KHO:2017:139 – Offentlig upphandling

Den upphandlande enheten hade publicerat en nationell upphandlingsannons om selektivt förfarande vid upphandling av en byggentreprenad gällande om- och utbyggnad av ett sjukhusområdes rörpostsystem. Som kriterium för valet av anbud hade uppgetts det lägsta priset.

Den upphandlande enheten hade under upphandlingsförfarandet ändrat föremålet för upphandlingen och de kriterier som skulle inverka på valet av anbud. Detta hade skett genom att enheten sänt ett brev till de kandidater som på ansökan godkänts som deltagare i det selektiva förfarandet och där meddelat att enheten beträffande sin anbudsförfrågan tillägger att anbudsförfrågan preciseras genom översändning av en blankett för anbud på underhåll av systemet och ett upphandlingsprogram för underhållet. I brevet meddelades också att i det pris som är kriteriet för valet av anbud kommer utöver entreprenadpriset att beaktas ett värde motsvarande underhållet av rörpostsystemet under fyra års tid.

Trots att den upphandlande enheten meddelat att den i sitt upphandlingsbeslut inte hade fattat beslut om upphandling av underhållet av rörpostsystemet och att upphandlingen inte hade breddats till att gälla sådant underhåll, kunde den upphandlande enheten när den begärde anbuden anses ha haft för avsikt att i föremålet för upphandlingen inkludera underhållet av rörpostsystemet.

De potentiella leverantörer som övervägt att delta i upphandlingsförfarandet hade inte utgående från upphandlingsannonsen kunnat veta att upphandlingen skulle komma att innefatta också underhållet av rörpostsystemet och att valet av anbud skulle komma att påverkas inte bara av entreprenadpriset, utan också av hur underhållet av rörpostsystemet prissattes.

Av den jämförelse av anbuden som låg till grund för upphandlingsbeslutet framgick att de i anbuden uppgivna och vid anbudsjämförelsen beaktade priserna för underhåll av systemet under fyra års uppgick till ungefär det dubbla beloppet av entreprenadpriset på det rörpostsystem som var föremål för upphandlingen.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att den ändring av föremålet för upphandlingen och av metoden för jämförelse av anbuden som skett efter publiceringen av upphandlingsannonsen inte var enbart en liten precisering av dokumenten i anbudsförfrågan, utan att föremålet för upphandlingen och villkoren i upphandlingsförfarandet ändrats väsentligt under upphandlingsförfarandet. De upplysningar som den upphandlande enheten under upphandlingsförfarandet hade lämnat om underhållet och om hur priserna på underhållet påverkade valet av anbud hade haft betydelse för de potentiella anbudsgivarna när dessa utgående från upphandlingsannonsen övervägde sitt deltagande i anbudsförfarandet. Upphandlingsförfarandet hade inte motsvarat de krav som principen om öppenhet ställer eller garanterat företagen likvärdiga möjligheter att delta i anbudsförfarandet.

Högsta förvaltningsdomstolen upphävde marknadsdomstolens beslut att avslå besvären över upphandlingsbeslutet och tog påföljdsfrågan till omedelbart avgörande. Eftersom ett upphandlingskontrakt redan slutits, var skyldighet att betala gottgörelse den enda påföljd som kunde komma i fråga. Felet i anbudsförfarandet konstaterades vara av sådan art att det inte fanns förutsättningar för att påföra en sådan skyldighet.

Lagen om offentlig upphandling (348/2007) 1 § 2 mom., 2 § 1 mom., 69 § 1 och 2 mom., 94 § (321/2010) 1 mom. samt 95 § (321/2010) 1 mom.

Unionens domstols dom i målet C-298/15, Borta (EU:C:266, styckena 67 – 70 och stycket 77)

Hankintayksikkö oli julkaissut rajoitettua menettelyä koskevan kansallisen hankintailmoituksen sairaala-alueen putkipostijärjestelmän peruskorjausta ja laajennusta koskevasta rakennusurakasta. Tarjouksen valintaperusteeksi oli hankintailmoituksessa ilmoitettu halvin hinta.

Hankintayksikkö oli kesken hankintamenettelyn muuttanut hankinnan kohdetta ja tarjouksen valintaan vaikuttavia perusteita ilmoittamalla rajoitettuun menettelyyn osallistumishakemuksensa perusteella hyväksytyille ehdokkaille lähettämässään tarjouspyynnön lisäkirjeessä, että tarjouspyyntöä täsmennetään toimittamalla huollon tarjouslomake ja huollon hankintaohjelma ja että tarjouksen valintaperusteena olevassa hinnassa otetaan urakkahinnan lisäksi huomioon myös putkipostijärjestelmän neljän vuoden huoltojen arvo.

Vaikka hankintayksikön ilmoituksen mukaan se ei ollut hankintapäätöksellään päättänyt putkipostijärjestelmän huollon hankinnasta eikä hankintaa ollut laajennettu koskemaan putkipostijärjestelmän huoltoa, tarjouksia pyytäessään hankintayksikön voidaan päätellä tarkoittaneen sisällyttää hankinnan kohteeseen myös putkipostijärjestelmän huolto.

Hankintamenettelyyn osallistumistaan harkinneet potentiaaliset toimittajat eivät olleet voineet hankintailmoituksen perusteella tietää, että putkipostijärjestelmän huolto kuuluisikin hankintaan ja että tarjouksen valintaan vaikuttaa urakkahinnan ohella putkipostijärjestelmän huollon hinnoittelu.

Hankintapäätöksen perusteena olevasta tarjousten vertailusta ilmeni, että neljän vuoden huoltojen ilmoitetut, tarjousvertailussa huomioon otetut hinnat olivat noin kaksinkertaiset hankinnan kohteena olevan putkipostijärjestelmän urakkahintaan verrattuna.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen tehdyssä hankinnan kohteen ja tarjousten vertailumenetelmän muuttamisessa ei ollut ollut kysymys vain vähäisestä tarjouspyyntöasiakirjojen täsmennyksestä, vaan hankinnan kohteen ja hankintamenettelyn ehtojen olennaisesta muuttamisesta kesken hankintamenettelyn. Hankintamenettelyn kuluessa huolloista ja huoltohintojen vaikutuksesta tarjouksen valintaan annetuilla tiedoilla olisi ollut merkitystä potentiaalisille tarjoajille niiden harkitessa hankintailmoituksen perusteella osallistumistaan tarjouskilpailuun. Hankinnassa noudatettu menettely ei ollut ollut avoimuusperiaatteen mukaista eikä ollut turvannut yritysten yhdenvertaisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun.

