Le règlement Dublin III, adopté le 26 juin 2013, organise depuis plus d’une décennie la détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale au sein de l’Union européenne. Ce mécanisme, fondé sur des critères objectifs de rattachement, produit chaque année plusieurs milliers de décisions de transfert notifiées à des demandeurs d’asile présents en France mais dont la demande relève, selon l’administration, de la compétence d’un autre État membre. Ces décisions, prises sur le fondement des articles L. 571-1 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, sont susceptibles d’un recours contentieux spécifique devant le juge administratif, dont l’office a été précisé par une jurisprudence abondante des cours administratives d’appel et du Conseil d’État au cours des trois dernières années.
Le contentieux Dublin présente une double singularité : il s’inscrit dans un cadre procédural d’urgence, avec des délais de recours et de jugement contraints, et il met en œuvre un règlement européen dont les dispositions d’effet direct sont invoquées par les requérants au soutien de moyens tirés tant de la légalité externe que de la légalité interne des décisions de transfert. L’étude des décisions rendues par les juridictions administratives depuis 2022 révèle une tension croissante entre l’effectivité du mécanisme de répartition voulu par le législateur européen et les garanties procédurales exigées par le droit de l’Union comme par la Convention européenne des droits de l’homme. L’office du juge administratif s’est ainsi construit, décision après décision, comme le point d’équilibre entre ces deux exigences.
I. La procédure Dublin III : un mécanisme de répartition des demandeurs d’asile sous le contrôle du juge administratif
A. L’économie générale du système Dublin : de la détermination de l’État responsable à la décision de transfert
Le règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride constitue le socle du système Dublin. Ce texte, directement applicable en droit interne, a été transposé aux articles L. 571-1 à L. 572-9 du CESEDA. L’article L. 571-1 de ce code dispose que « lorsque l’autorité administrative estime que l’examen d’une demande d’asile relève de la compétence d’un autre État qu’elle entend requérir, en application du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, il est procédé à l’enregistrement de la demande selon les modalités prévues au chapitre I du titre II ». Cet article, dans sa version en vigueur depuis le 1er mai 2021, rappelle que le dispositif Dublin « ne fait pas obstacle au droit souverain de l’État d’accorder l’asile à toute personne dont l’examen de la demande relève de la compétence d’un autre État » (CESEDA, art. L. 571-1).
La détermination de l’État responsable s’opère selon des critères hiérarchisés fixés par le chapitre III du règlement : liens familiaux avec un bénéficiaire de protection internationale, possession d’un titre de séjour en cours de validité, entrée régulière ou irrégulière sur le territoire d’un État membre, séjour de plus de cinq mois, et à titre subsidiaire, le premier État membre auprès duquel la demande a été introduite. La mise en œuvre de ces critères s’appuie sur le système Eurodac, base de données biométriques permettant de relever les empreintes digitales des demandeurs d’asile à leur entrée sur le territoire de l’Union. Une fois l’État responsable identifié, l’État requérant lui adresse une requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge. L’acceptation, expresse ou tacite, de cette requête ouvre la voie à l’édiction d’une décision de transfert par l’autorité préfectorale compétente.
L’article L. 572-1 du CESEDA prévoit que « l’étranger dont l’examen de la demande d’asile relève de la responsabilité d’un autre État peut faire l’objet d’un transfert vers l’État responsable de cet examen » (CESEDA, art. L. 572-1). Cette décision, qui doit être écrite et motivée, est notifiée à l’intéressé avec l’indication des voies et délais de recours. Elle s’accompagne fréquemment d’une mesure d’assignation à résidence ou de placement en rétention, destinée à garantir l’exécution effective du transfert.
La Cour administrative d’appel de Nancy a rappelé dans un arrêt du 10 octobre 2024 que « l’introduction d’un recours devant le tribunal administratif contre la décision de transfert a pour effet d’interrompre le délai de six mois fixé à l’article 29 du règlement (UE) n° 604/2013, qui courait à compter de l’acceptation du transfert par l’État requis, délai qui recommence à courir intégralement à compter de la date de notification à l’autorité administrative du jugement du tribunal administratif statuant au principal sur cette demande, quel que soit le sens de sa décision. Ni un appel ni le sursis à exécution du jugement accordé par le juge d’appel sur une demande présentée en application de l’article R. 811-15 du code de justice administrative n’ont pour effet d’interrompre ce nouveau délai » (CAA Nancy, 1ère ch., 10 octobre 2024, n° 23NC02006). Cette règle, dégagée par la jurisprudence du Conseil d’État (CE, 24 septembre 2018, n° 420708, Mme B.), constitue l’un des piliers du contentieux Dublin : elle garantit que le recours juridictionnel ne paralyse pas indéfiniment l’exécution du transfert tout en préservant le droit au recours effectif du demandeur.
