Asia

Länsi-Uudenmaan vaihemaakuntakaavaa koskevat valitukset

Muutoksenhakijat

1. MTK-Uusimaa ry, Nylands svenska producentförbund NSP r.f., Metsänhoitoyhdistys Länsi-Uusimaa ry, Metsänhoitoyhdistys Uusimaa ry ja Skogsvårdsföreningen Skogsreviret rf.

2. Uudenmaan maakuntahallitus

3. Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry

4. Raaseporin kaupunginhallitus

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 24.9.2021 nro H4587/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 22.2.2022 taltionumero H566/2022 myöntänyt valitusluvan MTK-Uusimaa ry:lle ja sen asiakumppaneille, Uudenmaan maakuntahallitukselle, Suomen Luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:lle sekä Raaseporin kaupunginhallitukselle.

Korkein hallinto-oikeus on mainitulla välipäätöksellä lisäksi hylännyt Suomen Luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n vaatimuksen vaihemaakuntakaavapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian niiltä osin kuin muutoksenhakijoille on myönnetty valitusluvat.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan Uudenmaan maakuntahallituksen valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta osittain kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä. Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylätään suojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita koskevilta osin.

Muilta osin valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta.

Asian tausta

(1)

on 25.8.2020 (§ 22) hyväksynyt Länsi-Uudenmaan vaihemaakuntakaavan. Maakuntavaltuusto on samana päivänä tekemillään eri päätöksillä hyväksynyt myös Helsingin seudun ja Itä-Uudenmaan vaihemaakuntakaavat. Mainitut kolme vaihemaakuntakaavaa muodostavat Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden.

(2)

on maakuntavaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset enemmälti hyläten kumonnut vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen

(3) Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin maakuntavaltuuston päätös on kumottu, perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

$176

(5) Kun Natura-alueiden osa-alueiden osoittamatta jättäminen oikeusvaikutteisella kaavakartalla saattaa aiheuttaa tulkinnanvaraisuutta yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa, Natura-alueita koskevia maakuntakaavan oikeusvaikutteisia yleisiä suunnittelumääräyksiä ilman vastaavaa karttamerkintää ei voida näissä oloissa pitää oikeudellisesti riittävänä eikä riittävän selkeänä maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa säädetyn ohjausvaikutuksen kannalta eikä siten myöskään 28 §:n 2 momentissa ja 3 momentin 6 kohdassa säädetyn luonnonarvojen vaalimiseen liittyvän maakuntakaavan sisältövaatimuksen mukaisena.

(6) Tähän nähden ja kun Natura-alueiden osa-alueiden esittämättä jättämiselle ei niiden valtakunnallinen merkitys huomioon ottaen ole esitetty muutakaan hyväksyttävää perustetta, kaavan hyväksymistä koskeva päätös on lainvastaisena kumottava siltä osin kuin sillä on kumottu kaavaselostuksen liitteessä 3 ”Kumottavat merkinnät” esitetyllä tavalla voimassa olleissa maakuntakaavoissa ollut ominaisuusmerkintä ”Natura 2000 -verkostoon kuuluva tai ehdotettu alue” mainittujen osa-alueiden osalta oikeusvaikutuksiltaan epäselvänä ja maakuntakaavan esitystapaa koskevista säännöksistä poikkeavana. Mainittujen alueiden osalta voimaan jää siis aiempien maakuntakaavojen kaavakartoilla oleva ominaisuusmerkintä ”Natura 2000 -verkostoon kuuluva tai ehdotettu alue”. Koska valituksissa ei ole katsottava vaaditun Natura-alueita koskevan yleisen suunnittelumääräyksen kumoamista, Natura-alueiden osoittamista koskevaa ratkaisua ei ole syytä kumota muilta osin.

(7) Siltä osin kuin kysymys on muista aiempien maakuntakaavojen kumotuista luonnonsuojelumerkinnöistä, valitusten johdosta hallinto-oikeudelle annetun maakuntahallituksen lausunnon liitteestä 26.1.2021 (Liite 1: Uusimaa-kaava 2050 kokonaisuus: aiempien maakuntakaavojen luonnonsuojelumerkinnöistä kumotut alueet, jotka poistettu maakuntakaavasta) ilmenee, että muutosta on 50 kohteen osalta perusteltu kohteen pienialaisuudella. Hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että maakuntahallitus voi harkintavaltansa puitteissa lähtökohtaisesti päättää esimerkiksi siitä, että jonkin tietyn pinta-alan alittavia enintään maakunnallista arvoa omaavia kohteita ei esitetä kaavakartalla. Perustetta tulee kuitenkin soveltaa paitsi johdonmukaisesti myös siten, että se ei perusteettomasti johda luontoarvoiltaan arvokkaiden kohteiden osoittamatta jättämiseen. Tällaisia ovat esimerkiksi alueet tai kohteet, joilla yksin tai yhdessä läheisen alueen kanssa on edelleen suojeluarvoja.

$177

$178

(10) Pääkaupunkiseudun ulkopuolella saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköjä erikseen sijoituspaikaksi osoitetuille kaupan alueille, joille on osoitettu maakuntakaavassa kaupan alueiden enimmäismitoitukset (30 000 — 125 000 k-m2). Lisäksi erikseen merkittyjen palvelukeskittymien alueille saa sijoittaa 6 000 k-m2. Pääkaupunkiseudun ulkopuolella saa edellä kerrottujen lisäksi sijoittaa kehittämisperiaatemerkinnällä osoitetulle taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeelle kaupallisia palveluja aina 10 000 k-m2:iin asti ilman, että kysymyksessä on merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikkö.

$17a

(12) Samasta syystä ja kun otetaan huomioon, että kaavan on täytettävä maankäyttö- ja rakennuslain 71 b ja c pykälien vaatimukset siinäkin tilanteessa, että kaikki kaavan mahdollistama mitoitus toteutuu, ratkaisevaa merkitystä ei voida antaa myöskään sille lausunnossa viitatulle seikalle, että selvityksissä on pidetty epätodennäköisenä, että näin suuret kauppapaikat voisivat tosiasiallisesti kaikissa kunnissa ja kaikilta osin toteutua.

$17b

(14) Maakuntakaavassa valitun ratkaisun ohjausvaikutuksen heikentymistä korostaa osaltaan lisäksi se, että valituksenalaisen määräyksen lisäksi kaavassa on osoitettu pääsääntöisesti useita palvelukeskittymiä, jotka mahdollistavat maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:ssä tarkoitettua 4 000 kerrosneliömetriä suurempien vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumisen osin hyvinkin etäälle keskustatoimintojen alueista. Selvitysten perusteella on ilmeistä, että osassa kuntia pelkästään palvelukeskittymien ja valituksenalaisen määräyksen mahdollistama mitoitus ylittää selvästi laskelmat, joiden mukaan kerrosalaltaan 5 000 neliömetrin kokoinen myymälä tarvitsee noin 12 000 asukasta ja 10 000 neliömetrin myymälä noin 26 000 asukasta, vaikka eri ostovoimaa lisäävät tekijät, kuten esimerkiksi vapaa-ajan asumisen ja matkailun sekä tavoitteelliset ostovoiman siirtymät otetaan huomioon.

$17c

(16) Tähän nähden ja kun kysymyksessä olevan ratkaisun ei siten selvitysten perusteella riittävällä varmuudella ole katsottava ohjaavan alemmantasoista kaavoitusta varmistamaan Uudenmaan erilaisten kuntien erityyppisten keskusta-alueiden ensisijaisuutta vähittäiskaupan suuryksikköjen sijoittumisessa, on päätös valituksenalaiselta osin maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena kumottava. Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että kumoamisen johdosta muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä tulee noudatettavaksi maakuntakaavan kauppaa ja elinkeinoja koskeva yleinen suunnittelumääräys.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(17)

ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan ja vaihemaakuntakaava palautetaan uuteen valmisteluun.

MTK-Uusimaa ry ja sen asiakumppanit ovat perustelleet vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:

(18) Kaavoitusprosessissa ei ole noudatettu maankäyttö- ja rakennuslain velvoitteita vuorovaikutteisesta kaavoitusprosessista. Vaihemaakuntakaavassa osoitetuilla laaja-alaisilla suojelualuemerkinnöillä (SL) on niin suuri oikeudellinen ja taloudellinen merkitys maa- ja metsätalousmaan omistajille, että kaikkia maanomistajia, joiden kiinteistöt sisältyvät suojelualueeseen, olisi tullut informoida ja kuulla henkilökohtaisesti. Selvityksiä, joihin SL-rajaukset perustuvat, ei myöskään ole ollut saatavilla vielä kaavaehdotuksen nähtävillä ollessakaan. Kaavaan osalliset eli maanomistajat eivät siten ole pystyneet riittävällä tavalla perehtymään kaavaehdotuksen perusteisiin ja vaikuttamaan mailleen tuleviin rajauksiin ja rajoituksiin. Maakuntakaavan selostuksessa ei ole esitetty kaavaprosessin aikana maankäyttö- ja rakennusasetuksen 10 §:n edellyttämiä tarpeellisia tietoja.

(19) Kaavaratkaisu ei perustu suojelualuemerkintöjen osalta riittäviin selvityksiin. Kaava-aineistoon ei myöskään sisälly selvitystä edellytyksistä muodostaa suojelualueet luonnonsuojelulain mukaisiksi luonnonsuojelualueiksi. Maankäyttö- ja rakennuslaki velvoittaa ottamaan maakuntakaavoituksessa huomioon luonnonsuojelulain mukaisessa menettelyssä perustetut luonnonsuojelualueet, mutta ei oikeuta tekemään suojelualuemerkintöjä heikoin luonnontieteellisin perustein ja ilman maanomistajan suostumusta. Maakuntakaavan suojelualuemerkinnällä on oltava selkeä peruste, joka on muodostunut luonnonsuojelulain mukaisessa menettelyssä. Suojelualuemerkintöjä koskevat suunnittelumääräykset ovat sekä maanomistajien että muiden toimijoiden kannalta epäselviä, eivätkä täytä kaavan oikeusvaikutusten selkeyden vaatimusta.

