Crise migratoire à Ceuta et refus d’entrée en France : l’office du juge administratif face au contrôle de la frontière

Le 30 juillet 2026, le président du gouvernement de Ceuta, Juan Jesús Vivas, dénonçait une « urgence humanitaire et sociale absolue » après l’arrivée par la mer de plus de 1 500 migrants en provenance du Maroc en l’espace de quelques jours. Les centres d’accueil de l’enclave espagnole, seules frontières terrestres de l’Union européenne sur le continent africain, sont saturés. Selon les chiffres du ministère espagnol de l’Intérieur, les arrivées de migrants à Ceuta par voie terrestre ont augmenté de 150 % entre 2025 et 2026. Cet afflux massif, rendu possible par les bonnes conditions météorologiques estivales, pose avec une acuité nouvelle la question du régime juridique applicable aux étrangers qui se présentent à une frontière extérieure de l’Union européenne, et plus particulièrement à la frontière française.

Le droit français de l’entrée des étrangers, régi par le livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), s’articule autour d’une distinction fondamentale entre la situation de l’étranger qui n’est pas encore entré sur le territoire national et celle de l’étranger qui y a déjà pénétré. Cette distinction, forgée par la jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel, détermine l’office du juge administratif et la nature du contrôle qu’il exerce sur les décisions de refus d’entrée.

Dans un contexte où les flux migratoires aux frontières méridionales de l’Europe atteignent des niveaux sans précédent depuis la crise de 2015, l’office du juge administratif français se trouve placé au cœur d’une tension entre l’impératif de contrôle des frontières, consacré par le code frontières Schengen, et la garantie des droits fondamentaux des étrangers, notamment le droit d’asile et le principe de non-refoulement. Cette tension, exacerbée par l’entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile le 12 juin 2026, appelle une analyse rigoureuse du cadre juridique applicable et de l’étendue du contrôle juridictionnel.

## I. Le cadre juridique du refus d’entrée sur le territoire français

La décision de refus d’entrée constitue l’instrument juridique par lequel l’État français oppose à un étranger qui se présente à sa frontière l’interdiction de pénétrer sur le territoire national. Ce dispositif, encadré par des dispositions précises du CESEDA, obéit à un régime distinct de celui des mesures d’éloignement du territoire, ce qui emporte des conséquences majeures sur l’office du juge administratif.

### A. Le dispositif légal du refus d’entrée et la distinction avec les mesures d’éloignement

Le CESEDA organise le refus d’entrée au chapitre II du titre III de son livre III. L’article L. 332-2 dispose que « la décision de refus d’entrée, qui est écrite et motivée, est prise par un agent relevant d’une catégorie fixée par voie réglementaire ». Cette exigence de motivation, qui constitue une garantie substantielle pour l’étranger, est complétée par l’obligation de notification dans une langue comprise par l’intéressé et par la mention de son droit d’avertir la personne chez laquelle il a indiqué qu’il devait se rendre, son consulat ou le conseil de son choix.

L’article L. 333-1 du même code précise que « la décision de refus d’entrée sur le territoire français dont l’étranger fait l’objet peut être exécutée d’office par l’autorité administrative ». Cette faculté d’exécution d’office, qui distingue radicalement le refus d’entrée de l’obligation de quitter le territoire français (OQTF), s’inscrit dans la logique du code frontières Schengen dont les dispositions de l’article 14 du règlement (UE) 2016/399 prévoient que l’entrée est refusée au ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas les conditions énoncées à l’article 6, paragraphe 1.

La distinction entre le refus d’entrée et l’OQTF a été magistralement synthétisée par la cour administrative d’appel de Paris dans son arrêt du 21 octobre 2024 (CAA Paris, 8e ch., n° 24PA00650) : « Il résulte de ces dispositions que la situation d’un étranger qui n’est pas entré sur le territoire français est régie par les dispositions citées ci-dessus du livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, relatif à l’entrée en France, et en particulier s’agissant des personnes qui se présentent à la frontière, par celles contenues au chapitre II du titre III de ce livre relatif au refus d’entrée. Les mesures d’éloignement du territoire national prévues au livre VI de ce code, notamment l’obligation de quitter le territoire français, ne lui sont pas applicables. Par conséquent, dès lors qu’un étranger qui n’est pas ressortissant d’un pays membre de l’Union européenne se trouve en zone aéroportuaire, en transit ou en zone d’attente, il peut faire l’objet d’un refus d’entrée, lequel pourra être exécuté d’office en application des dispositions précitées de ce code, mais non d’une obligation de quitter le territoire français, ne pouvant être regardé comme entré sur le territoire français. »

