KHO:2016:156 – Grundkurs för gränsbevakare

Enligt 27 b § 2 mom. i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning kan Gräns- och sjöbevakningsskolan på ansökan av den studerande skjuta upp studierätten eller avbryta studierna för högst två år.

Enligt ordalydelsen i ovan nämnda bestämmelse har Gräns- och sjöbevakningsskolan prövningsrätt när den avgör om en ansökan om avbrytande av studier ska bifallas eller inte.

Enligt gällande bestämmelser i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning utnämndes de som studerade på grundkursen för gränsbevakare inte längre till ett tidsbestämt tjänsteförhållande som gränsbevakare för studietiden, varför de således inte hade någon sådan absoluta rätt att för krishanteringsuppgifter få tjänstledighet eller befrielse från arbete som statsanställda har enligt 25 § i lagen om militär krishantering.

Ett avslag på en ansökan om att få avbryta studierna skulle även när beslutet fattats inom ramen för skolans prövningsrätt grunda sig på objektivt godtagbara skäl. Med hänsyn till statsanställdas absoluta rätt att för krishanteringsuppgifter få tjänstledighet eller befrielse från arbete, kunde som sådana skäl när en enskild studerande ansökte om att få avbryta studierna för en viss tid inte betraktas de med den operativa verksamheten förknippade skäl som Gräns- och sjöbevakningsskolan hade nämnt i sitt beslut eller det krav att exakt iaktta budgeten som skolan hänvisat till.

Lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning 27 b § 1 mom.

Lagen om militär krishantering 25 §

Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 27 b §:n 2 momentin mukaan Raja- ja merivartiokoulu voi opiskelijan hakemuksesta siirtää opiskeluoikeutta tai keskeyttää opiskelun enintään kahden vuoden määräajaksi.

Lainkohdan sanamuodon mukaisesti Raja- ja merivartiokoululla on harkintavaltaa siinä, hyväksyykö se opiskelun keskeyttämistä koskevan hakemuksen.

Raja- ja merivartiokoulun peruskurssin opiskelijoita ei nykyisin voimassa olevien Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain säännösten mukaan enää nimitetty opiskelunsa ajaksi määräaikaiseen rajavartijan virkasuhteeseen, eikä heillä näin ollen ollut sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 25 §:ssä valtion palveluksessa oleville säädettyä ehdotonta oikeutta saada virkavapautta tai vapautusta työstä kriisinhallintatehtäviin.

Opiskelun keskeyttämistä koskevan hakemuksen hylkäävän päätöksen oli harkintavallan rajoissakin perustuttava objektiivisesti arvioiden hyväksyttäviin syihin. Kun otettiin huomioon valtion palveluksessa olevien ehdoton oikeus saada virkavapautta tai vapautusta työstä kriisinhallintatehtäviin, tällaisina syinä ei yksittäisen opiskelijan hakiessa opiskelun keskeyttämistä määräajaksi voitu pitää Raja- ja merivartiokoulun päätöksessä mainittuja operatiiviseen toimintaan liittyviä perusteita eikä Raja- ja merivartiokoulun mainitsemaa budjetin tarkkuusvaatimusta.

Laki Rajavartiolaitoksen hallinnosta 27 b § 2 momentti

Laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta 25 §

Päätös, jota valituslupahakemus ja valitus koskevat

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 5.1.2016 nro 16/0003/2

Asian aikaisempi käsittely

on hakemuksessaan 25.8.2014 pyytänyt lupaa saada keskeyttää opiskelunsa rajavartijan peruskurssi 21:llä yhden vuoden ajaksi 12.9.2014 alkaen kriisinhallintaoperaatioon osallistumisen vuoksi.

on 12.9.2014 Nro id2261824 Dnro RVLDno/2013/1986 hylännyt hakemuksen.

$ec

Asian käsittely Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa

on valituksessaan hallinto-oikeudelle muun ohella vaatinut, että Raja- ja merivartiokoulun päätös kumotaan ja A:n hakemus hyväksytään ja että Raja- ja merivartiokoulu velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

A on aloittanut opiskelun Raja- ja merivartiokoulussa 13.1.2014. Hän on helmikuussa hakenut myös rauhanturvaajaksi. Hakemus hyväksyttiin, ja vuoden kestävä toimintavalmius alkoi 1.4.2014. Käsky osallistua rotaatiokoulutukseen saapui 20.8.2014, jonka jälkeen A teki 25.8.2014 opiskelun keskeyttämistä koskevan hakemuksen.

ovat valituksen johdosta antamissaan lausunnoissa vaatineet, että valitus hylätään.

