KHO:2019:117 – Handikappservice

A hade med stöd av handikappservicelagen beviljats personlig assistens, vilken ordnades enligt modellen med köpta tjänster. Samkommunen avslog A:s ansökan om att hennes son skulle kunna vara en av assistenterna.

Frågan i högsta förvaltningsdomstolen gällde om A hade rätt att bestämma om vem som var arbetstagare i den service som köptes från en tjänsteproducent och om A:s son kunde fungera som en av A:s assistenter. I sina besvär anförde A bland annat att den så kallade anhörigbegränsningen var tillämplig endast i den så kallade arbetsgivarmodellen.

Högsta förvaltningsdomstolen ändrade inte förvaltningsdomstolens beslut, genom vilket A:s besvär hade avslagits. Samkommunen hade haft rätt att med serviceproducenten avtala om ett villkor enligt vilket en anhörig eller närstående till kunden inte kunde anlitas som personlig assistent utan särskilt vägande skäl. Det hade inte i ärendet framkommit att A:s hjärnskada och de vidhängande neuropsykologiska symptomen skulle förutsätta sådan särskild kunskap hos den personliga assistenten att det hade varit motiverat att uttryckligen A:s son skulle fungera som assistent. Några i 8 d § 4 mom. i handikappservicelagen avsedda särskilt vägande skäl till att A:s son skulle vara hennes personliga assistent, hade inte framförts.

Lagen om service och stöd på grund av handikapp 8 § 2 mom., 8 c § 3 mom. samt 8 d § 1, 2 och 4 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Leena Äärilä, Kari Tornikoski, Pekka Aalto och Ari Wirén. Föredragande Riitta Hämäläinen.

A:lle oli myönnetty vammaispalvelulain nojalla henkilökohtaista apua, joka järjestettiin ostopalvelumallilla. Kuntayhtymä hylkäsi A:n pyynnön siitä, että hänen poikansa voisi toimia yhtenä avustajista.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, oliko A:lla määräysvaltaa siihen, kuka toimii työntekijänä palveluntuottajalta hankittavassa palvelussa ja voiko A:n poika toimia hänen yhtenä henkilökohtaisena avustajanaan. A esitti valituksessaan muun ohessa, että niin sanottua omaisrajausta voisi soveltaa vain työnantajamallissa.

Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä, jolla A:n valitus oli hylätty. Kuntayhtymällä oli ollut oikeus sopia palveluntuottajan kanssa ehdosta, jonka mukaan asiakkaan omaista tai läheistä ei voitu käyttää asiakkaan henkilökohtaisena avustajana ilman erityisen painavaa syytä. Asiassa ei ollut ilmennyt, että A:n aivovamma ja siihen liittyvät neuropsykologiset oireet edellyttäisivät henkilökohtaiselta avustajalta sellaista erityisosaamista, jonka vuoksi nimenomaan hänen poikansa toimiminen avustajana olisi perusteltua. Asiassa ei ollut esitetty vammaispalvelulain 8 d §:n 4 momentissa tarkoitettuja erityisen painavia syitä A:n pojan toimimiselle hänen henkilökohtaisena avustajanaan.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 8 § 2 momentti, 8 c § 3 momentti sekä 8 d § 1, 2 ja 4 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 13.11.2018 nro 18/0985/6

Asian aikaisempi käsittely

on 23.3.2018 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen omaisen toimimisesta hänen yhtenä henkilökohtaisena avustajanaan. Päätöksen perustelujen mukaan asiassa ei ole esitetty sellaista vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) tarkoittamaa erityisen painavaa syytä, jonka perusteella omaisen (pojan) toimimista henkilökohtaisena avustajana voitaisiin pitää A:n edun mukaisena. Tällaisia syitä voisivat olla muun muassa vammat, jotka edellyttävät eleiden ja tunnetilojen tulkintaa tai vaikeavammaisen henkilön fyysisen motoriikan hallintaa. Perheen sisäisen henkilön toimiessa avustajana voi myös syntyä jääviystilanteita.

