Résumé — La multiplication des procédures d’exécution forcée devant les juridictions administratives en droit des étrangers révèle un phénomène systémique : l’administration préfectorale ignore délibérément les injonctions du juge, contraignant les justiciables à engager un second contentieux pour obtenir l’effectivité de leurs droits. Entre astreintes prononcées sur le fondement de l’article L. 911-4 du code de justice administrative et interventions croissantes du Défenseur des droits, l’office du juge administratif se transforme en garant de l’État de droit face à une administration qui se place au-dessus de la chose jugée.
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Introduction
Le 15 juillet 2026, le Défenseur des droits rendait publique sa décision n° 2026-166 relative aux difficultés rencontrées par des ressortissants étrangers avec la préfecture de Mayotte concernant la production de justificatifs de nationalité. Cette décision, qui s’inscrit dans une série ininterrompue d’interventions du Défenseur des droits en matière de droit des étrangers — règlement amiable RA-2026-090 du 13 juillet 2026 sur l’enregistrement d’une demande d’admission au séjour, RA-2026-088 du 7 juillet 2026 sur la remise d’un titre de séjour en exécution d’une décision de justice, RA-2026-085 du 1er juillet 2026 sur l’inexécution d’un jugement enjoignant la suppression d’un signalement Schengen — illustre un phénomène qui prend une ampleur inquiétante : l’administration préfectorale n’exécute pas, ou exécute mal, les décisions de justice rendues en faveur des étrangers.
Cette résistance administrative à la chose jugée n’est pas nouvelle, mais elle a changé de nature. Elle n’est plus le fait de quelques préfectures isolées ou de situations exceptionnelles. Elle est devenue systémique, structurelle, presque banale. Les cabinets d’avocats spécialisés en droit des étrangers le savent : obtenir une annulation de refus de titre de séjour devant le tribunal administratif n’est que la première étape d’un parcours contentieux dont la seconde phase — l’exécution forcée — est souvent plus longue et plus coûteuse que la première.
Le phénomène est suffisamment préoccupant pour que le législateur ait doté le juge administratif de pouvoirs spécifiques : l’article L. 911-4 du code de justice administrative permet à la partie qui a obtenu gain de cause de saisir à nouveau la juridiction pour qu’elle assure l’exécution de sa décision, en définissant les mesures nécessaires et en prononçant, le cas échéant, une astreinte. L’article L. 911-1 du même code prévoit que lorsque la décision implique nécessairement une mesure d’exécution, la juridiction peut prescrire cette mesure et assortir sa décision d’une astreinte. Mais ces outils, pour précieux qu’ils soient, révèlent en creux l’ampleur du problème : il a fallu que le législateur crée un contentieux de l’exécution parce que l’administration n’exécute pas spontanément les décisions qui lui sont défavorables.
Le présent article analyse les ressorts juridiques de ce phénomène et l’office du juge administratif face à cette défaillance structurelle de l’administration.
I. L’inexécution des décisions de justice, une pathologie systémique du droit des étrangers
### I.A. Le constat : des préfectures qui persistent dans l’illégalité malgré les annulations juridictionnelles
L’observation du contentieux de l’exécution en droit des étrangers révèle une réalité statistique préoccupante. Si les données exhaustives ne sont pas publiquement disponibles, l’analyse qualitative des décisions rendues par les cours administratives d’appel sur le fondement de l’article L. 911-4 du code de justice administrative montre une concentration remarquable de ces procédures dans le contentieux des étrangers.
La cour administrative d’appel de Nancy est particulièrement illustrative de ce phénomène. Dans un arrêt du 23 septembre 2025 (n° 24NC03068), elle a prononcé une astreinte de 100 euros par jour de retard à l’encontre de l’État, le préfet du Bas-Rhin n’ayant pas exécuté l’injonction prononcée par un arrêt du 4 juillet 2024 qui lui enjoignait de réexaminer la situation d’un ressortissant congolais dans un délai de deux mois et de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour. La cour relève que « le préfet du Bas-Rhin, qui n’a pas répondu aux lettres de la présidente de la cour des 21 octobre et 25 novembre 2024 l’invitant à justifier de la nature et de la date des mesures prises pour assurer l’exécution de l’arrêt du 4 juillet 2024, n’a pas produit dans la présente instance » et « ne conteste pas ne pas avoir déféré à l’injonction prononcée par cet arrêt ».
