsweise ein „System institutioneller Ausbeutung mobiler Arbeitskräfte“ behandelt worden.

47

Im Rahmen von über 1.000 durch die Finanzkontrolle Schwarzarbeit in den Jahren 2016 bis 2019 durchgeführten Arbeitgeberprüfungen in der Fleischwirtschaft seien zudem rund 450 Ordnungswidrigkeitenverfahren (etwa wegen unerlaubter Ausländerbeschäftigung, illegaler Arbeitnehmerüberlassung oder Verstößen gegen das Mindestlohngesetz) und mehr als 1.000 Strafverfahren (etwa wegen Vorenthaltens von Sozialversicherungsbeiträgen) eingeleitet worden. Ende Juni 2020 seien infolge einer regionalen Schwerpunktprüfung von 151 Arbeitgebern 21 Straf- und 15 Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet und 616 „Sachverhalte, die eine weitere Prüfung erfordern“, registriert worden.

48

Dem Gesetzgeber hätten – trotz Fehlens einer gesonderten statistischen Erfassung – auch hinreichend aussagekräftige Daten mehrerer Stellen zur Verbreitung von Werkverträgen und Leiharbeit in der Fleischindustrie vorgelegen. Nach einer von der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe im Jahr 2019 durchgeführten Sonderauswertung seien in diesem Jahr 428 Unternehmen mit 48.258 Vollzeitäquivalenten bei ihr gemeldet gewesen, die branchentypische Dienstleistungen für die Fleischindustrie erbracht hätten, das heißt über Werkverträge oder Leiharbeit tätig gewesen seien. Im selben Jahr habe die Zahl der Vollzeitäquivalente in den industriellen Schlacht-, Zerlege- und Verarbeitungsbetrieben (ohne Geflügel) 78.648, in der Fleischwirtschaft insgesamt 239.872 betragen. Als weitere Erkenntnisquelle könnten die jährlichen Berichte des sogenannten sozialpolitischen Ausschusses der deutschen Fleischwirtschaft zur Umsetzung einer im Jahr 2015 eingegangenen Selbstverpflichtung für bessere Arbeitsbedingungen herangezogen werden. Danach seien im Jahr 2018 bei 52 Unternehmen, die die Selbstverpflichtung eingegangen seien, insgesamt 46.371 Personen beschäftigt gewesen. Hiervon seien 21.923 (rund 47 %) über Werkverträge und 2.682 (rund 6 %) im Wege der Arbeitnehmerüberlassung tätig geworden. Folglich seien selbst nach Angaben derjenigen Unternehmen, die sich als Vorreiter für bessere Arbeitsbedingungen sähen, weniger als die Hälfte aller Beschäftigten bei ihnen direkt angestellt gewesen. Ferner hätten im Jahr 2019 in Nordrhein-Westfalen durchgeführte Arbeitsschutzkontrollen ergeben, dass in manchen Unternehmen in den Kernbereichen bis zu 100 % des Personals auf der Basis von Werkverträgen tätig geworden sei. Je nach Produktionsstandort seien bis zu 30 verschiedene Werkvertragsunternehmen – teilweise auch in Subunternehmerketten – zum Einsatz gekommen. Bei einer Schwerpunktprüfung der Finanzkontrolle Schwarzarbeit im Jahr 2020 seien rund 40 % aller befragten Personen über Werkverträge beschäftigt gewesen. Bei dem eingesetzten Fremdpersonal habe es sich vornehmlich um ausländische Staatsangehörige mit einem geringen Bildungsgrad gehandelt.

49

Gegen die Geeignetheit der angegriffenen Vorschriften sei nichts zu erinnern. Die Einwände der Beschwerdeführenden griffen nicht durch. Der Bedarf an Arbeitskräften habe sich durch das Verbot des Einsatzes von Fremdpersonal nicht geändert. Es sei lediglich eine Verlagerung der Arbeitsplätze zu den vormaligen Auftraggebern erfolgt. Auch der Vorwurf der mangelnden Eignung zum Infektionsschutz verfange nicht. Die angegriffenen Vorschriften dienten nicht primär diesem Zweck. Unabhängig davon könnten in Strukturen mit klarer Verantwortungszuweisung Schutzmaßnahmen einfacher umgesetzt und Infektionsketten einfacher nachvollzogen werden. Wenn die Beschwerdeführenden meinten, „nach kriminalistischer Erfahrung“ werde sich an dem „System von Druck und Abhängigkeit“ nichts ändern, stelle dies die Eignung der angegriffenen Vorschriften nicht in Frage. Es sei verfassungsrechtlich nicht verlangt, dass mit dem Fremdpersonalverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft sämtliche Probleme der Branche vollständig überwunden würden. Gleiches gelte für den Einwand, die Arbeit sei weiterhin „stark körperlich belastend und gefährlich“. Dies verdeutliche einmal mehr die Notwendigkeit, für klare Strukturen zu sorgen, in denen Arbeitsschutzvorschriften effektiv durchgesetzt werden könnten.

50

Die angegriffenen Vorschriften seien weiterhin erforderlich. Es bedürfe einer Kombination aus Fremdpersonal- und Kooperationsverbot, um die gesetzgeberischen Ziele zu erreichen. Insbesondere eine konsequentere Durchsetzung des bislang geltenden Rechts stelle keine effektive Alternative dar. Die angegriffenen Vorschriften beruhten unter anderem auf der Erkenntnis, dass die bisherigen Strukturen in der Fleischwirtschaft eine effektive Rechtsdurchsetzung erschwerten. Da die Ressourcen der Vollzugsbehörden nicht unbegrenzt seien, setze das GSA Fleisch früher an und beabsichtige, solche Verhältnisse zu schaffen, in denen Rechtsverstöße erst gar nicht begangen beziehungsweise einfacher erkannt und korrigiert werden könnten. Schließlich zeigten die beschriebenen Missstände, dass das bisherige Schutzsystem gerade nicht ausreiche.

51

Die angegriffenen Vorschriften seien auch angemessen. Das Eingriffsgewicht werde deutlich von den gesetzgeberischen Zielen überwogen. Die angegriffenen Vorschriften dienten hochrangigen Rechtsgütern wie dem Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit und dem Gesundheitsschutz. Dem stehe für die auftraggebende Fleischindustrie ein einmaliger administrativer Aufwand zur Übernahme des vormaligen Fremdpersonals sowie nach Angaben einiger Unternehmen ein längerfristig erhöhter Aufwand zur Betreuung der übernommenen Arbeitnehmer gegenüber. Drastische Folgen wie eine Existenzgefährdung oder -vernichtung stünden nicht in Rede. Auch der Vortrag der Verfassungsbeschwerde verdeutliche, dass die angegriffenen Vorschriften Grundrechte nicht unangemessen einschränkten. Die finanziellen Befürchtungen blieben unsubstantiiert und hätten sich außerdem nicht bewahrheitet. Ebenso verfange der Hinweis auf einen Verstoß gegen ein vermeintliches „Verursacherprinzip“ nicht. Der Gesetzgeber sei nicht gehalten, zu überprüfen, ob die festgestellten Missstände bei jedem Normadressaten bestehen. Auch das Kooperationsverbot greife nicht unangemessen in die Grundrechte der Beschwerdeführenden ein. Insbesondere verwehre es dem Beschwerdeführer zu 1) nicht, „innerhalb seiner bestehenden Unternehmensgruppe sein gesellschaftsrechtliches Weisungsrecht auszuüben“.

52

bb) Die Rüge eines Eingriffs in Art. 14 Abs. 1 GG gehe fehl. Die angegriffenen Vorschriften beschränkten nicht die Nutzung von Betriebsgrundstücken und -anlagen, sondern die Dispositionsfreiheit über das Betriebspersonal. Dies sei keine Frage der Eigentumsgarantie, sondern der Berufsfreiheit. Einen auf den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb bezogenen Eigentumsschutz habe das Bundesverfassungsgericht bislang nicht anerkannt. Ohnehin wäre davon nur der konkrete Bestand von Rechten und Gütern, nicht aber wären bloße Umsatz- und Gewinnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten erfasst.

53

Weiterhin greife der Einwand eines Verstoßes von § 6a Abs. 1, 3 und 4 GSA Fleisch gegen das Bestimmtheitsgebot aus Art. 103 Abs. 2 GG nicht durch. Der Norminhalt lasse sich anhand der Legaldefinitionen in § 6a Abs. 3 und 4 GSA Fleisch und der anerkannten Auslegungsmethoden ohne Weiteres ermitteln. Die aufgeworfenen Anwendungsfragen seien Sache der zuständigen Fachgerichte.

54

Schließlich sei auch Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Die ausgemachten Missstände seien ausweislich des Evaluationsberichts nicht nur in der Schweine- beziehungsweise Rinder-, sondern auch in der Geflügelschlachtung aufgetreten. Sie hätten sich außerdem nicht ausschließlich auf Nordrhein-Westfalen bezogen, sondern seien in allen Bundesländern aufgetreten, in denen industrielle Schlacht- und Verarbeitungsbetriebe ansässig seien. Auch der Gesetzgeber sei – wie die Begründung des Gesetzentwurfs zeige – nicht davon ausgegangen, dass die Missstände ausschließlich in Nordrhein-Westfalen bestanden hätten.

55

2. Für das Land Nordrhein-Westfalen hat das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales Stellung genommen. Die dem Land vorliegenden Erkenntnisse stammten aus den Kontrollen der Arbeitsschutzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen. Diese habe im Jahr 2020 1.410, im Jahr 2021 1.147, im Jahr 2022 285 und im Jahr 2023 228 Kontrollen in der Fleischindustrie in Betrieben ab 100 Beschäftigten durchgeführt.

56

Zu den Entwicklungen in der Fleischindustrie seit Inkrafttreten des § 6a Abs. 2 GSA Fleisch habe eine Abfrage vom 9. Oktober 2024 bei der Arbeitsschutzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen im Zusammenhang mit der Beantwortung einer Kleinen Anfrage der SPD-Landtagsfraktion ergeben, dass sich die betriebliche Organisation des Arbeitsschutzes insbesondere durch die Übernahme der Beschäftigten aus den Werkvertragsunternehmen und die daraus resultierende klare Verantwortlichkeit der Arbeitgeber in Bezug auf die Beschäftigten verbessert habe. Allerdings bestünden in den Bereichen, in denen das Fremdpersonalverbot keine Anwendung finde (zum Beispiel Reinigung, Kuttelei), weiterhin Zuordnungsprobleme.

57

Darüber hinaus lägen aus einer aktuellen Befragung vom 16. Oktober 2024 des vom Land Nordrhein-Westfalen geförderten flächendeckenden Beratungsnetzwerks für Menschen, die von prekärer Beschäftigung betroffen seien, weitere tatsächliche Erkenntnisse vor: Vor der Einführung des Fremdpersonalverbots im Kernbereich der Fleischwirtschaft hätten die vordringlichsten Probleme von Beschäftigten in der Fleischindustrie in massiven Überschreitungen der vertraglichen Arbeitszeit, willkürlichen Kündigungen und der Unterschreitung arbeitsschutzrechtlicher Standards bestanden. Eine direkte Kommunikation mit der Personalabteilung der jeweils auftraggebenden Fleischunternehmen sei zur Klärung von Fragen und Lösung von Problemen nicht möglich gewesen. All dies habe sich nach Inkrafttreten des § 6a Abs. 2 GSA Fleisch durch die Abschaffung des undurchsichtigen Geflechts von Subunternehmen erheblich verbessert. Dennoch bestünden weiterhin Probleme, insbesondere im Hinblick auf ungerechtfertigte, hohe Abzüge vom Nettolohn, das Unterschreiten der Pfändungsfreigrenzen und Verstöße gegen den Arbeitsschutz. Auch seien die Subunternehmen, bei denen die Beschäftigten zuvor angestellt gewesen seien, nicht gänzlich aus den Betrieben verschwunden, sodass alte „Machtstrukturen“ fortbestünden.

58

3. Für den Freistaat Sachsen hat das Sächsische Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt ausgeführt, der Einhaltung der Bestimmungen des Arbeitszeitgesetzes sei in den Bereichen Schlachtung, Zerlegung und Fleischverarbeitung wenig Beachtung geschenkt worden. Dem Einwand der Beschwerdeführenden, ihr Zerlegebetrieb habe ständig der Aufsicht von Behörden und Dritten unterlegen, denen betriebliche Unregelmäßigkeiten aufgefallen wären, sei entgegenzuhalten, dass ein Amtsveterinär oder anderes amtliches Überwachungspersonal keinen Einblick in die Personalführung der Werkvertragsunternehmen hätten und Kontrollen von außen, etwa durch die Zollbehörden, angesichts der nicht niedrigschwelligen Betretungsmöglichkeit der Schlacht- und Zerlegebetriebe ohne Überraschungsmoment nicht hinreichend effektiv seien.

59

4. Die Bundesagentur für Arbeit hat in ihrer Stellungnahme im Wesentlichen mitgeteilt, dass weder dort noch bei dem von ihr eingebundenen Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung aussagekräftige Daten zur Situation in den Betrieben und zur Wirksamkeit des § 6a Abs. 2 GSA Fleisch vorlägen.