(20) Metsälaki ei ole voimassa maakuntakaavassa suojelualuemerkinnällä osoitetuilla alueilla, jos maakuntakaava on ainoa alueella voimassa oleva kaava. Kestävän metsätalouden rahoituslain mukaiset rahoitusmahdollisuudet ja kannustinjärjestelmät eivät nekään ole käytettävissä näillä alueilla. Vaihemaakuntakaava rajaa laajasti maanomistajien oikeutta käyttää omaisuuttaan, mutta ei kuitenkaan takaa maanomistajalle minkäänlaista korvausta määräämisoikeuden menettämisestä. Perustuslain 15 § edellyttää, että omaisuuden ottaminen yleiseen tarpeeseen tapahtuu lain voimalla ja täyttä korvausta vastaan. Suojelualuemerkinnät yksityisten maanomistajien alueilla aiheuttavat maanomistajille kohtuutonta haittaa.

(21

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksista osin kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen, ja että maakuntavaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset näiltä osin hylätään.

Maakuntahallitus on perustellut vaatimuksiaan

keskeisesti seuraavasti:

(22) Hallinto-oikeus on ylittänyt toimivaltansa kumotessaan kaavaratkaisulla kumoutuviksi tarkoitettuja luonnonsuojelualuemerkintöjä. Hallinto-oikeuden päätös perustuu lisäksi virheelliseen lainsoveltamiseen. Hallinto-oikeuteen ei ole valitettu sillä perusteella, että kaavassa esitetty luonnonsuojelua koskeva ratkaisu olisi lainvastainen.

(23) Maakuntavaltuuston päätös hyväksyä kaava ei sisällä erillistä ratkaisua kumota suojelualuevarauksia tai mitään muitakaan merkintöjä. Maakuntavaltuusto on hyväksynyt kaavan, joka voimaantullessaan kumoaisi ja korvaisi Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavan ratkaisun myös suojeluratkaisun osalta. Hallinto-oikeus ei ole voinut kumota kaavan hyväksymispäätöksessä kumoutuviksi tarkoitettuja alueita ilman, että se olisi ottanut kantaa hyväksytyn kaavan suojeluratkaisun lainmukaisuuteen kokonaisuutena. Maakuntaliiton harkintavaltaan kuuluu ratkaista, miten yleispiirteisesti tai yksityiskohtaisesti se kaavaratkaisun sisällön esittää. Koska Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavan luonnonsuojelualueita koskevat aluevarausmerkinnät jäävät hallinto-oikeuden päätöksen perusteella voimaan, aiheutuu myös epäselvyyttä siitä, mitkä samoille alueille osoitetuista hyväksytyn kaavan muista merkinnöistä ja määräyksistä ovat voimassa.

(24) Suojelualueita koskevassa vaikutusten arvioinnissa on tarkasteltu ekologisen verkoston kokonaisuutta. Alle viiden hehtaarin kohteilla tai kapeilla alueilla ei ole vastaavaa merkitystä maakuntatason alueidenkäytön ohjauksen kannalta kuin laajemmilla alueilla. Yleisten suunnittelumääräysten mukaisesti yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä on otettava huomioon ympäristön arvokkaat ominaispiirteet ja turvattava luontoarvot. Tämä määräys koskee myös pienialaisia luonnonsuojelullisesti arvokkaita kohteita. Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden liitekartassa esitetään maakunnallisesti arvokkaat luontokohteet, joita ei esitetä kaavakartalla.

(25) Suojelualueita koskeva ratkaisu on kaava-asiakirjoissa perusteltu ja se perustuu riittäviin selvityksiin niin osoitettujen kuin kumottavaksi tarkoitettujen alueiden osalta. Suojelualueratkaisu ja sitä koskevat selvitykset ovat olleet keskeisiltä osin osallisten arvioitavissa kaavan ehdotusvaiheen kuulemisessa. Kaavaehdotuksen uudelleen nähtäville asettamisen kynnys ylittyy vasta, jos kaavaa on muutettu olennaisesti ehdotusvaiheen jälkeen.

(26) Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut 4. vaihemaakuntakaavassa osoitettujen suojelualueiden pysyttämistä, mutta valitus ei ole kohdistunut Natura 2000 -alueita koskevaan ominaisuusmerkintään. Hallinto-oikeus on ylittänyt toimivaltansa siltä osin kuin kumoamisratkaisu on ulotettu muihin kuin valituksessa esitettyihin seikkoihin ja merkintöihin.

(27) Natura 2000 -kohteiden alueet osoitetaan maa- ja vesialueilla rasterimerkinnällä ja jokikohteet viivamerkinnällä. Merkinnöillä ei ole omaa suunnittelumääräystä, mutta kaavaan sisältyy yleismääräys Natura 2000 -alueiden huomioon ottamiseksi. Natura 2000 -kohteiden huomioon ottaminen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tapahtuu kuitenkin ensisijaisesti luonnonsuojelulain kautta. Luonnonsuojelulaki edellyttää kaavaratkaisusta riippumatta, ettei Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja saa merkittävästi heikentää.

(28) Vaikka kaavakartalla ei osoiteta alle viiden hehtaarin suuruisia Natura-alueita, myös pienet alueet on otettu Natura-arvioinneissa huomioon. Pienialaisten alueiden esitystavan muutos on osa Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuudessa vaihemaakuntakaavoille asetettuja tavoitteita, joiden perusteella Uudenmaan liitto on päättänyt laatia kaavan ohjaustavaltaan aiempaa yleispiirteisempänä ja strategisempana. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteella jäisi voimaan Natura 2000 -alueiden ominaisuusmerkintöjä merialueilla, jotka eivät enää kuulu Natura 2000 -alueiden rajauksiin.

(29) Vaihemaakuntakaavassa osoitettu kaupan mitoitus osoittaa uuden liiketilan tarpeen Uudellamaalla ja se sisältää sekä paikallisesti että seudullisesti merkittävän liiketilan. Maakuntakaavaa laatiessaan ja kaavaratkaisussaan Uudenmaan liitto on pyrkinyt ottamaan huomioon myös toimivan kilpailun edellytykset esittämällä kaupan ratkaisussa väljyyttä ja vaihtoehtoisia sijaintipaikkoja. Mitä tiheämpi palveluverkko, sen paremmin palvelut ovat saavutettavissa ja asiointimatkat lyhyempiä.

(30) Maakuntakaavalla ohjataan seudullisesti merkittävää kauppaa. Kauppa kysymyksessä olevilla pääkaupunkiseudun ulkopuolisilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä ei ole riittävän vetovoimainen seudullisesti, jos vähittäiskaupan suuryksikkökoko on vähäisempi kuin 10 000 k-m2. Kaavassa on suunnattu kokonaisuudessaan vain neljännes Uudenmaan kaupan mitoituksesta keskustan ulkopuolisiin vähittäiskaupan suuryksiköihin.

(31) Jos keskustojen ulkopuolelle sijoittuu paikallista kauppaa, se on kuntakaavoituksessa osoitettava ja selvitettävä asia. Jos keskustan ulkopuolelle taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeelle sijoittuu 9 999 k-m2:n suuruinen myymälä tai myymäläkeskittymä, sillä on todennäköisesti vaikutusta läheisen pienen keskustan elinvoimaan, mutta tämä vaikutus on paikallista. Selvityksen perusteella alle 10 000 k-m2:n kokoinen myymälä ei ole siinä määrin vetovoimainen, että se vaikuttaisi seudullisesti naapurikunnan keskustan elinvoimaisuuteen. Vaikutus läheiseen keskustaan on samansuuntainen, jos taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeelle sijoittuu 3 999 k-m2:n suuruinen myymälä. Ratkaisut ovat paikallisia ja paikallisesti merkittäviä.

(32) Vaikutukset keskustan ensisijaisuuteen kaupan sijaintipaikkana eivät ole välittömästi yhteydessä kaupan mitoituksen alarajaan. Jo 4 000 k-m2:n suuruinen yksikkö keskustan ulkopuolella voi vaikuttaa pienen keskustan elinvoimaan. Seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön koon määrittelyyn ei siten vaikuta vain se, että löytyykö sille asiakkaita oman kunnan alueelta, vaan myös se, miten paljon sen ennakoidaan saavan asiakkaita oman kuntansa ulkopuolelta ja se minkä kokoisella kaupan alueella, kaupan laatu (toimiala) huomioon ottaen, voidaan katsoa olevan seudullisia vaikutuksia.

(33) Merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat seudulliselle keskustahakuiselle kaupalle ja paljon tilaa vaativalle erikoiskaupalle on selvitetty riittävästi ajantasaisiin selvityksiin perustuen ja kaavalle asetetut tavoitteet ja kaupan toimintaedellytykset huomioon ottaen. Selvityksin on varmistuttu, että ratkaisu ei vaaranna keskustakaupan toimintaedellytyksiä. Myös kestävä saavutettavuus on otettu Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuudessa huomioon yhtenä keskeisenä suunnittelun lähtökohtana, sillä taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeet ovat keskusten lisäksi juuri niitä maakunnan alueita, joissa on jo nykyisellään hyvät edellytykset kestävälle liikkumiselle ja parhaat edellytykset kestävän liikkumisen edellytysten kehittämisen kannalta.