Cette solution, reprise et précisée par la même cour dans son arrêt du 13 janvier 2026 (CAA Paris, 8e ch., n° 25PA00457), démontre la rigueur avec laquelle le juge administratif contrôle la qualification juridique retenue par l’administration. Dans cette espèce, le préfet de police avait pris une OQTF à l’encontre d’un ressortissant chilien arrivé à l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle, en se fondant sur la circonstance que l’intéressé avait été placé en garde à vue dans des locaux situés hors de la zone d’attente. La cour, après avoir constaté que les locaux de la police judiciaire du 6 rue des Bruyères à Roissy-en-France n’étaient pas compris dans la zone d’attente de l’aéroport, a jugé que l’intéressé devait être regardé comme entré sur le territoire français et pouvait donc légalement faire l’objet d’une OQTF. Cette jurisprudence illustre la frontière ténue, au sens propre comme au sens figuré, entre le régime du refus d’entrée et celui de l’éloignement.

### B. La procédure applicable à la frontière et le maintien en zone d’attente

L’étranger qui se voit refuser l’entrée sur le territoire français peut être maintenu dans une zone d’attente pendant le temps strictement nécessaire à son départ, conformément à l’article L. 341-1 du CESEDA. La zone d’attente, dont la délimitation est fixée par arrêté préfectoral, s’étend des points d’embarquement et de débarquement à ceux où sont effectués les contrôles des personnes. Elle peut inclure un ou plusieurs lieux d’hébergement assurant aux étrangers des prestations de type hôtelier, en vertu de l’article L. 341-6.

Le maintien en zone d’attente obéit à un encadrement juridictionnel strict. Sa durée initiale ne peut excéder quatre jours, mais peut être prolongée par le juge des libertés et de la détention (JLD) pour une durée maximale de huit jours supplémentaires et, de manière exceptionnelle, pour une nouvelle période de huit jours en cas d’obstruction volontaire de l’étranger à son départ. L’article L. 342-19 prévoit que si le maintien en zone d’attente n’est pas prolongé au terme du délai fixé par la dernière décision de maintien, l’étranger est autorisé à entrer en France sous couvert d’un visa de régularisation de huit jours.

Lorsque l’étranger qui se présente à la frontière sollicite le bénéfice du droit d’asile, un régime particulier s’applique en vertu de l’article L. 352-1 du CESEDA. La décision de refuser l’entrée ne peut alors être prise que dans trois hypothèses limitativement énumérées : lorsque l’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre État en application du règlement Dublin III, lorsque la demande est irrecevable en application de l’article L. 531-32, ou lorsque la demande est manifestement infondée. Le texte précise que « constitue une demande d’asile manifestement infondée une demande qui, au regard des déclarations faites par l’étranger et des documents le cas échéant produits, est manifestement dénuée de pertinence au regard des conditions d’octroi de l’asile ou manifestement dépourvue de toute crédibilité en ce qui concerne le risque de persécutions ou d’atteintes graves ».

Le Conseil d’État, dans une décision du 2 février 2024 (CE, 2e-7e ch. réunies, n° 450285), a renvoyé à la Cour de justice de l’Union européenne une question préjudicielle relative à l’articulation entre le contrôle aux frontières intérieures et les droits des demandeurs d’asile, en s’interrogeant sur la conformité de l’article L. 332-3 du CESEDA au regard du règlement (UE) 2016/399 en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures. Cette démarche témoigne de la vigilance du juge administratif suprême à l’égard des risques d’atteinte au droit d’asile que peut emporter le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen.

## II. L’office du juge administratif dans le contentieux du refus d’entrée

Saisi d’un recours contre une décision de refus d’entrée, le juge administratif exerce un contrôle qui, pour être adapté aux spécificités du contentieux de la frontière, n’en demeure pas moins rigoureux. Ce contrôle, qui porte tant sur la légalité externe que sur la légalité interne de la décision, s’inscrit dans le cadre plus large de la garantie du droit au recours effectif consacré par l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme.

### A. Le contrôle de la légalité externe : motivation, examen particulier et droits procéduraux

Le juge administratif exerce un contrôle exigeant sur la motivation des décisions de refus d’entrée, conformément aux prescriptions de l’article L. 332-2 du CESEDA. La cour administrative d’appel de Paris, dans son arrêt du 21 octobre 2024 (n° 24PA00650), a rappelé que la décision doit « comporter les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde », sans que l’administration soit tenue de « reprendre l’ensemble des éléments personnels de la situation » de l’étranger.