B. Le recours contentieux : une voie de droit à l’effectivité conditionnée par l’urgence
Le contentieux des décisions de transfert obéit à un régime procédural dérogatoire du droit commun, défini aux articles L. 572-4 et suivants du CESEDA. Le délai de recours est de quinze jours à compter de la notification de la décision, ramené à quarante-huit heures lorsque l’étranger fait l’objet d’une mesure d’assignation à résidence ou de placement en rétention. Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne statue dans un délai de quinze jours à compter de sa saisine. Ces délais contraints, justifiés par la nécessité de ne pas entraver la mise en œuvre du mécanisme Dublin, imposent au requérant comme à son conseil une réactivité maximale.
La Cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 20 juin 2023, a eu l’occasion d’examiner l’étendue du contrôle exercé par le juge sur une décision de transfert. Dans cette affaire, la requérante, ressortissante guinéenne, contestait son transfert vers l’Italie en invoquant notamment la méconnaissance de l’article 5 du règlement Dublin III relatif à l’entretien individuel, des articles 4 et 13 relatifs au droit à l’information, ainsi que de l’article 17 relatif à la clause discrétionnaire. La cour, après avoir constaté que le délai de six mois imparti pour l’exécution du transfert était expiré et que la décision était devenue caduque, a jugé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur les conclusions aux fins d’annulation, la France étant devenue responsable de l’examen de la demande d’asile (CAA Nantes, 6ème ch., 20 juin 2023, n° 22NT03499).
Cette jurisprudence illustre une caractéristique essentielle du contentieux Dublin : la temporalité propre du mécanisme, qui combine des délais de procédure administratifs, des délais de recours contentieux et un délai d’exécution du transfert de six mois, produit fréquemment une forme de « contentieux sans décision au fond », dans lequel le juge constate la caducité de la décision attaquée avant même d’avoir pu en examiner la légalité intrinsèque. Ce phénomène, loin d’être marginal, est consubstantiel au système Dublin et mérite une analyse approfondie.
II. L’office du juge administratif face aux défaillances du système Dublin : entre contrôle de légalité et sanction procédurale
A. Le contrôle de la régularité de la procédure Dublin : de l’entretien individuel au respect des garanties fondamentales
Le juge administratif exerce un contrôle normal sur la régularité de la procédure Dublin, qui le conduit à vérifier le respect des garanties procédurales prévues par le règlement européen. L’article 5 du règlement n° 604/2013 impose à l’État membre procédant à la détermination de l’État responsable de mener « un entretien individuel avec le demandeur » afin de « veiller à ce que le demandeur comprenne correctement les informations qui lui sont fournies conformément à l’article 4 ». Cet entretien doit avoir lieu « en temps utile, et en tout cas, avant qu’une décision de transfert du demandeur vers l’État membre responsable soit prise », dans des « conditions garantissant dûment la confidentialité », et être « mené par une personne qualifiée en vertu du droit national ».
La Cour administrative d’appel de Nancy a précisé, dans son arrêt précité du 10 octobre 2024, que l’assistance d’un interprète appartenant à un organisme agréé par le ministère de l’intérieur, tel ISM Interprétariat, satisfait aux exigences de l’article 5 du règlement, dès lors que le requérant a déclaré comprendre la langue dans laquelle l’entretien s’est déroulé. La cour a ainsi jugé que « le requérant soutient que l’entretien du 8 février 2023 ne s’est pas déroulé avec le concours d’un interprète d’ISM Interprétariat. Toutefois, au regard des mentions du résumé de l’entretien ainsi que des déclarations de l’intéressé selon lesquelles une personne autre que l’agent de la préfecture menant l’entretien parlait anglais que M. C… ne peut qu’être regardé comme ayant bénéficié d’un entretien mené par un agent de la préfecture, assisté d’un interprète en langue anglaise de l’association ISM Interprétariat » (CAA Nancy, 1ère ch., 10 octobre 2024, n° 23NC02006).
Au-delà de la régularité formelle de l’entretien, le juge contrôle également le respect des droits à l’information prévus par l’article 4 du règlement, qui impose la remise de deux brochures communes (la brochure A sur la procédure Dublin et la brochure B sur la procédure d’asile) dans une langue que le demandeur comprend. La Cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 20 juin 2023, a ainsi examiné le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article 4 du règlement n° 604/2013, en vérifiant que la requérante avait bien reçu les brochures d’information requises (CAA Nantes, 6ème ch., 20 juin 2023, n° 22NT03499).
