I. La métamorphose législative du droit de communication : un instrument de détection de la fraude sociale aux contours élargis
A. Le périmètre classique du droit de communication : un pouvoir d’investigation encadré par le secret professionnel
Le droit de communication constitue, dans l’arsenal juridique des organismes de recouvrement, une prérogative exorbitante du droit commun qui permet d’obtenir de tiers, sans que le secret professionnel ne puisse être opposé, les documents et informations nécessaires à l’accomplissement de leurs missions de contrôle. L’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016, circonscrivait ce pouvoir à quatre catégories d’agents : les agents des organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale pour contrôler la sincérité des déclarations et l’authenticité des pièces produites, les agents chargés du contrôle mentionnés aux articles L. 243-7 du code de la sécurité sociale et L. 724-7 du code rural, les agents des organismes de sécurité sociale pour recouvrer les prestations versées indûment et les agents des organismes de recouvrement pour les créances relatives aux infractions de travail dissimulé.
Ce dispositif procédait d’une logique de proportionnalité qui cantonnait l’usage du droit de communication aux seuls agents investis d’une mission de contrôle ou de recouvrement au sein des organismes du régime général et du régime agricole. La jurisprudence de la Cour de cassation avait d’ailleurs pris soin d’en rappeler les limites : l’arrêt du 7 septembre 2023 (Cass. 2e civ., 7 sept. 2023, n° 20-17.433, Publié au Bulletin) a posé le principe selon lequel l’obligation d’agrément et d’assermentation prescrite par l’article L. 114-10 du code de la sécurité sociale s’impose aux agents qui mettent en œuvre des prérogatives de puissance publique, ce qui est « notamment » le cas lorsqu’ils exercent le droit de communication. Or, la Cour y affirme avec une netteté remarquable que « l’irrégularité ou l’omission de la formalité d’agrément ou d’assermentation prive les agents de leur pouvoir de contrôle, et, dès lors, entraîne la nullité de tous les actes postérieurs qui en sont la conséquence ». La haute juridiction érigeait ainsi l’assermentation en formalité substantielle, dont la méconnaissance vicie l’intégralité de la procédure subséquente.
Par ailleurs, l’article L. 114-21 du même code impose à l’organisme ayant usé du droit de communication d’informer la personne à l’encontre de laquelle est prise une décision de suppression de prestation ou de mise en recouvrement « de la teneur et de l’origine des informations et documents obtenus auprès de tiers sur lesquels il s’est fondé pour prendre cette décision » et de lui en communiquer copie avant toute exécution. Cette obligation d’information et de communication préalable, que la deuxième chambre civile qualifie de « garantie substantielle », constitue la contrepartie procédurale du pouvoir d’investigation unilatéral conféré aux organismes de sécurité sociale. Ainsi que l’a rappelé la cour d’appel de Nancy dans un arrêt du 15 octobre 2025 (CA Nancy, 15 oct. 2025, n° 24/01285), le non-respect de cette obligation entraîne la nullité de la procédure de contrôle et, partant, du redressement qui en découle.
Ce cadre juridique, fruit d’un équilibre savamment construit entre l’efficacité du contrôle social et la protection des droits de la défense des cotisants, a néanmoins montré ses limites face à la sophistication croissante des schémas de fraude sociale. Le législateur a entendu y remédier par une réforme d’ampleur, qui dépasse le simple ajustement technique pour opérer une véritable mutation du périmètre d’investigation des organismes de protection sociale.
B. Les innovations de la loi du 25 juin 2026 : l’extension du cercle des bénéficiaires et l’élargissement des prérogatives
La loi n° 2026-534 du 25 juin 2026 relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, entrée en vigueur le 27 juin 2026, a substantiellement modifié l’architecture du droit de communication en étendant son bénéfice à de nouvelles catégories d’agents et en renforçant les moyens d’action des organismes concernés. L’article 39 de cette loi a inséré au sein de l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale un cinquièmement qui confère désormais le droit de communication aux directeurs et directeurs comptables et financiers des organismes de sécurité sociale, ainsi qu’aux agents placés sous leur autorité, pour l’accomplissement des actions de contrôle et de lutte contre la fraude mentionnées à l’article L. 114-9 du même code. Cette adjonction législative, dont la portée pratique est considérable, élargit le cercle des agents habilités à solliciter des informations auprès de tiers sans que le secret professionnel ne leur soit opposable.