(34) Lisäksi hallinto-oikeuden päätös, jolla vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräys on kumottu osittain, tosiasiallisesti muuttaa kaupan mitoitusta ja koko kauppaa koskevaa Uudenmaan liiton tekemää suunnitteluratkaisua.

(35)

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin vaihemaakuntakaavalla kumoutuu merkittävä osa voimassa olevien maakuntakaavojen viheryhteysmerkintöjä.

Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:

(36) Uusimaa 2050 -kaavakokonaisuudessa on kaikki kolme vaihemaakuntakaavaa mukaan lukien jätetty esittämättä yli 90 aiemmin vähintään maakunnallisesti merkittäväksi määritettyä viheryhteyttä. Ratkaisu ei täytä maakuntakaavan sisältövaatimuksia eikä huolehdi riittävästi valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämästä viherverkoston jatkuvuudesta. Kaava-aineistosta myös puuttuu selvitys, jossa olisi kumottavaksi esitettyjen viheryhteystarvemerkintöjen osalta viheryhteyskohtaisesti arvioitu ja dokumentoitu ne tekijät, joiden takia kyseinen merkintä on katsottu perustelluksi kumota.

(37)

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevan suunnittelumääräyksen viimeisen kappaleen määräyksen osalta ja että maakuntavaltuuston päätöksestä tehty valitus tältä osin hylätään.

(38) Raaseporin kaupunginhallitus on perustellut vaatimuksiaan olennaisilta osin samalla tavoin kuin Uudenmaan maakuntahallitus. Raaseporin kaupunginhallitus on lisäksi esittänyt, että hallinto-oikeuden päätöksen jäädessä voimaan kaupan alueet jakautuisivat Raaseporissa erittäin epätasaisesti ja epätarkoituksenmukaisesti.

(39)

on antanut lausuman MTK-Uusimaa ry:n ja sen asiakumppaneiden, Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n sekä Raaseporin kaupunginhallituksen valitusten johdosta.

(40)

on antanut lausuman Uudenmaan maakuntahallituksen ja Raaseporin kaupunginhallituksen valitusten johdosta ja

on antanut lausuman Uudenmaan maakuntahallituksen valituksen johdosta.

(41)

ja

ovat antaneet Uudenmaan maakuntahallituksen lausuman johdosta vastaselitykset.

(42)

on antanut Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n lausumien johdosta vastaselityksen.

(43)

on antanut Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausuman johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Suojelualueet ja Natura 2000 -alueet

1.1 Ratkaisun lähtökohdat

1.1.1 Suojelualueita koskeva kaavaratkaisu

(44) Vaihemaakuntakaavan aluevarausmerkinnällä

osoitetaan merkinnän kuvauksen mukaan luonnonsuojelulain nojalla suojellut tai suojeltavaksi tarkoitetut alueet. Niitä ovat kansallispuistot, luonnonpuistot ja muut luonnonsuojelualueet tai muutoin maakunnallisesti arvokkaiksi todetut luontoalueet. Merkinnällä osoitetaan myös suojeluohjelmien alueita sekä Natura 2000 -ohjelman alueita siltä osin kuin päätösten yhteydessä on toteuttamiskeinoksi päätetty luonnonsuojelulaki. Suojelualueena voi olla myös alue, jolle viranomainen on tehnyt hallinnassaan olevaa aluetta koskevan muun kuin luonnonsuojelulakiin perustuvan suojelun turvaavan päätöksen. Toteutuneen suojelualueen tarkat rajat ja aluetta koskevat rauhoitusmääräykset ilmenevät asianomaisesta viranomaispäätöksestä. Merkintään liittyy maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n mukainen rakentamisrajoitus. Merkintään ei liity maankäyttö- ja rakennuslain 30 §:n mukaisia suojelumääräyksiä.

(45) Suojelualue-merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan suojelualueeksi osoitetulle alueelle ei saa suunnitella toimenpiteitä, jotka vaarantavat tai heikentävät niitä luonto- ja ympäristöarvoja, joiden perusteella alueesta on muodostettu suojelualue tai tavoitteena on siitä perustaa sellainen.

(46) Vaihemaakuntakaavan yleisissä suunnittelumääräyksissä (ympäristön voimavarat ja vetovoima) on muun ohella määrätty, että laajat yhtenäiset luonnon- ja kulttuurimaisema-alueet tulee ottaa huomioon ilmastonmuutoksen hillinnän ja siihen sopeutumisen, maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien elinkeinojen kehittämisen sekä luonnon monimuotoisuuden ja virkistyskäytön kannalta. Laajojen, yhtenäisten rakentamattomien alueiden pirstomista ja pinta-alan pienentämistä on vältettävä erityisesti taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden ulkopuolisilla alueilla.

(47) Kaavaselostuksesta ilmenee Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden suojelualueita koskevan kaavaratkaisun osalta muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 48 — 54):

(48) Suojelualueina osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltaviksi tarkoitettuja alueita. Uusina suojelualueina osoitetaan toteutunutta suojelualueverkostoa täydentäviä, vähintään maakunnallisesti arvokkaita luontokohteita, joilla on arvioitu olevan perusteet toteutua luonnonsuojelualueina. Alueet perustuvat Uudenmaan liiton tekemien luontoselvitysten tuloksiin, kuntakaavoituksen yhteydessä tuotettuihin luontoselvityksiin sekä muihin tietoihin vähintään maakunnallisista luontoarvoista.

(49) Suojelualueiden osoittamisen yleisenä perusteena on se, että alueella on luonnonsuojelulain kautta toteutettavaksi soveltuvia vähintään maakunnallisia luontoarvoja.

(50) Valtakunnallisesti arvokkaiden soiden osalta suojelualuemerkinnät perustuvat soidensuojelun täydennysehdotuksen valmistelun yhteydessä (2012 — 2015) tuotettuun luontotietoon ja paikkatietoaineistoon. Suojelualuemerkinnällä on osoitettu soidensuojelun täydennysehdotuksen rajaukset, koska ne ovat luontoarvoiltaan valtakunnallisia sekä luonnonsuojelulain kautta toteutettavaksi soveltuvia.

(51) Suojelualueita osoitetaan enemmän kuin voimassa olevissa maakuntakaavoissa. Kaikkiaan suojelualuemerkintöjen pinta-ala näissä kaavoissa on yhteensä 105 489 hehtaaria, josta uusina osoitettavat alueet ovat noin 14 prosenttia. Uusina osoitettuja alueita on yhteensä 14 533 hehtaaria, josta suurin osa on jo luonnonsuojelualueina toteutuneita alueita ja monet laajat alueet sijoittuvat merialueille. Selostuksen liiteaineistossa on kuvattu tarkemmin niiden suojelualueiden ratkaisujen perusteluita, jotka on merkitty kaavakartalle.

(52) Suojelualueina osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltavaksi tarkoitettuja alueita. Pienialaisia, eli alle viiden hehtaarin kokoisia tai alle 200 metriä leveitä (esimerkiksi jokivarret) suojelualueita kaavoissa ei osoiteta. Ratkaisun keskeiset perusteet ovat tavoite kaavakartan selkeydestä ja maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä suunnitelmana. Alle viiden hehtaarin kohteilla tai kapeilla alueilla ei ole vastaavaa merkitystä maakuntatason alueidenkäytön ohjauksen kannalta kuin laajemmilla alueilla. Jo toteutuneilla pienialaisilla suojelualueilla on suoja luonnonsuojelulain mukaisten päätösten kautta ja osa alueista on hankittu valtiolle luonnonsuojelua varten. Yleisten suunnittelumääräysten mukaisesti yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä on otettava huomioon ympäristön arvokkaat ominaispiirteet ja turvattava luontoarvot. Tämä määräys koskee myös pienialaisia luonnonsuojelullisesti arvokkaita kohteita.

(53) Luontoinventoinneissa tunnistetut maakunnallisesti arvokkaat alueet tulee ottaa huomioon yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa myös suoraan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti, sillä kuntakaavoitusta koskevat maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n ja 54 §:n sisältövaatimukset. Luonnonsuojelulain mukainen luonnonsuojelualueen perustaminen on osalla näistäkin alueista mahdollista. Liitekartassa esitetään maakunnallisesti arvokkaat luontokohteet, joita ei esitetä kaavakartalla.

(54) Kaavaehdotusten nähtävilläolon jälkeen on tehty joitakin suojelualueiden rajausten pienennyksiä ja joidenkin suojelualueiden poistoja muistutusten sekä muiden uusien tietojen takia. Poistetun suojelualueen osan tilalle ei osoiteta muita sellaisia merkintöjä, jotka eivät jo olleet nähtävillä olleissa maakuntakaavojen ehdotuksissa.

1.1.2 Natura 2000 -alueiden esittäminen kaavakartalla

(55) Vaihemaakuntakaavassa valtioneuvoston päätöksien mukaiset Natura 2000 -ohjelman alueet osoitetaan ominaisuusmerkinnällä

. Maa- ja vesialueet osoitetaan rasterimerkinnällä ja jokikohteet viivamerkinnällä.

(56) Vaihemaakuntakaavan yleisten suunnittelumääräysten mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon Natura 2000 – ohjelmaan kuuluvat tai siihen kuuluviksi ehdotetut alueet, turvattava alueiden yhtenäisyys, arvioitava suunnitelmasta alueelle kohdistuvat vaikutukset ja huolehdittava, ettei merkittävästi heikennetä niitä luonnonarvoja, joiden perusteella alue on ehdotettu tai sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Suunnitelman vaikutukset ja hyväksymisedellytykset tulee arvioida siten kuin luonnonsuojelulaissa on säädetty. Vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon mahdolliset yhteisvaikutukset muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa. Suunnittelussa tulee käyttää valtioneuvoston Natura-alueita koskeviin päätöksiin sisältyviä aluerajauksia sekä viimeisimpiä Natura-tietolomakkeita.

