KHO 26.4.2018/1953 – Valitus ympäristönsuojelulain ja vesilain yhteiskäsittelyn piiriin kuuluvassa asiassa (kalankasvatus, Busö fjärden, Kemiönsaari)

Valitus ympäristönsuojelulain ja vesilain yhteiskäsittelyn piiriin kuuluvassa lupa-asiassa

A

Vaasan hallinto-oikeus 15.2.2017 nro 17/0073/3

on päätöksellään 29.4.2015 nro 81/2015/2 myöntänyt Busö Lax Kb:lle luvan verkkoaltaiden pitämiseen meressä ja kalojen kasvattamiseen niissä Busön saaren pohjoispuolella kiinteistöön Busö (322-507-1-62) kuuluvalla vesialueella (Askenin laitos) sekä kalojen talvisäilytykseen verkkoaltaissa Busön saaren kaakkoispuolella kiinteistöön Busö (322-507-1-62) kuuluvalla vesialueella (Busön laitos) Kemiönsaaren kunnassa aluehallintoviraston päätöksen liitteen 2 osoittamalla paikalla.

Luvan saajan on noudatettava ympäristönsuojelulain ja vesilain säännöksiä sekä lupamääräyksiä 1 – 12, joista määräykset 1, 4 ja 5 sekä luvan voimassaoloa koskeva määräys kuuluvat seuraavasti:

1. Verkkoaltaiden yhteenlaskettu pinta-ala Busön saaren pohjoispuolella olevassa yksikössä saa olla enintään 1 900 m

.

Talvisäilytyspaikalla Busön saaren kaakkoispuolella verkkoaltaita saa pitää ajalla 1.11. – 30.4. Altaiden pinta-ala saa olla korkeintaan 500 m

Verkkoaltaat saadaan käsitellä ainoastaan sellaisilla antifouling-aineilla, jotka on hyväksytty käytettäviksi kalankasvatustoiminnassa.

4. Laitosta on hoidettava siten, että kalankasvatuksen ympäristövaikutukset ovat mahdollisimman vähäiset. Laitoksen toiminta on järjestettävä siten, että siitä ei aiheudu melu- eikä hajuhaittoja ympäristölle.

5. Kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 690 kg fosforia ja enintään 5 200 kg typpeä.

Talvisäilytyksessä saa säilyttää korkeintaan 20 000 kg kalaa. Kaloja ei saa ruokkia talvisäilytyksen aikana.

Kalankasvatuksessa on käytettävä rehuja, joiden ravinnepitoisuudet ovat mahdollisimman pienet, ja ruokinnassa on pyrittävä mahdollisimman pieneen rehukertoimeen. Tavoitteena on, että ominaispäästö ei ylitä 5,5 g fosforia eikä 40 g typpeä kasvatettavaa kalakiloa kohti.

Ominaispäästöarvot lasketaan vähentämällä vuosittain käytettävän rehun ravinnemäärästä kalan lisäkasvuun sitoutunut ravinnemäärä ja jakamalla näin saatu erotus kalan vuotuisella lisäkasvulla. Kasvatetussa kalassa on 0,40 % fosforia ja 2,75 % typpeä.

Lupa on voimassa 31.12.2023 saakka.

Jos luvan saajan on tarkoitus jatkaa kalankasvatustoimintaa ja talvisäilytystä vielä vuoden 2023 jälkeen, on luvan saajan saatettava uusi lupahakemus vireille aluehallintovirastossa viimeistään 31.10.2022. Mikäli hakemus saatetaan vireille määräajassa, tämä lupa on voimassa siihen saakka, kunnes uuden hakemuksen perusteella annettu päätös on saanut lainvoiman, edellyttäen, että luvan saajalla on oikeus kalankasvatustoimintaa varten tarvittavaan vesialueeseen. Lupahakemukseen tulee muun ohella liittää yhteenveto laitoksen käyttö-, päästö- ja vaikutustarkkailuista sekä selvitys mahdollisuuksista siirtää toiminta merialueen tilan ja muun käytön kannalta sopivampaan paikkaan.

