KHO:2016:106 – Förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (MKB-förfarande)

Kommunens miljöskyddsmyndighet hade beviljat M Ab tillstånd för stenbrytning och stenkrossning. Enligt tillståndet fick årligen i medeltal 50 000 och högst 100 000 fastkubikmeter brytas på ett cirka sju hektar stort område. I närheten fanns också flera andra stenbrott och stenkrossar. Sammanlagt var det frågan om ett cirka 50 hektar stort område.

De nedre gränser som enligt 6 § 2 b punkten i MKB-förordningen avgör om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning ska tillämpas överskreds inte i M Ab:s projekt, varför direkt tillämpning av miljökonsekvensförfarandet inte blev aktuellt enligt 4 § 1 mom. i MKB-lagen.

Enligt 4 § 1 mom. i MKB-lagen och bilaga 1 till MKB-direktivet är miljökonsekvensbedömning obligatorisk eller så att säga förutsatt av systemet när det är frågan om ett projekt som avses i nämnda bilaga och 6 § i MKB-förordningen. Detsamma gäller vissa ändringar av ett sådant projekt. Av 6 § 12 punkten i MKB-förordningen och punkt 24 i bilaga I till MKB-direktivet jämförd med punkt 13 a i bilaga II till samma direktiv framgår att i fråga om ändringar är miljökonsekvensbedömning obligatorisk endast om ändringen till sin omfattning ensam motsvarar ett projekt för vilket miljökonsekvensbedömningen är obligatorisk.

I detta fall var den som hade ansvaret för projektet juridiskt och faktiskt en annan än de som stod för verksamheten på de närliggande områdena. Enligt vad som framgick av utredningen i målet var det inte heller annars frågan om att projektet skulle vara direkt kopplat till den verksamhet som redan bedrevs på de närliggande områdena eller en utvidgning av verksamheten där. För tillämpningen av 4 § 1 mom. i MKB-lagen saknade det därför betydelse att den sammanlagda arealen av M Ab:s och de andra verksamhetsutövarnas täktområden skulle komma att överskrida tröskelvärdet för arealen i 6 § 2 b punkten i MKB-förordningen och att den mängd substanser som de sammanlagt årligen skulle ta ut likaså skulle överskrida tröskelvärdet för uttagen substans i samma lagrum.

I närheten av M Ab:s projekt bedrevs samma slags stenbrytning och stenkrossning som M Ab hade för avsikt att bedriva, men utrustningen eller resurserna var inte gemensamma. Projekten befann sig i olika skeden och verksamhetsutövarna var inte desamma, varför det inte fanns nära växelverkan eller funktionellt samband mellan projekten. M Ab:s projekt kunde inte betraktas som ett projekt som på ett konstlat sätt avskilts från de övriga projekten för att man därigenom skulle undvika tillämpning av förfarandet vid miljökonsekvensbedömning.

Vid en sammantagen bedömning av miljökonsekvenserna av M Ab:s projekt och de övriga projekten ansågs konsekvenserna inte vara sådana att det skulle anses att projektet sannolikt skulle förorsaka sådana betydande skadliga miljökonsekvenser vilka till sin art och omfattning kunde jämföras med konsekvenserna av projekt som avses i 4 § 1 mom. i MKB-lagen. M Ab:s projekt kunde inte heller annars anses vara sådant att bestämmelserna i 4 § 2 mom. i MKB-lagen skulle ha medfört att förfarandet vid bedömning av miljökonsekvenser borde ha tillämpats på projektet.

Lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (MKB-lagen) 4 § och 5 § 2 mom.

Statsrådets förordning om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (MKB-förordningen) 6 och 7 §

Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2011/92/EG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt

Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen oli myöntänyt luvan M Oy:n louhinta- ja murskaushankkeeseen, joka käsitti noin seitsemän hehtaarin louhinta-alueen. Vuotuinen ottomäärä oli keskimäärin 50 000 ja enimmillään 100 000 kiintokuutiometriä. Hankealueen läheisyydessä sijaitsi useita muita louhinta- ja kivenmurskaushankkeita. Eri hankkeiden louhinta-alueiden pinta-ala oli yhteensä noin 50 hehtaaria.

