ECLI:NL:RBDHA:2025:20504 Rechtbank Den Haag , 14-03-2025 / AWB 23 / 10827 en AWB 22 / 7190

Inhoudsindicatie. Aanvraag verblijfsvergunning regulier met verblijfsdoel arbeid als zelfstandige (startup). In het kader van zorgvuldige besluitvorming had verweerder de adviezen van de RVO eerst ter kennis moeten stellen aan eiser, zodat deze desgewenst een contra-expertise had kunnen inbrengen, alvoren het besluit genomen werd. Tussenconclusie: beroep is gegrond. Eiser voldoet echter niet aan de voorwaarde dat zijn onderneming een innovatief karakter moet hebben, als bedoeld in artikel 3.30, zesde lid, van het Vb, en reeds hierom heeft verweerder de aanvraag terecht afgewezen. De rechtbank komt daarom niet toe aan de beoordeling van de vraag of eiser voldoet aan de voorwaarde dat hij een betrouwbare en deskundige begeleider moet hebben. Gelet op het voorgaande en nu eiser zijn standpunt in beroep voldoende aan de orde heeft kunnen stellen, heeft de rechtbank bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Amsterdam Bestuursrecht

Zaaknummers: AWB 23/10827 (beroep)

AWB 22/7190 (voorlopige voorziening)

V-nummer: [V-nummer]

uitspraak van de enkelvoudige kamer en de voorzieningenrechter in de zaken tussen [eiser], eiser en verzoeker, hierna eiser

(gemachtigde: mr. A. van Driel),

en

de minister van Asiel en Migratie1, verweerder (gemachtigde: mr. I.E. Lemmers).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechter en de voorzieningenrechter (hierna de rechtbank) het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd en zijn verzoek om een voorlopige voorziening. Verweerder heeft met het besluit van 31 oktober 2022 deze aanvraag afgewezen.

Met het bestreden besluit van 22 augustus 2023 is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag van eiser gebleven.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 5 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, E. Schultz Wijntsma als tolk in de Engelse taal en de gemachtigde van verweerder. Verder zijn verschenen: mevrouw [naam 1] en een collega van de gemachtigde van verweerder, de heer [naam 2] .

Totstandkoming van het bestreden besluit

2. Eiser heeft op 16 september 2022 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier bepaalde tijd met als verblijfsdoel arbeid als zelfstandige (startup).2

1. Voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Zowel de minister als de staatssecretaris worden voor de leesbaarheid in deze uitspraak aangeduid als de minister

2 Zoals bedoeld in artikel 3.30, zesde lid, en artikel 3.71 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb).

Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen met het besluit van 31 oktober 2022, omdat eiser niet heeft toegelicht wat zijn onderneming innovatief maakt en onvoldoende heeft onderbouwd dat de begeleiders deskundig en betrouwbaar zijn. Tevens is er een terugkeerbesluit opgelegd.

Eiser is hiertegen in bezwaar gegaan op 23 november 2022. Ook heeft eiser een verzoek om een voorlopige voorziening bij deze rechtbank en zittingsplaats ingediend.

Op 14 juni 2023 heeft er een gehoor plaatsgevonden en op 24 juli 2023 is er door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) namens de minister van Economische Zaken en Klimaat een tweetal negatieve adviezen uitgebracht inzake de startup begeleider en de startup onderneming.

Op 22 augustus 2023 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en is zij onder verwijzing naar de twee negatieve adviezen van de RVO bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de argumenten van eiser, de beroepsgronden.

4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, maar laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Hieronder zal worden toegelicht hoe zij tot dat oordeel is gekomen.

Juridisch kader

5. In artikel 3.30, zesde lid, van het Vb staat dat een verblijfsvergunning regulier onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ kan worden verleend aan een vreemdeling die een innovatieve onderneming opricht, die duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan en die aannemelijk maakt dat hij binnen één jaar na verlening van de vergunning zal voldoen aan de voorwaarden onder het eerste en tweede lid van die bepaling.