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustelut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Ympäristölupa on ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; 3) ympäristönsuojelulain 7 – 9 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi sijoittamisessa on noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi muun muassa päästöistä, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta, jätteistä sekä niiden synnyn ja haitallisuuden vähentämisestä. Pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 50 §:n 2 momentin mukaan ympäristöluvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua tai hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Pykälän 2 momentin mukaan lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja.

Vuosina 2009 – 2013 kalojen lisäkasvu on Askenin ja Busön laitoksilla ollut keskimäärin yhteensä 77 000 kg vuodessa. Vastaavana aikana kalankasvatuslaitoksen laskennallinen fosforikuormitus on ollut keskimäärin 350 kg vuodessa ja typpikuormitus 3 000 kg vuodessa.

Voimassa olevan luvan mukaan kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa Askenin laitoksen osalta sisältää enintään 620 kg fosforia ja enintään 4 500 kg typpeä ja Busön laitoksen osalta enintään 210 kg fosforia ja 1 500 kg typpeä. Aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Busön laitokselle luvan ainoastaan talvisäilytystä varten. Kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 690 kg fosforia ja enintään 5 200 kg typpeä. Päätöksen perustelujen mukaan laitoksen huolellinen ja ammattitaitoinen hoito sekä vähäravinteisten rehujen käyttö ympäristön kannalta parhaan käytännön periaatteen (BEP) mukaisesti mahdollistaa kalojen lisäkasvun suuruudeksi noin 75 000 kg vuodessa. Toiminnasta aiheutuvat laskennalliset ravinnepäästöt ovat silloin 360 kg fosforia ja 2 900 kg typpeä vuodessa.

Askenin laitos sijaitsee avoimen Busö fjärdenin itälaidalla Busön saaren pohjoispuolella. Laitoksen kohdalla vesisyvyys on noin 16 metriä ja syvenee länteen noin 30 metriin. Veden vaihtuvuus länteen on hyvä. Vesialue on koko Saaristomeren tavoin yleisesti rehevöitynyt. Tarkkailutulosten perusteella laitoksen vaikutukset eivät erotu selvästi. Suhteellisen korkeat klorofyllipitoisuudet on todettu sekä laitoksen lähialueella että vertailuasemilla eikä selviä eroja ole havaittavissa. Busö fjärdenin pohjat ovat yleisesti likaantuneita. Pohjaeläimistö on ollut melko monipuolinen, mutta yksilömäärät ovat olleet pieniä.

Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitosuunnitelman 2015 mukaan laitoksen alueen pintaveden ekologinen tila on tyydyttävä. Vesienhoitosuunnitelman mukaan kalankasvatuksen kuormitusta tulee vähentää erityisesti niillä alueilla, joilla ekologinen tila on hyvää huonompi, tai tila uhkaa heikentyä kalankasvatuksen kuormituksen johdosta, ja joilla vesistöjen tilaa voidaan parantaa kalankasvatuksen kuormituksen alentamisella. Kansallisen vesiviljelyn sijainninohjaussuunnitelman mukaan laitos sijaitsee alueella, jonne ei ohjata jatkokasvatusta. Vesienhoitosuunnitelmat ja sijainninohjaussuunnitelma eivät ole oikeudellisesti sitovia.

$df

= = =

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 6 §, 41 § 1 momentti, 42 § 1 ja 2 momentti 43 § 1 ja 3 momentti sekä 50 § 2 momentti

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 § 1 momentti

Vesilaki 3 luku 4 § 1 ja 2 momentti

Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä 28 §

on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset ensisijaisesti kumotaan kokonaisuudessaan tai toissijaisesti muutetaan luvan voimassaolomääräystä siten, että lupa on voimassa 31.12.2017 asti.

Vaatimuksensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Busö Lax Kb:n hakemuksen mukainen kalankasvatustoiminta ei täytä ympäristönsuojelulaissa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan sijoittamiselle säädettyjä edellytyksiä. Lupaharkinnassa ei myöskään ole otettu huomioon, voitaisiinko toiminta siirtää muualle, kuten kansallisen vesiviljelyn sijainninohjaussuunnitelmassa jatkokasvatukseen osoitetulle alueelle.

Hallinto-oikeuden asiakirjatarkasteluun perustuva näkemys hankkeen haitallisista ympäristövaikutuksista on virheellinen. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen lausunnon mukaan vuosina 2011 – 2014 toteutetun veden laatua koskeneen tutkimuksen perusteella kalankasvatuslaitoksen vaikutus neljän vuoden keskiarvona on havaittavissa näkösyvyydessä, kokonaisfosforipitoisuuksissa sekä merenpohjan tilassa. Myöskään Saaristomeren rehevöityneisyys ja nykyinen tyydyttävä tila eivät ole laillisia perusteita myöntää lupa toiminnan jatkamiseen, saati sen kapasiteetin kasvattamiseen Askenin yksiköllä. Huono tila päinvastoin puoltaa toiminnan lakkauttamista. Kalankasvatustoiminnasta aiheutuu merkittäviä haitallisia vaikutuksia valittajan ja tämän lähisukulaisten vapaa-ajankiinteistöillä.

Valittaja omistaa loma-asuinkäytössä olevan kiinteistön Bötesön saarel-la vajaa 400 metriä Askenin kalankasvatusyksiköstä pohjoiseen. Saaren ja kiinteistön eteläreuna muodostuu lahdesta, jonne vesivirtaukset ja lounaistuuli tuovat jo nykyisin kala-altaista sameaa vettä niin, ettei 2−4 metrin syvyydessä sijaitsevaa pohjaa yleensä kesäisin näe. Lisäksi vuodesta 2014 lähtien joka kesä lahden on peittänyt pariksi kuukaudeksi noin 15 cm paksuinen mätänevä aines. Bötesön etelärannan kaarevasta muodosta johtuen Askenin kalankasvatusalueelta kulkeutuvat päästöt pysähtyvät lahteen ja kerääntyvät sen matalaan veteen aiheuttaen merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Askenin laitos sijaitsee usean saaren ympäröimänä suojaisella merialueella, jossa aavalta merialueelta tulevat virtaukset eivät pysty merkittävästi sekoittamaan toiminnasta aiheutuvia päästöjä.

Valituksenalaisen luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuu ympäristöluvan laskelmien perusteella kymmenessä vuodessa noin 4 000 kg:n fosfori- ja 29 000 kg:n typpipäästö, joiden merkitys pistekuormituksena on huomattava. Askenin yksikön lähialueilla meren sietokyky ei ole kestänyt edes nykyisten tuotantomäärien ympäristövaikutuksia. Alueelta on enää mahdoton saada kalaa. Selvimmin veden laadun muutos näkyy siinä, että alueen kampelakanta on hävinnyt jo monta vuotta sitten kalankasvatustoiminnan käynnistymisen myötä. Askenin kasvatusalue sijaitsee niin matalassa vedessä, että kasvatuksen keskittäminen Askenin alueelle on kestämätön ratkaisu valittajan ja muiden Bötesön saaren kesäasukkaiden kannalta, vaikka kasvatusalueiden kokonaiskuormitusmäärä pienenisikin.

$e5

Kyseessä olevassa ympäristölupamenettelyssä ei ole ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin mukaisesti arvioitu toiminnan muita mahdollisia sijoituspaikkoja alueella, kuten sijainninohjaussuunnitelmassa osoitettua aluetta Askenin yksiköstä länteen, vaan tämän arvion tekemistä on edellytetty vasta mahdollisen seuraavan lupamenettelyn yhteydessä. Asiassa ei ole esitetty mitään laillista perustetta vaihtoehtoisten sijoituspaikkojen selvittämättä jättämiseen ja lykkäämiseen.