60

5. Der Bundesverband Deutscher Wurst- & Schinkenproduzenten, die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, der Deutsche Fleischer-Verband, der Gesamtverband der Personaldienstleister, der Verband der Ernährungswirtschaft und der Verband der Fleischwirtschaft stützen die Auffassung der Beschwerdeführenden. Sie teilen insbesondere die Bedenken der Beschwerdeführenden mit Blick auf die dem Fremdpersonal- und Kooperationsverbot zugrunde liegende Tatsachengrundlage und sehen in den angegriffenen Vorschriften des Arbeitsschutzkontrollgesetzes einen nicht gerechtfertigten Eingriff in Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG beziehungsweise einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Regelungen verletzten namentlich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

61

6. Der Deutsche Gewerkschaftsbund und die Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten halten das Fremdpersonalverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft demgegenüber für verfassungsgemäß. Der Eingriff in die Berufsfreiheit der Unternehmen der Fleischwirtschaft sei unter Berücksichtigung der dem Gesetzgeber zukommenden Einschätzungsprärogative durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Insbesondere sei das Fremdpersonalverbot für die Unternehmen angesichts der seit Jahren geführten Diskussion um die Missstände in der Fleischindustrie nicht überraschend.

62

7. Die Beschwerdeführenden haben von der ihnen eingeräumten Möglichkeit, sich zu den eingegangenen Stellungnahmen zu äußern, mit Schreiben vom 5. September 2025 Gebrauch gemacht. Sie gehen davon aus, dass die Stellungnahmen der Bundesregierung, der Bundesagentur für Arbeit und des Landes Nordrhein-Westfalen im Wesentlichen bestätigten, dass eine valide Tatsachengrundlage zur Rechtfertigung des Fremdarbeitsverbotes im Kernbereich der Fleischwirtschaft fehle. Die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Regelungen sei auch deshalb fraglich, weil vor deren Erlass bereits ein Dialogprozess der Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen mit Vertretern der Fleischindustrie und anderer Behörden zur Behebung festgestellter Missstände eingeleitet worden sei. Entgegen der Ansicht der Bundesregierung seien die Beschwerdeführenden auch in Bezug auf das Leiharbeitsverbot beschwerdebefugt. Zwar sei es richtig, dass sie in der Vergangenheit keine Leiharbeitnehmer eingesetzt hätten. Gleichwohl sei es ihnen verboten, die Probleme der Personalfluktuation – zu denen sie umfangreich vorgetragen hätten – durch den Einsatz von Leiharbeitnehmern zu beheben oder abzumildern. Allein aus diesem Grunde gebe es keine konkreten Absichten zum Einsatz von Leiharbeitnehmern. Werde das Verbot jedoch aufgehoben, würden die Beschwerdeführenden auch Leiharbeitnehmer einsetzen. Der Grundsatz der Subsidiarität greife vorliegend nicht, da die Beschwerdeführerin zu 2) unzweifelhaft dem Anwendungsbereich des GSA Fleisch unterliege.

B. 

63

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, soweit sich die Beschwerdeführerin zu 2) mit der Rüge einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG gegen das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern (§ 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG) sowie gegen die dieses Verbot flankierenden Bußgeldvorschriften (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 und 5 und Abs. 3 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG) wendet. Im Übrigen, also betreffend § 6a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Var. 2, Satz 3, Abs. 3 und 4, § 6b GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG, § 7 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 und 6 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG sowie Art. 3, Art. 3a, Art. 8, Art. 9 und Art. 11 ASKG, ist die Verfassungsbeschwerde hinsichtlich der Beschwerdeführerin zu 2) unzulässig. Die Verfassungsbeschwerde ist hinsichtlich des Beschwerdeführers zu 1) insgesamt unzulässig.

64

Zwar liegt insgesamt ein tauglicher Beschwerdegegenstand vor (I). Die Verfassungsbeschwerde ist jedoch teilweise bereits nicht fristgerecht erhoben worden (II) und genügt mit Blick auf die Darlegung der Beschwerdebefugnis nur im genannten Umfang den gesetzlichen Anforderungen (III). Soweit eine Beschwerdebefugnis besteht, ist auch der Grundsatz der Subsidiarität gewahrt (IV).

I. 

65

Der Zulässigkeit steht nicht entgegen, dass ein Teil der angegriffenen Regelungen (Art. 3a ASKG) erst nach Erhebung der Verfassungsbeschwerde in Kraft getreten ist (vgl. Art. 11 Satz 4 ASKG). Auch verkündetes, im Zeitpunkt der Erhebung noch nicht in Kraft getretenes Bundesrecht kann Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein (vgl. BVerfGE 1, 396 <410>; 104, 23 <29> für die abstrakte Normenkontrolle; vgl. auch BVerfGE 163, 107 <122 f. Rn. 40> – Tierarztvorbehalt). Das Inkrafttreten der genannten Regelungen war hier ausschließlich vom Zeitablauf abhängig.

II. 

66

Die Beschwerdeführenden haben die Verfassungsbeschwerde am 17. Dezember 2021 erhoben. In Bezug auf die angegriffenen Regelungen der Art. 8 Nr. 1 Buchstaben a und b, Nr. 2 Buchstaben a und b sowie Art. 9 Nr. 1 Buchstaben a und b und Nr. 2 Buchstaben a und b ASKG ist die Jahresfrist nach § 93 Abs. 3 Var. 1 BVerfGG nicht gewahrt.

67

1. Die Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze ist wegen der Tragweite eines solchen Angriffs aus Gründen der Rechtssicherheit nach § 93 Abs. 3 BVerfGG an eine eng auszulegende Ausschlussfrist gebunden (vgl. BVerfGE 23, 153 <164>; 30, 112 <126>). Diese beginnt bei Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine unverändert gebliebene Norm nicht deshalb neu, weil der Gesetzgeber die Bestimmung gelegentlich der Änderung anderer Bestimmungen desselben Gesetzes erneut in seinen Willen aufgenommen hat (vgl. BVerfGE 11, 255 <260>; 18, 1 <9>; 43, 108 <116>; 80, 137 <149>). Bleibt die angegriffene Norm inhaltlich unverändert oder wird sie rein redaktionell angepasst, setzt kein neuer Fristlauf ein (vgl. BVerfGE 56, 363 <379 f.>; BVerfGK 7, 276 <277>).

68

2. So liegt der Fall hier. Die durch Art. 8 Nr. 1 Buchstaben a und b, Nr. 2 Buchstaben a und b, Art. 9 Nr. 1 Buchstaben a und b und Nr. 2 Buchstaben a und b ASKG geänderten Regelungen in § 1 Abs. 3 Nr. 3 Buchstaben a und b, Nr. 4 und 5 SchwarzArbG und § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Buchstaben a und b, Nr. 7 und Nr. 8 SchwarzArbG sind bereits am 18. Juli 2019 in Kraft getreten. Der Gesetzgeber hat in diesen Normen lediglich redaktionelle Änderungen vorgenommen.

III. 

69

Die Beschwerdeführerin zu 2) ist beschwerdebefugt, soweit sie sich mit der Rüge einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG gegen das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern (§ 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG) sowie gegen die dieses Verbot flankierenden Bußgeldvorschriften (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 und 5 und Abs. 3 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG) wendet. Hinsichtlich § 6a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Var. 2, Satz 3, Abs. 3 und 4, § 6b GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG, § 7 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 und 6 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG, Art. 3, Art. 3a, Art. 8 Nr. 1 Buchstabe c, Nr. 2 Buchstabe c, Nr. 3, Art. 9 Nr. 1 Buchstabe c und Nr. 2 Buchstabe c und Art. 11 ASKG legen die Beschwerdeführenden ihre Beschwerdebefugnis nicht hinreichend dar.

70

1. Die Beschwerdebefugnis setzt die hinreichend begründete Behauptung voraus, durch einen Akt der öffentlichen Gewalt in Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt zu sein. Dazu müssen sowohl die eigene, unmittelbare und gegenwärtige Betroffenheit (2) als auch die Möglichkeit der Grundrechtsverletzung (3) den Begründungsanforderungen nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG entsprechend dargelegt sein.

71

2. a) Ein Beschwerdeführer ist selbst betroffen, wenn er Adressat der Norm ist (vgl. BVerfGE 102, 197 <206 f.>; 108, 370 <384>; 119, 181 <212>) oder die Norm nicht nur faktisch im Sinne einer Reflexwirkung seine Rechtspositionen berührt (vgl. BVerfGE 77, 308 <326>; 146, 71 <109 Rn. 112>). Eine gegenwärtige Betroffenheit besteht jedenfalls, wenn die entsprechenden Vorschriften im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde bereits in Kraft waren oder wenn klar abzusehen war, dass und wie die Beschwerdeführenden in Zukunft von der Regelung betroffen sein werden (vgl. BVerfGE 97, 157 <164>; 102, 197 <207>; 114, 258 <277>; 119, 181 <212>; 140, 42 <58 Rn. 59>). Eine unmittelbare Betroffenheit liegt vor, wenn die Bestimmung, ohne eines weiteren Vollzugsakts zu bedürfen, die Rechtsstellung der Beschwerdeführenden verändert (BVerfGE 1, 97 <102 f.>; 125, 39 <75 f.>; 163, 107 <123 Rn. 40>).

72

b) aa) Danach ist die Beschwerdeführerin zu 2) durch das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern (§ 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG) selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Dasselbe gilt für die weiteren angegriffenen Regelungen, soweit sich diese gerade auf dieses Verbot beziehen (§ 6b GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG, § 7 Abs. 2 Nr. 4 und 5 und Abs. 3 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG, Art. 8 Nr. 1 Buchstabe c ASKG <Einführung eines neuen § 1 Abs. 3 Nr. 6 Var. 1 SchwarzArbG>, Art. 8 Nr. 2 Buchstabe c ASKG <Einführung eines neuen § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 Buchstabe c Alt. 1 SchwarzArbG> und Art. 8 Nr. 3 ASKG <Anpassung von § 5 Abs. 5 Sätze 1 und 2 SchwarzArbG>). Im Übrigen zeigt die Beschwerdeführerin zu 2) ihre Selbstbetroffenheit nicht hinreichend auf.

73

(1) Die Beschwerdeführerin zu 2) legt nachvollziehbar dar, als Inhaberin im Sinne von § 6a Abs. 3 GSA Fleisch einen Betrieb der Fleischwirtschaft im Sinne des § 2 Abs. 1 GSA Fleisch zu führen und damit Adressatin der Regelungen zu sein (vgl. zu den diesbezüglichen Darlegungsanforderungen auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 1. Juni 2022 ‑ 1 BvR 2888/20 u.a. -, Rn. 27). Dazu erklärt sie, der Zweck ihres Betriebes bestehe ausschließlich und damit bei jeder Auslegung „überwiegend“ im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 GSA Fleisch in Verbindung mit § 6 Abs. 9 AEntG in der Zerlegung von Schweineköpfen. Die Tätigkeit der Zerlegung von Schweineköpfen ist hinreichend nachvollziehbar beschrieben und fällt nach § 2 Abs. 1 Satz 2 GSA Fleisch in Verbindung mit § 6 Abs. 9 Satz 1 AEntG unter den Begriff des „Schlachtens“. Die Beschwerdeführerin zu 2) ist auch nicht als Betrieb des Fleischerhandwerks nach § 2 Abs. 2 GSA Fleisch von der Anwendung der angegriffenen §§ 6a und 6b GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG ausgenommen. Zwar beschäftigte sie selbst vor Inkrafttreten des Arbeitsschutzkontrollgesetzes nur etwa 20 eigene Arbeitnehmer, doch sind bei der Bestimmung der maßgeblichen Personenanzahl nach § 2 Abs. 2 Satz 3 GSA Fleisch auch die etwa 100 vormals auf Grundlage von Werkverträgen bei der Beschwerdeführerin zu 2) eingesetzten Personen mitzuzählen. Die Zerlegung von Schweineköpfen ließ sie vor Inkrafttreten des Arbeitsschutzkontrollgesetzes ausschließlich durch Personen durchführen, deren Einsatz ihr nunmehr durch § 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG gesetzlich verboten wurde.

74

Das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern und die dieses flankierenden Regelungen betreffen die Beschwerdeführerin zu 2) auch gegenwärtig und unmittelbar, da die Regelungen bereits im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde in Kraft waren und ihre Wirkungen von keinem zusätzlichen Vollzugsakt abhängig sind. Dies hat die Beschwerdeführerin zu 2) auch hinreichend dargelegt.

75

(2) Im Übrigen legt die Beschwerdeführerin zu 2) ihre Selbstbetroffenheit hingegen nicht in der erforderlichen Weise dar.

76

(a) Soweit das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen den Bereich der Fleischverarbeitung betrifft (§ 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 2, Satz 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG), scheidet eine Selbstbetroffenheit der Beschwerdeführerin zu 2) aus, weil in ihrem Betrieb nach eigenem Vorbringen keine Tätigkeiten anfallen, die dem Bereich der Fleischverarbeitung (§ 2 Abs. 1 Satz 2 GSA Fleisch i.V.m. § 6 Abs. 9 Sätze 3 und 4 AEntG) zuzurechnen sind.