Un sixièmement a également été ajouté, étendant le droit de communication aux agents des services départementaux chargés du revenu de solidarité active, désignés par le président du conseil départemental, assermentés et agréés, afin de mener les actions de contrôle et de lutte contre la fraude relative à ce minima social. Ces dispositions, qui traduisent une volonté politique de décloisonner les silos de contrôle entre les différents acteurs de la protection sociale, s’inscrivent dans un mouvement plus large de renforcement des outils de détection de la fraude, dont la loi du 25 juin 2026 constitue le point d’aboutissement.
Au-delà du seul droit de communication, la même loi a également procédé à un élargissement significatif du périmètre de contrôle de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), désormais habilitée à contrôler non seulement les structures intervenant directement dans les domaines sanitaire, social et de l’emploi, mais aussi les personnes morales qui gèrent ces services, les sociétés qui exercent sur elles un contrôle exclusif ou conjoint, et les autres personnes morales contrôlées par ces sociétés lorsqu’elles participent à la gestion des structures concernées. Les responsables et salariés des entités vérifiées ne peuvent plus, en principe, opposer à l’IGAS un secret protégé par la loi, à l’exception notable du secret de la défense nationale, du secret des délibérations judiciaires, du secret de l’enquête ou de l’instruction et du secret professionnel de l’avocat. En outre, les commissaires aux comptes sont désormais tenus, à la demande de l’IGAS, de transmettre les renseignements, dossiers et documents concernant les organismes, sociétés et comptes qu’ils contrôlent, sous peine d’une astreinte pouvant atteindre 1 000 euros par jour de retard.
La loi a par ailleurs renforcé les mécanismes de contrôle au sein du régime de garantie des salaires (AGS), en imposant aux institutions chargées de garantir le paiement des créances salariales de procéder aux vérifications nécessaires lorsqu’elles ont connaissance de faits ou d’informations laissant présumer une fraude. Les agents spécialement désignés à cet effet disposent désormais d’un droit de communication portant sur tous les documents et informations nécessaires pour apprécier les droits des salariés, le silence ou le refus de répondre étant sanctionné par une amende de 1 500 euros par salarié concerné, dans la limite globale de 10 000 euros. Ces montants sont doublés en cas de récidive dans un délai de cinq ans. Cette extension du droit de communication aux agents des institutions de garantie des salaires constitue une innovation majeure, qui fait entrer ces organismes dans le champ des prérogatives de puissance publique jusqu’alors réservé aux seuls agents des caisses de sécurité sociale.
Cette transformation législative du droit de communication n’est toutefois pas restée sans contrôle juridictionnel. La Cour de cassation, par une jurisprudence constante et réaffirmée avec vigueur au cours des dernières années, a déployé un arsenal de garanties procédurales qui encadrent strictement l’exercice de ce pouvoir d’investigation et sanctionnent ses dérives par la nullité des actes subséquents.
II. La régulation prétorienne du droit de communication : une jurisprudence protectrice des droits de la défense
A. L’exigence d’assermentation des agents : une garantie substantielle sanctionnée par la nullité
La Cour de cassation a, dans un arrêt de principe du 7 septembre 2023, posé les fondements d’une protection juridictionnelle rigoureuse du cotisant face à l’exercice du droit de communication par les organismes de sécurité sociale. Aux termes de cette décision publiée au Bulletin, la deuxième chambre civile énonce que « l’obligation d’agrément et d’assermentation prescrite par l’article L. 114-10, alinéa 1er, du code de la sécurité sociale ne s’applique aux agents qui procèdent aux vérifications portant sur l’exactitude des déclarations, attestations et justificatifs de toute nature fournis par les assurés sociaux que lorsqu’ils mettent en œuvre des prérogatives de puissance publique » et que « tel est le cas notamment lorsqu’ils exercent le droit de communication prévu par l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale ». La Cour en déduit, avec une rigueur qui ne souffre aucune exception, que « l’irrégularité ou l’omission de la formalité d’agrément ou d’assermentation prive les agents de leur pouvoir de contrôle, et, dès lors, entraîne la nullité de tous les actes postérieurs qui en sont la conséquence » (Cass. 2e civ., 7 sept. 2023, n° 20-17.433, Publié au Bulletin).