Korkein hallinto-oikeus kumosi markkinaoikeuden päätöksen, jolla hankintapäätöksestä tehty valitus oli hylätty, ja otti seuraamusten määräämistä koskevan kysymyksen välittömästi ratkaistavakseen. Koska hankintasopimus oli tehty, ainoana seuraamuksena tuli kysymykseen hyvitysmaksu, jonka määräämisen edellytykset eivät hankintamenettelyn virheellisyyden luonteen vuoksi täyttyneet.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 1 § 2 momentti, 2 § 1 momentti, 69 § 1 ja 2 momentti, 94 § (321/2010) 1 momentti sekä 95 § (321/2010) 1 momentti

Unionin tuomioistuimen tuomio asia C-298/15, Borta (EU:C:2017:266, tuomion 67 – 70 ja 77 kohta)

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 17.11.2015 nro 813/15

Asian aikaisempi käsittely

(jäljempänä myös

) on ilmoittanut 23.5.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta HUS Meilahden sairaala-alueen putkipostijärjestelmän peruskorjausta ja laajennusta koskevasta rakennusurakasta ajalle 3.11.2014 – 15.10.2015.

on 19.12.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut PAMTECH Finland Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 900 000 – 1 000 000 euroa.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 97 240 euroa laillisine korkoineen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 14 598,83 eurolla.

Teho-Tekniikka Oy on perustellut vaatimuksiaan muun muassa seuraavalla perusteella:

Hankintayksikkö on tarjousmenettelyn aikana lähettänyt tarjouspyynnön lisäkirjeen numero 1, jossa tarjouspyyntö on laajennettu koskemaan myös laitteiston huoltoa neljän vuoden ajan. Tämä on tarkoittanut hankinnan merkittävää laajentamista ja sellaisten osien ottamista siihen mukaan, jotka käytännössä ovat tarkoittaneet hankinnan arvon kaksinkertaistumista. Tästä huoltoa koskevasta tarjouspyynnöstä eivät ole saaneet tietoa muut kuin alkuperäisen tarjouspyynnön saaneet ehdokkaat ja hekin vasta pari viikkoa ennen alkuperäisen tarjousten jättämisen määräajan päättymistä. Huoltoa ei ole siten kilpailutettu hankintasäännösten tarkoittamalla tavalla.

vastapuolenaon markkinaoikeudelle antamassaan vastineessa vaatinut valituksen hylkäämistä ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Putkipostijärjestelmää koskevassa urakassa alalla toimivien urakoitsijoiden tiedossa on, että lähtökohtaisesti järjestelmää kykenee kokonaisvaltaisesti huoltamaan ainoastaan kyseisen järjestelmän toimittaja erityisesti eri toimijoiden toisistaan poikkeavien ohjausjärjestelmien vuoksi. Hankintailmoitusta julkaistaessa alan toimijat ovat voineet olettaa, että myös kyseisen järjestelmän huolto tultaisiin aikanaan tilaamaan samalta toimittajalta, mikäli muita kelpoisia huoltopalvelujen toimittajia ei ole. Tieto myöhemmästä huoltotarpeesta on siis ollut osallistujaehdokkaiden tiedossa jo hankintailmoitusta julkaistaessa.

Hankintayksikkö on lähtenyt urakkaa koskevaa hankintaa tehdessään siitä oletuksesta, että se todennäköisesti joutuu aikanaan tilaamaan myös järjestelmän huollon samalta toimittajalta. Näin ollen arvioitaessa tarjouksia ja valittaessa voittajaa myös todennäköisellä huoltohinnalla on voinut olla vaikutusta valittavaan järjestelmään ja urakoitsijaan. Hankintamenettelyn kohteena on kuitenkin ollut hankintapäätöksen mukaisesti ainoastaan järjestelmän toimitusurakka eikä huoltopalvelut. Arviointiperusteiden täydentäminen ei ole johtanut hankinnan laajentamiseen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut vertailuperusteiden täydentämisestä kaikille hankintamenettelyyn osallistuneille kirjallisella tarjouspyynnön lisäkirjeellä 5.9.2014, ja samalla tarjousaikaa on jatkettu 29.9.2014 saakka. Hankintayksikkö on siten toiminut huolellisesti täydennykseen liittyvien menettelytoimenpiteiden osalta.

Voittaneen tarjoajan PAMTECH Finland Oy:n tarjous on ollut hinnaltaan halvin myös yksinomaan järjestelmäurakan osalta. Tarjouspyynnön täydentäminen on ollut joka tapauksessa merkityksetön hankintamenettelyn lopputuloksen kannalta eikä se ole vaikuttanut hankintamenettelyyn osallistuneiden eikä kolmansien oikeuksiin.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankintayksikkö ja PAMTECH Finland Oy ovat tehneet hankintaa koskevan hankintasopimuksen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 1 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti ja suunnitelmallisesti sekä mahdollisimman tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp s. 47) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 2 §:n kohdalla todettu muun ohella, että avoimuusperiaate edellyttää esimerkiksi, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei salata, hankinnasta ilmoitetaan julkisesti, tarjouskilpailun ratkaisemisesta tiedotetaan tarjouskilpailuun osallistuneille ja että hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia.

Lain esitöiden mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Tarjouspyynnön sisältöön tai tarjousmenettelyn ehtoihin liittyvien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan laatuun nähden. Suhteellisuusperiaatteen on katsottu oikeuskäytännössä merkitsevän kohtuullisuuden vaatimusten huomioimista.

Lisäksi lain esitöissä on lausuttu, että hankintamenettelyä koskevia periaatteita tulee noudattaa kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Siten esimerkiksi tarjouspyyntöä ei saa laatia siten, että hankinnan kohteen määrittely asettaa tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan. Tarjoajien ja tarjousten arvioinnissa tasapuolisuusvaatimus edellyttää, että asetetut vaatimukset koskevat samalla tavoin kaikkia tarjoajia. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti näiden vaatimusten on oltava järkevässä suhteessa hankinnan kohteeseen.