Unionin tuomioistuimen niin sanotussa Weser-ratkaisussa (C-461/13) omaksutun käytännön mukaisesti hankkeelle ei voida myöntää lupaa, mikäli se vaarantaa vesimuodostuman hyvän tilan saavuttamisen. Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään ohittanut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vesienhoitosuunnitelmille ja niissä asetetuille tilatavoitteille lupaharkinnassa annetun painoarvon. Laajamittaisen kalanviljelytoiminnan harjoittaminen lupahakemuksen kohteena olevalla alueella ei mahdollista alueen vesistön tilan kehittymistä ja vesienhoitosuunnitelman mukaisen vesistön hyvän tilan saavuttamista, eikä lupaa hankkeelle näin ollen voida myöntää. Saaristomeren ja paikallisen merialueen rehevöityneisyys ja huono nykytila eivät voi olla peruste myöntää lupa ympäristön pilaantumista aiheuttavalle toiminnalle.

Kysymyksessä olevan luvan myöntäminen on omalta osaltaan esteenä Saaristomeren hyvän tilan saavuttamiselle vesipolitiikan puitedirektiivin vastaisesti. Poikkeamista vesienhoidon tavoitteista ei ole haettu ja kansallisessa vesiviljelyn sijainninohjaussuunnitelmassa on todettu, että kalankasvatustoiminnalle on osoitettavissa haitallisten ympäristövaikutusten hillitsemisen kannalta soveltuvampi toiminta-alue toisaalla. Näin ollen kaikkia käytännössä mahdollisia toimenpiteitä Saaristomeren tilaan kohdistuvien haitallisten vesistövaikutusten vähentämiseksi ei ole toteutettu direktiivin edellyttämällä tavalla.

Mikäli yhtiölle myönnetty lupa kalankasvatustoimintaan Askenin yksiköllä pysytetään, luvan voimassaololle asetettu määräaika vuoden 2023 loppuun on valittajan kannalta kohtuuttoman pitkä. Koska Askenin yksikön toimintaa ollaan huomattavasti kasvattamassa, lupaedellytysten olemassaolosta tulee varmistua ja vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja harkita huomattavasti edellä mainittua ajankohtaa aiemmin. Lisäksi lupa myönnetyssä muodossaan ei ole todellisuudessa määräaikainen, koska se mahdollistaa uuden lupahakemuksen jättämisen samalle paikalle ja toiminnan jatkamisen koko uuden luvan lainvoimaistumiseen saakka.

on antanut lausunnon, jossa on katsottu, että Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

on lausuntonaan valituksen johdosta ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää asiassa aikaisemmin antamiinsa lausuntoihin.

on varattu tilaisuus antaa vastine valituksen johdosta.

on antanut valituksen johdosta vastineen. Lautakunta on esittänyt, että hallinto-oikeuden päätös hylätä kyseinen valitus on perusteltu, koska vesiympäristön tila on otettu huomioon aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksissä.

on antanut annettujen lausuntojen ja vastineen johdosta vastaselityksen.

Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevaan lupaan sisältyvät yhtiön kalankasvatusta kokonaisuudessaan koskevat kuormituksen vähentämistä koskevat lupamääräykset, laitoksen toiminta ei vaaranna vesienhoitosuunnitelman hyvän ekologisen tilan saavuttamista vuoteen 2027 mennessä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Asia

Valittaja

Päätös, jota valitus koskee

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

Sovelletut oikeusohjeet

Laitoksen toiminnasta

Laitoksen ympäristöstä

Hallinto-oikeuden arviointi ja johtopäätökset

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Reeta-Kaisa Eriksson ja Curt Nyman. Esittelijä Taija Randen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalveluille

Kemiönsaaren rakennus- ja ympäristövalvontalautakunta

Busö Lax Kb

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Perustelut