Résumé : À la croisée du droit des étrangers et du droit au logement, la situation des personnes sans domicile stable cristallise les tensions entre l’impératif de maîtrise des flux migratoires et la protection de la dignité humaine. Dans un contexte marqué par la saturation des dispositifs d’hébergement d’urgence et la multiplication des opérations d’évacuation de squats et de campements informels, le juge administratif est devenu l’arbitre d’un contentieux aux enjeux humains considérables. La note pratique du GISTI du 7 juillet 2026 consacrée aux squats et lieux de vie informels, ainsi que la publication du cahier juridique du 6 juillet 2026 sur les droits des étudiants étrangers, rappellent l’actualité brûlante de cette problématique. Le juge administratif se trouve désormais au cœur d’un contentieux multidimensionnel : d’un côté, il contrôle l’effectivité du droit à l’hébergement d’urgence et à un logement décent, de l’autre, il encadre le recours à la force publique pour l’expulsion des occupants sans titre. Cette contribution se propose d’analyser l’office du juge administratif dans ces deux contentieux, à la lumière de la jurisprudence récente du Conseil d’État et des cours administratives d’appel.
Sommaire :
– I. Le droit à l’hébergement des étrangers : un droit fondamental sous tension
– A. Le cadre juridique de l’hébergement d’urgence : entre inconditionnalité apparente et conditionnalité de fait
– B. L’office du juge administratif face à la carence de l’État dans la mise en œuvre du droit à l’hébergement
– II. L’expulsion des étrangers de leurs lieux de vie : le contrôle du juge administratif
– A. Le concours de la force publique et la protection de la dignité humaine
– B. Le référé-liberté : un rempart juridictionnel contre les atteintes aux droits fondamentaux
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I. Le droit à l’hébergement des étrangers : un droit fondamental sous tension
I.A. Le cadre juridique de l’hébergement d’urgence : entre inconditionnalité apparente et conditionnalité de fait
Le droit français consacre un principe d’inconditionnalité de l’hébergement d’urgence. L’article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles (CASF) dispose que « toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d’hébergement d’urgence ». Le législateur a pris soin de préciser que cet hébergement doit permettre à la personne de « bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l’hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale », dans « des conditions d’accueil conformes à la dignité de la personne humaine et garantissant la sécurité des biens et des personnes ». L’article L. 345-2-3 du même code ajoute que « toute personne accueillie dans une structure d’hébergement d’urgence doit pouvoir y bénéficier d’un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu’elle le souhaite, jusqu’à ce qu’une orientation lui soit proposée ».
Le droit à l’hébergement opposable, dit « DAHO », a été consacré par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable. L’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit que la commission de médiation « peut également être saisie, sans condition de délai, par toute personne qui, sollicitant l’accueil dans une structure d’hébergement, un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, n’a reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande ». Le même article précise que « si le demandeur ne justifie pas du respect des conditions de régularité et de permanence du séjour mentionnées au premier alinéa de l’article L. 300-1, la commission peut prendre une décision favorable uniquement si elle préconise l’accueil dans une structure d’hébergement ». Il existe donc bien un droit à l’hébergement d’urgence pour les étrangers en situation irrégulière, le législateur ayant expressément prévu cette hypothèse.
L’effectivité de ce droit se heurte toutefois à des obstacles structurels considérables. La saturation chronique des dispositifs d’hébergement d’urgence, documentée par de nombreux rapports, conduit à une situation de fait dans laquelle l’inconditionnalité théorique se trouve vidée de sa substance. Le juge administratif est ainsi régulièrement saisi de recours fondés sur la carence de l’État à exécuter les décisions des commissions de médiation.
I.B. L’office du juge administratif face à la carence de l’État dans la mise en œuvre du droit à l’hébergement
La jurisprudence du Conseil d’État a progressivement construit un régime de responsabilité de l’État du fait de la carence à exécuter les décisions des commissions de médiation. La formulation de principe, constamment reprise, est la suivante : « lorsqu’une personne a été reconnue comme prioritaire et comme devant être accueillie d’urgence dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale par la commission de médiation, en application des dispositions du III de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation, la carence fautive de l’État à exécuter cette décision dans le délai imparti engage sa responsabilité à l’égard du seul demandeur, au titre des troubles dans les conditions d’existence résultant du maintien de la situation qui a motivé la décision de la commission » (CE, 5e ch., 18 février 2026, n° 499603).