Hankinnan kohteen määrittely

Hankintayksikkö on ilmoittanut HUS Meilahden sairaala-alueen putkipostijärjestelmän peruskorjausta ja laajennusta koskevasta rakennusurakkahankinnasta 23.5.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella. Kyseessä on ollut rajoitettu menettely ja tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Hankintayksikkö on hankintailmoituksessa mainittuun määräpäivään mennessä saanut osallistumishakemukset kahdelta ehdokkaalta, joista molemmat on hyväksytty tarjoajiksi tarjouskilpailuun.

Valittaja on ensinnäkin esittänyt, että hankinta on jaettu keinotekoisesti erottamalla putkipostijärjestelmän suunnittelu ja toteuttaminen toisistaan.

Hankintalain 20 §:n mukaan hankintaa ei saa jakaa eriin, osittaa tai laskea poikkeuksellisin menetelmin tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Tavarahankintaa tai palveluhankintaa ei myöskään saa liittää rakennusurakkaan tai hankintoja muutoin yhdistellä keinotekoisesti tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Edellä mainitun säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 71) on tuotu esiin, että hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa on luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulisi katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että järjestelmien suunnittelu on aloitettava hyvissä ajoin ennen rakennustöiden aloittamista. Hankintayksikön mukaan sama insinööritoimisto on laatinut alkuperäiset hankinnan kohteena olevaa järjestelmää koskevat suunnitelmat sekä suunnitellut kaikki järjestelmän muutokset ja uudistustyöt. Hankintayksikön mukaan erillissuunnitelmien laatiminen olisi vaatinut moninkertaisen työn, se olisi ollut tehotonta ja lisäksi johtanut ristiriitaisuuksiin rakennuksen eri järjestelmien yhteensovittamisessa. Hankintayksikkö on esittänyt, että vakiintuneen ja säännönmukaisen toimintatavan mukaan puolueeton ja riippumaton suunnittelutoimisto laatii suunnitelmat ennen urakkaa koskevaa tarjouskilpailua.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Hankintalain 20 §:n mukainen hankinnan pilkkomiskielto ei estä hankinnan jakamista osiin, jos menettely ei johda hankintasäännösten kiertämiseen.

Markkinaoikeus katsoo, että kyseessä olevassa rakennusurakassa suunnittelu ja toteuttaminen ovat taloudelliset ja tekniset seikat huomioon ottaen muodostaneet omat luontevat hankintakokonaisuudet, jolloin niiden kilpailuttaminen erillisinä hankintoina on ollut perusteltua. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi jakanut kyseessä olevan urakan osiin hankintasäännösten soveltamisen välttämiseksi.

Hankintayksikkö on 5.9.2014 täsmentänyt tarjouspyyntöään lisäkirjeellä, jossa on muun ohella ilmoitettu neljän vuoden huoltojen (kausihuolto ja päivystyskorvaus) arvon huomioon ottamisesta urakkahinnan lisäksi. Lisäkirjeen yhteydessä on toimitettu putkipostiurakan tarjouslomake sekä huollon tarjouslomake ja hankintaohjelma.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on laajennettu koskemaan myös huoltoa kesken tarjousmenettelyn ja näin ollen huoltoa ei ole kilpailutettu hankintasäännösten mukaisesti.

Tältä osin hankintayksikkö on esittänyt, että lähtökohtaisesti putkipostijärjestelmien kokonaisvaltaiseen huoltoon kykenee ainoastaan kyseisen järjestelmän toimittaja, mikä johtuu eri toimittajien erilaisista ohjausjärjestelmistä. Siten on ollut oletettavaa, että hankittavan järjestelmän huolto joudutaan todennäköisesti aikanaan tilaamaan samalta toimittajalta. Näin ollen arvioitaessa tarjouksia myös todennäköinen huoltohinta on voinut vaikuttaa urakoitsijan valinnassa. Hankintamenettelyn kohteena on kuitenkin ollut vain putkipostijärjestelmää koskeva rakennusurakka eivätkä huoltopalvelut.

Hankintapäätöksestä ilmenevällä tavalla sopimuskohteena on ollut Meilahden sairaala-alueen putkipostin peruskorjaus ja laajennus, ja kyseisen urakan urakoitsijaksi on tullut valituksi halvimman urakkahinnan antanut tarjoaja. Tarjousvertailua koskevasta asiakirjasta puolestaan ilmenee, että kunkin tarjoajan vertailuhinta on muodostunut sen ilmoittamasta urakkahinnasta, neljän vuoden kausihuoltojen hinnasta ja neljän vuoden päivystyskorvausten hinnasta.

$18f

Ottaen huomioon edellä esitetyt perusteet ja lisäksi hankintalain 2 §:n 2 momentissa esitetyt periaatteet hankintatoimen järjestämisestä, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole kyseessä olevaa hankintaa määritellessään menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjouspyyntöaineisto

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen urakkaohjelman mukaan rakennusurakan kohteena on ollut Meilahden sairaala-alueen putkipostijärjestelmän peruskorjaus ja laajennus siten, että olemassa olevasta linjasiirrintilasta rakennetaan uudelle rakennettavalle linjasiirtimelle moniajolinjat osittain hyödyntäen olemassa olevia linjoja. Urakkaohjelman mukaan rakennuskohteeseen on sisältynyt uusi linjasiirrin HUSLAB:n uudisrakennukseen, moniajolinjat vanhan ja uuden linjasiirtimen välillä, uudet putkipostiasemat uudisrakennukseen sekä näiden laajennusten aiheuttamat muutostyöt olemassa olevaan putkipostijärjestelmään, laajentamiseen liittyvä suunnittelutyö sekä käytönopastus käyttäjille ja tekniselle henkilökunnalle.