Ce silence de l’administration, qui va jusqu’à l’absence de réponse aux sollicitations du président de la cour, est emblématique d’une stratégie d’évitement qui confine au mépris de l’autorité judiciaire. La même cour a eu à connaître d’une situation similaire dans un arrêt du 19 décembre 2023 (n° 23NC02786), où la préfète du Bas-Rhin contestait l’astreinte de 100 euros par jour prononcée par le tribunal administratif de Strasbourg pour inexécution d’un jugement du 8 juin 2021 ayant annulé un refus de titre de séjour et enjoint le réexamen.
La cour administrative d’appel de Lyon n’est pas en reste. Dans un arrêt du 25 juin 2025 (n° 24LY02492), elle a dû connaître d’une demande d’exécution d’un jugement du tribunal administratif de Grenoble du 17 mai 2023, confirmé par un arrêt du 16 mai 2024, qui avait annulé des obligations de quitter le territoire français pour méconnaissance du droit d’être entendu. Plus d’un an après, l’injonction de réexamen n’était toujours pas exécutée. La même affaire a donné lieu à un second arrêt du 9 décembre 2025 (n° 24LY02492) statuant cette fois sur la liquidation de l’astreinte prononcée.
La cour administrative d’appel de Bordeaux a également été saisie de situations où l’inexécution perdurait sur plusieurs années. Dans un arrêt du 10 avril 2023 (n° 22BX02007), elle a constaté que la préfète de la Gironde n’avait toujours pas exécuté un jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 23 novembre 2017 ayant annulé un refus de titre de séjour — soit près de six ans d’inexécution. La cour a dû préciser que « la délivrance à M. B… par le préfet de la Gironde de récépissés de demande de titre de séjour valables entre le 30 novembre 2017 et le 27 mai 2018 ne constitue qu’une mesure d’exécution partielle » et ne saurait valoir exécution complète de l’injonction.
Ces décisions ne sont pas des cas isolés. Elles dessinent le portrait d’une administration qui, lorsqu’elle est condamnée, choisit trop souvent l’inertie plutôt que l’exécution, contraignant l’étranger à un parcours contentieux sans fin pour obtenir la reconnaissance effective de ses droits.
### I.B. Les racines du phénomène : démembrement de l’État, dématérialisation et culture administrative de la défiance
L’inexécution des décisions de justice en droit des étrangers n’est pas le produit du hasard ni de simples négligences individuelles. Elle résulte d’une conjonction de facteurs structurels qu’il convient d’analyser.
En premier lieu, la complexité croissante de l’organisation administrative en matière de séjour des étrangers crée des angles morts dans l’exécution. Le décret du 3 juin 2026 (n° 2026-451) modifiant le CESEDA et la cascade réglementaire accompagnant l’entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile le 12 juin 2026 ont ajouté de nouvelles couches de complexité à un édifice déjà illisible. Comme l’a souligné le professeur Serge Slama dans une analyse publiée le 25 juin 2026 sur Dalloz Actualité, « le droit des étrangers apparaît comme étant un des domaines dans lequel les gouvernements occidentaux envisagent le plus de développer de nouveaux systèmes d’IA », au détriment d’une véritable prise en considération des droits en jeu.
En deuxième lieu, la dématérialisation des procédures via l’Administration Numérique pour les Étrangers en France (ANEF) a paradoxalement renforcé les possibilités de blocage administratif. Le Conseil d’État, dans son arrêt d’Assemblée du 5 mai 2026 (n° 502860), a certes condamné l’État pour les dysfonctionnements de l’ANEF, mais les difficultés persistent. Le Défenseur des droits, dans ses récentes décisions de juillet 2026, relève de manière récurrente que les étrangers se voient opposer des refus d’enregistrement de leurs demandes de titre de séjour au motif de l’impossibilité de produire des pièces justificatives que le système dématérialisé exige de manière rigide, sans considération pour les situations particulières.