(57) Kaavaselostuksesta ilmenee Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden Natura 2000 -alueiden esittämisen osalta muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 58 — 59):

(58) Natura 2000 -verkosto esitetään vaihemaakuntakaavoissa sellaisena kuin se on viimeisimmän valtioneuvoston päätöksen (5.12.2018) jälkeen. Alueiden merkintätapa noudattaa vaihemaakuntakaavoissa voimassa olevien maakuntakaavojen merkintätapaa. Poikkeuksen tekevät alle viiden hehtaarin kokoiset alueet, joita ei esitetä kaavakartalla. Syynä on kaavakartan mittakaava 1:250 000, mikä ei anna edellytyksiä kaikkein pienempien alueiden esittämiselle kaavakartalta vaadittavalla selkeydellä. Yhtään Natura-tunnuksen alla olevaa aluekokonaisuutta ei poistettu kokonaisuudessaan, vaan ainoastaan näiden osa-alueita. Tällaisia pieniä osa-alueita on yhteensä 47 kappaletta. Vaikutusten arvioinnissa se sijaan ovat mukana kaikki Natura-alueet, myös alle viiden hehtaarin alueet.

(59) Kaavaehdotuksia laadittaessa on otettu huomioon Natura-alueiden sijainti suhteessa muuhun maankäyttöön. Aikaisemmista maakuntakaavoista poiketen vaihemaakuntakaavoissa ei anneta merkintäkohtaisten suunnittelumääräysten yhteydessä Natura-alueiden huomioon ottamista koskevia määräyksiä. Natura-alueiden huomioon ottaminen on toteutettu kaavaehdotuksissa yleismääräyksen kautta.

1.2 Kaavan osittainen kumoaminen

1.2.1 Kysymyksenasettelu

(60) Vaihemaakuntakaavan oikeusvaikutteisella kaavakartalla ei ole osoitettu suojelualueina kaikkia aikaisemmissa maakuntakaavoissa osoitettuja luonnonsuojelualueita. Myöskään kaikkia vaihemaakuntakaavan kaava-alueeseen sisältyviä Natura 2000 -kohteisiin kuuluvia alueita ei ole esitetty oikeusvaikutteisella kaavakartalla Natura 2000 -alueen ominaisuusmerkinnällä. Nämä aikaisemmin maakuntakaavan kaavakartalla esitetyt ja nyt esittämättä jätetyt alueet ilmenevät tarkemmin kaavaselostuksen liitteestä ”Kumottavat merkinnät”.

(61) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Uudenmaan maakuntahallituksen valituksesta ensin ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut toimivaltansa puitteissa kumota vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevan maakuntavaltuuston päätöksen edellä mainituilta osin Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta.

1.2.2 Oikeudellinen arviointi

(62) Maakuntakaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaisesti muutosta kunnallisvalituksella. Valituksen voi kuntalain 135 §:n 2 momentin mukaan tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

(63) Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (esimerkiksi KHO 2009:30) hallintotuomioistuin voi kunnallisvalituksen johdosta kumota kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen joko kokonaan tai osittain taikka hylätä valituksen. Jos kaavan hyväksymistä koskeva päätös kumotaan osittain, kumotuksi tulevan kaavanosan tulee muodostaa sellainen maankäytöllinen kokonaisuus, jonka suunnitteleminen myöhemmällä kaavaratkaisulla on mahdollista. Voimaan jäävän kaavanosan tulee lisäksi täyttää kaavalle asetettavat sisältövaatimukset. Hallintotuomioistuin ei siten voi kunnallisvalituksen johdosta sisällöllisesti muuttaa valituksen kohteena olevaa kunnan tai tässä tapauksessa maakunnan liiton toimielimen tekemää päätöstä.

(64) Uudenmaan maakuntavaltuusto on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hyväksynyt Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuudesta Länsi-Uudenmaan vaihemaakuntakaavan. Hyväksymispäätös on maakuntakaavan esittämistapaa koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 29 § huomioon ottaen koskenut kaavakarttaa ja siihen liittyviä merkintöjä ja määräyksiä. Sen sijaan maakuntakaavaselostus ja sen liiteaineisto kuten oikeusvaikutuksettomat liitekartat eivät ole hyväksymispäätöksen myötä vahvistuvia kaava-asiakirjoja.

(65) Uusi hyväksytty kaava korvaa samalla alueella voimassa olevan samantasoisen kaavan, ellei kaavan hyväksymispäätöksessä ole nimenomaisesti toisin määrätty. Vaihekaavan osalta tämä tarkoittaa niitä asiakokonaisuuksia tai toimintoja, taikka sitä maantieteellistä osa-aluetta, jota vaihekaava koskee. Vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevassa maakuntavaltuuston päätöksessä on tässä tapauksessa nimenomaisesti todettu, että uusi vaihemaakuntakaava kumoaa voimaan tullessaan kaava-alueelle sijoittuvat maakuntakaavat lukuun ottamatta Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavassa esitettyä tuulivoimaratkaisua. Hyväksytty vaihemaakuntakaava on siten tarkoitettu korvaamaan alueella voimassa olevat aiemmat maakuntakaavat myös Natura 2000 -alueita ja luonnonsuojelualueita koskevien merkintöjen osalta.

(66) Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä kumottavaksi sillä perusteella, että merkittävä määrä aiemmissa maakuntakaavoissa osoitettuja suojeluvarauksia ja suojeluvarauksien osia tulisi vaihemaakuntakaavan voimaantulon myötä kumoutumaan. Valituksessa tarkoitettuihin suojeluvarauksiin on sisältynyt myös Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden osa-alueita. Hallinto-oikeus ei siten ole ylittänyt asiassa toimivaltaansa sillä maakuntahallituksen valituksessa esitetyllä perusteella, että yhdistyksen valitus on hallinto-oikeudessa tutkittu myös Natura 2000 -ominaisuusmerkinnällä osoitettuihin alueisiin kohdistuvana.

(67) Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valitus hallinto-oikeudelle on edellä todetusti koskenut ensisijaisesti sellaisia aikaisempien maakuntakaavojen luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita koskevia merkintöjä, joita ei ole sisällytetty nyt muutoksenhaun kohteena olevaan vaihemaakuntakaavaan, ja jotka tulisivat vaihemaakuntakaavan voimaantulon myötä kumoutumaan. Vaihemaakuntakaavan hyväksymispäätöstä koskevassa muutoksenhaussa on päätöksestä tehtyjen valitusten johdosta kuitenkin ollut ratkaistavana, täyttääkö hyväksytty vaihemaakuntakaava, siinä muodossa kuin se on hyväksytty, maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut vaatimukset.

(68) Hallinto-oikeus ei ole näin ollen ole voinut vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevan valituksen perusteella ratkaista erillisenä kysymyksenä sitä, onko yhdistyksen valituksessa mainittujen merkintöjen kumoutumiselle esitetty hyväksyttävät perusteet. Hallinto-oikeuden kumoamisratkaisu, jolla on tarkoitettu saattaa osin voimaan aikaisempien maakuntakaavojen merkintöjä, on myös eri tavoin muuttanut kaavaratkaisun sisältöä toiseksi kuin kaavan hyväksynyt maakuntavaltuusto on tarkoittanut.

(69) Hallinto-oikeus on edellä mainitut seikat huomioon ottaen ylittänyt asiassa toimivaltansa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on lainvastaisena kumottava, siltä osin kuin hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta osittain kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä.

1.3 Kaavaratkaisun lainmukaisuus suojelualueiden ja Natura 2000 -alueita koskevien merkintöjen osalta

1.3.1 Kysymyksenasettelu

(70) Hallinto-oikeuden päätöksen tultua edellä kumotuksi asiassa on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen johdosta vielä ratkaistavana, perustuuko maakuntavaltuuston päätöksellä hyväksytty vaihemaakuntakaava arvokkaiden luontoalueiden huomioon ottamista koskevilta osin riittäviin selvityksiin ja täyttääkö kaavaratkaisu tältä osin luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen. Kysymys on erityisesti siitä, onko luonnonarvojen vaaliminen otettu kaavaratkaisussa riittävällä tavalla huomioon, vaikka pienialaisiksi määriteltyjä luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita ei kaavan esitystavasta johtuen esitetä oikeusvaikutteisella kaavakartalla.

(71) Kuten edellä kappaleessa 1.1.1 selostetusta ilmenee, vaihemaakuntakaavassa on myös osoitettu aikaisemmin voimassa olleeseen maakuntakaavaan verrattuna uusia suojelualueita. Asiassa on MTK-Uusimaa ry:n ja sen asiakumppanien valituksesta ensin ratkaistavana, onko vaihemaakuntakaavan valmistelussa menetelty suojelualueiden osoittamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutusta koskevien säännösten mukaisesti. Yhdistyksen ja sen asiakumppanien valituksen johdosta on myös arvioitavana, onko suojelualueiden osoittaminen perustunut riittäviin selvityksiin ja onko kaavaratkaisusta tältä osin maanomistajille aiheutuvia vaikutuksia pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 4 momentissa tarkoitettuna kohtuuttomana haittana.