Markkinaoikeus katsoo, että urakkaa koskevat asiakirjat on selvästi ilmoitettu tarjouspyyntöaineistossa. Teknisten asiakirjojen, joista on käynyt riittävän selvästi ilmi urakan sisältö ja laajuus, perusteella tarjoajat ovat tulleet tietoisiksi siitä, että LS 2:n ohitukset ovat sisältyneet urakkaan ja kyenneet ottamaan niitä koskevat kustannukset huomioon tarjouksia laatiessaan. Markkinaoikeudelle toimitettujen asiakirjojen perusteella tarjouskilpailussa annetut tarjoukset ovat olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Tarjouspyyntö ei edellä todettu huomioon ottaen ole ollut valittajan esittämin tavoin epäselvä. Hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjouspyyntöaineiston laatimisessa tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Valittaja on edelleen esittänyt, että tarjouspyyntöaineisto on ollut syrjivä ja asettanut tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan, koska laitteille ja tarvikkeille esitetyt tekniset vaatimukset ovat vastanneet voittaneen tarjoajan edustaman järjestelmän teknisiä ominaisuuksia.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään.

$192

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut insinööritoimiston urakkalaskentaa varten laatima työselitys, joka on käsittänyt hankinnan kohteena olevan putkipostijärjestelmän laajennuksen ja saneerauksen kokonaisuudessaan. Työselityksessä on rakennuskohteen yleisten tietojen ja urakkaehtojen jälkeen esitetty putkipostijärjestelmää koskevat tekniset tiedot ja vaatimukset.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että rakennusurakkaa koskeva tarjouspyyntö on laadittu ulkopuolisen insinööritoimiston laatimien rakennussuunnitelmien perusteella. Hankintayksikön mukaan urakkaa koskevat suunnitelmat on laadittu kohteessa suoritettujen kartoitusten, mittausten, käyttäjähaastattelujen ja tarkastusten perusteella sekä HUSLAB:n uudisrakennuksen eri suunnitteluryhmien piirustuksia hyödyntäen. Edelleen hankintayksikkö on esittänyt, että suunnittelun alussa on kartoitettu eri järjestelmätoimittajien järjestelmäperiaatteet ja että suunnitelmat on laadittu siten, että eri toimijoilla on ollut mahdollisuus tarjota omaa järjestelmäänsä. Hankintayksikön mukaan ainakin viidellä putkipostilaitetoimittajalla Suomessa on ollut mahdollisuus tarjota kyseessä olevaa urakkaa. Hankintayksikön pyynnöstä urakan suunnittelija on haastatellut kaikkia potentiaalisia tarjoajia jo suunnitteluvaiheessa.

Edelleen hankintayksikkö on esittänyt, että suunnitelmissa käytetyt ominaisuudet, vaatimukset, mitat ja muut vastaavat seikat ovat edustaneet eri putkipostilaitetoimittajien laitteiden ja komponenttien tavanomaisia ominaisuuksia ja mittoja, eivätkä ne ole olleet sidottuja tiettyyn toimittajaan.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen määrittelyssä ja hankittavan tuotteen toiminnallisten ja teknisten vaatimusten asettamisessa. Hankinnan kohde on kuitenkin määriteltävä siten, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankinnan kohteen vaatimusten on liityttävä hankintaan. Vaatimuksilla ei saa tarpeettomasti rajoittaa kilpailua eikä niillä saa pyrkiä suosimaan tai syrjimään ketään tarjoajaa. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa myös sen suhteen, hyväksyykö se vaihtoehtoiset tarjoukset.

Teknistä vaatimusta ei voida lähtökohtaisesti pitää syrjivänä, vaikka alalla olisi vain yksi tai muutama vaaditunlaisen tuotteen tarjoaja. Hankintayksikön ei hankintalainsäädännön mukaan tarvitse sopeuttaa tarjouspyynnön ehtoja olemassa olevaan tarjontaan, jos hankinnassa perustellusti pyritään hankintayksikön tarpeita palvelevaan lopputulokseen. Hankintayksiköllä on oikeus pyrkiä tekemään myös sellaisia hankintoja, jotka osaltaan rohkaisevat markkinoiden tuotetarjontaa kehittymään loppukäyttäjien tarpeita palvelevaan suuntaan. Hankintamenettelyä ei voida pitää virheellisenä myöskään sen vuoksi, että yksittäisen tarjouskilpailuun osallistuneen yrityksen tuotevalikoima ei sisällä hankintayksikön tarvetta vastaavaa tuotetta. Tarjoajalla on mahdollisuus kehittää omaa tuotetarjontaansa tai ostaa puuttuvia tuotteita muilta toimittajilta.

Markkinaoikeus toteaa, että työselityksessä on yksityiskohtaisesti määritelty urakan kohteena olevan putkipostijärjestelmän saneeraukselle ja laajennukselle asetetut tekniset vaatimukset. Kyseessä olevien vaatimusten ei ole osoitettu sisältäneen mainintoja valmistajista tai tiettyä alkuperää olevista tavaroista eikä niissä ole ollut viittauksia tavaramerkkeihin, tuotetyyppeihin tai erityisiin menetelmiin taikka tuotantoon. Markkinaoikeus katsoo, että työselityksessä olevilla teknisillä vaatimuksilla on pyritty määrittämään hankinnan kohde ja siltä vaadittavat toiminnalliset ominaisuudet riittävän täsmällisesti. Tekniset vaatimukset ovat siten olleet perusteltuja, kun otetaan huomioon, että kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä hankintayksikkö on ulkopuolisen suunnittelutoimiston avulla kartoittanut, millainen tuote olisi sen näkökulmasta paras. Työselityksen mukaan urakoitsijoilla on myös ollut oikeus esittää tilaajalle laadultaan, ulkonäöltään ja toiminnaltaan vastaavanlaisia tuotteita.

Saadun selvityksen perusteella ei ole käynyt ilmi, että työselityksessä esitetyt tekniset vaatimukset olisivat olleet kilpailua rajoittavia tai että niillä olisi pyritty suosimaan tai syrjimään muita tarjoajia. Lisäksi kyseisistä vaatimuksista huolimatta valittaja on kyennyt tarjoamaan omaa jär- jestelmäänsä. Näin ollen ei ole todettavissa, että hankintayksikkö olisi käsillä olevissa olosuhteissa laiminlyönyt velvollisuutensa käyttää hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa rajoissa ja hankinnan kohde huomioon ottaen voinut määritellä kyseessä olevan putkipostiurakan tekniset vaatimukset työselityksessä esitetyllä tavalla. Kyseiset tekniset vaatimukset ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja ne ovat mahdollistaneet yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen. Hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjouspyyntöasiakirjojen laatimisessa tältäkään osin valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti.