Valituksenalainen hanke ei ylittänyt YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdassa säädettyjä arviointimenettelyn soveltamisen alarajoja, joten siihen ei suoraan YVA-lain 4 §:n 1 momentin nojalla ollut sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

YVA-lain 4 §:n 1 momentissa ja YVA-direktiivin I liitteessä tarkoitetun pakollisen eli järjestelmällisen arvioinnin piiriin kuuluvat mainitussa liitteessä ja YVA-asetuksen 6 §:ssä tarkoitetut hankkeet ja niiden eräät muutokset. YVA-asetuksen 6 §:n 12 kohdasta ja YVA-direktiivin liitteen I 24 kohdasta verrattuna liitteen II 13 a kohtaan ilmenee, että hankkeen muutos kuuluu pakollisen arvioinnin piiriin ainoastaan siinä tapauksessa, että muutos yksin suuruudeltaan vastaa pakollisen arvioinnin piiriin kuuluvaa hanketta.

Nyt kysymyksessä olevasta hankkeesta vastaava oli oikeudellisesti ja tosiasiallisesti eri taho kuin lähellä sijaitsevien hankkeiden toiminnanharjoittajat. Muutoinkaan ei saadun selvityksen mukaan ollut kysymys siitä, että valituksen kohteena oleva hanke liittyisi suoraan lähialueilla ennestään harjoitettavaan toimintaan tai sen laajentamiseen. Tähän nähden asiassa ei ollut YVA-lain 4 §:n 1 momentin soveltamisen kannalta merkitystä sillä, että kaikkien hankkeiden yhteenlaskettu pinta-ala ja vuosittainen ottomäärä ylittäisi YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdan kynnysarvot.

M Oy:n hankkeen läheisyydessä harjoitettiin samankaltaista louhintaa ja murskausta, mutta hankkeissa ei käytetty yhteistä kalustoa tai toimintaresursseja. Kysymys oli eri vaiheissa olevista ja eri toiminnanharjoittajien toteuttamista hankkeista eikä hankkeilla siten ollut kiinteää vuorovaikutusta tai toiminnallista yhteyttä. M Oy:n hanketta ei voitu pitää keinotekoisesti YVA-menettelyn soveltamisen välttämiseksi muista hankkeista erotettuna hankkeena.

M Oy:n hankkeesta aiheutuvia ympäristövaikutuksia yhdessä muiden hankkeiden kanssa arvioituna ei pidetty sellaisina, että hankkeen olisi katsottava todennäköisesti aiheuttavan laadultaan ja laajuudeltaan YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. M Oy:n hankkeen ei muutenkaan voitu katsoa olevan sellainen, että siihen olisi tullut YVA-lain 4 §:n 2 momentin perusteella soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-laki) 4 § ja 5 § 2 momentti

Asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-asetus) 6 ja 7 §

YVA-direktiivi 2011/92/EU

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 16.12.2014 nro 14/0716/3

Asian aikaisempi käsittely

on 22.5.2013 antamallaan päätöksellä (8.5.2013 § 75) myöntänyt M Oy:lle ympäristöluvan Raaseporin kaupungin Bengsmoran kylässä Kivimäen tilalla RN:o 1:31 harjoitettavalle kiviaineksen louhinta- ja murskaustoiminnalle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksen, jossa oli vaadittu Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksen kumoamista ja hakemuksen hylkäämistä, koska asiassa ei ollut sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

