Le 30 juillet 2026, l’enclave espagnole de Ceuta, située sur le continent africain et constituant l’une des deux seules frontières terrestres de l’Union européenne avec l’Afrique, a été le théâtre d’un afflux migratoire sans précédent depuis la crise de 2021. Plus de 1 500 migrants sont arrivés à la nage depuis le Maroc en quelques jours, provoquant une saturation totale des centres d’accueil et une « urgence humanitaire et sociale absolue », selon les mots du président de la région, Juan Vivas, rapportés par Le Figaro. Dans la soirée du même jour, la Première ministre italienne Giorgia Meloni annonçait vouloir suspendre l’Espagne de l’espace Schengen, tandis que le vice-premier ministre Matteo Salvini appelait à « suspendre Schengen » et « défendre les frontières » de l’Europe. Cet événement, loin de constituer un épiphénomène, révèle la fragilité structurelle du régime juridique du refus d’entrée aux frontières de l’Union et interroge frontalement l’office du juge administratif, dernier rempart du droit d’asile et du principe de non-refoulement.
La question du refus d’entrée aux frontières s’inscrit dans un cadre juridique complexe, à l’intersection du droit de l’Union européenne — et singulièrement du code frontières Schengen (règlement UE 2016/399 du 9 mars 2016) — et du droit interne français codifié au sein du livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Ce corpus normatif, déjà soumis à des tensions considérables depuis l’entrée en application du Pacte européen sur la migration et l’asile le 12 juin 2026, se trouve aujourd’hui confronté à une double crise : une crise opérationnelle, illustrée par les événements de Ceuta et la menace italienne de suspension unilatérale de Schengen ; et une crise juridictionnelle, liée à la capacité du juge administratif à garantir l’effectivité des droits fondamentaux dans un contexte de pression migratoire accrue.
C’est précisément cette double crise que le présent article se propose d’analyser, en examinant successivement le cadre juridique du refus d’entrée (I), puis l’office du juge administratif confronté à la protection des droits fondamentaux des étrangers aux frontières (II).
I. Le refus d’entrée aux frontières de l’espace Schengen : un cadre juridique fragmenté sous tension
I. A. L’architecture normative du refus d’entrée : entre règlement européen et codification française
Le régime juridique du refus d’entrée sur le territoire français repose sur une architecture normative à deux étages. Au niveau européen, le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016, dit « code frontières Schengen », fixe les conditions d’entrée des ressortissants de pays tiers pour un séjour n’excédant pas 90 jours sur toute période de 180 jours. L’article 6 de ce règlement énonce les conditions cumulatives d’entrée : possession d’un document de voyage en cours de validité, d’un visa en cours de validité si requis, justification de l’objet et des conditions du séjour envisagé, moyens de subsistance suffisants, et absence de signalement aux fins de non-admission dans le système d’information Schengen (SIS).
L’article 14 du même règlement prévoit que « l’entrée n’est refusée qu’au moyen d’une décision motivée indiquant les raisons précises du refus », décision qui « est prise par une autorité compétente habilitée à ce titre par le droit national » et qui « prend effet immédiatement ». Ce refus d’entrée doit faire l’objet d’une notification assortie de l’indication des voies de recours. C’est cette disposition qui a été au cœur du renvoi préjudiciel opéré par le Conseil d’État dans sa décision du 2 février 2024, n° 450285, par laquelle la Haute juridiction a interrogé la Cour de justice de l’Union européenne sur la compatibilité du droit français avec le code frontières Schengen en cas de réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures. Le Conseil d’État a notamment demandé à la CJUE si la directive 2008/115/CE, dite « directive retour », « doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale qui permet, en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures, d’imposer à un étranger qui se trouve en situation irrégulière une obligation de quitter le territoire français sans délai, sans que l’étranger puisse bénéficier des garanties prévues par la directive retour ». Cette question préjudicielle, toujours pendante, illustre la tension persistante entre la souveraineté étatique aux frontières et les garanties du droit de l’Union.
Au niveau national, l’article L. 332-1 du CESEDA dispose que « l’étranger qui ne satisfait pas aux conditions d’admission prévues au titre I peut faire l’objet d’une décision de refus d’entrée, sans préjudice des dispositions particulières relatives au droit d’asile et à la protection internationale ou à la délivrance de visas de long séjour ». La décision de refus d’entrée est exécutée d’office par l’autorité administrative, en application de l’article L. 332-3 du même code. L’étranger non admis peut être maintenu en zone d’attente pendant le temps strictement nécessaire à son départ et, le cas échéant, à l’exercice des voies de recours.