Valittaja on vielä esittänyt, että tarjouspyyntöaineisto ei ole ollut hankintasäännösten mukainen, koska käsillä olevan kaltaisessa hankinnassa tarjouksen valintaperusteena on käytetty vain halvinta hintaa.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n mukaan tarjouksista on valittava se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintasäännöksissä ei ole asetettu hankintayksikölle velvollisuutta käyttää tarjouksen valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tietynlaisissa hankinnoissa, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa, kumpaa hankintasäännöksistä ilmenevää tarjouksen valintaperustetta se käyttää. Näin ollen hankintayksikkö on harkintavaltansa nojalla voinut asettaa tarjouksen valintaperusteeksi hal- vimman hinnan, joka on selvästi myös ilmoitettu hankintailmoituksessa ja tarjouspyyntöasiakirjoissa. Tarjouspyyntöasiakirjoja ei siten ole tältäkään osin laadittu valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti.

Voittaneen tarjoajan soveltuvuus

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, koska se ei ole toimittanut sellaisia referenssejä, joiden perusteella sen on voitu todeta täyttävän hankintailmoituksessa tarjoajien soveltuvuudelle asetetut tekniset ja taloudelliset edellytykset.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä tai muita asiakirjoja.

Mainitun säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 100) on muun ohella todettu, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan palveluntuottajan kyvyistä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa.

Voittanut tarjoaja on osallistumishakemuksensa liitteenä toimittanut selvityksen referensseistään. Mainitussa selvityksessä se on muun ohella ilmoittanut referenssinä seuraavaa:

Tampereen yliopistollinen sairaala (TAYS)

– Sumetzberger-putkipostijärjestelmän muutostyöt ja laajennukset vuosina 2012 – 2018 PSHP:n kanssa solmitun puitesopimuksen mukaisesti

Tähän mennessä tehty: laboratorioautomatiikka (AutoUnload-asemat), kosketusnäytöt, muutokset putkipostin runkolinjoihin, pikasiirtolinjat, uuden sukupolven linjansiirrin (valmiusaste 50 %)

– Putkilinjoja yhteensä 4 – 4,5 km

– 14 linjaa (24 linjaa syyskuussa 2014 ja noin 40 linjaa vuonna 2017)

Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa osallistumishakemuksensa ja tarjouksensa sisällöstä ja että kyseisiä asiakirjoja arvioidaan niistä ilmenevien tietojen perusteella. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa siihen, että tarjoajan osallistumishakemuksessaan ja tarjouksessaan esittämät tiedot pitävät paikkansa, ellei hankintayksiköllä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Vastaavasti tarjoajat vastaavat osallistumishakemuksensa ja tarjouksensa sisällöstä.

$194

Voittaneen tarjoajan tarjoushinta

Valittaja on lopuksi esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen, minkä vuoksi hankintayksikön olisi tullut pyytää voittaneelta tarjoajalta suullisen selvityksen sijasta kirjallinen selvitys tarjouksen perusteista.

Hankintayksikkö on esittänyt pyytäneensä voittaneelta tarjoajalta lisäselvitystä sen kyvykkyydestä suorittaa urakka tarjotulla hinnalla ja varmistuneensa siitä, että sen tarjoukseen ovat sisältyneet kaikki hankinnassa edellytetyt urakkasuoritukset.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107 ja 108) on todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintayksiköllä ei edellä lausutun perusteella ole velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä ennen kuin se voi hylätä tarjouksen. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt kyseessä olevassa hankinnassa hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen sekä pääasian että oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta ja hyväksyy Teho-Tekniikka Oy:n tekemän valituksen. Lisäksi Teho-Tekniikka Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa HUS-Kiinteistöt Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 14 598,83 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10 264,83 eurolla.

Teho-Tekniikka Oy on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjouskilpailun voittanut PAMTECH Finland Oy ei ole täyttänyt teknisiä ja taloudellisia edellytyksiä, ja se olisi pitänyt sulkea tarjouskilpailusta. Yhtiö on esittänyt referensseinään omistajan entisen yrityksen refe- renssejä. Voittanut tarjoaja on vasta sen jälkeen, kun valittaja on huomauttanut asiasta, jakanut ainoan keskeneräisen referenssiurakkansa osaurakoiksi. Hankintayksikkö on tehnyt virheen, kun se on hyväksynyt PAMTECH Finland Oy:n tarjouskilpailuun ja lähettänyt sille tarjouspyynnön.

PAMTECH Finland Oy:n tarjouksessa on virheitä ja tarjouksen hinta on liian alhainen. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Hankintailmoituksessa esitetty referenssivaatimus on ollut yleisluontoinen. Lisäksi tarjouspyynnön teksti ja esitetyt piirustukset ovat olleet keskenään ristiriitaisia.

Mikäli tarjouskilpailun tarkoituksena on ollut muuttaa vanhaa järjestelmää siten, että siihen lisätään RFID-tunnistus vain laajennusosalle, se olisi tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä. Valittaja tai kukaan muukaan ulkopuolinen alan ammattilainen ei ole voinut tarjouskilpailussa käytössä olleen materiaalin perusteella olettaa, että hankkeen tarkoituksena olisi urakan suunnittelijan markkinaoikeudessa esittämän mukaisesti lisätä ainoastaan laajennusosaan 27 RFID-ilmaisinta, mutta ei muualle.

Selitys

on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Teho-Tekniikka Oy:n valitus hylätään ja markkinaoikeuden päätös pysytetään voimassa. Lisäksi HUS-Kiinteistöt Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Teho-Tekniikka Oy:n korvaamaan HUS-Kiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön asettama referenssivaatimus on koskenut tarjoajien kelpoisuusarviointia. Hankintalaissa ei ole asetettu tarjoajien kelpoisuuden arviointia koskevia määräyksiä muutoin kuin ehdottomien poissulkemisperusteiden osalta. Kelpoisuusarviointi on siten ollut hankintayksikön vapaassa harkinnassa. Hankintayksikkö ei ole toiminut virheellisesti, kun se on käytettävissään olleen selvityksen perusteella hyväksynyt PAMTECH Finland Oy:n tarjouskilpailuun. Sillä seikalla, että PAMTECH Finland Oy on myöhemmin selvyyden vuoksi täsmentänyt referenssiään, ei ole asian arvioinnin kannalta merkitystä.