77

(b) Die Beschwerdeführerin zu 2) weist betreffend das durch die angegriffenen Art. 3 Nr. 1 Buchstaben a aa, b und Art. 3a Nr. 1 Buchstabe a ASKG in § 6a Abs. 2 Satz 1 GSA Fleisch stufenweise eingeführte Verbot der Inanspruchnahme von Leiharbeit und die dieses Verbot flankierenden Regelungen selbst darauf hin, dass in ihrem Betrieb auch vor Inkrafttreten des Arbeitsschutzkontrollgesetzes keine Leiharbeitskräfte eingesetzt worden waren. Soweit sie in ihrer Stellungnahme vom 5. September 2025 erstmals pauschal behauptet, sie würde auf Leiharbeit zurückgreifen, wenn deren Einsatz nicht nach § 6a Abs. 2 Satz 1 GSA Fleisch in der Fassung der Art. 3 Nr. 1 Buchstaben a aa, b und Art. 3a Nr. 1 Buchstabe a ASKG verboten wäre, genügt dieser Vortrag den Anforderungen an ein substantiiertes Vorbringen zur Selbstbetroffenheit nicht. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin zu 2) erschöpfen sich insoweit in vagen Behauptungen, wobei sie (weiterhin) einräumt, den Einsatz von Leiharbeitskräften nicht konkret zu beabsichtigen. Inwieweit es sich auswirkt, dass es sich bei den diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerin zu 2) um neues Vorbringen handelt, das nach Ablauf der Frist des § 93 Abs. 3 Var. 1 BVerfGG in das Verfahren eingeführt wurde (vgl. dazu BVerfGE 127, 87 <110>), kann daher offenbleiben.

78

(c) Eine Selbstbetroffenheit der Beschwerdeführerin zu 2) ist auch nicht erkennbar, soweit sich ihre Verfassungsbeschwerde gegen das Verbot des Angebots von Werk- und Leiharbeit durch einen Dritten in § 6a Abs. 2 Satz 3 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG, den diese Vorschrift modifizierenden Art. 3 Nr. 1 Buchstabe a aa ASKG und ergänzende Regelungen richtet. „Dritter“ im Sinne des § 6a Abs. 2 Satz 3 GSA Fleisch kann nach der Regelungssystematik gerade nicht das Unternehmen der Fleischwirtschaft selbst sein, das Fremdpersonal im eigenen Betrieb einsetzt. Weil der Inhaber durch § 6a Abs. 2 Sätze 1 und 2 GSA Fleisch unmittelbar selbst adressiert wird, kann er mit Blick auf § 6a Abs. 2 Satz 3 GSA Fleisch auch nicht ausnahmsweise eine eigene (mittelbare) Betroffenheit wegen einer engen rechtlichen Beziehung zwischen einem Dritten und eigenen Grundrechtspositionen geltend machen (vgl. dazu nur BVerfGE 162, 378 <402 Rn. 52> m.w.N. – Impfnachweis <Masern>).

79

(d) Mit Blick auf das Kooperationsverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft (§ 6a Abs. 1 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG) erschließt sich nicht in nachvollziehbarer Weise, ob die Beschwerdeführerin zu 2) vor Inkrafttreten des Arbeitsschutzkontrollgesetzes einen Betrieb oder eine übergreifende Organisation im Sinne des § 6a Abs. 4 GSA Fleisch gemeinsam mit anderen geführt hat. Insoweit fehlen nähere Ausführungen zur organisatorischen Ausgestaltung der familiengeführten Unternehmensgruppe, der die Beschwerdeführerin zu 2) neben mindestens einem weiteren „Fleischunternehmen“ angehören soll. Dieser Darlegungsmangel betrifft auch alle weiteren angegriffenen Regelungen, soweit sich diese unmittelbar auf das Kooperationsverbot des § 6a Abs. 1 GSA Fleisch beziehen. Das gilt insbesondere für § 7 Abs. 2 Nr. 3 GSA Fleisch.

80

(e) Von weiteren fristgerecht angegriffenen Regelungen ist die Beschwerdeführerin zu 2) ebenfalls nicht selbst betroffen. Mit Blick auf § 7 Abs. 1 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG und Art. 8 Nr. 2 Buchstabe c ASKG (Einführung eines neuen § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 Buchstabe b SchwarzArbG) zeigt sie schon nicht auf, dass sie einem anderen die unmittelbare Nutzung eines Betriebes oder einer Organisation der Schlachtung, Zerlegung oder Fleischverarbeitung gestattet. § 6a Abs. 3 und 4 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG enthalten lediglich Legaldefinitionen; Art. 11 ASKG regelt allein das Inkrafttreten des Gesetzes. Art. 3 Nr. 1 Buchstabe c, Nr. 3 Buchstaben a aa, a bb, b aa und d bb, Art. 3a Nr. 1 Buchstabe b, Nr. 3 Buchstaben a aa, a bb, b aa, b bb und d bb ASKG betreffen ausschließlich redaktionelle Änderungen. Eine eigenständige Beschwer ist mit diesen Vorschriften jeweils nicht verbunden.

81

bb) Der Beschwerdeführer zu 1) zeigt seine Selbstbetroffenheit mit Blick auf keine der angegriffenen Vorschriften hinreichend auf.

82

(1) Das gilt zunächst für das Fremdpersonal- und Kooperationsverbot (§ 6a Abs. 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG), die das Fremdpersonalverbot modifizierenden Art. 3 Nr. 1 und Art. 3a Nr. 1 ASKG und sämtliche flankierende, angegriffene Regelungen (§ 6b GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG, § 7 Abs. 2 Nr. 3 bis 5 und Abs. 3 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG, Art. 3 Nr. 3 Buchstabe b cc ASKG <vorübergehende Einführung von § 7 Abs. 2 Nr. 8 und 9 GSA Fleisch>, Art. 8 Nr. 1 Buchstabe c ASKG <Einführung eines neuen § 1 Abs. 3 Nr. 6 Var. 1 SchwarzArbG>, Art. 8 Nr. 2 Buchstabe c ASKG <Einführung eines neuen § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 Buchstaben a und c SchwarzArbG>, Art. 8 Nr. 3 ASKG <Anpassung von § 5 Abs. 5 Sätze 1 und 2 SchwarzArbG>, Art. 9 Nr. 1 Buchstabe c ASKG <Einführung eines neuen § 1 Abs. 3 Nr. 3 Buchstabe c SchwarzArbG>, Art. 9 Nr. 2 Buchstabe c ASKG <Einführung eines neuen § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Buchstabe c SchwarzArbG>). Diese knüpfen jeweils – zumindest mittelbar – an den Begriff „Inhaber“ im Sinne des § 6a Abs. 3 GSA Fleisch an. Der Beschwerdeführer zu 1) zeigt nicht hinreichend substantiiert auf, die Voraussetzungen hierfür zu erfüllen.

83

(a) Die Stellung als Inhaber im Sinne von § 6a Abs. 3 Satz 1 GSA Fleisch knüpft im systematischen Zusammenhang mit § 6a Abs. 1 GSA Fleisch an die Inhaberschaft eines „Betriebes“ durch einen Unternehmer an. Im Schrifttum wird insoweit in Anlehnung an das Betriebsverfassungsgesetz sowie an § 613a BGB maßgeblich auf den Rechtsträger abgestellt, der den Betrieb als organisatorische Einheit im eigenen Namen führt, nach außen als Inhaber des Betriebes auftritt und in dieser Eigenschaft die Arbeitgeberverpflichtungen im Verhältnis zu den Beschäftigten eingeht (vgl. Thüsing, in: Rolfs/Giesen/Meßling/Udsching, BeckOK ArbR, § 6a GSA Fleisch Rn. 5 <Dez. 2025> bezugnehmend auf die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 613a BGB, BAGE 161, 378 <396 Rn. 56>; BAG, Urteil vom 20. März 2003 – 8 AZR 312/02 -, juris, Rn. 34, 36). Wer beherrschenden Einfluss auf den Rechtsträger ausübt, insbesondere aufgrund seiner Stellung als mehrheitlicher Anteilseigner, ist danach irrelevant (vgl. Thüsing, a.a.O., Rn. 6). Die Inhaberschaft eines von einer juristischen Person geführten Unternehmens im Bereich der Schlachtung, Zerlegung oder Fleischverarbeitung wird vor diesem Hintergrund der juristischen Person selbst und nicht deren Eigentümern zugeordnet (vgl. Thüsing, a.a.O., Rn. 6; Ruppert, Das Werkvertragsverbot in der Fleischwirtschaft, 2025, S. 122; grundsätzlich so auch Däubler, NZA 2021, S. 86 <88>). Ohne dass dies hier einer abschließenden Klärung bedürfte, setzt sich der Beschwerdeführer zu 1) mit der Frage, ob neben der Beschwerdeführerin zu 2) auch er als Gesellschafter „Inhaber“ ist, in seiner Verfassungsbeschwerde schon gar nicht inhaltlich auseinander. Auch zu den weiteren Tatbestandsvoraussetzungen des § 6a Abs. 3 Satz 1 GSA Fleisch trägt er nur unzureichend vor. Die Norm knüpft für die Inhaberschaft an eine „Doppelkompetenz“ an, die neben der Entscheidung über die Nutzung der Betriebsmittel auch die Dispositionsbefugnis über den Einsatz des Personals umfasst. Ausführungen dazu, ob und gegebenenfalls inwieweit der Beschwerdeführer zu 1) über den Personaleinsatz im Betrieb der Beschwerdeführerin zu 2) entscheidet, fehlen in der Beschwerdebegründung jedoch vollständig.

84

(b) Auch seine Inhaberstellung nach § 6a Abs. 3 Satz 2 GSA Fleisch legt der Beschwerdeführer zu 1) nicht nachvollziehbar dar. Ob er eine übergreifende Organisation im Sinne des § 6a Abs. 4 GSA Fleisch führt, bleibt auf Grundlage seines Beschwerdevorbringens unklar. Er trägt insoweit zwar vor, dass er als Gesellschafter gemeinsam mit anderen Personen die Beschwerdeführerin zu 2) und eine familiengeführte Unternehmensgruppe verwalte und deren Produktionsabläufe steuere. Offen bleibt jedoch, wie die jeweiligen Unternehmensstrukturen und der erwähnte Unternehmensverband konkret ausgestaltet sind und ob und gegebenenfalls wie die entsprechenden Unternehmen auch hinsichtlich der Produktion miteinander kooperieren.

85

(2) Hinsichtlich der weiteren angegriffenen Regelungen fehlen jegliche Darlegungen zur eigenen Betroffenheit des Beschwerdeführers zu 1).

86

3. In Bezug auf das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern (§ 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG) und die dieses flankierenden Bußgeldtatbestände (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 und 5 und Abs. 3 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG) zeigt die Beschwerdeführerin zu 2) auch die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG hinreichend substantiiert auf. Mit Blick auf die weiteren angegriffenen Vorschriften und die im Übrigen gerügten Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte legt sie die Möglichkeit einer Verletzung hingegen nicht in der erforderlichen Weise dar.

87

a) Zu den Anforderungen an die Begründung der Verfassungsbeschwerde gehört, das als verletzt behauptete Recht zu bezeichnen und den seine Verletzung enthaltenden Vorgang substantiiert und konkret bezogen auf die eigene Situation darzulegen. Soweit das Bundesverfassungsgericht für bestimmte Fragen bereits verfassungsrechtliche Maßstäbe entwickelt hat, muss anhand dieser Maßstäbe aufgezeigt werden, inwieweit Grundrechte durch die angegriffene Maßnahme verletzt sein sollen (vgl. BVerfGE 159, 223 <270 Rn. 89> – Bundesnotbremse I; 159, 355 <375 Rn. 25> – Bundesnotbremse II; 170, 377 <395 Rn. 28> – Strompreisbremse; stRspr).

88

b) aa) Nach dem Vorbringen der Beschwerdeführerin zu 2) erscheint eine Verletzung ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG durch das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern (§ 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG) und durch die dieses flankierenden Bußgeldtatbestände (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 und 5 und Abs. 3 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG) jedenfalls möglich (vgl. zu den Anforderungen BVerfGE 163, 43 <72 Rn. 83> m.w.N. – Bundesverfassungsschutzgesetz – Übermittlungsbefugnisse).

89

Die Beschwerdeführerin zu 2) fällt als Gesellschaft mit beschränkter Haftung mit Sitz im Inland grundsätzlich in den persönlichen Schutzbereich der Berufsfreiheit, die gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch inländischen juristischen Personen des Privatrechts zusteht (vgl. zum persönlichen Schutzbereich BVerfGE 97, 228 <253>; 161, 63 <89 Rn. 43> – Windenergie-Beteiligungsgesellschaften; 170, 377 <409 Rn. 66>; 171, 1 <13 Rn. 28> – Tübinger Verpackungssteuer).

90

Sie rügt in nachvollziehbarer Weise, durch das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen in ihrem Betrieb in der von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten unternehmerischen Dispositionsfreiheit verletzt zu sein (vgl. zum sachlichen Schutzbereich BVerfGE 30, 292 <312 ff.>; 138, 261 <284 f. Rn. 52 ff.>; 141, 82 <97 f. Rn. 44 f.>; 145, 20 <70 f. Rn. 126 ff.>; 161, 63 <89 Rn. 43>).

91

Die angegriffenen Bußgeldtatbestände bewehren das in Bezug genommene Verbot mit Sanktionen und vertiefen damit die dadurch möglicherweise erfolgende Grundrechtsverletzung (vgl. zur Zuordnung der Bußgeldtatbestände zum von der Verhaltenspflicht betroffenen Grundrecht nur BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 1. Juni 2011 – 1 BvR 233/10 u.a. -, Rn. 53). Da diese Vertiefung offenkundig ist, bedarf es insoweit keiner näheren Substantiierung (vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer des Ersten Senats vom 1. Oktober 2024 – 1 BvR 770/24 -, Rn. 10 und – 1 BvR 782/24 -, Rn. 10).