L’articulation entre le droit de l’Union et le droit interne a donné lieu à un contentieux nourri devant les juridictions administratives. Ainsi, dans un arrêt du 21 octobre 2024 (n° 24PA00650), la cour administrative d’appel de Paris a jugé que « la décision de refus d’entrée sur le territoire français dont l’étranger fait l’objet peut être exécutée d’office par l’autorité administrative » mais que « la situation d’un étranger qui n’est pas entré sur le territoire français est régie par les dispositions citées ci-dessus du livre III du CESEDA » et que « les mesures d’éloignement du territoire national prévues au livre VI de ce code, notamment l’obligation de quitter le territoire français, ne lui sont pas applicables ». Cette distinction cardinale entre le régime du refus d’entrée (livre III) et celui de l’éloignement (livre VI) structure l’ensemble du contentieux de la frontière.
La cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt publié du 4 juillet 2024 (n° 22MA02261), a précisé que le préfet de département est compétent pour prendre une décision de refus d’entrée sur le territoire lorsqu’un étranger est interpellé « à proximité de la frontière italienne » en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures, dans les conditions prévues par le code frontières Schengen. Cet arrêt, rendu dans le contexte spécifique de la frontière franco-italienne à Menton, illustre la porosité de la distinction entre frontières extérieures et intérieures de l’espace Schengen, et la difficulté pour le juge administratif d’assurer un contrôle effectif dans ces zones grises du droit.
I. B. La crise de Ceuta comme révélateur de l’impuissance du droit face aux stratégies étatiques de contournement
Les événements de Ceuta des 29 et 30 juillet 2026 ne constituent pas une crise migratoire isolée. Ils s’inscrivent dans une séquence historique marquée par une instrumentalisation croissante des flux migratoires à des fins diplomatiques, comme l’avait déjà démontré la crise de mai 2021, au cours de laquelle plus de 10 000 migrants avaient franchi la frontière en deux jours à la faveur d’un relâchement des contrôles par les autorités marocaines.
Ce qui distingue la crise de juillet 2026, c’est la réaction en chaîne qu’elle a provoquée au sein de l’espace Schengen. La menace de Giorgia Meloni de suspendre l’accord de Schengen avec l’Espagne — « y compris par des mesures exceptionnelles, comme la suspension de l’accord de Schengen avec l’Espagne » — constitue une remise en cause sans précédent du principe de confiance mutuelle entre États membres, pierre angulaire de l’espace de libre circulation. Le vice-premier ministre Antonio Tajani a explicitement lié cette menace à la politique de régularisation espagnole, accusant le gouvernement de Madrid d’« encourager le trafic d’êtres humains » en accordant la nationalité à des immigrés irréguliers.
Or, le droit de l’Union ne prévoit pas de mécanisme permettant à un État membre de suspendre unilatéralement l’application de l’acquis Schengen à l’égard d’un autre État membre. L’article 29 du règlement (UE) 2016/399 permet certes la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure, mais cette faculté est strictement encadrée : la durée est limitée, la mesure doit être notifiée à la Commission et aux autres États membres, et elle doit respecter le principe de proportionnalité. La menace italienne s’apparente donc davantage à une posture politique qu’à une mesure juridiquement fondée.
Cette instrumentalisation du droit à des fins politiques place le juge administratif dans une position délicate. Comme l’a relevé le Conseil d’État dans sa décision 492556 du 10 octobre 2024, si « l’accès au territoire français peut être refusé à tout étranger qui n’est pas ressortissant d’un État membre de l’Union européenne en application de l’article 6 du règlement (UE) 2016/399 », ce refus doit néanmoins respecter les garanties procédurales prévues par le droit de l’Union et la Convention européenne des droits de l’homme. La question qui se pose désormais est de savoir si le juge administratif dispose des outils juridiques nécessaires pour faire obstacle à une suspension de facto de l’espace Schengen par la multiplication des refus d’entrée et des réintroductions de contrôles aux frontières intérieures.