Cette formulation a été précisée par la même décision du 18 février 2026, qui énonce que « ces troubles doivent être appréciés en fonction des conditions de logement qui ont perduré du fait de la carence de l’État, de la durée de cette carence et du nombre de personnes composant le foyer du demandeur pendant la période de responsabilité de l’État, qui court à l’expiration d’un délai de six semaines à compter de la décision de la commission de médiation que l’article R. 441-18 du code de la construction et de l’habitation impartit au préfet pour provoquer l’offre d’une place dans une structure d’hébergement ». En l’espèce, le Conseil d’État a censuré le jugement du tribunal administratif de Grenoble qui avait rejeté la demande indemnitaire au motif que le requérant était déjà hébergé dans un hôtel social, alors même que « la commission de médiation de l’Isère l’a déclaré prioritaire, considérant implicitement mais nécessairement que cette structure n’était pas adaptée à sa situation familiale et notamment à la pathologie dont l’un de ses enfants est atteint ». Le juge de première instance avait ainsi « dénaturé les pièces du dossier ». Le Conseil d’État, statuant au fond, a alloué une indemnité de 2 000 euros pour une période de carence d’un an et demi.
L’articulation entre le droit au logement et la régularité du séjour a fait l’objet d’une décision importante du Conseil d’État du 6 novembre 2025 (CE, 5e-6e ch. réunies, 6 novembre 2025, n° 491346). La Haute Assemblée y juge que « s’il résulte des articles L. 441-1 et R. 441-1 du code de la construction et de l’habitation que l’accès au logement social est subordonné, notamment, à la régularité du séjour sur le territoire français de l’ensemble des membres du foyer pour lequel un logement social est demandé, la seule circonstance qu’une des personnes majeures composant le foyer d’un demandeur reconnu par une commission de médiation comme prioritaire et devant être logé en urgence cesse d’être en situation régulière ne met pas fin à l’engagement de la responsabilité de l’État à l’égard de ce demandeur au titre des troubles dans les conditions d’existence résultant du maintien de la situation qui a motivé la décision de la commission ». Cette solution, qui consacre une dissociation entre le droit à réparation et l’irrégularité du séjour d’un membre du foyer, constitue une avancée protectrice pour les familles étrangères. Le Conseil d’État précise toutefois que « une telle irrégularité fait seulement obstacle à ce qu’il soit tenu compte, à compter de la date à laquelle elle intervient, de la personne majeure concernée pour le calcul de l’indemnité due au demandeur ».
Cette jurisprudence s’inscrit dans un courant plus large de reconnaissance de la responsabilité de l’État en matière de logement. La cour administrative d’appel de Bordeaux, par un arrêt du 12 février 2025 (CAA Bordeaux, 1re ch., 12 février 2025, n° 22BX03111), a jugé que la carence de l’État dans l’hébergement d’urgence des migrants à la frontière espagnole engageait sa responsabilité à l’égard de la communauté d’agglomération Pays basque, qui avait dû suppléer la défaillance étatique. La cour relève que « la carence de l’État concernant l’accueil de ces populations en situation de précarité, et notamment leur hébergement d’urgence, doit être regardée comme caractérisée » et condamne l’État à rembourser les frais engagés par la collectivité.
II. L’expulsion des étrangers de leurs lieux de vie : le contrôle du juge administratif
II.A. Le concours de la force publique et la protection de la dignité humaine
Lorsqu’un étranger occupe sans droit ni titre un logement ou un terrain, l’administration peut être amenée à accorder le concours de la force publique pour procéder à son expulsion. L’office du juge administratif dans ce contentieux a été précisé par la cour administrative d’appel de Bordeaux dans un arrêt du 27 juin 2025 (CAA Bordeaux, 3e ch., 27 juin 2025, n° 23BX01598), qui énonce le principe suivant : « Toute décision de justice ayant force exécutoire peut donner lieu à une exécution forcée, la force publique devant, si elle est requise, prêter main forte à cette exécution. Toutefois, des considérations impérieuses tenant à la sauvegarde de l’ordre public ou à la survenance de circonstances postérieures à la décision judiciaire statuant sur la demande d’expulsion ou sur la demande de délai pour quitter les lieux et telles que l’exécution de l’expulsion serait susceptible d’attenter à la dignité de la personne humaine, peuvent légalement justifier, sans qu’il soit porté atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, le refus de prêter le concours de la force publique ».