92

bb) Die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG zeigt die Beschwerdeführerin zu 2) dagegen nicht hinreichend substantiiert auf.

93

Aus ihren Ausführungen geht nicht hervor, dass sich der von ihr angenommene Eingriff gerade auf den Bestand und die Verwendung vorhandener Vermögenspositionen bezieht (vgl. BVerfGE 68, 193 <222>; 105, 252 <277>). Sie wendet sich stattdessen gegen Regelungen, die ihre Erwerbstätigkeit als Unternehmen im Kernbereich der Fleischwirtschaft betreffen (vgl. BVerfGE 121, 317 <345>; 126, 112 <135 f.>). Die Eigentumsgarantie schützt das Erworbene, also die Ergebnisse geleisteter Arbeit, Art. 12 Abs. 1 GG dagegen den Erwerb, mithin die Betätigung selbst (vgl. BVerfGE 126, 112 <135>). Die Beschwerdeführerin zu 2) substantiiert nicht, dass ihr durch das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Zerlegung von Schlachtkörpern und durch die dieses flankierenden Bußgeldtatbestände die Möglichkeit etwa des Verkaufs oder der Übertragung des von ihr geführten Betriebes genommen wird. Ebenso wenig lässt sich ihren Ausführungen entnehmen, dass sie durch die gesetzlichen Regelungen daran gehindert wird, ihren Betrieb als solchen (ggf. mit einem geänderten Geschäftsmodell) weiter zu nutzen und sie daher konkret zu dessen Aufgabe gezwungen wäre. Soweit sie auf erhebliche Umsatzeinbußen, den Verlust wesentlicher Marktanteile und die Abschaffung/Einschränkung ihres Geschäftsmodells abstellt, legt sie nur mittelbare Folgen der angegriffenen Handlungsbeschränkungen dar (vgl. BVerfGE 126, 112 <135 f.>).

94

Mit Blick auf das von ihr in diesem Zusammenhang angeführte, im Fachrecht als sonstiges Recht gemäß § 823 Abs. 1 BGB anerkannte Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb zeigt die Beschwerdeführerin zu 2) schon nicht auf, dass insoweit der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG eröffnet ist (auch zuletzt offen gelassen von BVerfGE 143, 246 <331 f. Rn. 240> m.w.N.; 155, 238 <274 Rn. 86> – WindseeG).

95

cc) Der Vortrag zu einer Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG genügt ebenfalls den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG Die Beschwerdeführerin zu 2) legt schon die von ihr angenommene Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte nicht substantiiert dar (vgl. dazu nur BVerfGE 1, 264 <276>; 98, 365 <385>; 110, 141 <167>; 115, 381 <389>).

96

Die Beschwerdeführerin zu 2) rügt insoweit zum einen, dass der Gesetzgeber in unzulässiger Weise festgestellte Missstände lediglich in Nordrhein-Westfalen zum Anlass einer bundesweiten Regelung genommen habe. Zum anderen verstoße der Gesetzgeber gegen ein aus dem Rechtsstaatsprinzip folgendes „Verursacherprinzip“, indem er die Verbotstatbestände des Arbeitsschutzkontrollgesetzes nicht allein auf diejenigen Unternehmen beschränke, die die von ihm erkannten Defizite tatsächlich aufwiesen. Beide Begründungs­ansätze sind von vornherein nicht geeignet, einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG schlüssig aufzuzeigen. Sie verkennen den für die Feststellung eines Gleichheitsverstoßes prinzipiellen Unterschied zwischen dem Anlass einer Regelung und der von dieser ausgehenden Wirkung. Auch die Beobachtung von Missständen bei einzelnen Unternehmen und in einzelnen Regionen kann Anlass für eine abstrakt-generelle und bundesweite Regelung sein. Eine beschränkte empirische Grundlage einer Regelung bildet kein Gleichheitsproblem, sondern kann allenfalls im Rahmen der Prüfung ihrer Verhältnismäßigkeit verfassungsrechtliche Bedeutung erlangen. Die Gleichheitsprüfung einer gesetzlichen Regelung dagegen bezieht sich auf die Adressaten und Sachverhalte, auf die die Regelung Anwendung findet. Inwieweit konkrete Unternehmen in der Vergangenheit die vom Gesetzgeber aufgegriffenen Missstände aufwiesen oder nicht, ist dabei als solches nicht relevant. Mit Blick auf das Gleichbehandlungsgebot kommt es allein darauf an, ob der Gesetzgeber es unterlassen hat, tatsächliche Ungleichheiten des zu ordnenden Lebenssachverhalts zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen (vgl. BVerfGE 115, 381 <389> m.w.N.). Die Beschwerdeführerin zu 2) legt aber schon in keiner Weise dar, welche von den anderen Unternehmen der Branche abweichenden Merkmale bei einer auch sie selbst umfassenden Gruppe von Unternehmen vorliegen, auf Grund derer sie hinsichtlich des von den angegriffenen Regelungen verfolgten Zwecks anders behandelt werden müsste.

97

dd) Ihre Rügen einer Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 9 und Art. 103 Abs. 2 GG beziehen sich ausschließlich auf das Kooperationsverbot (§ 6a Abs. 1 GSA Fleisch) und die dieses flankierenden Regelungen, bezüglich derer die Beschwerdeführerin zu 2) schon ihre Selbstbetroffenheit nicht hinreichend substantiiert hat (Rn. 79).

98

c) Mit Blick auf die durch das Arbeitsschutzkontrollgesetz eingeführten, das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern ergänzenden Überwachungs- und Kompetenzregelungen (§ 6b GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG, Art. 8 Nr. 1 Buchstabe c ASKG <Einführung eines neuen § 1 Abs. 3 Nr. 6 Var. 1 SchwarzArbG>, Art. 8 Nr. 2 Buchstabe c ASKG <Einführung eines neuen § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 Buchstabe c Alt. 1 SchwarzArbG> und Art. 8 Nr. 3 ASKG <Anpassung von § 5 Abs. 5 Sätze 1 und 2 SchwarzArbG>) fehlt schließlich jeder Vortrag der Beschwerdeführerin zu 2) zur Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung gerade durch diese Vorschriften.

IV. 

99

Soweit die Beschwerdeführerin zu 2) beschwerdebefugt ist, genügt ihre Verfassungsbeschwerde weiterhin dem in § 90 Abs. 2 BVerfGG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität, der auch für Rechtssatzverfassungsbeschwerden gilt (vgl. dazu BVerfGE 150, 309 <326 ff. Rn. 41 ff.> – Kfz-Kennzeichenkontrollen BW-HE; 154, 152 <212 Rn. 78> – BND-Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung; 163, 107 <124 Rn. 43>). Danach bedurfte es hier der vorherigen Anrufung der Fachgerichte nicht. Die Beschwerdeführerin zu 2) fällt als Inhaberin eines Betriebes, in dem ausschließlich die Zerlegung von Schweineköpfen durchgeführt wird, unzweifelhaft in den Anwendungsbereich des § 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG und der flankierenden Bußgeldtatbestände (vgl. dagegen die Sachverhalte in BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 30. September 2024 – 1 BvR 2638/21 u.a. -, Rn. 21 ff.). Der Fall wirft insoweit allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen hinsichtlich des Verbots auf (vgl. BVerfGE 170, 377 <407 Rn. 59>).

C. 

100

Die Verfassungsbeschwerde ist, soweit zulässig, nicht begründet. Das zulässig gerügte Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern (§ 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG) und die dieses Verbot flankierenden Bußgeldtatbestände (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 und 5 und Abs. 3 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG) greifen zwar in das Grundrecht der Beschwerdeführerin zu 2) aus Art. 12 Abs. 1 GG ein (I). Der Eingriff ist aber gerechtfertigt (II).

I. 

101

Die zulässig gerügten Regelungen greifen in das von Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Grundrecht auf Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin zu 2) ein.

102

1. Art. 12 Abs. 1 GG ist ein einheitliches Grundrecht, das Wahl und Ausübung des Berufs schützt (vgl. BVerfGE 7, 377 <400 f.>; 161, 63 <89 Rn. 43>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 23. September 2025 – 1 BvR 1796/23 -, Rn. 103 – Altersgrenze Anwaltsnotare). „Beruf“ ist jede Tätigkeit, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient (vgl. BVerfGE 155, 238 <276 Rn. 92>; 163, 107 <133 Rn. 71>; 170, 377 <409 Rn. 66>). Eine Ausprägung der Berufsfreiheit ist die „Unternehmens­freiheit“ im Sinne freier Gründung und Führung von Unternehmen, welche die Freiheit umfasst, die unternehmerische Berufstätigkeit organisatorisch und vertraglich zu gestalten und die beruflich erbrachte Leistung wirtschaftlich zu verwerten (vgl. BVerfGE 170, 377 <409 f. Rn. 66> m.w.N.). Die Gewährleistung der Berufsfreiheit zielt auf eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung ab (vgl. BVerfGE 163, 107 <134 Rn. 73>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 23. September 2025 – 1 BvR 1796/23 -, Rn. 103; stRspr). Hinsichtlich vertraglicher Gestaltungen wird die Vertragsfreiheit zwar auch durch die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG geschützt, aber diese tritt im Bereich beruflicher Betätigung als Prüfungsmaßstab zurück (vgl. BVerfGE 134, 204 <222 f. Rn. 67>; 171, 366 <402 Rn. 72> m.w.N. – GKV-FinanzstabilisierungsG).

103

2. Danach ist nicht nur die von der Beschwerdeführerin zu 2) ausgeübte Tätigkeit der Zerlegung von Schweineköpfen, sondern auch ihre personalwirtschaftliche Entscheidung, diese Tätigkeit von Personen ausführen zu lassen, die bei ihr auf Grundlage von Werkverträgen eingesetzt werden, durch die Berufsfreiheit geschützt. Diese Entscheidung betrifft ihre Vertragsfreiheit im beruflichen Bereich. Durch das bußgeldbewehrte Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Zerlegung von Schlachtkörpern wird die personalwirtschaftliche Dispositionsmöglichkeit der Beschwerdeführerin zu 2) und damit ihre Berufsausübungsfreiheit (Rn. 137 f.) unmittelbar eingeschränkt.

II. 

104

Dieser Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit sind mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie auf einer hinreichend bestimmten (vgl. dazu BVerfGE 49, 168 <181>; 134, 141 <184 Rn. 126>; stRspr) gesetzlichen Grundlage beruhen, vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls dienen, zur Verwirklichung dieser Zwecke geeignet und erforderlich sind und Berufstätige nicht übermäßig treffen, also dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. BVerfGE 7, 377 <405 f.>; 77, 308 <332>; 111, 10 <32>; 117, 163 <182>; stRspr).

105

Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung setzt voraus, dass die angegriffenen Regelungen formell und materiell verfassungsgemäß sind (vgl. grundlegend BVerfGE 6, 32 <41>). Gegen die formelle Verfassungsmäßigkeit bestehen keine Bedenken; insbesondere sind sowohl das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) als auch die das Verbot flankierenden Bußgeldtatbestände (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) kompetenzgemäß erlassen worden. Die Regelungen sind auch materiell verfassungsgemäß. Sie genügen insbesondere dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Bestimmtheitsgebot (1) und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (2).

106

1. § 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG und die darauf bezogenen Bußgeldtatbestände in § 7 Abs. 2 Nr. 4 und 5 und Abs. 3 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 6 ASKG genügen dem im allgemeinen Rechtsstaatsprinzip gründenden Bestimmtheitsgebot.

107

a) Danach ist der Gesetzgeber gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168 <181>; 134, 141 <184 Rn. 126>; stRspr). Die Betroffenen müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können, und die gesetzesausführende Verwaltung muss für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden (vgl. BVerfGE 110, 33 <54>; 113, 348 <375>; 128, 282 <317 f.>; 134, 141 <184 Rn. 126>).

108

Die notwendige Bestimmtheit fehlt aber nicht schon deshalb, weil eine Norm auslegungsbedürftig ist (vgl. BVerfGE 45, 400 <420>; 117, 71 <111>; 128, 282 <317>; 134, 141 <184 Rn. 127>; stRspr). Dem Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genügt, wenn die Auslegungsprobleme mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können (vgl. BVerfGE 17, 67 <82>; 83, 130 <145>; 127, 335 <356>; 134, 141 <184 f. Rn. 127>). Es ist in erster Linie Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären (vgl. BVerfGE 31, 255 <264>; 127, 335 <356>) und Auslegungsprobleme zu bewältigen (vgl. BVerfGE 134, 141 <185 Rn. 127> m.w.N.).

109

b) Diesen Anforderungen werden die zulässig angegriffenen Regelungen gerecht. Zwar enthält § 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch mit den Begriffen des Inhabers und der übergreifenden Organisation unbestimmte Rechtsbegriffe. Für deren Auslegung und Anwendung lässt sich indes mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden eine zuverlässige Grundlage gewinnen.