Cet attendu de principe, dont la portée dépasse le seul contentieux des prestations pour irriguer l’ensemble du droit du contrôle social, consacre une distinction fondamentale entre les actes de simple vérification administrative et les actes de contrôle revêtus de prérogatives de puissance publique. Le droit de communication, en ce qu’il permet de contraindre des tiers à communiquer des informations couvertes par le secret professionnel, relève sans conteste de la seconde catégorie et emporte, pour les agents qui l’exercent, l’obligation corrélative d’être agréés et assermentés dans les conditions prévues par la loi. La sanction de l’inobservation de cette formalité est radicale : l’agent irrégulièrement désigné est privé de son pouvoir de contrôle, et l’intégralité des actes subséquents, y compris la lettre d’observations, la mise en demeure et la contrainte, sont frappés de nullité. Cette jurisprudence, qui fait de l’assermentation une condition de validité intrinsèque de la procédure de contrôle, a été réaffirmée avec constance par les juridictions du fond.
Le tribunal judiciaire d’Annecy, dans un jugement du 8 janvier 2026 (n° 24/00247), a appliqué ce principe à un contrôle URSSAF dans le cadre duquel l’inspecteur du recouvrement avait exercé son droit de communication pour obtenir des documents de tiers sans déférer à la demande du cotisant qui sollicitait la communication de ces pièces. Le tribunal a rappelé que l’article L. 114-21 du code de la sécurité sociale impose à l’organisme de communiquer au cotisant, avant la mise en recouvrement, une copie des documents obtenus auprès de tiers, et que le non-respect de cette obligation « entraîne la nullité de la procédure de contrôle et donc de la procédure de recouvrement qui en découle ». Le juge ajoute, de manière particulièrement éclairante, que l’URSSAF ne saurait se retrancher derrière le caractère interne de ses documents de travail pour éluder cette obligation, le contradictoire constituant une exigence d’ordre public qui s’impose avec la même vigueur à tous les organismes de recouvrement.
De la même manière, la cour d’appel de Versailles, par un arrêt du 9 avril 2026 (n° 24/03699), a prononcé la nullité d’un contrôle diligenté par la caisse nationale d’assurance vieillesse au motif que l’organisme n’avait pas informé le cotisant de l’usage qu’il avait fait de son droit de communication, le privant ainsi de la faculté de présenter ses observations sur les informations recueillies. Cette exigence d’information préalable, qui constitue le corollaire naturel du pouvoir d’investigation conféré aux organismes, est désormais solidement ancrée dans la pratique juridictionnelle et s’impose avec une rigueur particulière à l’ensemble des organismes de protection sociale, qu’il s’agisse des URSSAF, des caisses primaires d’assurance maladie, des caisses d’allocations familiales ou des caisses de mutualité sociale agricole.
Or, l’extension du droit de communication à de nouvelles catégories d’agents opérée par la loi du 25 juin 2026, si elle renforce incontestablement les capacités de détection des organismes, soulève une difficulté pratique immédiate : ces nouveaux agents, notamment les directeurs comptables et financiers et les personnels placés sous leur autorité, devront-ils satisfaire aux mêmes exigences d’agrément et d’assermentation que les agents de contrôle traditionnels ? La loi ne le précise pas expressément, mais la jurisprudence de la Cour de cassation ne laisse guère de doute sur la réponse : dès lors que l’exercice du droit de communication met en œuvre des prérogatives de puissance publique, l’obligation d’assermentation s’impose, quelle que soit la qualité de l’agent qui y procède. À défaut, les actes accomplis en vertu de ce droit de communication seraient entachés d’une nullité que le juge ne manquerait pas de sanctionner.
B. L’obligation d’information du cotisant : la pierre angulaire du contradictoire
La jurisprudence de la Cour de cassation a progressivement érigé l’obligation d’information du cotisant, prévue à l’article L. 114-21 du code de la sécurité sociale, en garantie substantielle dont la violation est sanctionnée par la nullité de la procédure de contrôle et de l’ensemble des actes subséquents. Cette obligation, qui impose à l’organisme de sécurité sociale d’informer la personne contrôlée de « la teneur et de l’origine des informations et documents obtenus auprès de tiers » et de lui en communiquer une copie avant toute mise en recouvrement, constitue la traduction procédurale du principe du contradictoire dans le contentieux du contrôle social. Elle répond à une exigence élémentaire de loyauté probatoire : le cotisant, face à une administration qui dispose de pouvoirs d’investigation étendus, doit être mis en mesure de connaître précisément les éléments sur lesquels le redressement est fondé et de les discuter utilement.