Le juge administratif exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur la décision d’octroi du concours de la force publique. La cour précise qu’« en cas d’octroi de la force publique il appartient au juge de rechercher si l’appréciation à laquelle s’est livrée l’administration sur la nature et l’ampleur des troubles à l’ordre public susceptibles d’être engendrés par sa décision ou sur les conséquences de l’expulsion des occupants compte tenu de la survenance de circonstances postérieures à la décision de justice l’ayant ordonné, ou ayant statué sur la demande de délai pour quitter les lieux, n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ».
Trois enseignements majeurs se dégagent de cette jurisprudence. Premièrement, la reconnaissance du statut de prioritaire au titre du DALO ne fait pas obstacle à l’octroi du concours de la force publique : « il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire, ni d’aucun principe général du droit que le fait d’être reconnu prioritaire dans le cadre du droit au logement opposable fait obstacle à ce que soit octroyé le concours de la force publique, ni que le préfet est tenu de s’assurer du relogement effectif de l’intéressé avant d’accorder le concours de la force publique à son expulsion ». Deuxièmement, la saisine de la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) ne constitue pas un préalable obligatoire à l’octroi du concours de la force publique, son absence n’étant pas de nature à entacher la décision d’illégalité. Troisièmement, l’administration n’est pas tenue de procéder à une enquête sociale préalable.
La protection des occupants d’habitations informelles a également donné lieu à une décision notable du juge des référés du Conseil d’État dans l’affaire dite de « Doujani » à Mayotte (CE, ord., 16 février 2023, n° 470970). Le préfet de Mayotte avait ordonné l’évacuation et la destruction de constructions illicites occupées par plusieurs familles. Le ministre arguait que l’arrêté « ne porte atteinte ni à la dignité humaine, ni au droit à la vie et à la prohibition des tortures et traitements inhumains dégradants dès lors qu’il a pour objet, d’une part, de mettre en place des conditions dignes d’existence et, d’autre part, de protéger les résidents des risques sanitaires auxquels ils sont exposés ». Si le Conseil d’État a annulé l’ordonnance de première instance pour irrégularité procédurale, l’affaire illustre la tension entre les impératifs de salubrité publique invoqués par l’administration et la protection des droits fondamentaux des occupants, parmi lesquels figurent fréquemment des étrangers en situation précaire.
II.B. Le référé-liberté : un rempart juridictionnel contre les atteintes aux droits fondamentaux
Le référé-liberté de l’article L. 521-2 du code de justice administrative constitue l’instrument procédural privilégié pour la protection des droits fondamentaux des étrangers sans domicile. Le juge des référés, saisi sur ce fondement, peut « ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ».
La mise en œuvre de ce mécanisme suppose la réunion de deux conditions cumulatives : l’urgence et l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. L’urgence est caractérisée lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. S’agissant d’une personne sans abri, privée de toute solution d’hébergement, notamment lorsque l’intéressé se trouve avec des enfants mineurs, la condition d’urgence est habituellement satisfaite. La liberté fondamentale en cause est le droit à l’hébergement d’urgence, lequel se rattache au principe de dignité de la personne humaine et au droit de mener une vie familiale normale protégé par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.