110

Für beide Begriffe hält das Gesetz in § 6a Abs. 3 und 4 GSA Fleisch zunächst eine Legaldefinition bereit. Darüber hinaus finden sich in der Begründung des Gesetzentwurfs hinreichende Anhaltspunkte, die eine konkretisierende Auslegung der Vorschriften ermöglichen. Die Begründung weist ausgehend vom Zweck des GSA Fleisch ausdrücklich darauf hin, dass für die Qualifikation als Inhaber im Sinne des § 6a Abs. 3 GSA Fleisch allein die Ausübung des arbeitgeberseitigen Weisungsrechts gegenüber bestimmten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern nicht ausreichend sei. Erforderlich sei vielmehr, dass der Inhaber über die Personaleinsatzplanung einschließlich der betrieblichen Arbeitszeit (zum Beispiel Lage und Dauer der Arbeitszeit und der Pausen, Arbeit im Schichtmodell etc.) aufgrund der Steuerung der Arbeitsabläufe insgesamt entscheide, und er zu diesem Zwecke auch den Zugang des Personals zum Betriebsgelände steuern könne (vgl. BTDrucks 19/21978, S. 37).

111

Auch bezüglich der Führung einer übergreifenden Organisation (§ 6a Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 GSA Fleisch) lassen sich der Begründung des Gesetzentwurfs Auslegungshilfen entnehmen. Nach ihr muss der Inhaber der Organisation Arbeitgeber der in allen Betrieben im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern und der Fleischverarbeitung tätigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sein, wobei ein zeitliches oder inhaltliches Überwiegen der Vorgaben hinsichtlich der Arbeitsabläufe in dem jeweiligen Betrieb nicht vorausgesetzt wird (vgl. BTDrucks 19/21978, S. 37). Dazu liefert die Begründung des Gesetzentwurfs ein Beispiel, das den im Kernbereich der Fleischwirtschaft Tätigen das gesetzgeberische Regelungsanliegen verdeutlicht und eine Orientierungshilfe für die Auslegung der Vorschrift gibt. § 6a Abs. 3 Satz 2 GSA Fleisch erfasse etwa den Fall, dass der Betrieb Teil einer größeren Liegenschaft sei, in dem Betrieb aber nur wenige Arbeitsschritte vorgenommen würden beziehungsweise die Arbeitsmenge oder -geschwindigkeit oder das Zeitfenster, in dem die Arbeitsschritte vorgenommen würden, im Wesentlichen vorgegeben seien, zum Beispiel durch Anlieferung der Vorprodukte (vgl. BTDrucks 19/21978, S. 37 f.).

112

Die Klärung verbleibender Zweifelsfragen ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane. Die Regelungen sind jedenfalls weder insgesamt noch in Teilen oder in einzelnen Begriffen derart ungenau, dass sie für die Betroffenen zu einer unerträglichen Unsicherheit führten und die Gerichte nicht in der Lage wären, das Gesetz in rechtsstaatlicher Weise anzuwenden (vgl. BVerfGE 31, 255 <264>).

113

2. Die zulässig angegriffenen Regelungen sind auch verhältnismäßig. Sie dienen mindestens einem legitimen Zweck (a) und sind zur Erreichung jedenfalls dieses Zwecks geeignet (b), erforderlich (c) und angemessen (d). Es ist grundsätzlich ausreichend, dass ein einziger verfassungsrechtlich legitimer Zweck die angegriffenen Regelungen trägt (vgl. nur BVerfGE 163, 107 <140 Rn. 89>). Es kann deshalb hier dahinstehen, inwieweit auch die anderen vom Gesetzgeber verfolgten Zwecke die Regelung rechtfertigen können (e).

114

a) Das bußgeldbewehrte Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern verfolgt mindestens einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck.

115

aa) Ob ein legitimer Zweck verfolgt wird, unterliegt der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 170, 293 <343 Rn. 113> – Krankenhausvorbehalt). Legitim ist grundsätzlich jedes öffentliche Interesse, das verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen ist. Welche Zwecke legitim sind, hängt dabei auch vom jeweiligen Grundrecht ab, in das eingegriffen wird (BVerfGE 170, 293 <343 Rn. 114> m.w.N.). Nicht legitim ist insbesondere eine Aufhebung des in dem jeweiligen Grundrecht enthaltenen Freiheitsprinzips als solchen (vgl. BVerfGE 124, 300 <331>).

116

bb) Ausgehend davon verfolgt der Gesetzgeber mit dem bußgeldbewehrten Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern jedenfalls den verfassungsrechtlich legitimen Zweck, den Arbeits- und Gesundheitsschutz der in diesem Bereich vormals auf Grundlage von Werkverträgen tätigen Personen zu verbessern.

117

Das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern dient zuvorderst dem Arbeits- und Gesundheitsschutz. Die bei Kontrollen in Nordrhein-Westfalen festgestellten quantitativ wie qualitativ gravierenden Verstöße gegen arbeitszeit- und sonstige arbeitsschutzrechtliche Vorschriften und die vergleichsweise hohe Zahl von Arbeitsunfällen in der Fleischwirtschaft führt der Gesetzgeber zentral auf unklare Verantwortungsstrukturen in den entsprechenden Betrieben zurück, in denen Fremdpersonal in großem Umfang – vielfach mit einem Beschäftigungsanteil von über 50 % und mit bis zu 30 verschiedenen Werkvertragsunternehmen an einem Produktionsstandort – zum Einsatz gekommen sei. Mit dem Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Kernbereich der Fleischwirtschaft soll nunmehr ein Gleichlauf zwischen der Verantwortung für die Betriebsabläufe und der Verantwortung für die Einhaltung der arbeits- und arbeitsschutzrechtlichen Standards bezüglich aller in diesem Bereich tätigen Personen erreicht werden (vgl. BTDrucks 19/21978, S. 25). Der Schutz und die Erhaltung der Gesundheit der Arbeitskräfte sollen so stärker in den ökonomischen Fokus des Betriebsinhabers rücken (vgl. BTDrucks 19/21978, S. 25).

118

Dieser Zweck ist verfassungsrechtlich legitim. Zu seiner Verfolgung ist der Gesetzgeber schon durch seine aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht berechtigt (vgl. für den Lebens- und Gesundheitsschutz nur BVerfGE 161, 299 <362 f. Rn. 155> – Impfnachweis <COVID-19>). Das grundrechtlich gewährleistete Recht auf körperliche Unversehrtheit kann den Gesetzgeber sogar verpflichten, den Schutz der Beschäftigten vor den gesundheitsschädlichen Folgen ihrer Tätigkeit zu regeln (vgl. zur Nachtarbeit BVerfGE 85, 191 <212 f.>; 87, 363 <386>; allgemein BVerfGE 111, 10 <32 f.>; 138, 261 <285 f. Rn. 57>).

119

b) Das bußgeldbewehrte Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern ist geeignet, den Arbeits- und Gesundheitsschutz der vormals auf der Grundlage von Werkverträgen in diesem Bereich eingesetzten Personen zu verbessern.

120

aa) Für die Eignung genügt bereits die Möglichkeit, dass die gesetzliche Regelung die Erreichung des Gesetzeszwecks fördert (vgl. BVerfGE 161, 299 <367 Rn. 166>; 170, 377 <421 Rn. 93>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 23. September 2025 – 1 BvR 1796/23 -, Rn. 121; stRspr). Auf Gesetzesebene genügt es, wenn die abstrakte Möglichkeit der Zweckerreichung besteht (vgl. BVerfGE 100, 313 <373>). Eine Regelung ist erst dann nicht mehr geeignet, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt (BVerfGE 158, 282 <336 Rn. 131> – Vollverzinsung; 161, 299 <367 f. Rn. 166>; 170, 377 <421 Rn. 93>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 23. September 2025 – 1 BvR 1796/23 ‑, Rn. 121; stRspr).

121

bb) Durch das bußgeldbewehrte Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern wird die Trennung von Betriebsorganisation und Personalverantwortung aufgehoben. Zugleich wird die Verantwortung für die Einhaltung der arbeitsschutzrechtlichen und gesundheitsschützenden Bestimmungen ausschließlich den Unternehmen der Fleischwirtschaft selbst zugeschrieben. Diese können nicht mehr auf die Verantwortung des Werkvertragsunternehmens verweisen. Der Gesetzgeber konnte davon ausgehen, dass die hierdurch gesicherten klaren Verantwortlichkeiten für den Arbeits- und Gesundheitsschutz der vormals auf Grundlage von Werkverträgen eingesetzten Personen förderlich sind, weil klare Verantwortlichkeiten eine Grundbedingung für die Durchsetzung von Rechten sind.

122

Soweit in der Verfassungsbeschwerde hiergegen eingewendet wird, es sei ungewiss, ob die vormals auf Grundlage von Werkverträgen tätigen Personen eine Stelle bei Unternehmen der Fleischindustrie überhaupt antreten wollten und erhalten würden, ist dies angesichts der gleichbleibenden Bedarfe unplausibel und findet auch keinerlei tatsächliche Anhaltspunkte. Vielmehr wurden nach den Ergebnissen der Evaluation nach § 8 GSA Fleisch beinahe alle vormals auf Grundlage von Werkverträgen Beschäftigten durch Abschluss eines Arbeitsvertrags inzwischen von den Unternehmen der Fleischindustrie unmittelbar eingestellt (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 87 f.).

123

Auch soweit in der Verfassungsbeschwerde vorgebracht wird, das Fremdpersonalverbot bewirke nur einen Austausch der Arbeitgeber, die Beschäftigten seien aber weiterhin von den Unternehmen stark abhängig, und es finde lediglich eine Verlagerung des eigentlichen Problems auf eine andere Ebene statt, die die Situation der (ausländischen) Beschäftigten verschärfe, fehlt es an belastbaren Anhaltspunkten und liegt dies neben den tatsächlichen Erkenntnissen insbesondere aus der Evaluation nach § 8 GSA Fleisch (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 16 ff., 102 ff., 170 ff.).

124

c) Der mit dem bußgeldbewehrten Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern einhergehende Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin zu 2) ist zur Erreichung des mit dem Gesetz verfolgten Zwecks der Verbesserung des Arbeits- und Gesundheitsschutzes der in diesem Bereich tätigen Personen auch erforderlich.

125

aa) Grundrechtseingriffe dürfen nicht weiter gehen, als es der Gesetzeszweck erfordert. Daran fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels zur Verfügung steht, das Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet (vgl. BVerfGE 148, 40 <57 Rn. 47>; 170, 377 <422 Rn. 95>; stRspr; siehe auch BVerfGE 103, 172 <183 f.>; 113, 167 <259>). Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (BVerfGE 170, 377 <422 95>). Das Bundesverfassungsgericht prüft nicht, ob der Gesetzgeber die beste Lösung für die hinter einem Gesetz stehenden Probleme gefunden hat (vgl. BVerfGE 100, 271 <286>; 102, 197 <218>; 103, 293 <308>; 116, 202 <225>; 149, 86 <120 Rn. 94>). Es kann sich unter Berücksichtigung eines dem Gesetzgeber zukommenden Spielraums darauf beschränken, die von den Beschwerdeführern aufgezeigten oder sonst in Fachkreisen diskutierten Alternativen darauf zu überprüfen, ob sie den angestrebten Zweck in einfacherer, gleich wirksamer, aber die Grundrechte weniger belastender Weise erreichen können (vgl. BVerfGE77, 84 <109>).

126

bb) Mit Blick auf das Anliegen des Gesetzgebers, den Arbeits- und Gesundheitsschutz der in der Fleischwirtschaft ehemals auf Grundlage von Werkverträgen tätigen Personen zu verbessern, sind keine milderen Mittel im oben beschriebenen Sinne ersichtlich. Weder die bloße Intensivierung von Kontrollen (1) noch eine Erlaubnispflicht für den Einsatz von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen oder eine für diese verstärkte Sekundärverantwortung (2) noch andere, mit dem Arbeitsschutzkontrollgesetz eingeführte einzelne Maßnahmen (3) oder der allgemeine Rechtsschutz (4) sind gleich wirksame und die betroffenen Grundrechtsträger weniger sowie Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastende Maßnahmen.

127

(1) Bei der bloßen Intensivierung von Kontrollen ist schon die gleiche Effektivität zweifelhaft. Insbesondere bereitet nach der vertretbaren Einschätzung des Gesetzgebers die Überwachung des Einsatzes von Fremdpersonal im Kernbereich der Fleischwirtschaft nicht zuletzt wegen des unübersichtlichen Nebeneinanders verschiedener Unternehmen und Formen des Fremdpersonaleinsatzes, des nur mit erheblicher zeitlicher Verzögerung möglichen Zugangs zu den Betrieben und der häufig nicht vor Ort vorgehaltenen Geschäftsunterlagen besondere Schwierigkeiten (vgl. für die seinerzeit ähnliche Situation in der Bauwirtschaft BVerfGE 77, 84 <110 f.>). Nach den Erkenntnissen von Betriebsprüfungen der Finanzkontrolle Schwarzarbeit in den Jahren 2016 bis 2020 gestalten sich die Prüfungen bei den industriellen Fleischbetrieben vor Ort grundsätzlich schwierig, weil es sich meist um große und komplexe Gewerbeunternehmen handele, die durch standhafte Zaunanlagen, Zugangskontrollen und Sicherheitsfirmen geschützt würden. Ein ungehinderter Zugang sei ohne zeitliche Verzögerung nicht möglich. Problematisch sei insoweit außerdem, dass sich die Geschäftsunterlagen nicht vor Ort im Betrieb, sondern häufig am Sitz des inländischen oder ausländischen Werkvertragsunternehmens oder beim räumlich weit entfernten Steuerberater befänden (vgl. Bundesministerium der Finanzen, Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft, 29. Juni 2020, S. 2). Ähnlich äußerte sich im Rahmen der Evaluation nach § 8 GSA Fleisch auch die Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe mit Blick auf die Kontrolle des Arbeitsschutzes vor Inkrafttreten des Arbeitsschutzkontrollgesetzes (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 107 ff.).