En troisième lieu, et c’est peut-être le facteur le plus préoccupant, on observe l’émergence d’une culture administrative de la défiance à l’égard des étrangers, qui se traduit par une résistance passive à l’exécution des décisions de justice favorables. Le Conseil d’État lui-même, dans son arrêt du 22 mai 2024 (n° 465868) statuant sur le recours de La Cimade contre l’instruction du 12 janvier 2022 relative au renforcement de la lutte contre l’immigration clandestine à Mayotte, a rappelé l’importance du droit au recours effectif garanti par l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme et l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Mais entre le rappel du principe et son effectivité, l’écart se creuse.
II. L’office du juge administratif, rempart ultime contre l’inexécution
### II.A. Le contentieux de l’exécution : une seconde instance dans l’instance
Face à l’inertie administrative, le juge administratif dispose d’un arsenal juridique dont il fait un usage croissant. L’article L. 911-4 du code de justice administrative, dans sa rédaction issue de la loi du 23 mars 2019, dispose que « en cas d’inexécution d’un jugement ou d’un arrêt, la partie intéressée peut demander à la juridiction, une fois la décision rendue, d’en assurer l’exécution. Si le jugement ou l’arrêt dont l’exécution est demandée n’a pas défini les mesures d’exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d’exécution et prononcer une astreinte. »
Ce mécanisme, complété par les articles R. 921-5 et R. 921-6 du même code, organise une procédure juridictionnelle spécifique, distincte du contentieux principal, qui permet au justiciable de revenir devant le juge pour obtenir l’effectivité de la décision qui lui a déjà donné raison. La cour administrative d’appel de Lyon, dans son arrêt du 3 février 2026 (n° 25LY00623), a ainsi procédé à la liquidation d’une astreinte prononcée antérieurement, rappelant que « sauf s’il est établi que l’inexécution de la décision provient d’un cas fortuit ou de force majeure, la juridiction ne peut modifier le taux de l’astreinte définitive lors de sa liquidation ».
La pratique des juridictions administratives en la matière révèle une gradation dans la réponse à l’inexécution. Dans un premier temps, le président de la juridiction invite l’administration à justifier des mesures prises pour exécuter la décision. C’est la phase administrative prévue par l’article R. 921-2 du code de justice administrative. Si l’administration reste silencieuse ou si les mesures sont insuffisantes, le président peut ouvrir une procédure juridictionnelle sur le fondement de l’article R. 921-6. La formation de jugement peut alors, comme l’a fait la CAA de Nancy dans son arrêt 24NC03068 précité, prononcer une astreinte et fixer un nouveau délai d’exécution.
L’astreinte, dont le montant varie généralement entre 50 et 200 euros par jour de retard selon les juridictions et la gravité de la carence, constitue une pression financière sur l’administration. La cour administrative d’appel de Nancy, dans son arrêt du 28 février 2024 (n° 23NC03297), avait déjà prononcé une astreinte de 100 euros par jour, après avoir constaté que « malgré deux demandes de la présidente de la cour des 12 septembre et 20 octobre 2023 l’invitant à justifier de la nature et la date des mesures prises pour l’exécution de l’arrêt, la préfète du Bas-Rhin n’a pas justifié de l’existence de démarches ayant pour objet d’assurer l’exécution de l’arrêt du 20 juin 2023 ».
Le juge dispose également de la possibilité de définir lui-même les mesures d’exécution lorsque la décision initiale ne les avait pas précisées. Ainsi, la cour administrative d’appel de Lyon, dans son arrêt du 5 janvier 2023 (n° 21LY03741), a non seulement confirmé l’annulation d’une décision de refus d’instruire une demande de titre de séjour, mais a également enjoint à la préfète de la Loire de procéder à l’enregistrement de la demande dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt, sous astreinte.
La cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 3 juillet 2024 (n° 23DA00351), a procédé à la liquidation d’une astreinte de 100 euros par jour prononcée par un jugement du tribunal administratif d’Amiens du 24 décembre 2020, rappelant que la juridiction « peut modérer ou supprimer l’astreinte provisoire, même en cas d’inexécution constatée », mais qu’une telle modération n’est justifiée que par des circonstances particulières.