$103

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen. Ennen päätöksentekoa on arviointimenettelyn tarpeesta käytävä riittävät neuvottelut asianomaisten viranomaisten kesken ja hankkeesta vastaavalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi asiassa. Päätös on annettava tiedoksi hankkeesta vastaavalle siten kuin hallintolain 60 §:ssä säädetään. Päätöksestä on tiedotettava viipymättä kuuluttamalla vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään. Päätös on julkaistava myös sähköisesti ja lähetettävä tiedoksi asianomaisille viranomaisille.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:n 2 b kohdan mukaan hankkeita, joihin sovelletaan arviointimenettelyä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla, on kiven, soran tai hiekan otto, kun louhinta- tai kaivualueen pinta-ala on yli 25 hehtaaria tai otettava ainesmäärä vähintään 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §:n mukaan harkittaessa arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen on tarkasteltava erityisesti hankkeen ominaisuuksia, kuten hankkeen koko ja yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa, sekä hankkeen sijaintia ja vaikutusten luonnetta, kuten vaikutusalueen laajuus ottaen huomioon vaikutuksen kohteena olevan väestön määrä, vaikutuksen todennäköisyys ja vaikutuksen kesto.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 15.12.2011 tekemästä päätöksestä ilmenee, että ennen päätöksen tekemistä Lohjan ja Raaseporin kaupungeilta on pyydetty lausunnot ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeesta. Inkoon kuntaa ei asiakirjojen mukaan ole kuultu ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeesta. Päätöstä ei myöskään ole kuulutettu Inkoon kunnan ilmoitustaululla eikä lähetetty tiedoksi Inkoon kunnalle.

Koska louhinta- ja murskaustoiminnan vaikutukset asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella voivat ulottua Inkoon kunnan alueelle, Inkoon kuntaa olisi tullut kuulla ennen päätöksen tekemistä. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä rasittaa menettelyvirhe.

Kun kuitenkin otetaan huomioon asiakirjoista ilmenevä selvitys Ristenin alueen hankkeista ja niiden ympäristövaikutuksista sekä Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunnan M Oy:n ympäristölupahakemuksen johdosta antama lausunto, hallinto-oikeus enemmän viivästyksen välttämiseksi ottaa asian sitä palauttamatta välittömästi ratkaistavakseen.

$106

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 15.12.2011 antamallaan päätöksellä katsonut, että Ristenin alueen maa-ainesten ottohankkeisiin ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Päätöksen perusteluissa on tuotu esiin hankkeiden sijainti, vaikutusten luonne ja suuruus, alueen nykyinen maankäyttö sekä etäisyys asutukseen.

$107

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että hankkeet eivät niiden ympäristövaikutuksista esitetty selvitys huomioon ottaen muodosta sellaista kokonaisuutta, johon olisi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla sovellettava arviointimenettelyä.

Hankkeet sijaitsevat alueella, jolla asiakirjojen mukaan on jo 1980-luvulta lähtien harjoitettu maa-ainesten ottotoimintaa ja jolla maakuntakaavan mukaan on merkittäviä kiviainesvarantoja. Näin ollen ja kun lisäksi otetaan huomioon hankealueiden sijainti kaukana asutuksesta, hankkeet eivät muodosta ympäristössään sellaista kokonaisuutta, josta todennäköisesti aiheutuisi mainitun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia. Toiminnan ympäristövaikutukset on voitu selvittää riittävästi ympäristölupamenettelyssä. Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan M Oy:n ympäristölupaa koskevassa asiassa tekemää päätöstä ei siten ole syytä kumota sillä perusteella, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei ole suoritettu.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätökset kumotaan ja M Oy:n lupahakemus hylätään. M Oy on yhdessä muiden Ristenin alueen maa-ainesluvan haltijoiden kanssa velvoitettava suorittamaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA-lain) mukainen ympäristövaikutusten arviointi. Vaatimustensa tueksi lautakunta on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa kuvannut aluetta harhaanjohtavasti. Ristensbäcken, Långängsbäcken ja Kusforsen sekä Båtsbäcken lännessä kuuluvat kaikki Ingarskilanjoen vesistöön. Etäisyys jokeen ei siten ole yli 9 km, vaan ottoalue muodostaa osan joen valuma-alueesta. Myös Ristensbäckeniin on istutettu meritaimenen poikasia osana joen kunnostamista.

Ottoalueiden nykyinen yhteenlaskettu pinta-ala edellyttää jo sinällään YVA-lain mukaista ympäristövaikutusten arviointia. Maakuntakaavassa ottoalueeksi merkitty alue on kuitenkin paljon suurempi, 100 – 140 hehtaaria. Ottotoiminnan ympäristövaikutukset tulisi arvioida ennakolta koko tällä alueella YVA-direktiivin vaatimusten täyttämiseksi.