1.3.2 Oikeudellinen arviointi suojelualueiden osoittamiseen liittyvän menettelyn osalta

(72) MTK-Uusimaa ry ja sen asiakumppanit ovat esittäneet kaavan vaikutuksien olevan suojelualueiden osoittamisen osalta niin merkittäviä maanomistajille, että niistä olisi tullut tiedottaa laajemmin ja henkilökohtaisesti. Tältä osin korkein hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 8 lukuun sisältyvät säännökset kaavoitusmenettelyyn liittyvästä vuorovaikutuksesta viranomaisten ja osallisten kesken on lähtökohtaisesti tarkoitettu tyhjentäviksi. Hallintolain säännökset asianosaisen henkilökohtaisesta kuulemisesta eivät siten tule kaava-asiassa sovellettavaksi.

(73) Kaavaselostuksesta ja maakuntahallituksen hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamista lausunnoista ilmenevien tietojen mukaan osallisilla on ollut mahdollisuus antaa mielipiteensä osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta, valmisteluaineistosta, kaavaluonnoksista sekä muistutus kaavaehdotuksista. Nähtävilläolosta on kuulutettu osallistumis- ja arviointisuunnitelman mukaisesti Uudenmaan liiton verkkosivuilla, Uudenmaan liiton ja jäsenkuntien virallisilla ilmoitustauluilla sekä Uudenmaan liiton ilmoituslehdissä. Maakuntahallituksen lausuntojen mukaan kaikille avoimia esittelytilaisuuksia on lisäksi ollut useita ja kaavan ratkaisuja sekä aineistoja on esitelty laajasti muun muassa kaavan internetsivuilla.

(74) Kaava-aineistoon kuuluvassa kaavaselostuksessa esitetään muun ohella yhteenveto kaavan vaikutusten arvioimiseksi laadituista selvityksistä. Kaavaselostuksen liiteaineistossa on esitetty kaavakartalla esitettävistä suojelualueista kohdekohtainen luettelo, jossa on mainittu myös alueen osoittamisen perusteena oleva päätös tai selvitys. Kaavaselostuksen voidaan näin ollen katsoa sisältävän maankäyttö- ja rakennusasetuksen 10 §:ssä edellytetyt tiedot. Vuorovaikutusmenettelyn lainmukaisuuden edellytyksenä ei ole, että kaikki kaavaan liittyvät selvitykset liitetään osaksi kaavaselostusta tai että selvitykset ovat osallisten luettavissa esimerkiksi maakunnan liiton internetsivuilta.

(75) Vaihemaakuntakaavan kaavoitusmenettelyn voidaan näin ollen katsoa täyttävän vuorovaikutuksen ja tiedottamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt vaatimukset.

1.3.3 Oikeudellinen arviointi suojelualueiden osoittamista koskevan kaavaratkaisun lainmukaisuuden osalta

(76) Suojelualueen aluevarausmerkinnällä osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltaviksi tarkoitettuja alueita. Uusina suojelualueina on osoitettu vähintään maakunnallisesti arvokkaita luontokohteita, joilla on arvioitu olevan perusteet toteutua luonnonsuojelualueina. Suojelualueita koskevien aluevarausmerkintöjen oikeusvaikutukset kohdistuvat ensisijaisesti näiden alueiden yksityiskohtaisempaan suunnitteluun.

(77) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että jonkin tietyn alueen osoittaminen maakuntakaavassa suojelualueena ei edellytä, että alue olisi jo aikaisemmin muodostettu luonnonsuojelualueeksi luonnonsuojelulain mukaisessa menettelyssä. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota siihen, että luonnonsuojelualueen perustamisen edellytyksistä säädetään luonnonsuojelulaissa, eivätkä suojelualueina vaihemaakuntakaavassa osoitetut alueet siten muodostu luonnonsuojelulain mukaisiksi suojelualueiksi pelkästään maakuntakaavamerkinnän perusteella. Luonnonsuojelulain mukaisen suojelualueen perustaminen voi tilanteesta riippuen edellyttää perustamisen yleisten edellytysten täyttymisen lisäksi myös maanomistajan suostumusta.

(78) Suojelualueiden osoittaminen on saadun selvityksen mukaan perustunut Uudenmaan liiton tekemien luontoselvitysten tuloksiin, kuntakaavoituksen yhteydessä tuotettuihin luontoselvityksiin sekä muihin tietoihin vähintään maakunnallisista luontoarvoista. Selvitysten merkitystä osana kaavaratkaisun perusteluja on arvioitava ensisijaisesti niiden sisällön perusteella. Näin ollen esimerkiksi valtakunnallisen soidensuojeluohjelman täydennysehdotuksen yhteydessä laadittua inventointiraporttia on myös voitu käyttää maakuntakaavan selvitysaineistona, vaikka inventoinnit on laadittu soidensuojeluohjelman täydennystä varten eikä suojeluohjelman jatkosta ole tehty päätöksiä. Kaavaratkaisun voidaan katsoa perustuvan uusien suojelualueiden osoittamisen osalta riittäviin selvityksiin.

(79) Suojelualueiden osoittamisen perusteena ovat edellä todetusti olleet selvitykset näiden alueiden vähintään maakunnallisesti merkittävistä luontoarvoista. Luonnonarvojen vaalimiseen on tullut maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetettujen sisältövaatimusten mukaisesti kiinnittää huomiota vaihemaakuntakaavaa laadittaessa. Suojelualuemerkintä osoittaa alueella todetut luontoarvot, eikä merkintää tähän nähden ole pidettävä oikeusvaikutuksiltaan epäselvänä sillä perusteella, että suojelualueiden perustaminen luonnonsuojelualueiksi joissakin tilanteissa edellyttää maanomistajan suostumusta.

(80) Suojelualueiden osoittamisesta näiden alueiden maanomistajille aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia, kuten esimerkiksi näiden alueiden jäämistä metsälain soveltamisalan ulkopuolelle, ei edellä mainitut merkinnän perusteet huomioon ottaen ole pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 4 momentissa tarkoitettuna kohtuuttomana haittana. Siltä osin kuin merkintä aiheuttaa rajoituksia näiden alueiden käyttämiselle rakentamiseen, rajoitus on maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:ssä tarkoitetulla tavalla ehdollinen. Alueen osoittaminen vaihemaakuntakaavassa suojelualueeksi ei merkitse kyseisen alueen pakkolunastamista eikä muutoinkaan vaikuta maanomistajan oikeusasemaan tavalla, jota olisi pidettävä perustuslain takaaman omaisuudensuojan vastaisena.

(81) Kaavaratkaisu ei ole myöskään suojelualueiden osoittamisen osalta MTK-Uusimaa ry:n ja sen asiakumppanien valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

1.3.4 Oikeudellinen arviointi merkintöjen esittämistavan ja luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen täyttymisen osalta

(82) Kuten edellä on todettu, asiassa on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen johdosta vielä arvioitava, onko luonnonarvojen vaaliminen otettu kaavaratkaisussa riittävällä tavalla huomioon, vaikka pienialaisiksi määriteltyjä luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita ei kaavan esitystavasta johtuen esitetä oikeusvaikutteisella kaavakartalla.

$18e

(84) Kaavaratkaisun perusteena olevissa selvityksissä ovat mukana kaikki kaava-alueelle sijoittuvat vähintään maakunnallisesti arvokkaat luontoalueet ja Natura 2000 -verkoston alueet niiden pinta-alasta riippumatta. Myös pienialaiset suojelukohteet on siten huomioitu vaihemaakuntakaavan maankäyttöratkaisuissa. Kaavaratkaisun perusteena olevia selvityksiä voidaan tässä sekä edellä kappaleessa 1.3.3 mainituilla perusteilla pitää kaavan suunnittelutarkkuuteen nähden riittävinä. Siltä osin kuin suojelualueita koskevat selvitykset ovat täydentyneet ja kaavaehdotusta on joidenkin suojelualueiden ja suojelualueiden rajauksien osalta muutettu vielä kaavaehdotuksen nähtävillä olon jälkeen, kysymys on ollut sellaisista merkitykseltään vähäisistä muutoksista, jotka eivät maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 § huomioon ottaen ole edellyttäneet kaavan asettamista uudelleen nähtäville.

$18f

$190

(87) Asiassa ei ole myöskään selvitystä siitä, että vaihemaakuntakaavassa olisi osoitettu Natura 2000 -verkostoon kuuluvien pienialaisten alueiden lähelle sellaista maankäyttöä, joka olisi sillä tavoin ristiriidassa Natura 2000 -alueen suojeluarvojen kanssa, että kaavaratkaisua olisi näiltä osin pidettävä lainvastaisena maakuntakaavan sisältövaatimusten kannalta.

(88) Natura 2000 -alueita koskevasta kaavan esittämistavasta ei näin ollen voida katsoa aiheutuvan niin merkittävää epäselvyyttä vaihemaakuntakaavan yksityiskohtaisempaan kaavoitukseen kohdistuvien ohjausvaikutusten tai sisältövaatimusten täyttymistä koskevan arvioinnin kannalta, että kaavaratkaisua olisi pidettävä Natura 2000 -alueisiin liittyvien merkintöjen osalta lainvastaisena.

(89) Vaihemaakuntakaava ei edellä esitetty huomioon ottaen ole lainvastainen Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä, suojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita koskevilla perusteilla. Tämän vuoksi yhdistyksen valitus hallinto-oikeudelle on näiltä osin hylättävä.

2. Viheryhteydet

2.1 Kysymyksenasettelu

(90) Asiassa on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta ratkaistavana, onko vaihemaakuntakaavan viheryhteyksien osoittamista koskeva ratkaisu perustunut riittäviin selvityksiin, ja täyttääkö hyväksytty vaihemaakuntakaava viheryhteyksien osoittamisen osalta maakuntakaavalle asetetut sisältövaatimukset siitä huolimatta, että merkittävä osa aiemmissa maakuntakaavoissa osoitetuista viheryhteyksistä on jätetty osoittamatta oikeusvaikutteisella kaavakartalla.