128

Erfolgversprechende intensivierte Kontrollen belasteten jedenfalls die Allgemeinheit zusätzlich. Die Kontrollen müssten unter den gegebenen Bedingungen dauerhaft erheblich ausgeweitet werden, was eine beträchtliche Aufstockung der personellen und sachlichen Mittel der zuständigen Behörden erforderte (vgl. Cremer/Deinert, Fremdpersonalverbot in der Fleischwirtschaft auf dem Prüfstand des Verfassungsrechts, 2023, S. 62; Deinert, Kurzgutachten: Womit kann begründet werden, dass Werkverträge und Arbeitnehmerüberlassung nur in der Fleischindustrie verboten werden können?, 2020, S. 11 <im Folgenden: Deinert, Kurzgutachten>; Kärcher/Walser, Durchsetzung von Arbeitsrecht ‑ das Arbeitsschutzkontrollgesetz als Modell?, 2025, S. 155 f.; Ruppert, Das Werkvertragsverbot in der Fleischwirtschaft, 2025, S. 197; für eine Intensivierung der Kontrollen als nur ein flankierendes Element des Verbots Bayreuther, NZA 2020, S. 773 <776>; a. A. zur Erforderlichkeit Boemke/Düwell/Greiner/Hamann/Kalb/Kock/Mengel/Motz/Schüren/Thüsing/Wank, NZA 2020, S. 1160 <1163>; Greiner/Muñoz Andres, BB 2024, S. 1588 <1592>; Thüsing/Mantsch, NZA 2024, S. 584 <588 f.>; Tuengerthal/Hennecke, Ein Verlust an Berufsfreiheit, 2022, S. 60 f.).

129

(2) Auch der in der Verfassungsbeschwerde angesprochene mögliche Erlaubnisvorbehalt für den Einsatz von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen in der Fleischwirtschaft wäre jedenfalls kein gleich geeignetes, milderes Mittel. Er wäre schon nicht eindeutig gleich effektiv, denn die Trennung der Steuerung der Betriebsabläufe und der rechtlichen Verantwortung als Ursache für Schutzdefizite bliebe unberührt. Die in Fachkreisen diskutierten Möglichkeiten einer Verstärkung der Sekundärverantwortung der Unternehmen der Fleischindustrie für die Arbeitsbedingungen des im Kernbereich der Fleischwirtschaft auf Grundlage von Werkverträgen eingesetzten Personals (vgl. etwa Bayreuther, NZA 2020, S. 773 <775>; Deinert, Kurzgutachten, S. 11; Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestages, WD 6 ‑ 3000 ‑ 053/20, S. 13 ff.) wie etwa der Vorschlag, Kernelemente des Arbeitszeitgesetzes, des Arbeitsschutzgesetzes und der Arbeitsstättenverordnung auf die von Werkvertragsunternehmen eingesetzten Beschäftigten zu erstrecken und die Unternehmen der Fleischindustrie insoweit haftbar zu machen, erweiterten zwar die rechtlichen Verantwortungszuschreibungen. Es ist plausibel, dass hierdurch positive Effekte für den Arbeits- und Gesundheitsschutz entstünden. Aber es ist nicht erkennbar, dass nur hierüber und ohne weitergehenden Kontrollaufwand der gesetzgeberische Zweck zuverlässig gleich effektiv wie in einem unmittelbaren Arbeitsverhältnis erreicht werden kann. Insbesondere träten hierdurch mehrere der mit dem Fremdpersonalverbot anvisierten veränderten Rahmenbedingungen nicht ein, die nach der plausiblen gesetzgeberischen Konzeption allesamt zu einem besseren Arbeits- und Gesundheitsschutz beitragen sollen. Namentlich wären die Rechtsverfolgung für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, also die privatrechtliche Durchsetzung des Arbeitnehmerschutzrechts, mangels direkter Vertragsbeziehung zum Betriebsinhaber nicht vereinfacht und die einfache und schnelle Austauschbarkeit von Subunternehmern und Arbeitskräften nicht reduziert (vgl. BTDrucks 19/21978, S. 25). Dadurch würde der gesetzgeberisch anvisierte Effekt, den Arbeitsschutz stärker in den ökonomischen Fokus des Betriebsinhabers zu rücken, nicht in dem gleichen Maße erzielt (vgl. BTDrucks 19/21978, S. 25).

130

(3) Die Erforderlichkeit des bußgeldbewehrten Verbots des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern wird entgegen dem Vorbringen in der Verfassungsbeschwerde auch nicht aufgrund anderer Schutzvorschriften aus dem Arbeitsschutzkontrollgesetz in Frage gestellt.

131

Dies gilt zunächst für § 22 Abs. 1 Satz 2 ArbSchG. Nach dieser Vorschrift, die durch Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a ASKG eingeführt wurde, kann die zuständige Behörde von den Arbeitgebern oder den verantwortlichen Personen verlangen, dass das Ergebnis der Abstimmung über die nach § 8 Abs. 1 ArbSchG zu treffenden Maßnahmen zu Sicherheit und Gesundheitsschutz vorgelegt wird. Dadurch werden zwar Arbeitsschutzabsprachen mehrerer Arbeitgeber nach § 8 Abs. 1 ArbSchG sowie deren verantwortliche Umsetzung zusätzlich abgesichert und effizientes Aufsichtshandeln erleichtert (vgl. BTDrucks 19/21978, S. 33). Die geteilte Verantwortung für die betriebliche Organisation und den Arbeitsschutz als Ursache von Schutzdefiziten bleibt jedoch bestehen. Es kann deshalb nicht davon ausgegangen werden, dass das Auskunftsrecht der zuständigen Behörde aus § 22 Abs. 1 Satz 2 ArbSchG hinsichtlich der Verbesserung des Arbeitsschutzes zuverlässig gleich effektiv ist wie das Verbot aus § 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch (vgl. auch Kohte, ARP 2021, S. 37 <38 f.>; a. A. Andorfer/Greulich, Gutachten zur Frage der Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs eines Gesetzes zur Verbesserung des Vollzugs im Arbeitsschutz <Arbeitsschutzkontrollgesetz>, 2020, S. 73).

132

Auch die neue Pflicht zur unmittelbaren, nunmehr elektronischen Arbeitszeiterfassung in der Fleischwirtschaft (§ 6 Abs. 1 GSA Fleisch) lässt die Erforderlichkeit der Regelung nicht entfallen. Es ist schon zweifelhaft, ob die Pflicht mit Blick auf die Einhaltung der Arbeitszeiten gleich effektiv ist. Werkvertragsunternehmen waren durch § 6 Satz 1 GSA Fleisch in der Fassung vom 17. Juli 2017 bereits vor Inkrafttreten des Arbeitsschutzkontrollgesetzes zur unmittelbaren Aufzeichnung der Arbeitszeit ihrer in der Fleischwirtschaft tätigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verpflichtet (vgl. BTDrucks 18/12611, S. 127 f.), ohne dass dies die vom Gesetzgeber festgestellten Missstände beseitigt hätte. Jedenfalls schützt diese Pflicht allenfalls die Einhaltung der Arbeitszeiten, vermag aber den weiteren Defiziten im Arbeits- und Gesundheitsschutz nicht effektiv zu begegnen.

133

(4) Schließlich müssen die Personen, die vormals auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern tätig waren, zur Durchsetzung ihrer Rechte auch nicht auf den Rechtsweg verwiesen werden. Zwar bietet die Rechtsprechung auch dieser Personengruppe grundsätzlich Schutz (vgl. Ruppert, Das Werkvertragsverbot in der Fleischwirtschaft, 2025, S. 164). Das über den individuellen Rechtsschutz allein erreichbare Schutzniveau ist aber nicht zuverlässig ebenso hoch wie das zusätzlich strukturell durch das bußgeldbewehrte Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen erzielbare.

134

d) Das bußgeldbewehrte Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Es greift nicht unangemessen in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin zu 2) aus Art. 12 Abs. 1 GG ein.

135

aa) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen (vgl. BVerfGE 155, 119 <178 Rn. 128> m.w.N. – Bestandsdatenauskunft II; stRspr). Bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Belastung, dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe muss die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleiben (vgl. BVerfGE152, 68 <137 Rn. 183> m.w.N.; stRspr). Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden (BVerfGE 166, 1 <71 f. Rn. 155> – Kinderehe), je intensiver sich der Grundrechtseingriff also darstellt (vgl. BVerfGE 156, 63 <142 f. Rn. 271 ff.> – Elektronische Aufenthaltsüberwachung).

136

bb) Gemessen daran sind die zulässig gerügten Regelungen verhältnismäßig im engeren Sinne. Einem moderaten Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin zu 2) (1) stehen vom Gesetzgeber vertretbar gewichtete, hochrangige Belange des Arbeits- und Gesundheitsschutzes (2) gegenüber, die in der Gesamtabwägung überwiegen (3).

137

(1) Der Eingriff in die Berufsfreiheit hat allenfalls mittleres Gewicht. Die Beschwerdeführerin zu 2) wird durch das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern lediglich in ihrer Berufsausübungsfreiheit betroffen. Das Verbot vermittelt ausschließlich personalorganisatorische Vorgaben zur Art und Weise der Ausübung ihrer Berufstätigkeit von mittlerem Gewicht.

138

Mit dem Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen werden weder objektive noch subjektive Zulassungsvoraussetzungen für die (Schweinekopf‑)Zerlegung aufgestellt oder diese Tätigkeit an sich verboten (vgl. zum Verbot der Arbeitnehmerüberlassung in der Bauwirtschaft BVerfGE 77, 84 <105>). Die Tätigkeit kann auch nach dem Verbot der Fremdvergabe auf Grundlage von Werkverträgen grundsätzlich wirtschaftlich sinnvoll ausgeübt werden. Entgegen dem Vorbringen in der Verfassungsbeschwerde kommt das Verbot in der vorliegenden Fallkonstellation auch in seinen Auswirkungen nicht einem Eingriff in die Berufswahlfreiheit gleich (vgl. dazu BVerfGE 77, 84 <106>; 138, 261 <285 Rn. 54>). Für die auftraggebende Fleischindustrie, der die Beschwerdeführerin zu 2) angehört, könnte dies allenfalls dann gelten, wenn sich infolge der gesetzlichen Regelung die Produktionsbedingungen derart verschlechtert hätten, dass der Betrieb ihres Zerlegeunternehmens nicht mehr möglich wäre (vgl. zu diesem Aspekt Deinert, Kurzgutachten, S. 5). Dies ist weder für typische Betriebe noch für die Beschwerdeführerin zu 2) ersichtlich. Die Bußgeldbewehrung des Verbots intensiviert zwar dessen Eingriff, hebt ihn aber nicht über ein mittleres Gewicht hinaus.

139

Es ist auch nicht ersichtlich, dass § 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch in der Fassung des Art. 2 Nr. 5 ASKG die Unternehmen der Fleischindustrie nachhaltig vor nicht zu bewältigende Herausforderungen stellen (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 16, 62, 90, 92, 144, 169 f.). Den in Folge der Regelungen entstehenden administrativen Lasten und Lohnkostensteigerungen kommt mittleres Gewicht zu. Gleiches gilt trotz insoweit branchenbedingt möglicherweise erhöhter Anforderungen (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 67) für den in der Verfassungsbeschwerde und von einigen sachkundigen Dritten hervorgehobenen Verlust von Flexibilität bei der Personalbeschaffung und -planung (insbesondere zur Abfederung von Auftragsspitzen) durch das Verbot. Die Evaluation des Gesetzes verweist darauf, dass die Übernahme des Personals zwar insbesondere bei größeren Unternehmen mit einem hohen Verwaltungsaufwand sowie nach Angaben einzelner Unternehmen mit einem längerfristigen Aufwand zur Betreuung des übernommenen Personals verbunden gewesen ist (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 16, 62, 90, 92, 94, 144, 170). Dabei handelt es sich jedoch sowohl in zeitlicher als auch inhaltlicher Hinsicht um überschaubare Belastungen. Auch wenn die Unternehmen der Fleischindustrie infolge der Direktanstellung des Fremdpersonals diesem jedenfalls zur Zahlung des Mindestlohns verpflichtet sind, entfällt im Gegenzug die Pflicht, an die Werkvertragsunternehmen den vereinbarten Werklohn zu entrichten (vgl. Ruppert, Das Werkvertragsverbot in der Fleischwirtschaft, 2025, S. 227). Es ist nicht bekannt, dass gestiegene (Personal-)Kosten und der verbotsbedingte Flexibilitätsverlust zu gravierenden Umsatzeinbußen geführt hätten (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 16, 62 f., 169). Ebenso wenig konnte durch die Evaluation ein anhaltender Rückgang der Produktion in der Fleischwirtschaft infolge der Novelle des GSA Fleisch festgestellt werden (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 16, 61 ff., 169). Nur bei einzelnen Unternehmen führten Anpassungen der Personalorganisation aufgrund der Novellierung zu kurzfristigen Personalengpässen und einem temporären Produktionsrückgang (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 16, 62 f., 169). Das deutsche Produktionsvolumen entwickelt sich dabei insgesamt weitgehend parallel zu dem in der Europäischen Union (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 62). Die meisten der nach aktuellen Herausforderungen in den Jahren 2022 und 2023 befragten Betriebe antworteten mit Sachverhalten, die von dem angegriffenen Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen weitgehend unabhängig waren (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 63 f.).