Op grond van artikel 3.20b, eerste lid, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV) is verblijf mogelijk indien de vreemdeling naar het oordeel van verweerder beschikt over een betrouwbare deskundige begeleider. De beoordeling geschiedt aan de hand van bijlage 8b bij deze regeling.

In bijlage 8b van het VV is nader uitgewerkt op welke wijze de begeleider en de startende ondernemer worden beoordeeld. De begeleider moet zijn ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en moet voldoende deskundig en betrouwbaar zijn. Voor wat betreft de deskundigheid van de begeleider wordt getoetst a) of de begeleider een pakket ‘op maat’ biedt van faciliteiten aan de startende ondernemer en b) of de begeleider ervaring heeft. Voor wat betreft de betrouwbaarheid van de begeleider wordt beoordeeld of de begeleider financieel gezond is. De beoordeling van de startende ondernemer vindt blijkens de bijlage plaats aan de hand van een stappenplan. Onder meer wordt getoetst wat de taak en de rol van de startende ondernemer in de startende onderneming is, waarom het product of de dienst innovatief is en welke activiteiten (stappen) de startende ondernemer verricht in het eerste jaar om van idee tot onderneming te komen.

Daarnaast wordt de overeenkomst met de begeleider getoetst en wordt getoetst of de onderneming is ingeschreven in de Kamer van Koophandel.

Volgens artikel B6/4.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) beschouwt verweerder als bewijsmiddelen voor de beoordeling van de deskundigheid en betrouwbaarheid van de begeleider: stukken waaruit blijkt dat de begeleider minimaal twee jaar ervaring heeft in het selecteren en begeleiden van startende ondernemers en stukken waaruit blijkt dat de begeleider financieel gezond is.

In artikel 3.30, eerste lid en onder a, van het Vb is bepaald dat de minister een oordeel geeft over de vraag of een wezenlijk Nederlands belang is gediend.

Ingevolge artikel 3.20a van het VV betrekt de minister het advies van de minister van Economische Zaken in de beoordeling. De minister van Economische Zaken baseert zijn oordeel op het puntenstelsel3 dat is opgenomen in bijlage 8a van het VV. Met de arbeid als zelfstandige is een wezenlijk Nederlands belang gediend, indien aan de vreemdeling met toepassing van het puntenstelsel, ten minste 30 punten worden toegekend voor elk van de drie navolgende criteria: diens persoonlijke ervaring, diens ondernemingsplan als voor diens toegevoegde waarde voor de Nederlandse economie.

Moesten de adviezen van de RVO eerst worden voorgelegd aan eiser?

6. Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte de adviezen van het RVO voorafgaande aan de besluitvorming niet heeft voorgelegd aan eiser, zodat hij daarop had kunnen reageren. Volgens eiser heeft verweerder hiermee onzorgvuldig gehandeld. Eiser heeft hierdoor pas in beroep stukken kunnen overleggen waaruit een contra-expertise zou blijken die bij de besluitvorming moesten worden meegewogen.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten aanzien van het deskundigenadvies geen hoor en wederhoor geldt, maar slechts de vergewisplicht. Zowel eiser als de begeleiders hebben voldoende gelegenheid gekregen om te onderbouwen dat er een innovatief product is en dat de begeleiders voldoende ervaring hebben met het begeleiden van innovatieve startups.

De rechtbank overweegt dat het bestreden besluit is gebaseerd op de adviezen van het RVO. Beide adviezen zijn op 24 juli 2023 bekend gemaakt aan verweerder en deze zijn met het bestreden besluit op 22 augustus 2023 meegestuurd. Zoals verweerder ook heeft omschreven in het bestreden besluit4 en zoals ook uit vaste rechtspraak5 volgt, kan een deskundigenadvies inhoudelijk in beginsel slechts met een contra-expertise worden weerlegd. Verweerder mag dus van de juistheid van de adviezen uitgaan, tenzij er concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid en volledigheid ervan.6

De vraag die voor de rechtbank voorligt, is of eiser in de gelegenheid moest worden gesteld om te reageren op het deskundigenadvies van de RVO voordat het bestreden besluit werd genomen. De rechtbank beantwoordt deze vraag instemmend. Gelet op het feit dat de

3 Hoe het puntenstelsel verder wordt uitgewerkt blijkt uit de publicatie in de Staatscourant van 21 december 2015, 46381.