2.2 Kaavaratkaisu ja sen perusteena olevat selvitykset

(91) Kehittämisperiaatemerkinnällä

osoitetaan merkinnän kuvauksen mukaan maakunnallisesta ekologisesta ja virkistyksellisestä verkostosta ne yhteystarpeet, joiden toteuttaminen edellyttää muusta maankäytöstä johtuvaa yhteensovittamista. Merkintä ei osoita yhteyden tarkkaa sijaintia eikä määritä yhteyden leveyttä maastossa.

(92) Merkintään liittyvien suunnittelumääräysten mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava, että merkinnällä osoitettu yhteystarve säilyy tai toteutuu tavalla, joka turvaa lajiston liikkumismahdollisuudet, virkistys- ja ulkoilumahdollisuudet sekä ylläpitää maisema- ja luontoarvoja. Viheryhteyden tarkkaa sijaintia ratkaistaessa on selvitettävä, että yhteydellä on edellytykset toimia osana laajempaa ekologista ja virkistyksellistä verkostoa.

(93) Vaihemaakuntakaavan yleisissä suunnittelumääräyksissä (ympäristön voimavarat ja vetovoima) on määrätty, että laajat yhtenäiset luonnon- ja kulttuurimaisema-alueet tulee ottaa huomioon ilmastonmuutoksen hillinnän ja siihen sopeutumisen, maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien elinkeinojen kehittämisen sekä luonnon monimuotoisuuden ja virkistyskäytön kannalta. Laajojen, yhtenäisten rakentamattomien alueiden pirstomista ja pinta-alan pienentämistä on vältettävä erityisesti taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden ulkopuolisilla alueilla. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon Helsingin seudun viherkehän kokonaisuuden kehittäminen. Muiden ohella taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeitä ja ohjeellisia tielinjauksia koskevissa suunnittelumääräyksissä on lisäksi määrätty viheryhteystarpeiden huomioon ottamisesta.

(94) Kaavaselostuksen mukaan keskeinen muutos voimassa oleviin maakuntakaavoihin on se, että viheryhteystarpeiden määrää kaavakartalla on vähennetty ja merkinnän esittämistapaa on yleispiirteistetty vastaamaan Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden yleispiirteistä tarkastelutasoa. Merkitsemättä jätettyjen olemassa olevien ja tunnistettujen viheryhteyksien huomioon ottaminen tapahtuu kaavaselostuksen mukaan yleisten suunnittelumääräysten sekä taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeen määräysten kautta.

(95) Kaavaselostuksesta ja sen liiteaineistosta ilmenee lisäksi viheryhteyksiä koskevan kaavaratkaisun perusteena olleiden selvitysten osalta muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 96 — 97):

(96) Viheryhteystarpeina on osoitettu ekologisesta ja virkistyksellisestä verkostosta ne maakunnalliset yhteydet, joiden toteuttaminen ja kehittäminen on erityisen tärkeää muusta maankäytöstä johtuvien muutospaineiden ja estevaikutusten takia. Yhteystarpeiden tunnistamisessa on käytetty Zonation-menetelmällä tuotettua tietoa Uudenmaan arvokkaista luontoalueista ja ekologisista verkostoista (Uudenmaan ekologiset verkostot Zonation-analyysien perusteella).

(97) Taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä osoitetaan niiden läpi kulkevia yhteyksiä sekä vyöhykkeen virkistys- tai suojelualueilta vyöhykkeen ulkopuolelle johtavia yhteyksiä. Ratkaisu toteutuu Helsingin seudun vaihemaakuntakaavan taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä, jolla on erityinen rakentamispaine ja tarve yhteensovittaa eri toimintoja. Taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä viheryhteystarpeiden linjaukset perustuvat muun muassa olemassa oleviin ulkoilu- ja virkistysalueisiin sekä metsien, peltojen ja jokivarsien muodostamiin käytäviin. Viheryhteystarvemerkinnällä on osoitettu paitsi olemassa olevia ja hyvin toimivia yhteyksiä, myös uusia tarpeellisia tai kehitettäviä yhteyksiä, joissa yhteys on nykytilassa heikko.

2.3 Oikeudellinen arviointi

(98) Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on valituksessaan vaatinut, että vaihemaakuntakaava kumotaan siltä osin kuin päätöksellä kumoutuu huomattava määrä voimassa olevien maakuntakaavojen viheryhteysmerkintöjä. Valituksessa on esitetty, että kaavakokonaisuudessa on täysin sivuutettu viheryhteyksien kehittäminen poistamalla ilman erillisselvitystä ja viheryhteyskohtaisia perusteluja merkittävä osa aiemmissa maakuntakaavoissa esitetyistä viheryhteysmerkinnöistä. Valituksessa on lisäksi esitetty, että päätös heikentää olennaisesti maakunnallisesti ja valtakunnallisesti merkittävien ekologisten yhteyksien ja muiden merkittävien viheryhteyksien turvaamista kaavoituksessa. Muutos on merkittävä etenkin yhdistettynä virkistysalueiden muuttuneeseen osoittamistapaan kaavassa.

(99) Korkein hallinto-oikeus viittaa arvioinnin lähtökohtana edellä kappaleessa 1.2.2 hallintotuomioistuimien toimivallasta kunnallisvalitusasiassa lausuttuun ja toteaa, että korkein hallinto-oikeus on valituksen johdosta toimivaltainen arvioimaan ainoastaan sitä, täyttääkö vaihemaakuntakaava hyväksytyssä muodossaan, kun otetaan huomioon oikeusvaikutteisella kaavakartalla esitetyt kaavamerkinnät ja kaavaratkaisuun sisältyvät suunnittelumääräykset, maakuntakaavalle asetetut sisältövaatimukset viheryhteyksien osoittamista koskevilta osin ja perustuuko kaavaratkaisu tältä osin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

(100) Maakuntakaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin mukaan kiinnitettävä erityisesti huomiota muun ohella alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen, luonnonarvojen vaalimiseen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 3.4 mukaan on huolehdittava virkistyskäyttöön soveltuvien alueiden riittävyydestä sekä viheralueverkoston jatkuvuudesta.

(101) Vaihemaakuntakaavan sisällöllisen lainmukaisuuden arvioinnin lähtökohtana ovat edellä kappaleessa 1.3.4 todetusti kaavamerkintöjen ja niitä koskevien suunnittelumääräyksien muodostama kokonaisuus. Maakuntavaltuusto voi maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa päättää maakuntakaavan esitystavasta, eikä kaavaratkaisu ole lainvastainen yksinomaan sillä perusteella, että se poikkeaa lähtökohdiltaan ja esitystavaltaan alueella voimassa olevista maakuntakaavoista.

(102) Vaihemaakuntakaavassa on kaavaselostuksen mukaan osoitettu viheryhteystarpeina ekologisesta ja virkistyksellisestä verkostosta ne maakunnalliset yhteystarpeet, joiden toteutuminen ja kehittäminen on erityisen tärkeää muusta maankäytöstä johtuvien muutospaineiden ja estevaikutusten takia. Muilta osin viheryhteystarpeiden yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjataan aikaisempaa enemmän kaavan suunnittelumääräyksillä. Taajamien sisäisiä viheryhteystarpeita ei ole pääsääntöisesti merkitty kaavakartalle, vaan niiden toteutumista ohjataan taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeen määräyksellä. Keskeisenä selvitysaineistona on tältä osin mainittu Zonation-analyyseihin perustuva tietopohja ekologisen verkoston kytkeytyneisyydestä.

(103) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavassa on kaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen osoitettava erityisesti sellaiset kuntarajoja ylittävien viheralueiden yhteydet, joilla on merkitystä maakuntatason viheryhteyksinä. Näin ollen kaavaratkaisua, jossa viheryhteystarpeina keskitytään osoittamaan ne maakunnallisen ekologisen ja virkistyksellisen verkoston osat, joiden toteuttamisen on todettu edellyttävän muusta maankäytöstä johtuvaa yhteensovittamista, voidaan pitää lähtökohdiltaan perusteltuna. Viheryhteyksien osoittamisen perusteena on käytetty kattavaa tietoaineistoa ja vaihemaakuntakaavan voidaan viheryhteyksien osoittamisen osalta katsoa perustuvan sen tarkkuustaso huomioon ottaen riittäviin selvityksiin.

(104) Esitystapaa koskeva ratkaisu, jossa viheryhteystarpeiden yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjataan erityisesti taajama-alueiden osalta kaavamerkintöihin liittyvillä suunnittelumääräyksillä, korostaa yksityiskohtaisemman suunnittelun merkitystä viheryhteyksien säilymisessä ja toteutumisessa näillä alueilla. Asiassa saadun selvityksen perusteella on kuitenkin katsottava, että olennaisia maakuntatason viheryhteyksiä ei ole jäänyt osoittamatta vaihemaakuntakaavassa. Kun lisäksi otetaan huomioon valitulle maakuntakaavan esitystavalle esitetyt perusteet, viheryhteyksien toteutumista turvaavat suunnittelumääräykset kokonaisuutena sekä se, että yleis- ja asemakaavoille asetetut sisältövaatimukset edellyttävät viheryhteyksien turvaamista alueiden yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, viheryhteyksien toteutuminen on otettu vaihemaakuntakaavassa huomioon maakuntakaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämällä tavalla.

(105) Vaihemaakuntakaava ei ole lainvastainen Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n esittämillä viheryhteyksien osoittamiseen liittyvillä perusteilla.

3. Seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä

3.1 Kysymyksenasettelu

(106) Hallinto-oikeus on Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevaan kehittämisperiaatemerkintään liittyvän suunnittelumääräyksen viimeisen kappaleen määräyksen, joka koskee merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajoja muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä.