Ottotoiminnan jatkuminen Ristenin alueella nykyiseen tapaan pienempiin alueisiin jaettuna ja usean toiminnanharjoittajan toimesta uhkaa johtaa satojen hehtaarien ottoalueen toteuttamiseen ilman ympäristövaikutusten arviointia. Ristenin alueella on edelleen huomattavia luontoarvoja, kuten laaja rakentamaton ja yhtenäinen kallio- ja metsäalue Ingarskilanjoen ja Siuntionjoen selkäalueella kolmen kunnan alueella.

Uudenmaan vesienhoidon toimenpideohjelmaa ei ole otettu huomioon päätöksenteossa vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 28 §:n ja ympäristönsuojelulain (86/2000) 51 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Ingarskilanjoen vesistö sisältyy vesienhoito-ohjelmaan. Vesistön ekologinen luokka oli tyydyttävä vuonna 2010 ja hyvä uudessa esityksessä vuonna 2014. Tavoitteena on hyvä ekologinen luokka, joka edellyttää, että joen uhanalaisen meritaimenkannan elinolosuhteet säilyvät.

Päätöksenteossa ei ole otettu huomioon Länsi-Uudenmaan jätekeskuksen (Länsi-Uudenmaan Jätehuolto Oy) ympäristövaikutusten arviointia. Toiminta sijoittuu samalle Ristenin alueelle. Kaivannaisjätteiden käsittelyn johdosta nyt kyseessä olevan hankkeen maa-aines- ja ympäristöluvista tulisi käydä ilmi, miten mainittu ympäristövaikutusten arviointi vuodelta 1997 on otettu huomioon. Mainitun YVA-selostuksen mukaan Ristenin alueen käyttöön ottaminen jätekeskuksena edellyttää laajaa louhintaa. Louhinnan ympäristövaikutuksia ei arvioitu. Vesistövaikutusten arviointi kierrettiin ilmoittamalla, että kaikki jätevedet johdetaan Lohjan kaupungin jätevesiverkkoon eikä mitään johdettaisi Ingarskilanjokeen.

on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään. Lisäksi lautakunta on esittänyt seuraavaa:

Meritaimenen ja ravun esiintymät Ingarskilanjoessa on otettu huomioon lupapäätöksessä. Luvassa on asetettu tarpeellisen tiukat määräykset M Oy:n louhinta-alueelta tulevan pölyn torjumisesta sekä pintaveden johtamisesta ja tarkkailusta.

M Oy:n louhinta-alueeseen rajoittuvan C Oy:n louhinta-alueelta johdettavien pintavesien määrät ovat olleet hyvin pieniä, koska vesi hakeutuu kallion halkeamiin. Todennäköistä on, että M Oy:n alueelta johdettavan pintaveden määrä tulee samasta syystä olemaan pieni.

on valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut asiassa aiemmin lausumaansa.

Maa-ainesten ottoalue on jo maakuntakaavassa osoitettu merkittäväksi kiviainesten varantoalueeksi. Maa-ainesten otosta ja murskauksesta ei hankkeiden yhteisvaikutuksenakaan synny merkittäviä haittoja luonnon monimuotoisuudelle, maisemalle tai pinta- ja pohjavesille eikä merkittäviä melu- ja pölyhaittoja asutukselle. Vaikka luonnon monimuotoisuudelle ja maisemalle aiheutuvat haitat ovat pysyviä, voidaan alueen viimeistelyllä maisemahaittoja jonkin verran vähentää. Melu- ja pölyhaitat päättyvät ottotoiminnan loppuessa.

Suunnitellulta ottoalueelta poistettavien pintavesien määrä on vähäinen ja niiden selkeytysallaskäsittely on riittävä kiintoaineen poistamiseksi vesistä. Usean kilometrin pituinen ojasto ennen Ingarskilanjokea ehtii pidättää selkeytysaltaasta veden mukana poistuvaa kiintoainesta ja mahdollisia ravinteita.

Maa-aineslupien mahdollistama suuri ottomäärä ei ole suoraan verrannollinen todellisen, vuosittain louhittavan määrän kanssa. Nykyisen kilpailu- ja taloustilanteen vuoksi usean lähekkäin toimivan kiviainesalueen yhtäaikainen jatkuva toiminta ja yhtäaikaisten ympäristövaikutusten syntyminen on todella epätodennäköistä. Maa-ainesoton ympäristövaikutukset ovat nykyisin jo melko hyvin tiedossa ja vaikutusten seuranta ja rajoittaminen voidaan toteuttaa maa-aines- ja ympäristöluvan lupamääräysten mukaisesti.

on vastaselityksessään esittänyt, että louhinta-alueen pintavesien hakeutuminen kallion halkeamiin voi vaikuttaa pohjaveden laatuun, koska räjäytysaineet sisältävät runsaasti nitraattityppeä. Ristenin kallionlouhintatoiminnan yhteisvaikutukset pohjaveden laatuun ja määrään on arvioitava asianmukaisesti YVA-menettelyssä. Ristenin toiminnan kokonaismeluvaikutuksia ei ole selvitetty.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU (YVA-direktiivi) on Suomessa pantu täytäntöön ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetulla lailla (YVA-laki) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.

YVA-lain 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen (YVA-asetus) 6 §:n 2 kohdan b alakohdan mukaan arviointimenettelyä sovelletaan kiven, soran tai hiekan ottoon, kun louhinta- tai kaivualueen pinta-ala on yli 25 hehtaaria tai otettava ainesmäärä vähintään 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa.

YVA-lain 4 §:n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

YVA-lain 4 §:n 3 momentin mukaan harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Harkintaperusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Lisäksi YVA-lain 5 §:n 2 momentin mukaan, ellei 3 luvun säännöksistä muuta johdu, arviointimenettelyä ei sovelleta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen tai toteutetun hankkeen muutokseen, jos vaikutukset on selvitetty muun lain mukaisessa menettelyssä mainitussa laissa edellytetyllä tavalla ja selvityksistä on kuultu kaikkia niitä, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa vaikuttaa, sekä yhteisöjä ja säätiöitä, joiden toimialaa hankkeen vaikutukset saattavat koskea. Yhteysviranomainen arvioi tarvittaessa muun lain mukaisesti tehtyjen selvitysten ja kuulemisten riittävyyden ennen hankkeen toteuttamista koskevan lupa- tai muun siihen rinnastettavan päätöksen tekemistä.

YVA-asetuksen 7 §:n mukaan harkittaessa arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen on tarkasteltava erityisesti muun muassa yhteisvaikutusta muiden hankkeiden kanssa sekä hankkeen sijaintia, kuten alueen nykyistä maankäyttöä.

Asiassa on kysymys siitä, olisiko M Oy:n louhinta- ja murskaustoimintaa koskeva ympäristölupahakemus tullut hylätä sillä perusteella, ettei hankkeeseen ole sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Tällöin ovat erityisesti arvioitavana kysymyksessä olevan hankkeen yhteisvaikutukset muiden, lainvoimaisiin lupiin perustuvien hankkeiden kanssa.

Unionin tuomioistuin (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) on useissa ratkaisuissaan ottanut kantaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisalan laajuuteen ja siihen, miten eri vaiheissa toteutettavien hankkeiden yhteisvaikutukset on otettava huomioon soveltamista koskevassa harkinnassa. Tuomioistuimen tuomioiden johdonmukaisena linjana on ollut, että direktiivin soveltamisala ja tarkoitus on tulkittava hyvin laajasti (esimerkiksi asia C-72/95,

.) ja että yksittäisten jäsenvaltioiden tai toimivaltaisten viranomaisten ei pidä toiminnassaan pyrkiä tulkitsemaan sitä suppeammin.