140

Auch das Vorbringen in der Verfassungsbeschwerde lässt nicht erkennen, dass Betriebe wie derjenige der Beschwerdeführerin zu 2) in Folge der Regelung nicht mehr weitergeführt werden könnten. Es ist ihr vielmehr gelungen, nach Inkrafttreten des § 6a Abs. 2 GSA Fleisch alle vormals auf Grundlage von Werkverträgen bei ihr tätigen Personen direkt anzustellen. Soweit sie außerdem erhebliche finanzielle Einbußen befürchtet und durch § 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch den Bestand der familiär geführten Unternehmensgruppe gefährdet sieht, bleiben diese Prognosen schon für ihren Betrieb, erst recht aber als generelle Folge, ohne erkennbare Substanz (vgl. auch BVerfGE 145, 20 <81 f. Rn. 157>).

141

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem weiteren Vorbringen. Die angemerkten Schwierigkeiten der Beschwerdeführerin zu 2) mit den meist aus Osteuropa stammenden Arbeitskräften betreffen branchentypische Problemkomplexe und sind nicht durch das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen bedingt. Sie werden nunmehr nur direkt(er) an die Unternehmen der Fleischindustrie adressiert. Dies führt indes nicht zu einer unangemessenen Grundrechtseinschränkung. Denn einen verfassungsrechtlichen Anspruch darauf, ausschließlich von seinen Arbeitskräften zu profitieren, sich aber nicht mit den aus einem abhängigen Beschäftigungsverhältnis resultierenden Herausforderungen auseinandersetzen zu müssen, gibt es nicht. Letztlich zählen die geäußerten Umstände zu dem Risiko, das ein Unternehmen im Rahmen der von ihm ausgeübten unternehmerischen Freiheit zu tragen hat.

142

(2) Diesem Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin zu 2) stehen mit dem Arbeits- und Gesundheitsschutz der vormals auf der Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern eingesetzten Personen Belange des Allgemeinwohls gegenüber, die abstrakt überragende Bedeutung haben (a) und denen vom Gesetzgeber in vertretbarer Weise konkret ein hohes Gewicht und eine Dringlichkeit beigemessen wurden (b).

143

(a) Dem moderaten Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerin zu 2) steht mit dem Arbeits- und Gesundheitsschutz der vormals auf der Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern eingesetzten Personen ein Verfassungsgut von hohem Gewicht gegenüber. Es ist in der gesetzgeberischen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG fundiert (vgl. dazu bereits Rn. 118). Bei dem Schutz von Leben und Gesundheit handelt es sich abstrakt um ein Verfassungsgut von überragender Bedeutung (vgl. BVerfGE 7, 377 <414>; 121, 317 <349>; 159, 223 <301 Rn. 176>; 161, 299 <362 f. Rn. 155>).

144

(b) Der Gesetzgeber ist davon ausgegangen, dass es im nunmehr geregelten Bereich quantitativ wie qualitativ zu gravierenden Verstößen gegen arbeitszeit- und sonstige arbeitsschutzrechtliche Vorschriften kam und die vergleichsweise hohe Zahl von Arbeitsunfällen in der Fleischwirtschaft auf unklare Verantwortungsstrukturen in den entsprechenden Betrieben in Folge des umfangreichen Einsatzes von Fremdpersonal zurückzuführen ist (vgl. BTDrucks 19/21978, S. 25; dazu Rn. 19, 117). Es ist nicht ersichtlich, dass diese Einschätzung der Gefahrenlage den hier bestehenden Spielraum (aa) überschreitet (bb).

145

(aa) Jedenfalls bei Gesetzen, mit denen der Gesetzgeber von ihm angenommenen Gefahrenlagen für die Allgemeinheit oder für Rechtsgüter Einzelner begegnen will, erstreckt sich die Prüfung auch darauf, ob die Einschätzung und die Prognose der insoweit drohenden Gefahren auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhen. Gegenstand verfassungsgerichtlicher Überprüfung ist also sowohl die Einschätzung des Gesetzgebers zum Vorliegen einer solchen Gefahrenlage als auch die Zuverlässigkeit der Grundlagen, aus denen er diese abgeleitet hat oder ableiten durfte. Allerdings belässt ihm die Verfassung für beides einen Spielraum, der vom Bundesverfassungsgericht lediglich in begrenztem Umfang überprüft werden kann (vgl. BVerfGE 119, 59 <83>; 153, 182 <272 Rn. 237>; 159, 223 <298 Rn. 170 f.> m.w.N.). Je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter und den Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, kann die verfassungsgerichtliche Überprüfung dabei von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeits- bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen (vgl. BVerfGE 153, 182 <272 Rn. 237>; 159, 223 <298 Rn. 170 f.>; 163, 107 <139 f. Rn. 88>). Im vorliegend betroffenen Bereich der Berufsausübungsregelungen kommt dem Gesetzgeber regelmäßig ein erheblicher Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 145, 20 <73 Rn. 137>; stRspr), der bei wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Zielen besonders hoch ist (vgl. BVerfGE 109, 64 <85>; 138, 261 <286 Rn. 59>) und dort regelmäßig zu einer reduzierten, bis zu einer Evidenzkontrolle zurückgenommenen Prüfung führt.

146

(bb) Den ihm nach diesen Maßgaben vorliegend gegebenen Spielraum hat der Gesetzgeber nicht überschritten. Er kann sich in nachvollziehbarer Weise auf die gleichlaufenden Erkenntnisse aus der Überwachungsaktion in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2019, diejenigen der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe und des Länderausschusses für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik sowie ergänzend auf die Ergebnisse der Betriebsprüfungen der Finanzkontrolle Schwarzarbeit in den Jahren 2016 bis 2020 und des vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales und dem DGB-Bundesvorstand finanzierten Projekts „Faire Mobilität“ stützen. Auch die Evaluation des Gesetzes weist in die gleiche Richtung (Rn. 46 f.). Die Einwände aus der Verfassungsbeschwerde greifen demgegenüber nicht durch, und tragfähige Untersuchungen, die die Lage insbesondere des Arbeits- und Gesundheitsschutzes anders eingeordnet hätten, wurden weder durch die Stellungnahmen von sachkundigen Dritten im Gesetzgebungs- und Verfassungsbeschwerdeverfahren benannt, noch sind sie sonst ersichtlich.

147

Im Zeitraum von Juli bis September 2019 führte die Arbeitsschutzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen eine Überprüfung der Arbeitsbedingungen in 30 Betrieben der Fleischindustrie mit über 90 dort tätigen Werkvertragsunternehmen und circa 17.000 Beschäftigten durch. Dabei wurden in 85 % der überprüften Betriebe eine hohe Anzahl teils gravierender Arbeitsschutzmängel und insgesamt 8.752 Verstöße festgestellt. Diese gliederten sich in 5.863 Einzelverstöße im Bereich des Arbeitszeitrechts, 296 technische Arbeitsschutzmängel und 112 Mängel in der Organisation des betrieblichen Arbeitsschutzes auf. In 2.481 Fällen fehlte es außerdem an arbeitsmedizinischer Vorsorge (vgl. Abschlussbericht der Überwachungsaktion „Faire Arbeit in der Fleischindustrie“, S. 7). Während für die technischen Mängel in der Regel die Unternehmen der auftraggebenden Fleischindustrie verantwortlich waren, waren die Verstöße gegen die Arbeitszeitvorschriften und die fehlenden medizinischen Vorsorgeuntersuchungen den Werkvertragsunternehmen zuzuschreiben. Bei den Arbeitszeitverstößen handelte es sich unter anderem um gravierende Verstöße gegen die werktägliche Arbeitszeit (vgl. Abschlussbericht der Überwachungsaktion „Faire Arbeit in der Fleischindustrie“, S. 8). Mit Blick auf die Mängel in der arbeitsmedizinischen Vorsorge fehlten beispielsweise Untersuchungen im Zusammenhang mit sogenannter Feuchtarbeit, damit dauerhafte Schädigungen der Haut durch das ständig feuchte Arbeitsumfeld bei der Fleischverarbeitung verhindert werden. Gleiches traf auf Tätigkeiten in Lärmbereichen zu, um lärmbedingten, irreversiblen Hörschäden vorzubeugen (vgl. Abschlussbericht der Überwachungsaktion „Faire Arbeit in der Fleischindustrie“, S. 8, 13). Die technischen Arbeitsschutzmängel und die Mängel in der Arbeitsschutzorganisation zeigten sich in entferntem Schutzmaterial, gefährlichem Umgang mit Gefahrstoffen, abgeschlossenen Notausgängen, zugestellten Fluchtwegen, gefährlich abgenutzten und nicht geprüften Arbeitswerkzeugen und fehlender persönlicher Schutzausrüstung beziehungsweise in fehlenden Gefährdungsbeurteilungen, Unterweisungen, Betriebsanweisungen in der Sprache der Beschäftigten sowie dem Fehlen eines Betriebsarztes oder einer Fachkraft für Arbeitssicherheit (vgl. Abschlussbericht der Überwachungsaktion „Faire Arbeit in der Fleischindustrie“, S. 8).

148

Gestützt werden diese Erkenntnisse durch Feststellungen der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe und des Länderausschusses für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik. Nach Angaben der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe wurden in den Jahren 2018 und 2019 bei etwa 6.000 Betriebskontrollen im Fleischgewerbe über 19.000 Mängel festgestellt (vgl. BTDrucks 19/22723, S. 2; 19/21182, S. 6). Erkenntnissen der genannten Berufsgenossenschaft zufolge ist die durchschnittliche Zahl der Arbeitsunfälle je 1.000 Beschäftigten in der Fleischwirtschaft 65 % höher als der Durchschnitt der anderen Branchen dieser Berufsgenossenschaft (vgl. BTDrucks 19/21555, S. 10 ff.). Bezogen auf die Werkvertragsunternehmen in der Fleischwirtschaft sind die Unfallzahlen je 1.000 Beschäftigten fast doppelt so hoch wie der Durchschnitt aller bei der Berufsgenossenschaft versicherter Branchen (vgl. BTDrucks 19/21555, S. 10 f.; 19/21182, S. 3). Selbst wenn man mit dem Vorbringen in der Verfassungsbeschwerde davon ausginge, dass diese höheren Zahlen auf die Spezifika gerade dieser Branche zurückzuführen seien, ist maßgeblich, dass der Anteil der Betriebe mit Beanstandungen durch die Aufsichtspersonen der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe im Fleischgewerbe in den Jahren 2018 und 2019 bei 66 % lag (vgl. BTDrucks 19/21182, S. 7). Nach Informationen des Länderausschusses für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik wurden bei der Überprüfung durch die Arbeitsschutzbehörden vor allem Verstöße gegen das Arbeitsschutzgesetz, die Arbeitsstättenverordnung, die Betriebssicherheitsverordnung, das Arbeitssicherheitsgesetz, das Arbeitszeitgesetz, das Gefahrstoffrecht und das Mutterschutzgesetz festgestellt (vgl. BTDrucks 19/22723, S. 2; 19/21182, S. 6). Aus der behördlichen Aufsichtspraxis sei zudem bekannt, dass in den (seltenen) Fällen, in denen Betriebe mit eigener Stammbelegschaft im Produktionsbereich arbeiten, nur geringfügige Arbeitsschutzmängel dokumentiert wurden (vgl. BTDrucks 19/21182, S. 3).

149

Schließlich stützen auch die Ergebnisse der Betriebsprüfungen der Finanzkontrolle Schwarzarbeit und des vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales und dem DGB-Bundesvorstand finanzierten Projekts „Faire Mobilität“ die Einschätzung des Gesetzgebers. Eine vom 19. Mai bis zum 18. Juni 2020 durchgeführte Schwerpunktprüfung der Finanzkontrolle Schwarzarbeit habe ergeben, dass vor allem bei den Beschäftigten von Subunternehmen rechtliche Vorgaben nicht eingehalten würden (vgl. Bundesministerium der Finanzen, Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft, 29. Juni 2020, S. 4 f.). Wegen der komplexen Rechtsbeziehungen sei auch ein mittelbares Vorgehen gegen die Auftraggeber, etwa mit Blick auf § 21 Abs. 2 MiLoG, nur schwer möglich (vgl. Bundesministerium der Finanzen, Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft, 29. Juni 2020, S. 4 f.). Es liegt nahe, dass dies gleichermaßen für Rechtsverstöße im Bereich des Arbeits- und Gesundheitsschutzes gilt.