Hankintayksikkö on urakan kohteesta samaa mieltä kuin hankintayksikön asiantuntijana käyttämä insinööritoimisto. Tarjouslaskenta-asiakirjojen kuvaamalla urakan muutosalueella 11 putkipostilinjaa liittyvät linjasiirtimeen.

Vastaselitys

on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnössä on edellytetty referenssivaatimuksena kokemusta ensisijaisesti sairaanhoidon vastaavankaltaisten järjestelmien rakentamisesta ja toissijaisesti kokemusta toiminnallisesti vaativien järjestelmien toteuttamisesta. Koska voittanut tarjoaja ei ollut määräaikaan mennessä esittänyt vaadittuja referenssejä, eikä se todellisuudessakaan ollut vielä tuolloin rakentanut kokonaisia järjestelmiä, hankintayksikkö ei ole voinut valita sitä tarjouskilpailun voittajaksi.

Koska toinen urakkarajaliitteistä on koskenut Meilahden sairaala-aluetta ja toinen HUSLAB:in uudisrakennushanketta, asiakirjoista on saanut sen kuvan, että putkipostijärjestelmän saneerausta on tarkoitus toteuttaa myös niin sanotussa vanhassa osassa. RFID-tunnistimia on tarjouspyynnön perusteella ollut muutosalueella 51 kappaletta eikä suunnittelijan esittämää 27 kappaletta. Suunnittelijan ilmoittamasta määrästä ovat puuttuneet kaikki vaihteisiin asennettavat tunnistimet. Tämäkin osoittaa tarjouspyynnön epäselvyyden.

Muut kirjelmät

on antanut Teho-Tekniikka Oy:n vastaselityksen johdosta selityksen.

on antanut hankintayksikön selityksen johdosta lisävastaselityksen.

on antanut valittajan lisävastaselityksen johdosta lisäselityksen.

on toimittanut hankintayksikön lisäselityksen johdosta lisäkirjelmän, joka on lähetetty tiedoksi

.

on toimittanut lisäkirjelmän, joka on lähetetty tiedoksi

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätös kumotaan sekä pääasian että oikeudenkäyntikuluratkaisun osalta.

Korkein hallinto-oikeus on asiaa markkinaoikeudelle palauttamatta ottanut seuraamusten määräämistä koskevan kysymyksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

Lausuminen HUS-Kiinteistöt Oy:n projektipäällikön 19.12.2014 tekemän hankintapäätöksen kumoamisesta raukeaa.

Teho-Tekniikka Oy:n vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä hylätään.

HUS-Kiinteistöt Oy määrätään korvaamaan, vaatimus enemmälti hyläten, Teho-Tekniikka Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 3 000 eurolla.

2. HUS-Kiinteistöt Oy määrätään korvaamaan, vaatimus enemmälti hyläten, Teho-Tekniikka Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 000 eurolla.

HUS-Kiinteistöt Oy:n korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

HUS-Kiinteistöt Oy on rajoitettuna menettelynä toteutetussa hankinnassa osallistumishakemusten hyväksymisen jälkeen ilmoittanut valitsemilleen ehdokkaille täsmentävänsä aikaisemmin lähettämäänsä tarjouspyyntöä.

Hankintailmoituksessa hankinnan kohteeksi on ilmoitettu putkipostijärjestelmän peruskorjausta ja laajennusta koskeva rakennusurakka ja tarjouksen valintaperusteeksi halvin hinta. Tarjouspyynnön lisäkirjeessä HUS-Kiinteistöt Oy on ilmoittanut täsmentävänsä tarjouspyyntöä toimittamalla tarjouslomakkeen, huollon tarjouslomakkeen ja huollon hankintaohjelman sekä muuttavansa tarjouksen vertailuperusteita niin, että huomioon otetaan urakkahinnan lisäksi myös huoltojen arvo.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko HUS-Kiinteistöt Oy:n edellä mainittu menettely ollut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaista.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) 1 §:n 2 momentin mukaan hankintalain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa pyydetään toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä hankintalain 44 ja 45 §:ssä säädetään ja 3 kohdan mukaan tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi muun ohella:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Kysymys hankinta-asiakirjoja koskevasta muutoksesta on ollut ratkaistavana unionin tuomioistuimen asiassa C-298/15,

, antamassa tuomiossa (EU:C:2017:266), joka on koskenut vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY 16 artiklan b alakohdassa tarkoitetun kynnysarvon alittavaa, avointa menettelyä noudattaen tehtyä hankintasopimusta, johon on liittynyt varma rajat ylittävä intressi. Unionin tuomioistuin on todennut, että sen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49 ja 56 artiklasta ilme- nevät syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteet sekä avoimuusvelvollisuus edellyttävät erityisesti, että tarjoajilla on yhdenvertaiset mahdollisuudet silloin, kun ne laativat tarjouksiaan (tuomion 67 ja 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuimen mukaan mainitut periaatteet ja velvollisuus edellyttävät muun muassa, että hankintasopimuksen kohde ja tekoperusteet määritetään selvästi jo heti hankintasopimuksen tekomenettelyn alussa ja että hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt muotoillaan selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai hankinta-asiakirjoissa siten, että mahdollistetaan yhtäältä, että kaikki kohtuullisen valistuneet ja tavanomaisen huolelliset tarjoajat voivat ymmärtää niiden täsmällisen ulottuvuuden ja tulkita niitä samalla tavalla, ja toisaalta, että hankintayksikkö voi tosiasiallisesti tarkastaa, vastaavatko tarjoajien tarjoukset mainittua hankintaa säänteleviä arviointiperusteita. Avoimuusvelvollisuus merkitsee myös sitä, että hankintayksikön on julkaistava asianmukaisesti hankintasopimuksen kohde ja tekoperusteet (tuomion 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on edelleen samassa tuomiossa lausunut, että sen oikeuskäytännöstä seuraa myös, että hankintayksikkö ei lähtökohtaisesti voi muuttaa hankintamenettelyn kuluessa niiden hankintasopimuksen olennaisten ehtojen ulottuvuutta, joihin tekniset eritelmät ja hankintasopimuksen tekoperusteet kuuluvat ja joihin hankinnasta kiinnostuneet taloudelliset toimijat ovat legitiimisti turvautuneet tehdessään päätöksensä valmistautua tarjouksen esittämiseen tai sitä vastoin luopua osallistumasta kyseistä hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn (tuomion 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

$1a6

HUS-Kiinteistöt Oy on ilmoittanut 23.5.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta HUS Meilahden sairaala-alueen putkipostijärjestelmän peruskorjausta ja laajennusta koskevasta rakennusurakasta ajalle 3.11.2014 – 15.10.2015.

