KHO:2018:6 – Service och stöd på grund av handikapp

Helsingfors stad hade ändrat sättet att ordna personlig assistans så att vad gällde resor utanför huvudstadsregionen ersattes kostnaderna enligt den så kallade arbetsgivarmodellen. Högsta förvaltningsdomstolen hade att avgöra på vilket sätt den personliga assistansen som beviljats åt den helt dövblinda A skulle ordnas gällande resor utanför huvudstadsregionen. A:s sätt att erhålla information, kommunicera och fungera grundade sig enbart på användningen av känselsinnet. Funktionsnedsättningen försvårade bland annat A:s möjligheter att utföra sådana uppgifter som krävdes av A i egenskap av arbetsgivare till den personliga assistenten. A hade själv uppgett sig vara oförmögen och ovillig att fungera som arbetsgivare till sin personliga assistent.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att på grund av hjälpbehovet som berodde på funktionsnedsättningen kunde A inte själv rimligen fungera som sin assistents arbetsgivare. Den omständigheten att A kunde ty sig till en ställföreträdande arbetsgivare för att fullgöra sina skyldigheter som arbetsgivare gav inte anledning till annan bedömning. Helsingfors stad hade därför inte kunnat avslå A:s ansökan om att ordna den personliga assistansen som köptjänst till den del det gällde hjälpbehovet utanför huvudstadsregionen.

Förvaltningsdomstolens och sektionens beslut upphävdes och ärendet återvisades till sektionen för ny prövning och beviljande av personlig assistans enligt köptjänstmodellen.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Irma Telivuo, Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Antti Pekkala och Leena Romppainen. Föredragande Anna Heikkilä.

Helsingin kaupunki oli muuttanut henkilökohtaisen avun toteuttamistapaa niin, että pääkaupunkiseudun ulkopuolelle suuntautuvien matkojen osalta kustannukset korvattiin niin sanotun työnantajamallin mukaan. Asiassa oli ratkaistavana, millä tavoin täysin kuurosokealle A:lle myönnetty henkilökohtainen apu oli järjestettävä pääkaupunkiseudun ulkopuolelle tehtyjen matkojen osalta. A:n tiedonsaanti, kommunikointi ja toiminta perustuivat vain tuntoaistin käyttöön ja hänen vammansa vaikeuttivat muun ohella sellaisten tehtävien hoitamista, joista hänen tulisi suoriutua toimiessaan henkilökohtaisen avustajansa työnantajana. A oli itse ilmaissut, ettei hän kykene toimimaan eikä myöskään halua toimia henkilökohtaisen avustajansa työnantajana.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei A itse kyennyt vammoistaan johtuvan avun tarpeensa vuoksi kohtuudella toimimaan avustajansa työnantajana. Asiaa ei ollut syytä arvioida toisin sen johdosta, että A voisi turvautua työnantajan velvoitteiden hoidossa sijaistyönantajaan.

Helsingin kaupunki ei siten voinut hylätä A:n hakemusta henkilökohtaisen avun järjestämisestä ostopalveluna pääkaupunkiseudun ulkopuolella tapahtuvan avun tarpeen osalta.

Hallinto-oikeuden ja jaoston päätökset kumottiin ja asia palautettiin jaostolle uudelleen käsiteltäväksi henkilökohtaisen avun myöntämiseksi ostopalvelumallia käyttäen.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu laki 8 c § (981/2008) 3 momentti, 8 d § (981/2008) 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Asian aikaisempi käsittely

on 3.11.2015 hylännyt A:n vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) mukaisen hakemuksen henkilökohtaisen avustajan käytöstä ostopalvelumallilla Helsingin ja sen lähikuntien ulkopuolella sekä ulkomailla. Perustelujen mukaan asiakkaan pääsääntöinen ja välttämätön avustaminen turvataan ostopalvelumallilla pääkaupunkiseudulla. Pääkaupunkiseudun ulkopuolelle on mahdollista hakea henkilökohtaista apua työnantajamallilla.

on päätöksellään 22.3.2016 (§ 128) pysyttänyt viranhaltijan päätöksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on hylännyt A:n sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin sekä 8 d §:n 1, 2 ja 3 momentin säännökset ja 8 d §:ää koskevia esitöitä perustellut päätöstään seuraavasti:

$e0

Vammaistyön johtajan kirjelmän 30.9.2014 mukaan henkilökohtaista apua järjestetään helsinkiläisille vaikeavammaisille henkilöille 1.10.2014 alkaen joko työnantajamallilla tai palvelusetelillä sekä tarvittaessa näiden yhdistelmänä. Henkilökohtaista avustajaa palvelusetelillä saa käyttää Helsingissä ja sen lähikunnissa. Edellä mainittu aluerajaus koskee myös niitä asiakkaita, jotka ovat aiemmin käyttäneet henkilökohtaisen avun ostopalvelutuottajia ja jatkavat ostopalvelussa edelleen. Vaikeavammaisella henkilöllä on henkilökohtaiseen apuun subjektiivinen oikeus, mutta viime kädessä kunta päättää sen toteuttamistavoista. Suomessa edellä mainitun aluerajauksen ulkopuolelle matkustettaessa on pääsääntöisesti käytettävä työnantajamallia henkilökohtaisen avustajan palkkaamisessa, tarvittaessa sijaistyönantajan avulla.