L’arrêt de la deuxième chambre civile du 25 juin 2026 (Cass. 2e civ., 25 juin 2026, n° 23-22.102) a apporté un éclairage complémentaire sur l’étendue de cette obligation d’information en jugeant que le remplacement d’une première lettre d’observations annulée par une seconde lettre portant sur les mêmes chefs de redressement et la même période ne caractérise pas un nouveau contrôle prohibé par l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale. La Cour a, en effet, considéré que l’URSSAF, en procédant à un « annule et remplace » de sa lettre d’observations, n’avait pas diligenté deux contrôles distincts mais s’était contentée, au cours d’un seul et même contrôle, de remplacer une lettre d’observations précédemment annulée par une nouvelle lettre, ce qui ne contrevient pas au principe d’unicité du contrôle. Cette solution, qui ouvre la voie à une pratique administrative de régularisation en cours de procédure, doit néanmoins être articulée avec l’exigence d’information du cotisant : la régularisation ne saurait avoir pour effet de priver le cotisant des garanties procédurales attachées à l’exercice du droit de communication.
La cour d’appel de Poitiers, dans un arrêt du 3 avril 2025 (n° 22/01040), a eu l’occasion de préciser la portée de cette obligation d’information en jugeant que l’URSSAF ne peut se dispenser de mettre en œuvre la procédure du droit de communication lorsqu’elle obtient des documents de tiers, quand bien même le cotisant l’aurait invitée à se rapprocher du tiers en question. La cour souligne que la circonstance que l’inspecteur du recouvrement ait été orienté vers un tiers par le cotisant lui-même ne le dispense pas de respecter le formalisme protecteur du droit de communication, lequel impose notamment que les documents ainsi obtenus soient portés à la connaissance du cotisant avant l’établissement de la lettre d’observations. Le consentement du cotisant à la consultation de documents détenus par des tiers ne saurait valoir renonciation aux garanties procédurales instituées par le législateur.
En conséquence, l’extension du droit de communication opérée par la loi du 25 juin 2026, qui multiplie les catégories d’agents habilités à solliciter des informations auprès de tiers, impose corrélativement un renforcement des mécanismes d’information du cotisant. La diversification des sources d’information et l’élargissement du cercle des agents investis de ce pouvoir rendent plus nécessaire encore l’existence d’une procédure contradictoire effective, permettant au cotisant de connaître l’origine précise des renseignements sur lesquels l’organisme de recouvrement entend fonder son redressement. À défaut, le risque est grand de voir se multiplier les nullités de procédure, dont la Cour de cassation a clairement rappelé qu’elles ne sont pas réparables en cours d’instance et qu’elles affectent l’intégralité de la chaîne des actes subséquents.
Le cabinet Kohen Avocats, qui intervient régulièrement dans le contentieux du contrôle et du recouvrement des cotisations sociales, a pu constater que l’invocation des nullités tirées de la méconnaissance des articles L. 114-19 et L. 114-21 du code de la sécurité sociale constitue l’un des moyens de défense les plus fréquemment accueillis par les juridictions du fond. L’extension du droit de communication à de nouveaux agents, si elle ne s’accompagne pas d’une information rigoureuse des cotisants contrôlés, pourrait paradoxalement affaiblir l’efficacité des procédures de redressement engagées par les organismes de recouvrement. Le juge, gardien des garanties procédurales, veille à ce que le renforcement des pouvoirs d’investigation ne se traduise pas par un affaiblissement des droits de la défense, dans une dialectique qui innerve l’ensemble du contentieux social contemporain.
Conclusion
La loi du 25 juin 2026 relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales opère une mutation profonde du droit de communication dans le contrôle social, en étendant son bénéfice à des catégories d’agents qui en étaient jusqu’alors exclus et en renforçant les prérogatives des institutions chargées de la détection des comportements frauduleux. Cette extension, qui répond à un impératif légitime de modernisation des outils de lutte contre la fraude, ne saurait toutefois s’affranchir des garanties procédurales que la Cour de cassation, par une jurisprudence constante et protectrice, érige en rempart des droits de la défense du cotisant. L’assermentation des agents exerçant le droit de communication et l’obligation d’information préalable du cotisant constituent les deux piliers d’un équilibre que le législateur ne peut ignorer sans exposer les procédures de redressement à un risque contentieux accru. L’avenir dira si les nouvelles dispositions de la loi du 25 juin 2026, dont le Conseil constitutionnel n’a censuré aucune disposition relative au droit de communication, sauront concilier l’efficacité de la détection de la fraude sociale avec le respect des principes fondamentaux de la procédure contradictoire.
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