Raja- ja merivartiokoulu on lausunnossaan todennut, että Rajavartiolaitoksen toiminta perustuu sille hyväksyttyyn budjettiin. Budjetissa on määritetty Rajavartiolaitoksen henkilötyövuosikehys, joka on jaettu sisäisillä toimenpiteillä hallintoyksiköille. Hallintoyksiköt esittävät vuosittain toiminnan ja talouden suunnittelussa rekrytointitarpeensa, josta määritetään peruskurssin opiskelijavahvuus. Jokaiselle rajavartijan peruskurssille opiskelijaksi otetulle on siis olemassa suunnitelman mukainen vakituinen virka. Budjetin suunnitteluun liittyy tarkkuusvaatimus, jossa valtion toimijoiden tosiasiallinen toiminta pyritään suunnittelemaan mahdollisimman tarkasti noudattamaan niille myönnettyä budjettia. Raja- ja merivartiokoulun osalta tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että jokainen opiskelija valmistuu aiemmin suunniteltuna ja budjettiin sidottuna ajankohtana.

on antanut vastaselityksen. A:lla ei ollut muuta mahdollisuutta kuin irtisanoutua Raja- ja merivartiokoulusta voidakseen osallistua kriisinhallintaoperaatioon. Mikäli hän olisi jatkanut poissaoloaan koulusta, häneen olisi sovellettu sotilaskurinpitolakia ja hänelle olisi tullut rikosrekisterimerkintä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut Raja- ja merivartiokoulun päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on velvoittanut Rajavartiolaitoksen korvaamaan A:lle tämän oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi katsomallaan 200 eurolla.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevilta osin seuraavasti:

Hallituksen esityksessä (HE 92/2013 vp), joka koskee muun ohella rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain muuttamista, on 27 b §:n 2 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että syynä opiskelijan hakemuksesta tapahtuvaan opiskelun keskeytykseen voisi olla muun muassa työskentely ulkomailla sotilaallisissa kriisinhallinta- tai siviilikriisinhallintatehtävissä, raskaus ja lapsen syntymä tai pitkäaikainen sairaus. Muussa tapauksessa päätöksessä olisi kyse Raja- ja merivartiokoulun suorittamasta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta.

Hallinto-oikeus toteaa, että Raja- ja merivartiokoulun opiskelijalla ei ole sotilaallista kriisinhallintaa koskevan lain 25 §:n mukaista oikeutta saada virkavapautta ja vapautusta työstä sotilaallisen kriisinhallinnan edellyttämän koulutuksen ja palvelussuhteen perusteella, vaan oikeus koulutuksen keskeyttämiseen määräajaksi määräytyy edellä mainitun rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 27 b §:n nojalla. Kriisinhallinnasta annetun lain säännöksen perusteella voidaan kuitenkin päätellä, että valtionhallinnossa kriisinhallintatehtäviin osallistumiseen tulee suhtautua myönteisesti.

Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 27 b §:n 2 momentin mukaan Raja- ja merivartiokoulu voi keskeyttää opiskelijan opiskelun hänen oman hakemuksensa perusteella enintään kahden vuoden määräajaksi. Kun otetaan huomioon hallituksen esityksessä lausuttu, 2 momentin säännöksen tarkoituksena on katsottava olevan, että opiskelijan hakiessa opiskelun keskeytystä hallituksen esityksessä erikseen mainituissa tilanteissa Raja- ja merivartiokoulu ei voi harkita hakemuksen hyväksymisen tarkoituksenmukaisuutta, vaan asia on ratkaistava laillisuusharkinnan perusteella.

A on hakenut oikeutta keskeyttää opiskelunsa osallistuakseen sotilaallisiin kriisinhallintatehtäviin ulkomailla. Raja- ja merivartiokoulu on hylännyt hakemuksen. Kielteistä päätöstä on perusteltu sillä, että Rajavartiolaitoksessa määritellään rajavartijan peruskurssin opiskelupaikat vuosittain Rajavartiolaitoksen operatiivisen tarpeen perusteella eikä kurssille valita opiskelijoita yli operatiivisen tarpeen. Lisäksi Raja- ja merivartiokoulun lausunnossa on todettu päätöksen perustuneen rajavartiolaitokselle hyväksytyn budjetin tarkkuusvaatimukseen.

$f3

Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon asian lopputulos, on kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin säännös huomioon ottaen Rajavartiolaitos tulee velvoittaa korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeuden kohtuulliseksi arvioimalla ratkaisusta ilmenevällä määrällä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Laki rajavartiolaitoksen hallinnosta 27 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt, että sille myönnetään lupa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

Rajavartiolaitos on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Raja- ja merivartiokoulun päätös pysytetään voimassa.