Kohteen osoite on: Haartmaninkatu 4, Helsinki.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi halvin hinta. Tarjouskilpailuun osallistumaan pyrkiviä toimittajia on pyydetty toimittamaan osallistumishakemuksensa hankintayksikölle 13.6.2014 kello 12 mennessä.

Hankinnan tarjouspyynnössä 4.7.2014 on pyydetty antamaan urakkatarjous tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti tarjouslomakkeella putkipostijärjestelmän peruskorjauksesta ja laajennuksesta. Tarjouslomake on ilmoitettu toimitettavan myöhemmin. Tarjoukset on pyydetty toimittamaan hankintayksikölle 17.9.2014 kello 12 mennessä.

HUS-Kiinteistöt Oy on täsmentänyt tarjouspyyntöään 5.9.2014 päivätyllä lisäkirjeellä. Hankintayksikkö on kyseisessä lisäkirjeessään ilmoittanut täsmentävänsä tarjouspyyntöä toimittamalla tarjouslomakkeen, huollon tarjouslomakkeen sekä huollon hankintaohjelman ja muuttamalla urakkaohjelman kohdassa 15.2 ilmoitettuja tarjouksen vertailuperusteita siten, että hinnassa otetaan urakkahinnan lisäksi huomioon neljän vuoden huoltojen (kausihuolto ja päivystyskorvaus) arvo. Lisäkirjeessä on edelleen ilmoitettu, että takuuajan huollot sisältyvät urakkahintaan ja että hankintayksikkö jatkaa lisäkirjeellään tarjousaikaa 29.9.2014 kello 12 saakka.

Tarjouspyynnön perusteella tarjouksen ovat jättäneet PAMTECH Finland Oy ja valittaja.

HUS-Kiinteistöt Oy on hankintapäätöksellään 19.12.2014 valinnut PAMTECH Finland Oy:n tarjouksen hinnaltaan 231 664 euroa. Hankintapäätöksessä sopimuksen kohteeksi on ilmoitettu putkipostiurakka. Tarjousten vertailussa vertailuhintana on käytetty hintaa, joka on muodostunut urakkahinnan lisäksi neljän vuoden huoltohinnoista (kausihuolto ja päivystyskorvaus). PAMTECH Finland Oy:n urakkahinta on ollut edellä mainittu 231 664 euroa ja urakkahinnan sekä neljän vuoden huoltohinnat sisältävä vertailuhinta 517 664 euroa. Valittajan vastaavat hinnat ovat olleet 549 200 euroa ja 972 400 euroa.

HUS-Kiinteistöt Oy on markkinaoikeudessa ilmoittanut, että hankintapäätökseen ei ole sisältynyt huoltoa ja sen voittaneelta tarjoajalta tekemä tilaus on koskenut ainoastaan urakkaa.

Hankinnan kohteena hankintailmoituksen mukaan olleen putkipostijärjestelmän peruskorjausta ja laajennusta koskevan rakennusurakan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on asiassa esitetyn selvityksen mukaan ylittänyt rakennusurakoille säädetyn kansallisen kynnysarvon, mutta alittanut niille säädetyn EU-kynnysarvon määrän. Kysymyksessä olevalla hankintailmoituksella kilpailutetussa kansallisessa rakennusurakassa ei siten ole ollut noudatettava EU:n hankintadirektiivien mukaisia kilpailuttamismenettelyjä. Hankinnassa on tullut noudattaa kansallisia hankintoja koskevia hankintalain säännöksiä sekä julkisissa hankinnoissa noudatettavia syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun sekä avoimuuden periaatteita. Näitä periaatteita tulkittaessa on otettava huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

Hankintayksikön julkaisemassa hankintailmoituksessa hankinnan kohteeksi on ilmoitettu putkipostijärjestelmän peruskorjaus ja laajennus. Hankintailmoituksessa ei ole ilmoitettu, että hankinnan kohteeseen sisältyisi myös putkipostijärjestelmän huolto. Hankintailmoituksessa tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta ilman mainintaa huolloista ja huoltojen hinnan huomioon ottamisesta tarjousvertailussa. Vastaavasti 4.7.2014 päivätyssä urakkatarjouspyynnössä tarjouksia on pyydetty ainoastaan putkipostijärjestelmäurakasta. Tarjouspyyntöön liitetyn urakkaohjelman mukaan tarjouksista hyväksytään hinnaltaan halvin tarjouspyynnön mukainen tarjous.

Hankintayksikkö on 5.9.2014 päivätyssä putkipostijärjestelmäurakan urakkatarjouspyynnön lisäkirjeessä nro 1 ilmoittanut täsmentävänsä tarjouspyyntöään ja jatkavansa tarjousaikaa. Hankintayksikkö on ilmoittanut rajoitettuun menettelyyn hyväksymilleen ehdokkaille lähettämässään lisäkirjeessä, että hankintayksikkö täsmentää tarjouspyyntöään toimittamalla tarjouslomakkeen, huollon tarjouslomakkeen ja huollon hankintaohjelman ja että tarjouksen valintaperusteena olevassa hinnassa otetaan urakkahinnan lisäksi huomioon myös putkipostijärjestelmän neljän vuoden huoltojen arvo.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintayksikkö on edellä mainituin tavoin toimiessaan muuttanut hankinnan kohdetta ja tarjouksen valintaan vaikuttavia perusteita hankintamenettelyn kuluessa hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen. Tästä hankintayksikön menettelystä johtuen hankintamenettelyyn osallistumistaan harkinneet potentiaaliset toimittajat eivät ole voineet hankintailmoituksen perusteella tietää, että putkipostijärjestelmän huolto kuuluisikin hankintaan ja että tarjouksen valintaan vaikuttaa urakkahinnan ohella putkipostijärjestelmän huollon hinnoittelu.