4 Op pagina 2.

5 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 19 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3769.

6 Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:174.

afwijzing van de aanvraag hoofdzakelijk gebaseerd is op het deskundigenadvies van de RVO, die enkel met een contra-expertise kan worden weerlegd, maakt de rechtbank hieruit op dat er een mogelijkheid moet zijn om een contra-expertise in te dienen. Immers zou aan het doel van de mogelijkheid voor een contra-expertise worden voorbijgegaan als er geen gelegenheid is om die in te brengen. Gelet op de ex tunc-toetsing7 van het bestreden besluit door de bestuursrechter, is het niet voldoende om hier pas in beroep de gelegenheid voor te geven, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld. De rechtbank is van oordeel dat in het kader van de zorgvuldige besluitvorming, de RVO adviezen eerst ter kennis moesten worden gesteld aan eiser zodat eiser desgewenst een contra-expertise had kunnen inbrengen, alvorens het bestreden besluit genomen werd. De beroepsgrond slaagt dan ook.

Tussenconclusie

7. Het beroep is gegrond omdat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd. De rechtbank acht het in het kader van finale geschilbeslechting relevant dat er in beroep stukken zijn ingediend die volgens eiser als contra-expertise dienen. De rechtbank ziet daarom aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. De rechtbank gaat daar hierna op in.

Moesten de deskundige begeleiders gehoord worden door de RVO?

8. Eiser voert aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat verweerder onvoldoende de gang van zaken rond de voorbereiding van het advies van de RVO kritisch heeft bevraagd. In eerste instantie werden de aangedragen deskundige begeleiders uitgenodigd voor een gesprek door de teammanager Financiering & Ondernemerschap van de RVO, omdat deze een aantal vragen had over hun bedrijfsvoering. De begeleiders hebben laten weten dit gesprek graag te willen voeren, maar dit gesprek heeft vervolgens niet plaatsgevonden. Uiteindelijk hebben de begeleiders uit eigen beweging een brief geschreven aan de RVO en de vragen, die per e-mail bij de uitnodiging voor het gesprek waren gestuurd, beantwoord. Eiser meent daarom dat de RVO alsnog voorafgaand aan het advies een persoonlijk gesprek had moeten voeren met de begeleiders. Eiser had ook voorgesteld dat de RVO-adviseur aanwezig zou zijn bij de hoorzitting. Aan die suggestie is geen gevolg gegeven en daarmee heeft verweerder volgens eiser onzorgvuldig gehandeld. Er is geen hoor- en wederhoor geweest en het vertrouwensbeginsel is geschonden. Verweerder heeft daarmee onvoldoende aan haar vergewisplicht voldaan.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat is voldaan aan de vergewisplicht. Dit heeft verweerder toegelicht in het bestreden besluit op pagina twee. Eiser is voldoende in de gelegenheid gebracht om zijn aanvraag te onderbouwen. Het is aan eiser om zijn aanvraag met de benodigde stukken te onderbouwen. Verweerder ziet daarom niet in hoe het nogmaals horen van eiser of de beoogde begeleiders een verandering in het uiteindelijke advies teweeg had kunnen brengen. Er waren namelijk voldoende stukken ingebracht bij de RVO om een advies uit te brengen. De adviezen van de RVO kunnen niet worden aangemerkt als een nieuw feit dan wel een nieuwe omstandigheid, de gehele procedure is immers gericht op het aanvragen van dit advies op basis waarvan een besluit tot stand komt. Een beroep op de hoorplicht voortvloeiend uit artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gaat daarom niet op.