La jurisprudence du Conseil d’État reconnaît que le droit à l’hébergement d’urgence constitue une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. L’ordonnance du 19 janvier 2023 (CE, ord., 19 janvier 2023, n° 470459) illustre ce mécanisme : une requérante et ses trois enfants mineurs, hébergés dans un hôtel jusqu’au 13 janvier 2023, avaient saisi le juge des référés pour enjoindre au préfet de la région Île-de-France de les prendre en charge dans le cadre du dispositif d’hébergement d’urgence. Si le juge des référés du Conseil d’État a constaté que la requête avait perdu son objet, les intéressés ayant été relogés, la décision confirme que la carence de l’État en matière d’hébergement d’urgence est susceptible de caractériser une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
L’office du juge des référés a été précisé dans une décision du 5 mars 2024 (CE, ord., 5 mars 2024, n° 491949) par laquelle le Conseil d’État a rappelé que le juge du référé-liberté doit s’assurer que l’administration n’a pas porté une atteinte grave et manifestement illégale aux droits fondamentaux de la personne, notamment en ce qui concerne « leur logement, leurs besoins alimentaires et sanitaires et leur suivi social ».
La combinaison du référé-liberté et du droit à l’hébergement d’urgence ouvre ainsi une voie de recours effective pour les étrangers menacés d’expulsion ou privés d’hébergement. Toutefois, l’efficacité de ce mécanisme est subordonnée à la démonstration d’une situation d’urgence, condition qui, dans le contexte d’une expulsion imminente ou d’une absence totale d’hébergement, est généralement satisfaite. La note pratique du GISTI du 7 juillet 2026 sur les squats et lieux de vie informels fournit des outils précieux aux praticiens pour articuler ces différentes voies de recours, en insistant sur la nécessité d’agir en amont de l’expulsion et de mobiliser l’ensemble des leviers juridictionnels disponibles.
La construction prétorienne du juge administratif en matière d’hébergement des étrangers témoigne d’une recherche constante d’équilibre entre, d’une part, les exigences de l’État de droit et la protection de la dignité humaine, et, d’autre part, les prérogatives de la puissance publique en matière de police administrative et de maîtrise des flux migratoires. Cet équilibre, fragile par nature, est appelé à être mis à l’épreuve dans les mois à venir, alors que la pression migratoire et la crise du logement convergent pour placer un nombre croissant d’étrangers dans des situations de grande précarité résidentielle.
L’effectivité de ces mécanismes juridictionnels demeure néanmoins tributaire de la capacité des acteurs sociaux et juridiques à mobiliser efficacement l’arsenal contentieux disponible. La pratique démontre que la saisine du juge des référés, lorsqu’elle est précédée d’une démarche préalable auprès de l’administration et étayée par des preuves solides de l’urgence et de la carence de l’État, constitue la voie de recours la plus efficiente pour obtenir une prise en charge rapide. Le juge administratif, dans l’exercice de son office, demeure le gardien ultime de la dignité des personnes, quelles que soient les vicissitudes de leur situation administrative au regard du droit au séjour.
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Références juridiques :
– Article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles
– Article L. 345-2-3 du code de l’action sociale et des familles
– Article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation
– CE, 5e ch., 18 février 2026, n° 499603 (carence de l’État dans l’exécution d’une décision de la commission de médiation reconnaissant un demandeur comme prioritaire pour l’hébergement d’urgence)
– CE, 5e-6e ch. réunies, 6 novembre 2025, n° 491346 (DALO : l’irrégularité du séjour d’un membre du foyer ne met pas fin à l’engagement de la responsabilité de l’État)
– CAA Bordeaux, 3e ch., 27 juin 2025, n° 23BX01598 (concours de la force publique : contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, articulation avec le DALO)
– CE, ord., 16 février 2023, n° 470970 (Mayotte/Doujani : évacuation et destruction de constructions illicites, dignité humaine)
– CE, ord., 19 janvier 2023, n° 470459 (référé-liberté hébergement d’urgence)
– CE, ord., 5 mars 2024, n° 491949 (référé-liberté : obligation pour l’État d’assurer l’hébergement, les besoins alimentaires, sanitaires et le suivi social)
– CAA Bordeaux, 1re ch., 12 février 2025, n° 22BX03111 (carence de l’État dans l’hébergement d’urgence des migrants, responsabilité à l’égard de la communauté d’agglomération Pays basque)
– Note pratique GISTI, 7 juillet 2026 : « Squats et lieux de vie informels : se défendre contre les expulsions »
– Article L. 521-2 du code de justice administrative (référé-liberté)
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