Palvelusuunnitelman 29.9.2014 mukaan A on syntymästään vaikeasti kuulovammainen. A on myös lähes sokea, ja hän näkee vain tummia hahmoja. A kommunikoi viittomakielellä ja hän on opetellut taktiiliviittomien käyttöä. A on kotioloissa omatoiminen, mutta kodin ulkopuolella hän tarvitsee apua. Henkilökohtaisen avun lisäksi A:lle on myönnetty tulkkauspalvelut. Suunnitelman mukaan tavoitteena on, että A voisi elää mahdollisimman itsenäistä elämää kotona ja kodin ulkopuolella. Suunnitelman mukaan henkilökohtainen apu on tarkoitettu välttämättömään avustamiseen kotona ja kodin ulkopuolella.

Jaoston päätöksestä ilmenee, että A:lle on myönnetty henkilökohtaista apua ostopalvelumallin mukaan 19.11.2010 alkaen. Henkilökohtainen apu järjestettiin ostopalveluna myös silloin, kun A matkusti pääkaupunkiseudun ulkopuolelle. Käytäntö muuttui sittemmin sosiaaliviraston antaman ohjeistuksen mukaisesti siten, että muualle suuntautuneen matkan ajalta henkilökohtaisen avun kustannukset korvataan vain, jos avustaja on työsuhteessa A:han tai sijaistyönantajaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti kunnalla on oikeus päättää henkilökohtaisen avun järjestämistavasta. Tätä oikeutta rajoittaa säännöksessä tarkoitettu vaikeavammaisen itsemääräämisoikeus ja vammaisen henkilön omien käsitysten huomioon ottaminen päätöksenteossa. Vaikeavammaisella ei ole ehdotonta oikeutta saada palvelua juuri haluamallaan tavalla järjestettynä.

A on vaatinut, että hänelle myönnetty henkilökohtainen apu on järjestettävä ostopalvelumallia käyttäen myös pääkaupunkiseudun ulkopuolisilla matkoilla sekä tarvittaessa ulkomailla. A:n mukaan hän pystyy kertomaan, millaista apua tarvitsee, mutta hän ei voi eikä halua toimia työnantajana. Kun otetaan kuitenkin huomioon A:n avun tarpeesta ja elämäntilanteesta saatu selvitys kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että A:lla on kyky toimia henkilökohtaisen avustajan työnantajana edellyttäen että hän saa apua ja ohjeistusta työnantajavelvoitteiden täyttämisessä. A ei ole esittänyt selvitystä siitä, että työnantajamallilla toteutettava henkilökohtainen apu kaventaisi hänen oikeuksiaan tai estäisi niiden toteuttamista. Jaoston päätöstä ei muuteta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja henkilökohtainen apu järjestetään hänelle ostopalveluna myös pääkaupunkiseudun ulkopuolisilla matkoilla sekä tarvittaessa ulkomailla.

A on viitannut vaatimustensa tueksi aiemmin esittämäänsä ja lisäksi todennut muun ohella seuraavaa:

A on täysin kuurosokea henkilö. Kuurosokeuden vuoksi hänen tiedonsaantinsa, kommunikointinsa ja toimintansa perustuu vain tuntoaistin käyttöön. A viittoo itse, ja hänelle viitotaan taktiilisti eli kädestä käteen. A menetti jäljellä olleen näkökykynsä muutaman kuukauden aikana vuonna 2010, jonka jälkeen hänen täytyi opetella kaikki kommunikointinsa, tiedonsaantinsa ja toimintatapansa uudelleen.

Sokeuden vuoksi A ei pysty lukemaan esimerkiksi ohjeita, tuntilistoja, työsopimusta eikä terveyshuoltoa tai vakuutusta koskevia papereita. Toisen henkilön on käytännössä tulkattava teksti A:lle kädestä käteen viittomalla, jonka jälkeen hänelle on selkokielistettävä, mitä luettu asia hänen kohdallaan konkreettisesti tarkoittaa. Henkilökohtaisen avustajan olisi tällöin opetettava ja selvennettävä asioita, jotka työnantajan pitäisi jo tietää ja hallita. Avustajan pitäisi tehdä asioita, joihin hän on käytännössä jäävi sekä patistamaan työnantajaansa hoitamaan työnantajavelvoitteitaan.

Vaihtoehtoisesti nämä asiat tulisi tehdä joka kerta kaupungin työntekijän luona usean muun työntekijän voimin. Paikalla tulisi olla sosiaaliohjaajan ja A:n lisäksi aina kaksi viittomakielen tulkkia tulkkaamassa ja joko henkilökohtainen avustaja itse tai Suomen Kuurosokeat ry:n aluesihteeri varmistamassa, että A myös sisäistää asiat oikein.