La clause discrétionnaire prévue par l’article 17 du règlement Dublin III, qui permet à chaque État membre de « décider d’examiner une demande de protection internationale qui lui est présentée par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés dans le présent règlement », fait également l’objet d’un contrôle juridictionnel, quoique restreint. La Cour administrative d’appel de Nancy a ainsi jugé que « la faculté laissée à chaque État membre, par l’article 17 du règlement (UE) n° 604/2013 précité, de décider d’examiner une demande de protection internationale qui lui est présentée par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés dans ce règlement, est discrétionnaire et ne constitue nullement un droit pour les demandeurs d’asile » (CAA Nancy, 1ère ch., 10 octobre 2024, n° 23NC02006).
Ce contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation n’exclut toutefois pas un examen concret de la situation personnelle du demandeur. Dans un arrêt du 10 octobre 2024, la Cour administrative d’appel de Nancy a rejeté le moyen tiré de la violation de l’article 17 et de l’article L. 571-1 du CESEDA en constatant que l’intéressé « n’établit pas par les éléments versés au dossier encourir un risque de traitement inhumain ou dégradant en cas de transfert en Espagne en raison des violences sexuelles qu’il allègue avoir subies lors de périodes de détention, ni qu’il ne pourrait pas bénéficier dans cet État membre de l’Union européenne au regard de son état de santé de soins psychologiques ou psychiatriques » (CAA Nancy, 1ère ch., 10 octobre 2024, n° 23NC02006). La cour a ainsi opéré un contrôle du caractère manifestement erroné de l’appréciation portée par le préfet, en se fondant sur les pièces médicales et les éléments de preuve produits par le requérant.
La Cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 19 septembre 2023, a également rappelé le caractère non suspensif de plein droit du recours contre la décision de transfert, précisant que « le délai de six mois fixé à l’article 29 du règlement (UE) n° 604/2013, qui courait à compter de l’acceptation du transfert par l’État requis, délai qui recommence à courir intégralement à compter de la date à laquelle le tribunal administratif statue au principal sur cette demande, quel que soit le sens de sa décision » (CAA Douai, 3ème ch., 19 septembre 2023, n° 23DA00863).
Par ailleurs, la Cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 30 septembre 2024, a jugé que le préfet doit démontrer la saisine régulière de l’État requis dans le délai de deux mois prévu par le règlement. La cour a ainsi relevé que « le préfet de police a produit, en première instance, l’accusé de réception DubliNet généré par le point d’accès national de l’État requis, établissant qu’il a saisi, le 28 novembre 2023, soit dans le délai de deux mois à compter de la date du résultat positif Eurodac » (CAA Paris, 9ème ch., 30 septembre 2024, n° 24PA02015). Cette exigence probatoire, qui pèse sur l’administration, constitue une garantie procédurale essentielle pour le justiciable.
B. La sanction de l’inexécution : la caducité de la décision de transfert et le transfert de responsabilité à la France
Le mécanisme le plus protecteur du contentieux Dublin réside dans les effets de l’écoulement du temps sur la décision de transfert. L’article 29, paragraphe 2, du règlement n° 604/2013 dispose en effet que « si le transfert n’est pas exécuté dans le délai de six mois, l’État membre responsable est libéré de son obligation de prendre en charge ou de reprendre en charge la personne concernée et la responsabilité est alors transférée à l’État membre requérant ». Ce délai peut être porté à un an en cas d’emprisonnement de la personne concernée ou à dix-huit mois en cas de fuite.
La Cour administrative d’appel de Nantes, dans l’arrêt précité du 20 juin 2023, a fait application de ce mécanisme en constatant que « le délai initial de six mois dont disposait le préfet de Maine-et-Loire pour procéder à l’exécution du transfert de Mme A… vers l’Italie a été interrompu par la saisine du tribunal administratif de Nantes. Ce délai a recommencé à courir à compter de la notification à l’administration du jugement du 28 septembre 2022 rendu par ce dernier. Il ressort des informations données par le préfet de Maine-et-Loire dans son mémoire du 5 mai 2023 que ce délai n’a pas fait l’objet d’une prolongation et que cet arrêté n’a pas reçu exécution pendant sa période de validité. Par suite, la décision de transfert litigieuse est devenue caduque sans avoir reçu de commencement d’exécution à la date du présent arrêt et la France est devenue responsable de la demande d’asile » (CAA Nantes, 6ème ch., 20 juin 2023, n° 22NT03499).
Cette solution, constamment réaffirmée, a pour conséquence pratique que l’écoulement du délai de six mois après la notification du jugement de première instance emporte transfert définitif de la responsabilité de l’examen de la demande d’asile à la France, sans que l’administration puisse s’y opposer. La Cour administrative d’appel de Nancy, dans l’arrêt du 10 octobre 2024, a ainsi constaté la caducité de la décision de transfert vers l’Espagne en relevant que « ce délai de six mois, qui expirait le 2 novembre 2023, date à laquelle, en application des dispositions du paragraphe 2 de l’article 29 du règlement précité, la France est devenue responsable de l’examen de la demande de protection internationale de M. C… » (CAA Nancy, 1ère ch., 10 octobre 2024, n° 23NC02006).
La Cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 27 avril 2023, a précisé les modalités de computation de ce délai en rappelant que « le transfert du demandeur vers l’État membre responsable doit s’effectuer dès qu’il est matériellement possible et, au plus tard, dans un délai de six mois à compter de l’acceptation par un autre État membre de la requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge de la personne concernée ou de la décision définitive sur le recours ou la révision lorsque l’effet suspensif est accordé conformément à l’article 27, paragraphe 3 » (CAA Lyon, 7ème ch., 27 avril 2023, n° 22LY03489). La cour a également rappelé que les dispositions du règlement d’exécution n° 1560/2003 modifié imposent à l’État membre qui ne peut procéder au transfert dans le délai normal d’en informer l’État responsable avant l’expiration de ce délai.
Ce mécanisme de caducité, qui opère comme une sanction procédurale de l’inaction administrative, constitue la garantie ultime du demandeur d’asile confronté à une procédure Dublin. Il traduit une conception exigeante de l’office du juge, qui ne se limite pas à contrôler la légalité de la décision au jour de son édiction mais en suit les effets dans le temps, jusqu’à constater, le cas échéant, qu’elle est devenue caduque et que la compétence de la France pour examiner la demande d’asile est désormais établie.
La Cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 26 mars 2024, a étendu cette logique en jugeant que « à défaut, la responsabilité du traitement de la demande de protection internationale et les autres obligations découlant du règlement (UE) n° 604/2013 incombent à cet État membre conformément aux dispositions de l’article 29, paragraphe 2, dudit règlement » (CAA Paris, 4ème ch., 26 mars 2024, n° 24PA01022). La cour a ainsi consacré l’automaticité du transfert de responsabilité à l’État requérant en cas d’expiration du délai de six mois, sans que l’administration puisse invoquer des circonstances de fait pour s’y soustraire.
L’office du juge administratif dans le contentieux Dublin III apparaît ainsi comme un office de garantie procédurale, qui sanctionne les irrégularités de la procédure administrative tout en veillant à l’effectivité du droit au recours. Les décisions rendues depuis 2022 par les cours administratives d’appel de Nantes, Nancy, Douai, Lyon et Paris témoignent d’une jurisprudence désormais stabilisée sur les principaux moyens de légalité invocables contre une décision de transfert : régularité de l’entretien individuel, respect du droit à l’information, examen de la vulnérabilité du demandeur, contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation au regard de la clause discrétionnaire, et sanction de l’inexécution par la caducité de la décision de transfert. L’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 5 mars 2026 (affaire C-209/23, Daraa) est venu rappeler, dans un contexte plus large, l’exigence de recours effectif dans la mise en œuvre des mécanismes européens de répartition des demandeurs d’asile.
Ce cadre juridique connaîtra une évolution significative avec l’entrée en application, à compter du 23 juin 2026, du règlement (UE) n° 2024/1351 du 14 mai 2024 relatif à la gestion de l’asile et de la migration, qui remplacera le règlement Dublin III. Le Conseil d’État, dans son avis du 18 décembre 2025 (Assemblée générale, n° 410295), a d’ores et déjà relevé que ce nouveau règlement fait « évoluer, par rapport au règlement n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 (dit Dublin III) actuellement en vigueur, la procédure de transfert des personnes se trouvant sur le territoire d’un État membre mais dont un autre État membre est responsable du traitement de leur demande de protection internationale ». La transition entre les deux règlements constituera sans doute le prochain défi de l’office du juge administratif en matière de contentieux Dublin.
Conclusion
Le contentieux Dublin III, régi par les articles L. 571-1 à L. 572-9 du CESEDA et le règlement européen n° 604/2013, place le juge administratif au cœur d’un mécanisme de répartition des demandeurs d’asile dont l’effectivité est intrinsèquement conditionnée par la rapidité d’exécution des transferts. La jurisprudence des cours administratives d’appel, abondante et convergente, encadre strictement la procédure de transfert : elle impose le respect de l’entretien individuel, du droit à l’information dans une langue comprise, de l’examen de la vulnérabilité, et elle sanctionne l’inaction de l’administration par la caducité de la décision de transfert et le transfert de la responsabilité de l’examen de la demande d’asile à la France. Le remplacement prochain du règlement Dublin III par le règlement 2024/1351 dans le cadre du Pacte européen sur la migration et l’asile ouvrira un nouveau chapitre de ce contentieux, dont le juge administratif continuera d’être le gardien des garanties procédurales.
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