Avoimuusperiaate ja tarjouskilpailusta kiinnostuneiden yritysten yhdenvertaisten mahdollisuuksien turvaaminen edellyttävät hankintasopimuksen kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen määrittämistä jo hankintamenettelyn alussa ja sitä, että hankintamenettelyn ehtoihin mahdollisesti myöhemmin tehtävät muutokset eivät ole potentiaalisten tarjoajien kannalta olennaisia.

Hankintapäätöksen perusteena olevasta tarjousten vertailusta ilmenee, että neljän vuoden huoltojen ilmoitetut, tarjousvertailussa huomioon otetut hinnat ovat noin kaksinkertaiset hankinnan kohteena olevan putkipostijärjestelmän urakkahintaan verrattuna. Pelkästään tästä seikasta voidaan päätellä, että huoltojen sisällyttäminen hankinnan kohteeseen ja huoltojen hinnan ottaminen mukaan tarjousvertailussa käytettävään vertailuhintaan on merkinnyt olennaista muutosta hankintailmoituksesta ilmenevään hankinnan kohteeseen ja tarjouksen valinnan perusteisiin.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei se ole hankintapäätöksellään päättänyt putkipostijärjestelmän huollon hankinnasta ja ettei hankintaa ole siten laajennettu koskemaan putkipostijärjestelmän huoltoa. Tämä seikka ei kuitenkaan poista sitä, että tarjouksia pyytäessään hankintayksikön voidaan lisäkirjeen perusteella päätellä tarkoittaneen sisällyttää hankinnan kohteeseen myös putkipostijärjestelmän huolto. Lisäksi tarjousten vertailua ja hankintapäätöstä tehtäessä huollon hintojen huomioon ottaminen vertailuhinnassa on merkinnyt edellä todetulla tavalla tarjousten vertailuhintoihin ja siten tarjousten valintaan merkittävästi vaikuttanutta hankintamenettelyn ehdon olennaista muutosta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, että HUS-Kiinteistöt Oy:n hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen tekemässä hankinnan kohteen ja tarjousten vertailumenetelmän muuttamisessa ei ole ollut kysymys vain vähäisestä tarjouspyyntöasiakirjojen täsmennyksestä, vaan hankinnan kohteen ja hankintamenettelyn ehtojen olennaisesta muuttamisesta kesken hankintamenettelyn. Hankintamenettelyn kuluessa huolloista ja huoltohintojen vaikutuksesta tarjouksen valintaan annetuilla tiedoilla olisi ollut merkitystä potentiaalisille tarjoajille niiden harkitessa hankintailmoituksen perusteella osallistumistaan tarjouskilpailuun. HUS-Kiinteistöt Oy:n hankinnassaan noudattama menettely ei ole ollut avoimuusperiaatteen mukaista eikä turvannut yritysten yhdenvertaisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun.

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että HUS-Kiinteistöt Oy on menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on muuttanut hankintamenettelyn kuluessa lisäkirjeellään hankinnan kohdetta ja tarjouksen valinnan perusteita. Todetun virheellisyyden luonne huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen enemmälti ottaa kantaa valittajan markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämiin hankintamenettelyn virheellisyyttä koskeviin väitteisiin.

Markkinaoikeuden päätös on näin ollen kumottava. Asia olisi lähtökohtaisesti palautettava markkinaoikeudelle hankintalain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettujen seuraamusten harkitsemista varten. Enemmän viivytyksen välttämiseksi asia on kuitenkin syytä ottaa seuraamusten määräämistä koskevan kysymyksen osalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

Hankintayksikkö ja PAMTECH Finland Oy ovat 5.3.2015 allekirjoittaneet putkipostijärjestelmän peruskorjausta ja laajennusta koskevan urakkasopimuksen. Koska hankintaa koskeva hankintasopimus on tehty, raukeaa lausuminen hankintapäätöksen kumoamisesta.

Näin ollen ainoana mahdollisena Teho-Tekniikka Oy:n vaatimana hankintamenettelyn virheellisyyden seuraamuksena voi tässä asiassa tulla kysymykseen hyvitysmaksu. Hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksu asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut hankintayksikön menetelleen tarjouksen valintaan vaikuttavien perusteiden ilmoittamisen osalta virheellisesti. Virheettömässä menettelyssä tarjouspyyntöasiakirjat olisi laadittu tältä osin hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla. Kyseisen hankintamenettelyn virheellisyyden luonteen vuoksi virheettömän menettelyn lopputuloksen arviointiin liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, kuten se, miten tarjouspyyntö olisi laadittu ja miltä tarjoajilta ja millaisia tarjouksia tällöin olisi saatu. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että hankintamenettelyssä tapahtunutta virhettä ei olisi voitu korjata muutoin kuin järjestämällä uusi tarjouskilpailu, asiassa ei ole riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät siten täyty. Valittajan vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on näin ollen hylättävä.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, olisi kohtuutonta, jos Teho-Tekniikka Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan markkinaoikeudessa. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt Teho-Tekniikka Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. HUS-Kiinteistöt Oy on hankintalain 89 §:n ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Teho-Tekniikka Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden asiassa kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Teho-Tekniikka Oy on vapautettava velvollisuudesta korvata HUS-Kiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei sen sijaan ole kohtuutonta, että HUS-Kiinteistöt Oy joutuu markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Teho-Tekniikka Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaisuudessaan vahinkonaan. Tämän vuoksi HUS-Kiinteistöt Oy on hankintalain 89 §:n ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Teho-Tekniikka Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden asiassa kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei sen sijaan ole kohtuutonta, että HUS-Kiinteistöt Oy joutuu korkeimmassa hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

HUS-Kiinteistöt Oy

hankintayksikkö

HUS-Kiinteistöt Oy:n projektipäällikkö

Teho-Tekniikka Oy

Markkinaoikeus

Tarjouspyyntöaineiston epäselvyyttä koskeva väite

Tarjouspyyntöaineistossa esitetyt tekniset vaatimukset

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Olli Wikberg ja Teija Kotro.

HUS-Kiinteistöt Oy:lle

Teho-Tekniikka Oy:lle

1.1 Kysymyksenasettelu

1.2 Sovellettavat säännökset

1.3 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Borta

1.4 Keskeinen tapahtumakulku

1.5 Oikeudellinen arviointi

1.6 Seuraamusten määrääminen

1.7 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Valitus

1. Pääasia

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa