KHO:2018:61 – Förvaltningstvist mellan kommuner

A, som hade vårdats på statligt mentalsjukhus och som i början av år 2014 hade haft staden X som sin hemkommun, hade i januari 2014 valt staden Y som sin hemkommun. Staden Y hade yrkat att staden X åläggs att åt staden Y ersätta kostnaderna som A:s anstaltsvård hade förorsakat under åren 2014 och 2015 efter bytet av hemkommun.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att de fortfarande ikraftvarande bestämmelserna i 42 a § (1378/2010) ja 42 b § 1 mom. (1378/2010) i socialvårdslagen (710/1982), enligt vilka ansvaret för att ordna service för personen övergår till den nya hemkommunen från och med flyttningsdagen men ansvaret för de faktiska kostnaderna förblir hos den tidigare hemkommunen, skulle beaktas. När man dessutom beaktade att rätten att välja hemkommun enligt 3 a § (1377/2010) i lagen om hemkommun även gäller personer som vårdas på statligt mentalsjukhus och att syftet med lagstiftningen inte var att ändra bestämmelserna som gäller kommunernas ömsesidiga ersättningar, hade ansvaret för kostnaderna som uppstått på grund av A:s anstaltsvård inte övergått från staden X till staden Y även om A under anstaltsvården hade valt staden Y till sin hemkommun.

Mentalvårdslagen 3 §:n 1 mom. (1338/2010 och 1310/2014)

Lagen om hemkommun 3 a § 1 mom. (1377/2010)

Socialvårdslagen (710/1982) 42 a § (1378/2010) och 42 b § 1 mom. (1378/2010)

Socialvårdslagen (1301/2014) 61 § 2 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä, Antti Pekkala och Leena Romppainen. Föredragande Kari Nieminen.

Valtion mielisairaalassa hoidettavana ollut A, jonka kotikunta oli vuoden 2014 alussa ollut X:n kaupunki, oli tammikuussa 2014 valinnut kotikunnakseen Y:n kaupungin. Y:n kaupunki vaati, että X:n kaupunki velvoitetaan korvaamaan Y:n kaupungille A:n laitoshuollosta kotikunnan vaihtamisen jälkeen vuosina 2014 ja 2015 aiheutuneet kustannukset.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiassa on otettava huomioon sosiaalihuoltolain (710/1982) edelleen voimassa olevien 42 a §:n (1378/2010) ja 42 b:n 1 momentin (1378/2010) säännökset, joiden mukaan palveluja koskeva järjestämisvastuu siirtyy muuttopäivästä uudelle kotikunnalle mutta vastuu laitoshoidon tosiasiallisista kustannuksista säilyy aiemmalla kotikunnalla. Kun lisäksi otettiin huomioon, että kotikuntalain 3 a §:ssä (1377/2010) säädetty valintaoikeus koskee myös valtion mielisairaaloissa hoidettavana olevia ja että tämän sääntelyn tarkoituksena ei ole ollut muuttaa säännöksiä kuntien keskinäisen kustannusvastuun osalta, korvausvastuu A:n laitoshoidosta aiheutuneista kustannuksista ei ollut siirtynyt X:n kaupungilta Y:n kaupungille, vaikka A oli laitoshoitonsa aikana valinnut kotikunnakseen Y:n kaupungin.

Mielenterveyslain 3 §:n 1 momentti (1338/2010 ja 1310/2014)

Kotikuntalaki 3 a § 1 momentti (1377/2010)

Sosiaalihuoltolaki (710/1982) 42 a § (1378/2010) ja 42 b § 1 momentti (1378/2010)

Sosiaalihuoltolaki (1301/2014) 61 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

X:n hallinto-oikeus 29.12.2016 nro 16/0772/4

Vaatimukset hallinto-oikeudessa

on vaatinut, että X velvoitetaan korvaamaan Y:lle A:n laitoshuollosta B:n mielisairaalassa aiheutuneet kustannukset korkolain mukaisine viivästyskorkoineen sekä Y:n kaupungin oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen kuukausi tuomion antamisesta lukien.

B:n mielisairaalassa annetun laitoshoidon kustannukset on korvattava Y:lle sosiaalihuoltolain (710/1982) 42 b §:n (1378/2010) nojalla. A on vaihtanut kotikuntaansa ollessaan laitoshoidossa B:n mielisairaalassa. Hänen kotikuntansa on ollut 27.1.2014 saakka X ja 28.1.2014 alkaen Y. B:n sairaala on laskuttanut Y:tä A:n hoidosta 1.2.2014 alkaen. Y ja potilaan aikaisempi kotikunta eivät ole sopineet kustannusten jakaantumisesta tai korvausten tasosta. X ei ole maksanut hoidosta aiheutuneita kustannuksia Y:lle eikä ole suostunut asiasta sopimaan. Y on ollut X:ään yhteydessä erääntyneistä laskuista ja ilmoittanut X:n kaupungille sen maksuvelvollisuudesta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt Y:n kaupungin hakemuksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan terveydenhuoltolain 1 §:n 1 momentin ja 58 §:n, erikoissairaanhoitolain 1 §:n ja 3 §:n 1 momentin, mielenterveyslain 3 §:n 2 momentin ja 6 §:n 1 ja 2 momentin, potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 2 §:n 4 kohdan, valtion mielisairaaloista annetun lain 1 §:n, sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan ja 2 momentin sekä erityistason sairaanhoidon järjestämisestä ja keskittämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen (336/2011) 2 §:n 1 ja 2 momentin säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa on kyse siitä, onko X vastuussa potilaan kotikunnan vaihtumisen jälkeen valtion mielisairaalassa saadun hoidon kustannuksista. Y on perustellut hakemustaan sillä, että aiemman sosiaalihuoltolain (710/1982) voimaan jääneen 5 luvun sisältämät 42 a § (1378/2010) ja 42 b § (1378/2010) koskevat myös B:n sairaalassa annettavaa laitoshoitoa, minkä perusteella aiemman kotikunnan kustannusvastuu on jatkunut potilaan kotikunnan muutoksesta huolimatta.

$ed

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja X velvoitetaan korvaamaan Y:lle potilaan laitoshoidosta B:n mielisairaalassa aiheutuneet kustannukset korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Y on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Terveydenhuoltolain 58 §:n mukaan kustannusten korvaus määräytyy terveydenhuoltolain nojalla, jollei hoitokustannusten korvaamisesta muualla toisin säädetä. Laitoshoidon kustannusten korvaamisesta on säädetty sosiaalihuoltolaissa. Terveydenhuoltolain 58 § väistyy koska asiasta on säädetty muualla lain tasoisesti.

Sosiaalihuoltolain 42 a § sekä 42 b § eivät tee eroa sosiaali-ja terveydenhuollon laitoshoidolle. Näin ollen jos henkilö on sijoitettu laitoshoitoon toisen kunnan alueelle ja hän käyttää kotikuntalain 3 a §:ssä säädettyä kotikunnan valintaoikeuttaan, palveluja koskeva järjestämisvastuu siirtyy muuttopäivästä uudelle kotikunnalle, mutta vastuu laitoshoidon tosiasiallisista kustannuksista säilyy aiemmalla kotikunnalla. Uusi kotikunta laskuttaa kustannuksia vastaavan korvauksen aiemmalta kotikunnalta.

Sosiaalihuoltolain esitöiden mukaan henkilön sijoitus voisi perustua myös muun viranomaisen kuin kunnan päätökseen. Lähtökohtana tulisi olla, että esimerkiksi kaikilla psykiatrisilla potilailla on samat kotikuntansa määräytymistä koskevat oikeudet. Näin ollen myös valtion mielisairaaloissa hoidettavina olevilla olisi kotikuntaa koskeva valintaoikeus, vaikka heitä ei ole sijoitettu hoitoon kunnan päätöksellä vaan esimerkiksi terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen päätöksen perusteella. Myös näissä tilanteissa olisi perusteltua, että palvelujen järjestämisvastuu siirtyisi uudelle kotikunnalle.

Hallinto-oikeus on ratkaisussaan sivuuttanut sosiaalihuoltolain esityöt, joista käy ilmi lainsäätäjän tahtotila, jonka mukaan erikoissairaanhoidon kustannusten jakautuminen entisen ja nykyisen kotikunnan välillä on säädetty sosiaalihuoltolain nojalla. Toisin sanoen kotikunnan muuttumisesta ja palvelujen järjestämisvastuun muuttumisesta huolimatta Y:n kaupungilla on oikeus laskuttaa kustannuksia vastaava korvaus aikaisemmalta kotikunnalta ja X vastaa tässä tapauksessa potilaan laitoshoidon kustannuksista.

Asiassa ei ole otettu huomioon sitä, että mielisairaala B eli toimintayksikkö, jossa potilas on hoidettavana, ei ole kunnan tai kuntayhtymän ylläpitämä yksikkö eikä se siten ole kunnan tai kuntayhtymän ylläpitämä siten kuin terveydenhuoltolain 58 §:ssä on säädetty. Näin ollen asiassa ei voida soveltaa terveydenhuoltolain 58 §:n säännöksiä. Valtion sairaalan tehtävät eivät ole kuntien tai kuntayhtymien järjestämisvastuussa.