Valittaja on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on katsonut, että Raja- ja merivartiokoululla ei olisi lainkaan tarkoituksenmukaisuusharkintavaltaa, mikäli opiskelija hakee opiskeluoikeuden siirtämistä edellä mainittujen yksityiskohtaisissa perusteluissa mainittujen esimerkkien perusteella. Tämä ei kuitenkaan ole ollut lain tarkoitus. Lakitekstissä todetaan selkeästi, että Raja- ja merivartiokoulu voi opiskelijan hakemuksesta siirtää opiskeluoikeutta. Laissa eikä myöskään yksityiskohtaisissa perusteluissa todeta, että Raja- ja merivartiokoulu olisi pakotettu siirtämään opiskeluoikeutta tietyissä tilanteissa. Mikäli Raja- ja merivartiokoulun harkintavalta suljettaisiin pois yksityiskohtaisissa perusteluissa mainittujen esimerkkien osalta, jäisi epäselväksi, mitkä muut perusteluissa mainitsemattomat syyt voisivat oikeuttaa opiskelijan saamaan siirron opiskeluoikeuteensa oman hakemuksen perusteella.

Esimerkiksi pitkäaikaisen sairauden takia opiskelun siirtoa haettaessa tulee harkittavaksi muun muassa sairauden vaikutus tuleviin työtehtäviin. Pelkästään se, että hakijalla on pitkäaikainen sairaus, ei poista työnantajan oikeutta ja myös velvollisuutta harkita, miten kyseinen sairaus vaikuttaa tulevien työtehtävien suorittamiseen. Siirtopäätöksen yhteydessä tulee ottaa huomioon myös opiskeluoikeuden siirtämisen vaikutukset esimerkiksi sairauden paranemiseen tai oireiden lieventymiseen.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden perustelu liittyen valtion yleiseen suhtautumiseen kriisinhallintaoperaatioihin on asian ratkaisun kannalta epäolennainen. Kyse on julkisen oppilaitoksen opiskelijasta eikä valtion virkamiehestä. Vaikka valtionhallinnon suhtautuminen virkaan nimitettyjen virkamiestensä virkavapauksiin kriisinhallintaperusteella onkin myönteinen, ei sillä perusteella voida vielä tehdä johtopäätöksiä siitä, miten asiaan suhtaudutaan opintososiaalisin eduin tuetun opiskelun ja opiskelijan kohdalla.

Kielteisen päätöksen saatuaan A on oma-aloitteisesti keskeyttänyt opiskelunsa. Koska A ei tästä syystä enää ole Raja- ja merivartiokoulussa kirjoilla opiskelijana, ei asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi ole hallinto-oikeudellisesti mahdollista.

on antanut selityksen. Valituslupaa ei tule myöntää. Hallinto-oikeuden päätös tulee jättää voimaan. A on eronnut Raja- ja merivartiokoulusta prosessin ajaksi, koska muutoin häneen olisi luvattoman poissaolon johdosta mahdollisesti kohdistettu sotilasrikosperusteisia rangaistusvaateita, joiden vuoksi hän ei olisi voinut osallistua kriisinhallintaoperaatioon eikä päästä takaisin Raja- ja merivartiokouluun.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut Rajavartiolaitoksen valituksen.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei valituksenalaisilta osin muuteta.

Raja- ja merivartiokoulun peruskurssin opiskelijoita ei nykyisin voimassa olevien Rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain säännösten mukaan enää nimitetä opiskelunsa ajaksi määräaikaiseen rajavartijan virkasuhteeseen, eikä heillä näin ollen ole sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 25 §:ssä valtion palveluksessa oleville säädettyä ehdotonta oikeutta saada virkavapautta tai vapautusta työstä kriisinhallintatehtäviin.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Raja- ja merivartiokoululle ei ole esillä olevana aikana tehty muita opiskelun keskeyttämistä tai opiskeluoikeuden siirtämistä koskevia hakemuksia, vaan kysymys on yksittäisestä hakemuksesta. Opiskelun keskeyttämistä koskevan hakemuksen hylkäävän päätöksen on harkintavallan rajoissakin perustuttava objektiivisesti arvioiden hyväksyttäviin syihin. Kun otetaan huomioon valtion palveluksessa olevien ehdoton oikeus saada virkavapautta tai vapautusta työstä kriisinhallintatehtäviin, tällaisina syinä ei yksittäisen opiskelijan hakiessa opiskelun keskeyttämistä määräajaksi voida pitää Raja- ja merivartiokoulun päätöksessä mainittuja operatiiviseen toimintaan liittyviä perusteita eikä Raja- ja merivartiokoulun mainitsemaa budjetin tarkkuusvaatimusta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mainitut oikeusohjeet, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen valituksenalaisilta osin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

A

Rajavartiolaitos, Raja- ja merivartiokoulu

Rajavartiolaitoksen esikunta ja Raja- ja merivartiokoulu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

Sovellettu oikeusohje ja sitä koskeva hallituksen esitys

Päätöksen lainmukaisuuden arviointi

Rajavartiolaitos

Perustelut