Tiedon vastaanottaminen taktiilisti on huomattavasti hitaampaa kuin niin sanotun normaalin puhekeskustelun seuraaminen. A:n kohdalla tiedon vastaanottamista hidastaa myös se, että hän on vastaanottanut taktiilia viittomakieltä vasta muutamia vuosia. A:n on vaikea kytkeä uusia asioita vanhoihin jo opittuihin asiayhteyksiin erityisesti silloin, jos asia on täysin vieras. Kun henkilökohtaisen avun järjestämistapoja on käyty läpi muun muassa tätä muutoksenhakua tehdessä, vaikuttaa siltä, että asiat tulevat hänelle joka kerta uutena.

Työnantajavelvoitteissa A:n tulisi hallita tai kaupungin avustuksella hoitaa ensinnäkin työsopimukset, vakuutusten ottaminen ja työterveyshuoltosopimukset. Jatkossa A olisi vastuussa muun muassa työaikakirjanpidosta ja sijaisten etsimisestä ja siihen liittyvien paperitöiden hallinnasta. Lisäksi hän olisi vastuussa asioista erimielisyys- tai vahinkotilanteissa sekä työpaikkaselvitysten teosta työterveyshuoltoon. A:lle on myönnetty henkilökohtainen apu ostopalveluna, koska hän ei pysty toimimaan itse työnantajana. Velvollisuudet, jotka työnantajuuteen kuuluvat, vaativat näköä ja kuuloa sekä asioiden omaksumiskykyä. A pystyy kertomaan, millaista apua hän tarvitsee, mutta ei voi toimia työnantajana.

Aluerajat ostopalvelun käytössä rajoittavat A:n henkilökohtaisen avun käyttöä.

on antanut selityksen.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden ja sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston päätökset ja palauttaa asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaispalvelulain 8 c §:n (981/2008) 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Vammaispalvelulain 8 d §:n (981/2998) 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut;

2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetussa laissa (569/2009) tarkoitetun palvelusetelin, jonka arvo on kohtuullinen; taikka (30.12.2014/1309)

3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai järjestämällä palvelun itse taikka sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa.

$e7

A on vammaispalvelulain 8 c §:n (981/2008) 3 momentissa tarkoitettu vaikeavammainen henkilö, jolle kunta on velvollinen järjestämään henkilökohtaisen avun. Asiassa on ratkaistavana, millä tavoin hänelle myönnetty henkilökohtainen apu on järjestettävä pääkaupunkiseudun ulkopuolella. Pääkaupunkiseudulla tapahtuvan avun tarpeen osalta A:lle on myönnetty oikeus henkilökohtaiseen apuun ostopalveluna, kuten hän on toivonutkin.

Kunnalla ei ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää henkilökohtaista apua vaikeavammaisen henkilön itsensä toivomalla tai muutoinkaan tietyllä tavalla, vaikka sen tuleekin ottaa huomioon palvelua järjestäessään vaikeavammaisen henkilön mielipide ja toivomukset. Henkilökohtaisen avun luonteesta subjektiivisena oikeutena seuraa, ettei henkilökohtaista apua kuitenkaan saa järjestää sillä tavoin, että henkilökohtaisen avun käyttö järjestämistavan vuoksi tosiasiassa estyy.

A on kuurosokea henkilö. Hän on asian käsittelyn eri vaiheissa selostanut yksityiskohtaisesti, millä tavoin hänen vammansa vaikuttavat hänen toimintakykyynsä ja miten ne vaikeuttavat muun ohella sellaisten tehtävien hoitamista, joista hänen tulisi suoriutua toimiessaan henkilökohtaisen avustajansa työnantajana. A on ilmaissut, ettei hän kykene toimimaan eikä myöskään halua toimia henkilökohtaisen avustajansa työnantajana.

Näissä olosuhteissa korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei A itse kykene vammoistaan johtuvan avun tarpeensa vuoksi kohtuudella toimimaan avustajansa työnantajana. Asiassa ei myöskään ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella asiaa olisi syytä arvioida toisin sen johdosta, että A voisi turvautua työnantajan velvoitteiden hoidossa sijaistyönantajaan.

Helsingin kaupunki ei siten ole voinut hylätä A:n hakemusta henkilökohtaisen avun järjestämisestä ostopalveluna pääkaupunkiseudun ulkopuolella Suomessa ja ulkomailla tapahtuvan avun tarpeen osalta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston päätökset on kumottava ja asia palautettava jaostolle uudelleen käsiteltäväksi henkilökohtaisen avun myöntämiseksi ostopalvelumallia käyttäen.

Helsingin sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston alainen viranhaltija

Helsingin sosiaali- ja terveyslautakunnan toinen jaosto

Helsingin hallinto-oikeus

Asiassa saatua selvitystä

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Välitalo ja Camilla Sandström, joka on myös esitellyt asian.

A

Sovelletut säännökset ja lain esityöt

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Anna Heikkilä.