Y on vielä viitannut Vaasan hallinto-oikeuden 22.11.2016 antamaan päätökseen, jossa on sovellettu vastaavassa tilanteessa sosiaalihuoltolakia.

on vaatinut, että valitus hylätään, ja lisäksi esittänyt seuraavaa:

Erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momentin mukaan kunnan, joka on kotikuntalain mukaan henkilön kotikunta, on huolehdittava siitä, että henkilö saa 1 §:n 2 momentissa tarkoitetun tarpeellisen erikoissairaanhoidon. Tämän velvoitteen mukaisen erikoissairaanhoidon järjestämiseksi kunnan on kuuluttava johonkin sairaanhoitopiirin kuntayhtymään. Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi hankkia palveluja myös valtiolta. Potilaan asemasta ja oikeuksista annetussa laissa tarkoitetaan terveydenhuollon toimintayksiköllä muun muassa valtion mielisairaaloita.

Sosiaali- ja terveysministeriön antaman avohoidon ja laitoshoidon määrittelyn perusteista annetussa asetuksessa ja sen liitteessä on selostettu muun muassa terveydenhuollon ja sosiaalihuollon laitoksen väliset erot. Myös sen perusteella B:n mielisairaala on terveydenhuollon laitos, jossa annetaan sairaalahoitoa. Asetuksen liitteen mukaan sosiaalihuollon laitoksessa voidaan antaa myös hoitoa, kuntoutusta ja ylläpitoa erityistä huolenpitoa vaativille henkilöille, mutta erona terveydenhuollon laitokseen on se, että hoidettavat henkilöt eivät tarvitse sairaalahoitoa.

Sosiaalihuoltolain 42 a § koskee sosiaalihuoltolain mukaista perhehoitoa, laitoshoitoa ja asumispalveluja. Sosiaalihuoltolain 42 b §:n mukaista kustannusvastuuta ei sovelleta terveydenhuollon toimintayksiköihin. Vaikka kotikuntalain ja sosiaalihuoltolain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 101/2010 vp) on pohdittu, että lähtökohtana tulisi olla kotikunnan valinnanvapausoikeuden ulottaminen esimerkiksi psykiatrisiin potilaisiin, sosiaalihuoltolain vastaavaa säännöstä ei ole sisällytetty terveydenhuoltoa koskeviin lakeihin. Näin ollen X ei ole kustannusvastuussa B:n sairaalassa potilaan hoidosta aiheutuneista kustannuksista.

Valitukseen liitetyssä Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettu asiaan virheellisesti sosiaalihuoltolain 42 a ja b §:n säännöksiä. Mikäli sosiaalihuoltolain 42 a ja b §:ien katsottaisiin soveltuvan tähän tapaukseen, oikeus korvaukseen määräytyisi hakemuksessa esitetyn velan vanhentumista koskevien säännösten sijasta sosiaalihuoltolain (710/1982) 42 §:n 2 momentin mukaan.

on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle Y:lle korvattavaksi määrättävien A:n hoitokustannusten määrän vahvistamista varten.

Perustelut

1 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan kansanterveyslaissa (66/1972) ja erikoissairaanhoitolaissa (1062/1989) säädetyn kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan terveydenhuollon toteuttamiseen ja sisältöön, jollei muussa laissa toisin säädetä. Terveydenhuoltoon sisältyvät terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen, perusterveydenhuolto ja erikoissairaanhoito.

1 §:n (1328/2010) mukaan erikoissairaanhoidon ja siihen liittyvän toiminnan järjestämisestä säädetään mainitussa laissa. Erikoissairaanhoidon palvelujen ja toiminnan sisällöstä säädetään terveydenhuoltolaissa.

Erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momentin mukaan kunnan, joka on kotikuntalain (201/1994) mukaan henkilön kotikunta, on huolehdittava siitä, että henkilö saa tarpeellisen erikoissairaanhoidon terveydenhuoltolain mukaisesti. Tämän velvoitteen mukaisen erikoissairaanhoidon järjestämiseksi kunnan on kuuluttava johonkin sairaanhoitopiirin kuntayhtymään.

1 §:n 2 momentin mukaan mielenterveystyöhön kuuluvat mielisairauksia ja muita mielenterveydenhäiriöitä poteville henki-löille heidän lääketieteellisin perustein arvioitavan sairautensa tai häiriönsä vuoksi annettavat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut (mielenterveyspalvelut).