7 De toetsing van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.

De rechtbank overweegt dat de vergewisplicht inhoudt dat het bestuursorgaan, wanneer zij een besluit neemt dat gebaseerd is op een onderzoek door een adviseur, zich ervan moet vergewissen dat het onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.8

De rechtbank stelt vast dat uit de adviezen en het bestreden besluit blijkt dat alle stukken die door eiser zijn ingediend voorafgaand aan het bestreden besluit, zijn meegenomen in de adviezen van de RVO. Uit de overgelegde stukken blijkt dat de begeleiders zelf een bericht hebben gestuurd aan de RVO-adviseurs over hun begeleiding en dat dit bericht ook is meegenomen in de besluitvorming. Er heeft daarnaast een hoorzitting plaatsgevonden, waarvan het verslag door de RVO-adviseurs is betrokken. Zoals verweerder heeft erkend is het niet netjes om de begeleiders uit te nodigen voor een gesprek en dit vervolgens niet tot stand te laten komen. De rechtbank is echter van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat, voor het uitbrengen van een advies door de RVO, de adviseurs ertoe zijn gehouden zijn om de begeleiders te horen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de aangevoerde omstandigheden niet maken dat verweerder niet aan de vergewisplicht heeft voldaan. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.

Is het product van eiser ten onrechte als niet innovatief aangemerkt?

9. Eiser voert aan dat de stukken die zijn ingediend in beroep een contra-expertise zijn op de adviezen van de RVO en dat daaruit blijkt dat het product van eiser wel degelijk een innovatief product is. Hiertoe verwijst eiser bijvoorbeeld naar de brieven van de heer [de persoon 1] en [de persoon 2] . Zowel het product waaruit de kaas wordt gemaakt, schapenmelk, als de manier waarop het wordt gemaakt, met wei, is innovatief voor de Nederlandse markt. Er wordt namelijk in Nederland nog niet op significante schaal kaas uit wei gemaakt en enkel in Italië wordt een ricotta van schapenkaas gemaakt.11Daarnaast wordt deze kaas op een duurzame wijze bereid en wordt er gebruik gemaakt van korte ketens. Op de markt rondom Amsterdam is er op dit moment geen alternatief voor een lokale zachte schapenkaas op basis van wei.12

Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet is gebleken dat de heer [de persoon 1] een deskundige is op het gebied van innovatieve startups, nu hij stelt deskundig te zijn op het gebied van agrarische ketens, verduurzaming van ketens en opbouw van marges in ketens. Voor zover de brief van de heer [de persoon 1] al kan worden betrokken, blijkt juist uit die brief dat de onderneming niet innovatief is als product in Nederland. Uit de brief blijkt dat er is gekeken naar de manier van bereiden van een schapenkaas uit wei. Daarin is vastgesteld dat het maken van schapenkaas uit wei niet nieuw is. Ook de verkorting van de ketens is expliciet benoemd en meegewogen in het advies van de RVO en is dus geen nieuwe informatie. De toetsing is de innovatie voor Nederland en dat er op de markt rondom Amsterdam geen alternatief is, maakt het standpunt dat dit product wel bestaat in Nederland niet anders. Het RVO heeft een uitgebreid en inzichtelijk advies gegeven en de door eiser ingebrachte informatie geeft geen aanleiding om te twijfelen aan dat advies.