(107) Suunnittelumääräys on kuulunut kokonaisuudessaan seuraavasti (kumottu kappale

):

”Merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat ovat seuraavat, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta:

Taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä pääkaupunkiseudulla (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa)

(108) Asiassa on Uudenmaan maakuntahallituksen ja Raaseporin kaupunginhallituksen valituksista ratkaistavana, onko merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajan määrittely hallinto-oikeuden kumoamilta osin perustunut riittäviin selvityksiin ja täyttääkö vaihemaakuntakaava tältä osin maakuntakaavalle asetetut sisältövaatimukset.

3.2 Vähittäiskaupan suuryksikköjä koskevat säännökset ja lain esityöt

(109) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:n mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan mainitussa laissa yli 4 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää.

(110) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:n säännös on tullut voimaan 1.5.2017 lakimuutoksella 230/2017. Mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 251/2016 vp) todetaan, että vähittäiskaupan suuryksikön kokorajan määrittelyllä 4 000 kerrosneliömetriin voidaan suuryksikköjä koskeva erityinen sijainnin ohjaus rajata koskemaan niitä myymälöitä, joilla on erityisen merkittäviä vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen, liikenteeseen tai kaupan palvelujen saavutettavuuteen.

(111) Edellä mainitussa hallituksen esityksessä viitataan lisäksi ympäristöministeriön julkaisuun ”Vähittäiskaupan palveluverkkoselvityksistä maakuntakaavoituksessa” (Ympäristöministeriön raportteja 13/2016), jonka mukaan merkitykseltään seudullisen päivittäistavarakaupan koon alarajat ovat korkeintaan 5 000 kerrosneliömetriä. Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että mikäli vähittäiskaupan suuryksikön kokoraja olisi 5 000 kerrosneliömetriä, tarkoittaisi se usein sitä, että merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksikköjen sijoittuminen ratkaistaisiin tosiasiallisesti kuntien yleis- ja asemakaavoissa eikä maakuntakaavoissa. Tämä olisi vastoin maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavaohjausjärjestelmää, jossa seudullinen maankäyttö ratkaistaan maakuntakaavassa.

(112) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 1 momentin mukaan osoitettaessa maakunta- tai yleiskaavassa vähittäiskaupan suuryksiköitä on sen lisäksi, mitä maakunta- ja yleiskaavasta muutoin säädetään, katsottava, että: 1) suunnitellulla maankäytöllä ei ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia keskusta-alueiden kaupallisiin palveluihin ja niiden kehittämiseen; 2) alueelle sijoittuvat palvelut ovat mahdollisuuksien mukaan saavutettavissa joukkoliikenteellä ja kevyellä liikenteellä; sekä 3) suunniteltu maankäyttö edistää sellaisen palveluverkon kehitystä, jossa asiointimatkojen pituudet ovat kohtuulliset ja liikenteestä aiheutuvat haitalliset vaikutukset mahdollisimman vähäiset.

(113) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 2 momentin mukaan maakuntakaavassa tulee esittää merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja. Vähittäiskaupan suuryksiköiden enimmäismitoitus on osoitettava maakuntakaavassa osoitettujen keskustatoimintojen alueiden ulkopuolella riittävällä tarkkuudella.

(114) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n säännös on tullut voimaan 15.4.2011 lakimuutoksella 319/2011. Pykälän 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 309/2010 vp) mukaan seudullisesti merkittävällä vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan sellaista kaupan yksikköä, jolla voidaan arvioida olevan yhtä kuntaa laajempia, seudullisia vaikutuksia. Seudullista merkitystä omaavan suuryksikön koon kynnys voi olla erilainen riippuen kyseessä olevasta alueesta ja olosuhteista sekä kaupan laadusta. Alaraja voi siten vaihdella maan eri osissa ja myös yksittäisen maakunnan alueella.

(115) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 c §:n 1 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksiköiden ensisijainen sijaintipaikka on keskusta-alue, ellei muu sijainti kaupan palvelujen saavutettavuus huomioon ottaen ole perusteltu. Pykälän 2 momentin mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen maakuntakaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle edellyttää, että vähittäiskaupan suuryksikön sijoituspaikaksi tarkoitettu alue on maakuntakaavassa erityisesti osoitettu tähän tarkoitukseen.

3.3 Kaavaratkaisu ja sen perusteena olevat selvitykset

(116) Kaavaselostuksen mukaan vaihemaakuntakaavan kaupan palveluverkon kokonaisratkaisu muodostuu keskustatoimintojen alueiden, kaupan alueiden, taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden, uusien raideliikenteeseen tukeutuvien taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden, palvelukeskittymien sekä lentoaseman liikennealuetta koskevien merkintöjen ja määräysten kokonaisuudesta.

(117) Maakuntakaavan yleisten suunnittelumääräysten (Kauppa ja elinkeinot) mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja on 4 000 k-m2, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta ja ellei näissä suunnittelumääräyksissä muuta määrätä.

(118)

koskevalla kehittämisperiaatemerkinnällä osoitetaan merkinnän kuvauksen mukaan suurimpiin ja monipuolisimpiin keskuksiin tukeutuvat, valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti merkittävät taajamatoimintojen vyöhykkeet, joiden yhdyskuntarakenteen kehittämisellä ja tehostamisella on erityistä merkitystä koko maakunnan kehittämisen kannalta.

(119) Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat ovat taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä pääkaupunkiseudulla (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa) seuraavat, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta:

Muilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä

(120) Kaava-aineistoon sisältyvässä selvityksessä ”Uudenmaan palveluverkon mitoittaminen ja vaikutusten arviointi” (2018) on todettu, että suuryksikön seudullista merkitystä arvioidaan vaikutusten perusteella, miten suuryksikkö vaikuttaa alueen muissa kunnissa ja keskuksissa sijaitsevien vähittäiskaupan myymälöiden myyntiin ja miten paljon sen ennakoidaan saavan asiakkaita oman sijaintikuntansa ulkopuolelta tai muista keskushierarkialtaan saman tasoisista tai ylemmän tasoisista keskuksista.

(121) Edellä mainitussa selvityksessä on todettu lisäksi muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 122 — 125):

(122) Päivittäistavarakaupassa kerrosalaltaan 4 000 neliömetrin kokoinen myymälä tarvitsee yli 9 000 asukasta toimiakseen keskimääräisellä myyntitehokkuudella. Näin ollen asukasluvultaan pienissä kunnissa ei ole vain omaan väestöpohjaan perustuen edellytyksiä päivittäistavarakaupan suuryksiköille. Selvityksessä esitetyn laskelman mukaan kerrosalaltaan 5 000 neliömetrin kokoinen myymälä tarvitsee noin 12 000 asukasta ja 10 000 neliömetrin myymälä noin 26 000 asukasta. Oletuksena tällöin on, että kaikki asukkaat asioivat tässä myymälässä. Tulevaisuudessa tavoitemyynnin aikaansaamiseen riittää pienempi määrä asukkaita, koska ostovoima asukasta kohden kasvaa.

(123) Erikoiskauppa (muu kuin tilaa vaativa kauppa) keskittyy suurelta osin kunnan pääkeskuksiin sekä jonkin verran myös kaupan alueille, sen sijaan alakeskuksissa erikoiskauppaa on yleensä vähäisesti. Erikoiskaupassa vähittäiskaupan suuryksiköt ovat yleensä laajan tavaravalikoiman myymälöitä. Erikoiskaupassa vähittäiskaupan suuryksikkörajan kokoinen myymälä tarvitsee asukkaita lähes 6 000 toimiakseen paikallisena myymälänä, kun taas 10 000 k-m2 myymälä edellyttää lähes 15 000 asukasta saavuttaakseen keskimääräisen myynnin.

(124) Kuuma-kunnissa sekä muissa suurissa kunnissa, Porvoossa, Lohjalla ja Raaseporissa, on riittävästi asukkaita, jotta 10 000 k-m2 suuruinen vähittäiskaupan suuryksikkö keskustahakuisessa kaupassa on merkitykseltään paikallinen. Tämän suuruinen suuryksikkö ei myöskään ole niin vetovoimainen, että se vetäisi asiakkaita lähialuetta kauempaa. Uudenmaan maakunnan pienissä kunnissa seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön alarajaksi suositellaan keskustahakuisessa kaupassa 4 000 k-m2. Asukkaita on Hangossa, Inkoossa, Karkkilassa, Siuntiossa, Askolassa, Lapinjärvellä, Loviisassa, Myrskylässä ja Pukkilassa niin vähän, että yli 4 000 k-m2:n suuruista vähittäiskaupan myymälää voidaan keskustahakuisessa kaupassa pitää seudullisesti merkittävänä.

(125) Tilaa vaativassa kaupassa ”paikallisuus” kattaa laajemman alueen kuin keskustahakuisessa kaupassa ja paikallisuutta arvioitaessa koko kunnan asukasmäärä on merkitsevä. Kuuma-kunnissa ja muissa isoissa kunnissa riittää paikallista väestöä hyvin kerrosneliömetrimäärältään 10 000:n suuruiselle tilaa vaativalle kaupalle. Pienemmissä kunnissa tilaa vaativan kaupan alarajaksi suositellaan 4 000 kerrosneliömetriä. Näissä kunnissa tätä suuremmat myymälät pääsääntöisesti hakevat asiakkaita myös oman kunnan ulkopuolelta.