Mielenterveyslain 3 §:n 1 momentin (1338/2010) mukaan kunnan tulee huolehtia alueellaan laissa tarkoitettujen mielenterveyspalvelujen järjestämisestä osana kansanterveystyötä siten kuin terveydenhuoltolaissa (1326/2010) säädetään ja osana sosiaalihuoltoa siten kuin sosiaalihuoltolaissa (710/1982) säädetään.

Mielenterveyslain 1.4.2015 voimaan tulleen 3 §:n 1 momentin (1310/2014) mukaan kunnan tulee huolehtia alueellaan laissa tarkoitettujen mielenterveyspalvelujen järjestämisestä osana kansanterveystyötä siten kuin terveydenhuoltolaissa (1326/2010) säädetään ja osana sosiaalihuoltoa siten kuin sosiaalihuoltolaissa (1301/2014) säädetään.

3 §:n 2 kohdan mukaan henkilön kotikunta ei muutu, jos hänen asumisensa toisessa kunnassa johtuu pääasiassa hoidosta perhehoidossa tai laitoshoidossa taikka asumisesta asumispalvelujen avulla.

Kotikuntalain 3 a §:n (1377/2010) mukaan, jos henkilö on sijoitettu perhehoitoon, laitoshoitoon tai asumispalvelujen avulla järjestettyyn asumiseen muun kuin kotikuntansa alueelle, hän voi 3 §:n 2 kohdan estämättä valita uudeksi kotikunnakseen sen kunnan, jonka alueella olevassa toimintayksikössä tai asunnossa hän asuu. Valintaoikeuden käyttäminen edellyttää, että hoidon tai asumisen arvioidaan kestävän tai on kestänyt yli vuoden.

Kotikuntalain 3 a §:n esitöiden (HE 101/2010 vp) mukaan uudessa pykälässä ehdotetaan säädettäväksi tarkemmin kotikunnan valintaoikeudesta niissä tilanteissa, joissa henkilö on sijoitettu perhehoitoon, laitoshoitoon tai asumispalvelujen avulla järjestettyyn asumiseen muun kuin kotikuntansa alueelle. Henkilöllä olisi tällöin edellä kuvatun 3 §:n 2 kohdan rajoitussäännöksen estämättä oikeus valita uudeksi kotikunnakseen se kunta, jonka alueella olevassa toimintayksikössä tai asunnossa hän asuu.

Edellä ehdotettavien säännösten suhde olisi se, että 3 §:n 2 kohdan rajoitussäännös olisi edelleen pääsääntö, johon nähden uusi 3 a § merkitsisi poikkeusta. Näin ollen kotikunnan muuttuminen edellyttäisi henkilön omaa päätöstä valintaoikeutensa käyttämisestä ja tähän liittyvää muuttoilmoitusmenettelyä. Jos henkilö ei käyttäisi valintaoikeuttaan, hänen kotikuntanaan säilyisi nykyiseen tapaan se kunta, joka oli hänen kotikuntansa ennen muuttoa.

Säännös voisi tulla sovellettavaksi myös eräissä erityistilanteissa, joissa henkilön sijoitus hoitoon muun kuin hänen kotikuntansa alueelle perustuu muun viranomaisen kuin kunnan päätökseen. Säännöstä voitaisiin näin ollen soveltaa myös esimerkiksi niihin henkilöihin, jotka ovat hoidettavina valtion mielisairaaloissa. Pääosin näissä sairaaloissa hoidetaan kriminaalipotilaita, jolloin pitkäaikaisen hoidon perusteena on henkilöllä todettu sairaus. Kriminaalipotilaita voidaan hoitaa myös kunnallisissa sairaaloissa. Lähtökohtana tulisi olla, että kaikilla psykiatrisilla potilailla on samat kotikuntansa määräytymistä koskevat oikeudet. Näin ollen myös valtion mielisairaaloissa hoidettavina olevilla olisi kotikuntaa koskeva valintaoikeus, vaikka heitä ei ole sijoitettu hoitoon kunnan päätöksellä.

Kotikuntalain 3 a §:n esitöissä on edelleen todettu, että kotikunnan valintaoikeuden laajentaminen tulee ottaa huomioon tarkistamalla myös niitä säännöksiä, jotka koskevat kuntien keskinäisiä taloudellisia ja muita vastuusuhteita. Kuntien välisestä palvelujen järjestämisvastuusta ja palvelujen kustannuksia vastaavan korvauksen laskutusmenettelystä säädettäisiin tarkemmin sosiaalihuoltolakiin ehdotettavissa uusissa 42 a ja 42 b §:ssä.