### II.B. Le Défenseur des droits, voie alternative et complémentaire de résolution des litiges
Parallèlement au contentieux de l’exécution, l’intervention croissante du Défenseur des droits en matière de droit des étrangers offre une voie alternative de résolution des blocages administratifs. La décision n° 2026-166 du 15 juillet 2026 relative aux difficultés rencontrées par des ressortissants étrangers avec la préfecture de Mayotte concernant la production d’un justificatif de nationalité avec photographie illustre cette fonction de médiation institutionnelle.
Le Défenseur des droits a été saisi de plusieurs réclamations de ressortissants étrangers sollicitant leur admission au séjour à Mayotte et s’étant vus opposer un refus d’enregistrement de leur demande au motif de l’absence de justificatif de nationalité avec photographie. Par une décision de prise d’acte et de recommandations, le Défenseur des droits a rappelé l’obligation pour l’administration de faciliter l’accès aux droits plutôt que de le restreindre par des exigences documentaires disproportionnées.
Cette décision s’inscrit dans une série continue d’interventions. Le règlement amiable RA-2026-090 du 13 juillet 2026 a permis de résoudre la situation d’une jeune ressortissante comorienne dont la première demande d’admission au séjour, formulée avant sa majorité en vue d’exercer une activité professionnelle, avait été refusée à l’enregistrement. Le règlement amiable RA-2026-088 du 7 juillet 2026 a obtenu la remise effective d’un titre de séjour délivré en exécution d’une décision de justice que l’administration tardait à matérialiser. Le règlement amiable RA-2026-085 du 1er juillet 2026 a permis de faire supprimer un signalement aux fins de non-admission dans le système d’information Schengen qui perdurait malgré un jugement du tribunal administratif en ayant ordonné la suppression.
La complémentarité entre le recours juridictionnel et l’intervention du Défenseur des droits est frappante. Le juge administratif, par le prononcé d’injonctions et d’astreintes, contraint l’administration à exécuter ses obligations. Le Défenseur des droits, par la voie du règlement amiable, obtient des résultats concrets sans passer par la contrainte juridictionnelle. Les deux voies se renforcent mutuellement : la menace de l’astreinte donne du poids à la recommandation du Défenseur des droits, et l’intervention du Défenseur des droits peut éviter d’avoir à engager une procédure d’exécution forcée.
Cette articulation n’est toutefois pas exempte de tensions. Le Défenseur des droits ne dispose pas de pouvoir de contrainte directe. Ses décisions et recommandations ne sont pas revêtues de l’autorité de la chose jugée. Leur effectivité repose sur l’autorité morale de l’institution et sur la menace implicite d’une publicité défavorable pour l’administration récalcitrante. Or, précisément, l’administration préfectorale en matière de droit des étrangers semble de moins en moins sensible à cette autorité morale.
La succession récente entre Claire Hédon et sa successeure à la tête du Défenseur des droits marque une continuité dans l’engagement de l’institution sur les questions de droit des étrangers, mais aussi les limites d’une action qui reste tributaire de la bonne volonté administrative.
Conclusion
L’inexécution des décisions de justice en droit des étrangers n’est pas un épiphénomène. Elle est le symptôme d’une pathologie plus profonde du rapport entre l’administration et le juge dans un domaine où les enjeux politiques — maîtrise des flux migratoires, lutte contre l’immigration irrégulière — entrent en tension avec les exigences de l’État de droit.
Le juge administratif, par le développement d’un contentieux de l’exécution de plus en plus structuré et l’usage renforcé de l’astreinte, tente de rétablir l’effectivité de ses décisions. Le Défenseur des droits, par la voie du règlement amiable, offre une alternative précieuse mais limitée. Mais ces réponses curatives ne sauraient masquer la nécessité d’une réponse préventive : tant que l’administration ne sera pas tenue, structurellement et culturellement, de respecter spontanément les décisions de justice, le contentieux de l’exécution continuera de prospérer, au détriment des justiciables les plus vulnérables et, en définitive, de l’État de droit lui-même.
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*Cet article a été rédigé avec l’assistance de Claude (Anthropic), sur la base de recherches Firecrawl, de l’index Voyage CETAT, de la base Judilibre et des textes officiels disponibles sur Légifrance. Les décisions citées sont authentiques et vérifiables via les liens officiels fournis.*
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