150

Die Erkenntnisse des Projekts „Faire Mobilität“ sind gleichlaufend. Die in den Anlaufstellen für Beschäftigte aus Mittel- und Osteuropa bearbeiteten Fälle zeigten, dass in größeren Unternehmen der Fleischwirtschaft die Schlachtung, Zerlegung und weite Teile der Fleischfeinverarbeitung durch Subunternehmen auf der Grundlage von Werkverträgen erledigt würden und die für den Arbeits- und Gesundheitsschutz des eingesetzten Fremdpersonals verantwortlichen Subunternehmen die etwa an die Schutzkleidung, Hauben, Messer, Mund-Nasen-Schutz zu stellenden Voraussetzungen kaum oder gar nicht einhielten. Unklare Verantwortlichkeiten für den Arbeitsschutz erhöhten die Risiken für die Beschäftigen (vgl. DGB, Hintergrund Fleischwirtschaft, 27. Juli 2020, S. 1 ff.).

151

Schließlich weisen auch die Ergebnisse der Evaluation der Regelungen zur Einschränkung des Einsatzes von Fremdpersonal in der Fleischwirtschaft (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633) in die gleiche Richtung. Mit der Evaluation sollte mit Blick auf die Einschränkung für die betroffenen Unternehmen hinsichtlich des Fremdpersonaleinsatzes geprüft werden, ob und inwieweit die intendierten Wirkungen durch § 6a Abs. 2 GSA Fleisch tatsächlich erreicht werden (vgl. BRDrucks 426/1/20, S. 15 f.). Hinsichtlich des Arbeits- und Gesundheitsschutzes kommt der Bericht zu dem Ergebnis, dass ein Zusammenhang zwischen Gesundheitsgefahren für die eingesetzten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und ihrem Einsatz im Rahmen von Werkverträgen bestanden habe, weil die für den Arbeitsschutz verantwortlichen Werkvertragsunternehmen dem Arbeitsschutz oftmals keine hohe Priorität beigemessen hätten (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 17, 122, 172). Die durch das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen nunmehr wahrgenommene positive Veränderung sei unter anderem darauf zurückzuführen, dass Unternehmen der Fleischindustrie den (kurzzeitigen) Verlust der Arbeitskraft durch einen Arbeitsunfall nunmehr unmittelbar wahrnähmen, während ein solcher dort zuvor weder einen Arbeitsausfall noch Kosten verursacht habe (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 123). Das nunmehr höhere Interesse dieser Unternehmen an der Unfallprävention zeige sich in einigen Betrieben zum Beispiel im Umgang mit Arbeitsmitteln und Schutzausrüstung, der Schulung, Kontrolle und kontinuierlichen Sensibilisierung der Beschäftigten zu Fragen des Arbeitsschutzes sowie in der systematischen Analyse der Unfallursachen (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 17 f., 122, 172). Dass die Zahl der Verletzungen seit der Novellierung des GSA Fleisch erst geringfügig gesunken sei, sei nach Einschätzung von Fachkräften der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe unter anderem darauf zurückzuführen, dass ein Wandel der Unternehmenskultur Zeit brauche (Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 18, 126 f., 172).

152

Die dagegen vorgebrachten Einwände greifen nicht durch. Soweit in der Begründung der Verfassungsbeschwerde behauptet wird, der Gesetzgeber habe das Fehlen einer tragfähigen Tatsachengrundlage in der Gesetzentwurfsbegründung oder im Rahmen der Beantwortung parlamentarischer Anfragen durch die Bundesregierung mittelbar selbst eingeräumt, basiert diese Einschätzung auf einer lückenhaften Auseinandersetzung mit den in Bezug genommenen Dokumenten und der soeben näher beschriebenen Tatsachengrundlage. Soweit die Beschwerdebegründung darauf verweist, der Gesetzgeber habe im Bereich des Arbeitsschutzes in unzulässiger Weise auf die festgestellten Missstände in Betrieben in Nordrhein-Westfalen abgestellt, ohne entsprechende Verstöße in anderen Bundesländern ausgemacht zu haben, wendet sie sich schon nicht gegen die Tragfähigkeit der Tatsachengrundlage an sich, sondern rügt allein die daraus gezogenen Schlussfolgerungen des Gesetzgebers. Dabei verkennt sie, dass es nicht unvertretbar ist, wenn der Gesetzgeber Erkenntnisse aus regionalen Betriebsprüfungen zum Anlass nimmt, eine bundeseinheitliche Regelung zu erlassen. Hieran ändert sich entgegen dem weiteren Vorbringen auch nichts, wenn in dem betreffenden Bundesland vor Beginn des Gesetzgebungsverfahrens bereits ein Dialogprozess der Landesregierung mit Vertretern der Fleischindustrie und anderer Behörden zur Behebung festgestellter Missstände eingeleitet worden war. Allein die vage Aussicht auf Verbesserungen in einem bestimmten Bundesland hindert den Gesetzgeber nicht, auf der vorgefundenen Tatsachengrundlage in Wahrnehmung seiner verfassungsmäßigen Kompetenzen (Rn. 105) bundeseinheitliche Regelungen zu schaffen. Wenn die Beschwerdebegründung die Tragfähigkeit der Tatsachengrundlage für das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen deshalb in Frage stellt, weil sich die Fleischwirtschaft mit Blick auf die vom Gesetzgeber angenommenen Missstände – insbesondere im Bereich des Arbeits- und Gesundheitsschutzes – nicht von anderen Branchen unterscheide, greift sie auch damit der Sache nach nicht die Tatsachengrundlage an sich an, sondern zieht einzig die auf dieser Grundlage vorgenommene Beurteilung durch den Gesetzgeber in Zweifel. Die festgestellten Missstände werden nicht in Abrede gestellt. Unabhängig davon, dass nach dem Ergebnis mehrerer Erhebungen (dazu Rn. 148) durchaus nahe liegt, die Fleischwirtschaft mit Blick auf Verstöße gegen Arbeits- und Gesundheitsschutzregelungen jedenfalls im überdurchschnittlichen Bereich anzu­siedeln, wäre es aber weder widersprüchlich noch unvertretbar, wenn der Gesetzgeber sich zur Regulierung einer Branche entschlösse, die hinsichtlich der ausgemachten Missstände nicht am oberen Ende der Statistik angesiedelt ist. Er ist von Verfassungs wegen nicht dazu gehalten, ausschließlich oder vorrangig gegen die „Spitzenreiter“ vorzugehen (vgl. BVerfGE 138, 261 <286 Rn. 59>).

153

(3) (a) Bei Abwägung zwischen der durch das bußgeldbewehrte Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern ausgelösten Belastung einerseits und der durch sie bewirkten Förderung des Arbeits- und Gesundheitsschutzes andererseits ist die angegriffene Regelung angemessen. Dies folgt schon aus der vertretbar vom Gesetzgeber angenommenen konkreten Förderung des mit hohem Rang ausgestatteten Schutzes der Gesundheit der vormals auf der Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung einschließlich der Zerlegung von Schlachtkörpern eingesetzten Personen bei gleichzeitig moderatem Eingriffsgewicht und weitem Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers.

154

(b) Die Regelung wird auch dem verfassungsrechtlichen Gebot des Vertrauensschutzes gerecht.

155

(aa) Gesetzliche Regelungen, die für sich genommen die Berufsfreiheit in statthafter Weise beschränken, können gleichwohl gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot des Vertrauensschutzes verstoßen, wenn sie keine Übergangsregelung für diejenigen vorsehen, die eine künftig unzulässige Tätigkeit in der Vergangenheit in erlaubter Weise ausgeübt haben (BVerfGE 155, 238 <281 Rn. 108>). Dabei bleibt dem Gesetzgeber für die Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse ein breiter Gestaltungsspielraum. Der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht unterliegt dabei nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfGE 43, 242 <288 f.>; 131, 47 <57 f.>). Eine Übergangsregelung, insbesondere das spätere Inkrafttreten des neuen Rechts, kann nicht zuletzt in Fällen notwendig sein, in denen die Beachtung neuer Berufsausübungsregelungen nicht ohne zeitaufwendige und kapitalintensive Umstellungen des Betriebsablaufs möglich ist und die bislang in erlaubter Weise ausgeübte Berufstätigkeit bei unmittelbarem Inkrafttreten der Neuregelung zeitweise eingestellt werden müsste oder aber nur zu unzumutbaren Bedingungen fortgeführt werden könnte (vgl. BVerfGE 131, 47 <57 f.>; 155, 238 <281 Rn. 108>; stRspr).

156

(bb) Danach war der Gesetzgeber nicht gehalten, aus Vertrauensschutzgründen über den Regelungsmechanismus des GSA Fleisch hinaus eine (weitere) Übergangsregelung für das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen in § 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch zu schaffen (so im Ergebnis unter Verweis auf die Missstände in der Fleischwirtschaft, deren Beseitigung dringend angezeigt gewesen sei, auch Ruppert, Das Werkvertragsverbot in der Fleischwirtschaft, 2025, S. 219). Es ist nicht ersichtlich, dass die zum 1. Januar 2021 auferlegte Verhaltensänderung für die Unternehmen der Fleischindustrie, die im Rahmen ihrer Produktionsprozesse auf den Einsatz von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen zurückgegriffen haben, eine unzumutbare Härte darstellte. Insofern ist zunächst zu berücksichtigen, dass spätestens seit dem 31. August 2020 vorhersehbar war, dass ein Rückgriff auf Fremdpersonal im Kernbereich der Fleischwirtschaft nicht mehr zulässig sein würde. Abgesehen davon, dass bereits seit dem Jahr 2013 politische Regulierungsforderungen bestanden hatten, auf die die Fleischindustrie mit Versuchen der Selbstregulierung wie dem Verhaltenskodex für die Fleischwirtschaft 2014 und der Selbstverpflichtung 2015 (Rn. 3) reagiert hatte, wurde der Gesetzentwurf nach Veröffentlichung der „Eckpunkte Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft“ am 20. Mai 2020 im August 2020 durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht (vgl. für das Entfallen eines Vertrauens in die Fortgeltung einer Rechtslage mit dem Einbringen eines Gesetzentwurfs BVerfGE 127, 31 <50>; 132, 302 <324 Rn. 56>).

157

Daneben ist zu berücksichtigen, dass das Fremdpersonalverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft stufenweise in Kraft getreten ist (darauf weist auch der Gesetzgeber hin, vgl. BTDrucks 19/21978, S. 36). Zwar war es den Unternehmen der Fleischindustrie ab dem 1. Januar 2021 untersagt, in den Bereichen der Schlachtung, Zerlegung und Fleischverarbeitung Personen auf Grundlage von Werkverträgen tätig werden zu lassen. Der Einsatz von Fremdpersonal war der Fleischindustrie in diesen Bereichen aber auch weiterhin möglich. So konnten sie bis zum 1. April 2021 und danach bis zum 31. März 2024 unter bestimmten Voraussetzungen Leiharbeit nach dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz nutzen. Das Fremdpersonalverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft wurde erst ab dem 1. April 2024 auch auf diesen Bereich erstreckt. Damit hatten die betroffenen Unternehmen jedenfalls mehrere Monate und unter bestimmten Bedingungen sogar mehr als drei Jahre Zeit, sich und ihr Geschäftsmodell auf die Gesetzesänderung einzustellen. Anhaltspunkte dafür, dass diese Zeitspanne zu gering bemessen war, sind nicht ersichtlich und ergeben sich auch nicht aus den Ergebnissen der Evaluation des Gesetzes. Auch ist der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht gehalten, bei Systemwechseln und der Umstellung von Rechtslagen die Betroffenen von jeder Belastung zu verschonen oder jeglicher Sonderlast mit einer Übergangsregelung zu begegnen (vgl. BVerfGE 131, 47 <57>), zumal es sich bei der Fleischindustrie – auch nach den eigenen Darlegungen der Beschwerdeführerin zu 2) – um eine Branche handelt, die von starker Fluktuation und Auftragsschwankungen geprägt ist und sich daher ohnehin einem steten Wandel ausgesetzt sieht (vgl. dazu schon Eckpunkte Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft vom 20. Mai 2020; Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 63, 82, 127, 135 ff.).

158

Schließlich verfängt der Einwand nicht, Investitionen – wie etwa der Erwerb der Beschwerdeführerin zu 2) durch den Beschwerdeführer zu 1) – seien mit gewissen Erwartungen an die wirtschaftliche Entwicklung getätigt worden und es stelle sich infolge des Arbeitsschutzkontrollgesetzes die Frage, ob diese überhaupt eingespielt werden könnten. Denn Art. 12 Abs. 1 GG bietet von vornherein keinen Vertrauensschutz wegen frustrierter Investitionen beziehungsweise ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen (vgl. BVerfGE 145, 20 <94 Rn. 189>; 155, 238 <282 Rn. 110>). Derartige Investitionen wurden auch weder durch den Gesetzgeber noch durch die zuständigen Behörden veranlasst. Diese erfolgten vielmehr auf eigenes unternehmerisches Risiko (vgl. BVerfGE 145, 20 <94 Rn. 189>). Letztlich ist auch die Erwartung, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen der beruflichen Tätigkeit unverändert bleiben, verfassungsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfGE 131, 47 <57 f.>; 143, 246 <383 Rn. 372>; 155, 238 <288 f. Rn. 123 ff.>).

159

e) Angesichts der Rechtfertigung des Eingriffs durch die Förderung des Arbeits- und Gesundheitsschutzes kann hier dahinstehen, inwieweit auch die anderen vom Gesetzgeber verfolgten Zwecke, namentlich die Durchsetzung weiterer Arbeitnehmerrechte, die Effektivierung von Kontrollen sowie der öffentliche Gesundheitsschutz, allein oder in Kombination, den Eingriff in die Berufsfreiheit verfassungsrechtlich rechtfertigen können.