Metsitystä ja turvetuotantoa koskevassa asiassa C-392/96 (

) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että YVA-direktiivin liitteessä II mainittuja hankkeita koskevia raja-arvoja tai perusteita ei voitu asettaa niin korkealle tasolle, että direktiivin tarkoitusta kierrettäisiin jakamalla hankkeita pienempiin osiin, ja että oli arvioitava myös tällaisen lähestymistavan yhteisvaikutukset. Tuulivoimalan ja siihen liittyvien osatoimintojen yhteisvaikutuksia koskevassa asiassa C-215/06 (

) oli kysymys erilaisista hanketunnusmerkistöihin kuulumattomista osatoiminnoista, kuten turpeen ottamisesta ja tiestön rakentamisesta, jotka muodostivat kuitenkin hankeyhteyden tuulivoimalan kanssa. Lentoasemia koskevissa asioissa C-02/07 (

.), C-275/09 (

.) ja C-244/12 (

) tuomioistuin on katsonut, että saman hankkeen laajennusten ja kumulatiivisten muutosten kokonaisuus voi yhdessä aiheuttaa merkittäviä ympäristövaikutuksia.

Valtioiden rajan ylittävää 220 kV:n sähkölinjaa koskevassa asiassa C-205/08 (

) tuomioistuin katsoi sähkölinjan rakentamisen olevan yksi hanke, johon tuli soveltaa suoraan YVA-direktiivin 4 artiklan 1 kohtaa.

Asiassa C-142/07 (

), joka koski Madridin kehätien uudistamis- ja parannushankkeita, tuomioistuin korosti, että YVA-direktiivin tarkoitus ei saa jäädä toteutumatta siksi, että hanke pilkotaan, ja että sillä, ettei useiden hankkeiden yhteisvaikutuksia oteta huomioon, ei saa käytännössä olla sitä lopputulosta, että kaikki tietyntyyppiset hankkeet jäävät arviointia koskevan velvoitteen ulkopuolelle, vaikka niillä yhdessä todennäköisesti olisi direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tuomioistuin totesi, että erillisinä toteutettavat tien osat kuuluivat Madrid Calle 30 -kokonaishankkeeseen ja että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen oli tarkasteltava, onko niitä käsiteltävä yhdessä erityisesti niiden maantieteellisen läheisyyden, samankaltaisuuden ja vuorovaikutuksen takia.

Euroopan komissio on antanut YVA-direktiivin tulkintaan liittyen ohjeen (European Union 2015 Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive). Tämä oikeudellisesti sitomaton ohje voidaan ottaa huomioon asiassa selvityksenä. Ohjeessa kiinnitetään huomiota siihen, ettei suunnitellun hankkeen pilkkomisella osahankkeiksi tule kiertää direktiiviä.

Nyt kyseessä oleva M Oy:n louhinta- ja murskaushanke käsittää noin seitsemän hehtaarin louhinta-alueen. Vuotuinen ottomäärä on keskimäärin 50 000 ja enimmillään 100 000 kiintokuutiometriä. Hanke ei ylitä YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdassa säädettyjä arviointimenettelyn soveltamisen alarajoja, joten siihen ei suoraan YVA-lain 4 §:n 1 momentin nojalla ole sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

YVA-lain 4 §:n 1 momentissa ja YVA-direktiivin I liitteessä tarkoitetun pakollisen eli järjestelmällisen arvioinnin piiriin kuuluvat mainitussa liitteessä ja YVA-asetuksen 6 §:ssä tarkoitetut hankkeet ja niiden eräät muutokset. YVA-asetuksen 6 §:n 12 kohdasta ja YVA-direktivin liitteen I 24 kohdasta verrattuna liitteen II 13 a kohtaan ilmenee, että hankkeen muutos kuuluu pakollisen arvioinnin piiriin ainoastaan siinä tapauksessa, että muutos yksin suuruudeltaan vastaa pakollisen arvioinnin piiriin kuuluvaa hanketta.