II. L’office du juge administratif, ultime rempart des droits fondamentaux des étrangers aux frontières
II. A. Le contrôle juridictionnel des refus d’entrée : intensité et limites de l’office du juge
Le refus d’entrée sur le territoire français est une décision administrative susceptible de recours devant le juge administratif. L’article L. 352-4 du CESEDA prévoit que « la décision de refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile et la décision de transfert mentionnée à l’article L. 572-1 qui l’accompagne le cas échéant peuvent être contestées devant le tribunal administratif selon la procédure prévue à l’article L. 921-2 ». Cette procédure spécifique, qui s’applique également au refus d’entrée simple, confère au président du tribunal administratif ou au magistrat désigné par lui une compétence pour statuer dans un délai de 72 heures.
L’intensité du contrôle exercé par le juge administratif varie selon la nature du refus d’entrée. S’agissant du refus d’entrée simple, fondé sur l’article L. 332-1 du CESEDA, le juge exerce un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation, conformément au large pouvoir d’appréciation reconnu à l’autorité administrative en matière de police des frontières. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 21 octobre 2024 (n° 24PA00652), a ainsi rappelé que « les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile impliquent nécessairement que l’étranger qui n’est pas ressortissant d’un pays membre de l’Union européenne se trouvant en zone aéroportuaire, en transit ou en zone d’attente peut faire l’objet d’un refus d’entrée ».
S’agissant en revanche du refus d’entrée au titre de l’asile, le contrôle du juge est plus étendu. L’article L. 352-1 du CESEDA dispose que la décision de refuser l’entrée à un étranger qui se présente à la frontière et demande à bénéficier du droit d’asile « ne peut être prise que dans les cas suivants : 1° L’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre État en application du règlement (UE) n° 604/2013 ; 2° La demande d’asile est irrecevable en application de l’article L. 531-32 ; 3° La demande d’asile est manifestement infondée ». Dans ce dernier cas, « constitue une demande d’asile manifestement infondée une demande qui, au regard des déclarations faites par l’étranger et des documents le cas échéant produits, est manifestement dénuée de pertinence au regard des conditions d’octroi de l’asile ou manifestement dépourvue de toute crédibilité en ce qui concerne le risque de persécutions ou d’atteintes graves ».
La jurisprudence du Conseil d’État a précisé les contours de ce contrôle. Dans une décision du 21 octobre 2024 (n° 474602), la Haute juridiction a jugé que « la décision de refuser l’entrée en France à un étranger qui se présente à la frontière et demande à bénéficier du droit d’asile ne peut être prise qu’après consultation de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, qui rend son avis dans un délai fixé par voie réglementaire » et que « l’avis de l’office, s’il est favorable à l’entrée en France de l’intéressé au titre de l’asile, lie le ministre chargé de l’immigration ». Cette décision, rendue sur le pourvoi d’un ressortissant sri-lankais refoulé à la frontière, consacre le caractère contraignant de l’avis favorable de l’OFPRA et, partant, le droit pour le demandeur d’asile d’accéder au territoire français pour y voir sa demande examinée.
La cour administrative d’appel de Paris a, dans une série d’arrêts rendus par le juge unique, précisé les exigences procédurales applicables. Dans un arrêt du 30 mai 2023 (n° 23PA01056), elle a rappelé que « la décision de refus d’entrée en France à un étranger qui se présente à la frontière et demande à bénéficier du droit d’asile ne peut être prise que dans les cas limitativement énumérés par l’article L. 352-1 du CESEDA » et que « le ministre ne peut légalement refuser l’entrée au titre de l’asile sans avoir consulté l’OFPRA ». De même, dans un arrêt du 6 juillet 2023 (n° 21PA04994), elle a jugé que l’entretien personnel avec l’OFPRA constitue une garantie substantielle dont la méconnaissance entache la procédure d’irrégularité.
La cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 14 janvier 2026 (n° 26NT00201), a apporté une précision déterminante sur les conséquences juridiques de la zone d’attente : « Dès lors qu’un étranger qui n’est pas ressortissant d’un pays membre de l’Union européenne se trouve en zone aéroportuaire, en transit ou en zone d’attente, il peut faire l’objet d’un refus d’entrée mais non d’une obligation de quitter le territoire français, ne pouvant être regardé comme étant entré en France. » Cette distinction est fondamentale car elle détermine le régime contentieux applicable : le refus d’entrée ouvre droit à un recours dans le délai de 48 heures devant le tribunal administratif, avec un contrôle exercé par le magistrat désigné ; l’obligation de quitter le territoire français relève quant à elle d’un contentieux distinct, à l’issue duquel le délai de recours est plus long mais les garanties procédurales moins protectrices.
II. B. La protection des droits fondamentaux à l’épreuve des crises migratoires : le juge administratif face au défi du non-refoulement
Au-delà du contrôle formel de la légalité des refus d’entrée, le juge administratif est investi d’une mission plus fondamentale : garantir le respect du principe de non-refoulement, consacré par l’article 33 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés et par l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui prohibe les traitements inhumains et dégradants, y compris en cas d’éloignement vers un pays où la personne risque de subir de tels traitements.
La cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 28 septembre 2023 (n° 23BX00338), a jugé que la procédure de refus d’entrée « ne porte pas en elle-même atteinte au droit au recours des demandeurs d’asile », mais que « l’étranger qui a fait l’objet d’un refus d’entrée au titre de l’asile doit se voir reconnaître le droit de contester cette décision devant le juge administratif dans le respect des garanties procédurales prévues par la Convention européenne des droits de l’homme ». La cour a notamment relevé que « l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales garantit le droit à un recours effectif » et que ce droit « doit pouvoir s’exercer dans des conditions qui ne le privent pas de toute effectivité ».
La cour administrative d’appel de Toulouse, dans un arrêt du 31 décembre 2024 (n° 24TL01538), a examiné le moyen tiré de la violation du principe de non-refoulement par une décision de refus d’entrée au titre de l’asile. La cour a rappelé que « le principe de non-refoulement, qui constitue une composante essentielle du droit d’asile, interdit à un État d’expulser ou de refouler un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques ».
La crise de Ceuta interroge directement l’effectivité de ces garanties. Lorsque 1 500 personnes franchissent une frontière à la nage en quelques jours, la capacité des autorités à procéder à un examen individuel de chaque situation — examen pourtant exigé par la jurisprudence tant européenne que nationale — est nécessairement compromise. Le risque de « refoulements collectifs », prohibés par l’article 4 du Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l’homme, devient dès lors une préoccupation centrale.
La cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 15 janvier 2026 (n° 25MA03072), a eu à connaître d’une décision de refus d’admission sur le territoire au titre de l’asile concernant un ressortissant soudanais. La cour a confirmé le rejet de la demande, mais a pris soin de vérifier que la décision avait été prise après un examen individuel de la situation du demandeur, conformément aux exigences de l’article L. 352-1 du CESEDA. Cette exigence d’examen individuel, rappelée avec constance par le juge administratif, constitue un rempart essentiel contre la tentation du traitement de masse des demandeurs d’asile — tentation que les événements de Ceuta rendent plus pressante que jamais.
Il convient enfin de relever que le juge administratif français n’est pas isolé dans cette mission de protection des droits fondamentaux. La Cour de justice de l’Union européenne, dans son arrêt du 21 septembre 2023, aff. C-143/22, a jugé que la directive 2008/115/CE doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale permettant, en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures, de refouler un étranger sans lui reconnaître les garanties procédurales prévues par cette directive. Cet arrêt, invoqué par le Conseil d’État dans sa décision n° 450285 du 2 février 2024, renforce la position du juge administratif national dans son office de garant de l’État de droit aux frontières.
La crise migratoire de Ceuta du 30 juillet 2026 et la menace italienne de suspension unilatérale de l’espace Schengen constituent un test de résistance pour l’édifice juridique européen. Face à des États membres qui instrumentalisent les flux migratoires à des fins de politique intérieure, et face à une administration parfois tentée par le traitement de masse au détriment de l’examen individuel, le juge administratif demeure le garant ultime de l’effectivité du droit d’asile et du principe de non-refoulement. L’office du juge, tel que défini par la jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel — de la décision n° 450285 du 2 février 2024 au pourvoi n° 474602 du 21 octobre 2024, en passant par l’arrêt 22MA02261 de la cour de Marseille —, s’impose comme une digue procédurale et substantielle contre les tentations de contournement du droit. Reste à savoir si cette digue résistera à la pression conjuguée des crises migratoires et des stratégies étatiques de déconstruction de l’espace Schengen.
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