Au-delà de la motivation formelle, le juge vérifie que l’administration a procédé à un examen particulier de la situation de l’étranger. Dans son arrêt du 13 janvier 2026 (CAA Paris, n° 25PA00457), la cour a expressément contrôlé que la situation personnelle de l’intéressé avait été examinée avant l’édiction des décisions contestées. La cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 21 mars 2024 (CAA Bordeaux, 1re ch., n° 23BX01853) relatif à une obligation de quitter le territoire, a censuré une décision au motif qu’elle était « entachée d’un défaut d’examen de sa situation personnelle », rappelant que l’administration ne peut se borner à des formules stéréotypées.

Le respect des droits procéduraux fait également l’objet d’un contrôle approfondi. L’étranger qui se voit opposer un refus d’entrée doit être mis en mesure de présenter ses observations avant l’édiction de la décision, conformément au principe général du droit de l’Union européenne consacré par l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux. La cour administrative d’appel de Versailles, dans un arrêt du 12 février 2025 (CAA Versailles, 4e ch., n° 23VE02522), a annulé une décision portant OQTF au motif que le droit d’être entendu du requérant avait été méconnu, l’intéressé n’ayant pas été mis à même de présenter des observations sur sa situation avant l’édiction de la mesure d’éloignement.

La notification des droits dans une langue comprise par l’étranger, expressément prévue par l’article L. 332-2 du CESEDA, constitue une autre garantie procédurale dont le juge administratif sanctionne la méconnaissance. La cour administrative d’appel de Paris a rappelé que « la décision et la notification des droits qui l’accompagne lui sont communiquées dans une langue qu’il comprend », garantie qui s’impose avec une particulière rigueur lorsque l’étranger sollicite l’asile à la frontière et se trouve dans une situation de vulnérabilité.

L’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy du 23 septembre 2025 (CAA Nancy, 3e ch., n° 24NC03068) est venu rappeler l’obligation pour l’administration d’assortir ses décisions de refus d’entrée d’une motivation suffisante, en jugeant que « la décision contestée vise notamment la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en particulier son article 8, le règlement (UE) n° 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), notamment son article 6, et le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ».

### B. Le contrôle de la légalité interne : proportionnalité, droit d’asile et respect des droits fondamentaux

Le contrôle de la légalité interne des décisions de refus d’entrée constitue le cœur de l’office du juge administratif. Ce contrôle s’exerce à plusieurs niveaux, depuis la vérification du respect des conditions d’entrée posées par le code frontières Schengen jusqu’à l’examen de la proportionnalité de la mesure au regard des droits fondamentaux de l’étranger.

En premier lieu, le juge contrôle le respect des conditions d’entrée énoncées à l’article 6 du règlement (UE) 2016/399, qui subordonne l’entrée sur le territoire des États membres, pour un séjour n’excédant pas 90 jours, à la possession d’un document de voyage en cours de validité, d’un visa ou titre de séjour valable, ainsi qu’à l’absence de signalement dans le système d’information Schengen (SIS) aux fins de non-admission. La cour administrative d’appel de Paris, dans son arrêt du 13 janvier 2026 (n° 25PA00457), a ainsi contrôlé la régularité du signalement SIS d’un ressortissant chilien au regard des dispositions de l’article 24 du règlement (UE) 2018/1861, en vérifiant que la condamnation pénale à l’origine du signalement correspondait à une infraction passible d’une peine privative de liberté d’au moins un an.

En deuxième lieu, lorsque l’étranger sollicite l’asile à la frontière, le juge administratif exerce un contrôle sur la qualification de demande « manifestement infondée » retenue par l’administration sur le fondement de l’article L. 352-1 du CESEDA. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 30 mai 2023 (CAA Paris, juge unique, n° 23PA01056), a censuré une décision de refus d’entrée au titre de l’asile après avoir constaté que le ministre de l’intérieur n’avait pas procédé à un examen suffisant de la crédibilité du récit du demandeur, ressortissant jamaïcain arrivé de Bogota. La cour a rappelé que « la décision de refuser l’entrée en France à un étranger qui se présente à la frontière et demande à bénéficier du droit d’asile ne peut être prise que dans les cas » limitativement énumérés par le CESEDA.

En troisième lieu, le juge administratif vérifie le respect du principe de non-refoulement, consacré par l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme et par l’article 33 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. Ce principe interdit le renvoi d’un étranger vers un pays où il serait exposé à un risque réel de torture ou de traitements inhumains ou dégradants. La cour administrative d’appel de Paris, dans son arrêt du 21 octobre 2024 (n° 24PA00650), a expressément contrôlé que la décision fixant le pays de destination de la mesure d’éloignement n’exposait pas l’intéressé à des traitements contraires à l’article 3 de la Convention européenne.