Nyt kysymyksessä olevasta hankkeesta vastaava on oikeudellisesti ja tosiasiallisesti eri taho kuin lähellä sijaitsevien hankkeiden toiminnanharjoittajat. Muutoinkaan ei saadun selvityksen mukaan ole kysymys siitä, että valituksen kohteena oleva hanke liittyisi suoraan lähialueella ennestään harjoitettavaan toimintaan tai sen laajentamiseen. Tähän nähden asiassa ei ole YVA-lain 4 §:n 1 momentin soveltamisen kannalta merkitystä sillä, että kaikkien hankkeiden yhteenlaskettu pinta-ala ja vuosittainen ottomäärä ylittäisi YVA-asetuksen 6 §:n 2 kohdan b alakohdan kynnysarvot.

Edellä todetun lisäksi on arvioitava, onko M Oy:n hanke sellainen YVA-lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettu hanke, johon on sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä tapauskohtaisesti (määräyksenvarainen YVA-menettely). Tässä arvioinnissa on otettava huomioon erityisesti YVA-asetuksen 7 §:n 1 kohdan b alakohdan mukaisesti eri hankkeiden yhteisvaikutukset.

Ristenin alue kuuluu 22.6.2010 vahvistetussa 1. vaihemaakuntakaavassa alueeseen, jossa on merkittäviä kiviainesvaroja. M Oy:n ympäristölupahakemuksen mukaisen hankkeen läheisyydessä sijaitsee jo ennestään useita ottamishankkeita. Alueella on harjoitettu ottamistoimintaa jo 1980-luvulta lähtien. Hankkeet ovat samankaltaista louhintaa ja murskausta, mutta hankkeissa ei käytetä yhteistä kalustoa tai toimintaresursseja. Kysymys on eri vaiheissa olevista ja eri toiminnanharjoittajien toteuttamista hankkeista eikä hankkeilla siten ole kiinteää vuorovaikutusta tai toiminnallista yhteyttä. Edellä todetun perusteella M Oy:n hanketta ei voida pitää keinotekoisesti YVA-menettelyn soveltamisen välttämiseksi muista hankkeista erotettuna hankkeena.

Kun otetaan huomioon alueen hankkeiden sijainti kaavoituksellisesti kiviaineksen ottotoimintaan soveltuvalla alueella, hankealueiden etäisyys asutukseen ja Ingarskilanjokeen sekä muu asiakirjoista saatava selvitys hankealueita ympäröivien alueiden olosuhteista, näitä yhteisvaikutuksia ei voida pitää siinä määrin merkittävinä, että niiden vuoksi nyt kyseessä olevan M Oy:n hankkeen olisi katsottava todennäköisesti aiheuttavan laadultaan ja laajuudeltaan YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. M Oy:n hankkeen ei muutenkaan voida katsoa olevan sellainen, että siihen tulisi YVA-lain 4 §:n 2 momentin perusteella soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksiä ei ole kumottava sillä perusteella, että hankkeeseen ei ole sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta ei ole päätöksessään maininnut Uudenmaan vesienhoidon toimenpideohjelmaa eikä sitä, miten ohjelma on otettu päätöksenteossa huomioon. Päätöstä ei kuitenkaan voida tämän vuoksi pitää virheellisenä, kun otetaan huomioon hankealueen ja Ingarskilanjoen välinen etäisyys, päätöksessä asetetut vesien käsittelyä ja pintavesien tarkkailua koskevat lupamääräykset sekä se, että Uudenmaan vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuosille 2010 – 2015 ei ole asetettu erityisiä toimenpiteitä koskien Ingarskilanjokea ja sen valuma-aluetta.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset, Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Elina Lampi-Fagerholm ja Maarit Lindroos sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Juha Kaila ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta

Vaasan hallinto-oikeus

Sovellettuja säännöksiä

Kuuleminen

Arviointimenettelyn soveltaminen

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Hanna Nieminen-Finne, joka on myös esitellyt asian, ja Juha Väisänen.

Inkoon rakennus- ja ympäristölautakunta

Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunta

M Oy

Sovellettavat lainkohdat

Oikeudellinen arviointi YVA-lain soveltamisen osalta

Kraaijeveld ym

komissio vastaan Irlanti

Abraham ym

Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym

Salzburger Flughafen GmbH

Alpe Adria

Ecologistas en Acción-CODA

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Perustelut