(710/1982) 42 a §:n (1378/2010) mukaan, jos henkilö on sijoitettu perhehoitoon, laitoshoitoon tai asumispalvelujen avulla järjestettyyn asumiseen toisen kunnan alueelle ja hän käyttää kotikuntalain (201/1994) 3 a §:ssä säädettyä kotikunnan valintaoikeuttaan, palveluja koskeva järjestämisvastuu siirtyy muuttopäivästä uudelle kotikunnalle.

Saman lain 42 b §:n 1 momentin (1378/2010) mukaan muun ohella 42 a §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa vastuu kunnan päätökseen perustuvan perhehoidon, laitoshoidon tai asumispalvelujen tosiasiallisista kustannuksista säilyy aiemmalla kotikunnalla. Uusi kotikunta laskuttaa kustannuksia vastaavan korvauksen aiemmalta kotikunnalta. Korvausta laskettaessa tosiasiallisista kustannuksista vähennetään seuraavat erät:

1) kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 55 §:ssä tarkoitettua valtionosuusprosenttia vastaava valtionosuus kyseisen henkilön ikäluokan perusteella määräytyvistä sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisista kustannuksista asukasta kohti; sekä

2) henkilöltä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain mukaisesti tai muuten perityt asiakasmaksut sopimuksen piiriin kuuluvista palveluista.

Sanotun lainkohdan 2 momentin mukaan kunnat voivat halutessaan sopia 1 momentissa tarkoitetun korvauksen tasosta myös muulla tavoin. Uusi kotikunta vastaa niiden palvelujen järjestämisestä ja kustannuksista, joita sopimus ei sisällä.

Sosiaalihuoltolaki (710/1982) on kumottu 1.4.2015 voimaan tulleella sosiaalihuoltolailla (1301/2014). Uuden sosiaalihuoltolain 61 §:n 2 momentin mukaan sosiaalihuoltolain (710/1982) 5 luku, joka sisältää muun ohella edellä mainitut 42 a ja 42 b §:t, on kuitenkin jäänyt voimaan.

A on vuonna 2014 ja 2015 ollut laitoshoidossa B:n mielisairaalassa. Hänen kotikuntansa on ollut 27.1.2014 saakka X ja 28.1.2014 alkaen Y. B:n sairaala on laskuttanut Y:tä A:n hoidosta 1.2.2014 alkaen. Y ja X eivät ole sopineet kustannusten jakaantumisesta tai korvausten tasosta, eikä X ole maksanut hoidosta aiheutuneita kustannuksia Y:lle.

Asiassa on kysymys siitä, onko X vastuussa A:n laitoshoidosta B:n mielisairaalassa aiheutuneista hoitokustannuksista A:n kotikunnan vaihtumisesta huolimatta.

Sosiaalihuoltolain (710/1982) 42 a §:n (1378/2010) mukaan palveluja koskeva järjestämisvastuu siirtyy muuttopäivästä uudelle kotikunnalle, mutta saman lain 42 b §:n (1378/2010) 1 momentin mukaan vastuu laitoshoidon tosiasiallisista kustannuksista säilyy aiemmalla kotikunnalla. Kuten edellä on todettu, säännökset ovat jääneet voimaan, vaikka sosiaalihuoltolaki (710/1982) on kumottu 1.4.2015 voimaan tulleella uudella sosiaalihuoltolailla (1301/2014). Kun tämän lisäksi otetaan huomioon, että edellä selostettujen kotikuntalain 3 a §:n (1377/2010) esitöiden perusteella kotikunnan valintaoikeus koskee myös valtion mielisairaaloissa hoidettavana olevia ja että tämän sääntelyn tarkoituksena ei ole ollut muuttaa säännöksiä kuntien keskinäisen kustannusvastuun osalta, korvausvastuu A:n laitoshoidosta aiheutuneista kustannuksista ei ole siirtynyt X:ltä Y:lle, vaikka A on laitoshoitonsa aikana valinnut kotikunnakseen Y:n.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle A:n hoidosta aiheutuneiden, Y:lle korvattavaksi tulevien kustannusten määrän vahvistamista varten.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Y

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tiina Hyvärinen, Leena Nurmi ja Tuomas Salo. Esittelijä Taru Torkkola.

X

Y:lle

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Terveydenhuoltolain

Erikoissairaanhoitolain

Kotikuntalain

Sosiaalihuoltolain

Tosiseikat

Oikeudellinen arviointi