En quatrième lieu, le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité au regard du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. La cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 18 juillet 2024 (CAA Lyon, 4e ch., n° 23LY03323), a annulé une décision portant OQTF au motif que « la décision de l’éloigner alors qu’il avait une demande de titre de séjour pendante » portait une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale. De même, la cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 30 juillet 2026 (CAA Douai, 1re ch., n° 25DA01925), a censuré une décision pour « défaut d’examen particulier de sa situation personnelle » et « méconnaissance de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ».

En cinquième lieu, le juge administratif sanctionne l’erreur manifeste d’appréciation commise par l’autorité administrative dans l’évaluation de la situation personnelle de l’étranger. La cour administrative d’appel de Lyon, dans son arrêt du 24 mars 2025 (CAA Lyon, 4e ch., n° 24LY00608), a rappelé que si le préfet dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour apprécier les motifs exceptionnels ou les considérations humanitaires justifiant l’admission au séjour sur le fondement de l’article L. 435-1 du CESEDA, ce pouvoir n’est pas discrétionnaire et demeure soumis au contrôle du juge de l’excès de pouvoir.

L’office du juge administratif en matière de refus d’entrée ne saurait être appréhendé isolément. Il s’insère dans un dispositif juridictionnel plus large, marqué par l’intervention du juge judiciaire, gardien de la liberté individuelle en vertu de l’article 66 de la Constitution, pour le contrôle du maintien en zone d’attente au-delà de quatre jours, et par l’intervention du juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, en cas d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

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La crise migratoire de Ceuta, survenue à l’été 2026, illustre avec éclat la pertinence et l’actualité du cadre juridique français du refus d’entrée. Si la France n’est pas directement concernée par l’afflux de migrants à Ceuta, les mécanismes de solidarité européenne et les règles de détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile rendent inéluctable la résonance de cette crise sur le territoire national. L’office du juge administratif, dans ce contexte de pression migratoire accrue, constitue un rempart essentiel contre les atteintes aux droits fondamentaux des étrangers que pourrait engendrer une application mécanique des règles de contrôle aux frontières.

Le cabinet Kohen Avocats assiste les étrangers qui font l’objet d’un refus d’entrée sur le territoire français, tant devant le tribunal administratif que devant le juge des libertés et de la détention. Maître Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris, intervient par voie de référé-liberté dès la notification de la décision de refus d’entrée pour obtenir la suspension de la mesure et l’admission provisoire sur le territoire français.

**Vu notamment :**
– Article L. 332-2 CESEDA (refus d’entrée écrit et motivé)
– Article L. 352-1 CESEDA (refus d’entrée au titre de l’asile)
– Article L. 435-1 CESEDA (admission exceptionnelle au séjour)
– CAA Paris, 8e ch., 21 octobre 2024, n° 24PA00650 (distinction refus d’entrée / OQTF)
– CAA Paris, 8e ch., 13 janvier 2026, n° 25PA00457 (entrée territoire par garde à vue hors zone d’attente)
– CAA Marseille, 3e ch., 4 juillet 2024, n° 22MA02261 (refus entrée, compétence préfet)
– CAA Paris, juge unique, 30 mai 2023, n° 23PA01056 (asile à la frontière, crédibilité du récit)
– CAA Bordeaux, 1re ch., 21 mars 2024, n° 23BX01853 (défaut d’examen particulier, article 8 CEDH)
– CAA Douai, 1re ch., 30 juillet 2026, n° 25DA01925 (motivation OQTF, défaut examen particulier)
– CAA Versailles, 4e ch., 12 février 2025, n° 23VE02522 (droit d’être entendu)
– CAA Lyon, 4e ch., 18 juillet 2024, n° 23LY03323 (proportionnalité article 8 CEDH)
– CAA Lyon, 4e ch., 24 mars 2025, n° 24LY00608 (erreur manifeste d’appréciation, L. 435-1)
– CE, 2e-7e ch. réunies, 2 février 2024, n° 450285 (renvoi préjudiciel CJUE, frontières intérieures)
– CAA Paris, 4e ch., 23 juin 2023, n° 22PA03983 (asile zone d’attente, OFPRA)
– CAA Lyon, 7e ch., 19 septembre 2024, n° 24LY00045 (motivation OQTF, examen particulier)
– Le Figaro, 30 juillet 2026, « Urgence humanitaire et sociale absolue : plus de 1 500 migrants arrivent à la nage dans l’enclave espagnole de Ceuta »
– Euronews, 29 juillet 2026, « Hundreds of migrants swim from Morocco to Spanish territory of Ceuta »

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