8 Zoals volgt uit artikel 3:9 van de Awb.

9 Brief van 27 februari 2024, van [de persoon 1] , [functie] (brief van de heer [de persoon 1] ).

10 Eigenaresse van [bedrijf] en kaaskeurmeester in haar brief van 13 oktober 2023.

11 Op pagina 2 van de brief van de heer [de persoon 1] .

12 Op pagina 3 van de brief van de heer [de persoon 1] en op pagina 1 van de brief van [de persoon 2] .

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit de stukken die zijn ingediend als contra-expertise, niet is gebleken dat er een aanleiding is om opnieuw een advies uit te laten brengen door de RVO. De verschillende aspecten die zijn aangevoerd door de heer [de persoon 1] in zijn brief, zijn ook betrokken door de RVO in hun beoordeling. Uit de door eiser ingebrachte stukken blijkt niet dat het product een innovatief product is voor de Nederlandse markt. Het product is immers al te verkrijgen op de Nederlandse markt. Het gegeven dat er gebruik wordt gemaakt van korte ketens en dat de kaas op een duurzame manier wordt bereid, is geen innovatie zoals bedoeld is in de regeling voor de verblijfsvergunning die eiser heeft aangevraagd. Verweerder mocht dan ook uitgaan van het advies van de RVO. Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet heeft aangetoond dat zijn product of dienst innovatief is. De beroepsgrond slaagt niet.

Moest aan eiser het voordeel van de twijfel gegund worden?

10. Eiser voert verder aan dat verweerder hem het voordeel van de twijfel had moeten gunnen volgens het ‘dubio pro reo’-beginsel, nu er volgens hem uit het advies van de RVO blijkt dat er op bepaalde onderdelen twijfel bestaat. Eiser doelt hiermee op de gebruikte woorden in de adviezen. Zo staat in het advies van de begeleiders bijvoorbeeld dat er ‘niet overtuigend is aangetoond’ dat de onderneming van begeleiders is ingericht op het begeleiden van innovatieve startups zoals bedoeld in de regeling. Ook verwijst eiser naar de door hem ingebrachte stukken. Ter zitting heeft eiser verder voorgesteld om de zaak aan te houden en samen met verweerder te kijken naar een passende verblijfsvergunning.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het ‘dubio pro reo’-beginsel een strafrechtelijk beginsel is dat geen gelijke rechten kent in het bestuursrecht. De bewoording van het RVO-advies laat geen ruimte voor twijfel en de door eiser ingebrachte stukken geven evenmin aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het advies. Verweerder ziet geen aanleiding om samen met eiser te zoeken naar een passende verblijfsvergunning.

De rechtbank is van oordeel dat eiser niet heeft gemotiveerd op grond van welke belangen of bijzondere omstandigheden verweerder tot een ander besluit had moeten komen. Eiser heeft zijn beroep op de hardheidsclausule evenmin geconcretiseerd of onderbouwd. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om de zaak aan te houden zodat eiser samen met verweerder naar een passende verblijfsvergunning kan zoeken. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

Conclusie en gevolgen

11. In rechtsoverweging 7 is al overwogen dat het beroep gegrond is en dat het besluit wordt vernietigd. Omdat eiser echter niet voldoet aan de voorwaarde dat zijn onderneming een innovatief karakter moet hebben, als bedoeld in artikel 3.30, zesde lid, van het Vb, heeft verweerder reeds hierom de aanvraag terecht afgewezen. De rechtbank komt daarom niet toe aan de beoordeling van de vraag of eiser voldoet aan de voorwaarde dat hij een betrouwbare en deskundige begeleider moet hebben. Gelet op het voorgaande en nu eiser zijn standpunt in beroep voldoende aan de orde heeft kunnen stellen, zal de rechtbank bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.

11. Nu op het beroep is beslist, bestaat er geen aanleiding om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af.

13. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.721,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van een verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank in zaak met zaaknummer AWB 23/10827,

– verklaart het beroep gegrond,

– vernietigt het bestreden besluit en

– bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.

De voorzieningenrechter in de zaak met zaaknummer AWB 22/7190,

– wijst het verzoek af. De rechtbank in beide zaken:

– bepaalt dat verweerder het griffierecht van in totaal € 369,- (€ 184,- voor beide procedures) aan eiser moet vergoeden en

– veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.721,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.B. de Boer, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op vrijdag 14 maart 2025.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen de uitspraak op het beroep kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. Tegen de uitspraak op het verzoek staat geen hoger beroep open.