(126) Kaava-aineistoon sisältyvän selvityksen ”Uudenmaan palveluverkon mitoittaminen ja vaikutusten arviointi 2017 -herkkyysselvityksen jatkoselvitys: vaikutukset keskustoihin” (2019) mukaan kauppa ei ole riittävän vetovoimainen seudullisesti, jos vähittäiskaupan suuryksikkökoko on vähäisempi kuin 10 000 k-m2.

$19d

$19e

3.4 Oikeudellinen arviointi

(129) Merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajan määrittelylle ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettu tarkkarajaisia kriteereitä tai määrittelyperusteita. Maakuntavaltuustolla on siten koon alarajan määrittelyssä lähtökohtaisesti varsin laaja harkintavalta. Siltä osin kuin koon alaraja on määritelty maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:ssä tarkoitettua 4 000 k-m2:iä suuremmaksi, kaavaratkaisun on kuitenkin perustuttava mainitun lain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin, ja kaavaratkaisussa on otettava huomioon vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittamiselle maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 1 momentissa asetetut vaatimukset.

(130) Asiassa on Länsi-Uudenmaan vaihemaakuntakaavan osalta kysymys seuraaville alueille osoitetuista taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeistä: Hanko, Raasepori/Karjaa, Raasepori/Tammisaari, Karkkila ja Lohja.

(131) Uudenmaan ELY-keskus on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esittänyt, että vaihemaakuntakaavassa määritetty seudullisuuden alaraja on liian korkea Mäntsälässä ja tätä pienemmissä kunnissa, jos tarkastellaan kunnan asukasmäärää ja sillä oletuksella, että koko alaraja toteutuu yhden toimialan keskittymänä. Jos paikallinen keskus toteutuisi päivittäistavarakauppana, sille ei riittäisi laskennallisesti paikallista ostovoimaa Mäntsälässä tai tätä pienemmissä kunnissa. ELY-keskus on esittänyt, että päivittäistavarakaupan ja erikoistavarakaupan samanlaisten seudullisuuden alarajojen perustuminen kaupalliseen vetovoimaan on maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n vähittäiskaupan sijainninohjauksen säännösten vastaista.

(132) ELY-keskus on edelleen esittänyt selvitysten osoittavan, että Raaseporin Karjaan osalta lähtökohdaksi otettu koko kunnan asukasmäärä taajaman lähialueen asukkaiden sijaan on kyseenalainen päivittäistavara- ja erikoiskaupan osalta. Keskustojen ja keskittymien palvelujen turvaamisen ja kehittämisen kannalta vaihemaakuntakaavan kaupan ratkaisun seudullisen alarajan perustuminen koko kunnan asukasmäärään taajamien lähialueen asukasmäärän sijaan ei toteuta maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä keskustojen ensisijaisuudesta vähittäiskaupan sijainteina.

(133) Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että yleisen suunnittelumääräyksen kohdan ”Merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat ovat seuraavat, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta” sanamuoto edellyttää uusia selvityksiä ainoastaan poikettaessa rajasta ylöspäin. Mainitusta suunnittelumääräyksen kohdasta ei siten voi tehdä sitä johtopäätöstä, että kaavaratkaisun lainmukaisuutta arvioitaessa ei olisi tarpeen kiinnittää huomiota siihen, onko kaavaratkaisu perustunut merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajan määrittelyn osalta riittäviin selvityksiin.

(134) Edellä mainittujen kuntien väestömäärä vaihtelee kaavaratkaisun perusteena olevien selvitysten mukaan Hangon ja Karkkilan noin 9 000 asukkaasta Lohjan noin 47 350 asukkaaseen. Raaseporin väestömääräksi on mainittu 28 410 asukasta, mutta kaupunki jakautuu Karjaan ja Tammisaaren erillisiin keskuksiin. Selvityksissä ja ELY-keskuksen valituksessa mainitun Mäntsälän kunnan väestömääräksi on selvityksissä esitetty 20 690 asukasta.

(135) Seudullisuuden käsitettä on mainituissa selvityksissä arvioitu ensinnäkin siitä näkökulmasta, löytyykö myymälän myynnille riittävästi lähiasukkaita, sekä toiseksi siitä näkökulmasta, ovatko myymälät niin vetovoimaisia, että ne vetävät asiakkaita lähialuetta laajemmalta alueelta.

(136) Kaavaratkaisun perusteena olevien selvitysten mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja 10 000 k-m2 on paikallisen ostovoiman näkökulmasta korkea Karkkilassa ja Hangossa sekä Raaseporissa, kun otetaan huomioon kaupungin kaksikeskustainen rakenne. Mainittujen kaupunkien osalta mitoitus ylittää selvästi selvityksissä esitetyt laskelmat, joiden mukaan kerrosalaltaan 10 000 k-m2:n suuruinen päivittäistavarakaupan myymälä tarvitsee keskimääräisen myynnin saavuttamiseen noin 26 000 asukasta ja vastaavan kokoinen keskustahakuisen erikoiskaupan myymälä noin 15 000 asukasta. Selvityksissä tarkastellun Raaseporin Karjaan osalta on lisäksi arvioitu, että sinne sijoittuvalla 10 000 k-m2:n suuruisella keskustahakuisen kaupan yksiköllä olisi vaikutuksia myös saman kaupungin toiseen keskustaan eli Tammisaareen sekä Hankoon. Kuuma-kuntia pienemmissä kunnissa tilaa vaativan kaupan alarajaksi on selvityksissä suositeltu 4 000 k-m2.

(137) Seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön alarajaksi määritelty 10 000 k-m2 on edellä esitetyn perusteella Karkkilan, Hangon ja Raaseporin asukasmääriin ja paikalliseen ostovoimaan nähden liian korkea. Kun lisäksi otetaan huomioon, että nyt kysymyksessä olevat taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeet kohdentuvat Länsi-Uudenmaan vaihemaakuntakaavan alueella suurelta osin väestömäärältään pieniin kuntiin, eikä kaavaratkaisun perusteena olevista selvityksistä ole johdettavissa perusteita koon alarajan määrittelemiselle yksinomaan myymälöiden kaupallisen vetovoiman perusteella, seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön alarajan määrittely ei ole nyt kysymyksessä olevien taajamatoimintojen kehittämisalueiden osalta perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

(138) Selvitysten puutteellisuudesta johtuen ei ole mahdollista varmistua siitä, että vaihemaakuntakaavaratkaisu nyt kysymyksessä olevilta osin ohjaa merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumista maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:ssä edellytetyllä tavalla. Taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevan suunnittelumääräyksen viimeisen kappaleen määräys, joka koskee merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajoja muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä, on siten tullut kumota lainvastaisena.

(139) Suunnittelumääräyksen osittaisen kumoamisen johdosta nyt kysymyksessä olevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä tulee noudatettavaksi vaihemaakuntakaavan kauppaa ja elinkeinoja koskeva yleinen suunnittelumääräys, jonka mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja on 4 000 k-m2, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta. Merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja on mainitun yleisen suunnittelumääräyksen mukaan siten mahdollista erillisiin selvityksiin perustuen määritellä 4 000 k-m2:iä suuremmaksi myös nyt kysymyksessä olevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä, eikä taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeitä koskevan suunnittelumääräyksen osittainen kumoaminen tähän nähden merkitse maakuntavaltuuston hyväksymän kaavaratkaisun muuttamista kappaleessa 1.2.2 mainitulla tavalla.

(140) Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeitä koskevan suunnittelumääräyksen osittaista kumoamista koskevilta osin perusteita. Maakuntahallituksen valitus näiltä osin sekä Raaseporin kaupunginhallituksen valitus on siten hylättävä.

4. Lopputulos

(141) Vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä suojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita koskevilla perusteilla. Hallinto-oikeuden päätös vaihemaakuntakaavan osittaisesta kumoamisesta on tämän vuoksi näiltä osin kumottava ja yhdistyksen hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylättävä. Hallinto-oikeuden päätös vaihemaakuntakaavan osittaisesta kumoamisesta jää kuitenkin voimaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevan suunnittelumääräyksen viimeisen kappaleen määräyksen, joka koskee merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajoja muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä.

(142) Vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen suojelualueiden osoittamista tai viheryhteyksien osoittamista koskevissa valituksissa esitetyillä perusteilla. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiselle ei näiltä osin ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Uudenmaan liiton maakuntavaltuusto

Helsingin hallinto-oikeus

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta siltä osin kuin päätöksellä on kumottu kaavaselostuksen liitteessä 3 ”Kumottavat merkinnät” esitetyllä tavalla voimassa olleissa maakuntakaavoissa ollut ominaisuusmerkintä ”Natura 2000 -verkostoon kuuluva tai ehdotettu alue” mainittujen osa-alueiden osalta,

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta siltä osin kuin päätöksellä on kumottu aiemmissa maakuntakaavoissa olleet luonnonsuojelualueita koskevat merkinnät, ja

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevan suunnittelumääräyksen viimeisen kappaleen määräyksen, joka koskee merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajoja muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä, osalta.

Merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Petteri Leppikorpi ja Esa Hakkola, joka on myös esitellyt asian.

MTK-Uusimaa ry ja sen asiakumppanit

Uudenmaan maakuntahallitus

luonnonsuojelualueiden osalta

Natura 2000 -kohteisiin kuuluvien alueiden osalta

vähittäiskaupan suuryksiköiden osalta

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry

Raaseporin kaupunginhallitus

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Suojelualue

Natura 2000 -alue

Viheryhteystarve

kursiivilla

Keskustahakuinen kauppa (päivittäistavaran kauppa ja muun erikoistavaran kauppa) 10 000 k-m²

Paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa 30 000 k-m²

Taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä

Paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa 10 000 k-m².

Paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa 10 000 k-m².”