on 20.6.2018 tekemällään päätöksellä (§ 59) pysyttänyt sosiaalityöntekijän päätöksen. Jaosto on todennut, ettei vammaisella henkilöllä ole määräysvaltaa siihen, kenet ostopalvelun tuottaja palkkaa työntekijäksi toteuttamaan henkilökohtaisen avun palvelua. Vammainen henkilö voi vaikuttaa avustajan valintaan siten, että valitsee hänelle tarjotuista avustajista itselleen sopivimman. Asiakkaan itsemääräämisoikeus on huomioitava lainsäädännön mukaisesti. Vaikeavammaisella henkilöllä on edellytysten täyttyessä subjektiivinen oikeus henkilökohtaiseen apuun. Sitä, kenen toimesta ostopalvelu toteutetaan, ei voida pitää subjektiiviseen oikeuteen kuuluvana asiana.

on Helsingin hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut jaoston päätöksen kumoamista ja hänelle myönnettävää henkilökohtaista apua toteutettavaksi ostopalvelumallilla siten, että päätöksessä ei ole rajausta omaisen käytöstä avustajana. Henkilökohtaisen avun omaisrajaus koskee vain työnantajamallia. Kunnalla ei ole lakiin perustuvaa toimivaltaa päättää siten, että muissa järjestämistavoissa rajataan avustajan käyttöä tällä tavoin. Tämä ei kuulu kunnan järjestämisvastuun piirissä olevaan harkintaan. Lainsäätäjä on nimenomaan rajoittanut omaisrajauksen työnantajamalliin.

$d9

$da

$db

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaispalvelulain 8 c §:n (981/2008) 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

$de

$df

Henkilökohtainen apu on tarkoitettu mahdollistamaan vaikeavammaisen henkilön itsenäistä elämää sekä kotona että kodin ulkopuolella. Tämä tavoite ei kaikissa tilanteissa täysin toteudu, jos lähiomainen toimii henkilökohtaisena avustajana. Erityisen painava syy palkata omainen tai muu läheinen henkilö avustajaksi voisi olla esimerkiksi äkillinen hoidontarve, kun vakituinen avustaja sairastuu tai hänen työsuhteensa päättyy. Omaisen tai muun läheisen palkkaaminen voi olla perusteltua myös silloin, kun perheen ulkopuolisen avustajan löytäminen osoittautuu vaikeaksi. Vammaan tai sairauteen liittyvät erityiset syyt voivat niin ikään johtaa siihen, että on vaikeavammaisen henkilön edun mukaista, jos omainen tai muu läheinen toimii avustajana.

Viranhaltija on 21.12.2017 myöntänyt henkilökohtaista apua A:lle 100 tuntia kuukaudessa ajalle 1.1.2018 – 31.12.2018. Päätöksen mukaan A voi suunnitella tuntimäärän jakautumisen kuukauden ajalla tarpeen mukaan. Henkilökohtainen apu ostetaan Cityworkin kautta, jonka kanssa X:n kunnalla on sopimus henkilökohtaisen avun tuottamisesta ostopalveluna. Asiassa saadun selvityksen mukaan A:lla on nyt neljä avustajaa.

Asiassa on ratkaistavana se, onko A:lla määräysvaltaa siihen, kuka toimii työntekijänä palveluntuottajalta hankittavassa palvelussa ja voiko A:n poika toimia A:n yhtenä henkilökohtaisena avustajana. A on perustellut sitä, että pojan tulisi toimia hänen henkilökohtaisena avustajanaan ajoittaisilla vaikeuksilla ostopalveluavustajien saatavuudessa, A:n vammoilla ja niiden oireilla sekä vaikeuksilla opastaa avustajaa ampumaharrastuksessa.

Hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti kunnalla on oikeus päättää henkilökohtaisen avun järjestämistavasta. Tätä oikeutta rajoittaa säännöksessä tarkoitettu vaikeavammaisen itsemääräämisoikeus ja vammaisen henkilön omien käsitysten huomioon ottaminen päätöksenteossa. Vaikeavammaisella ei ole ehdotonta oikeutta saada palvelua juuri haluamallaan tavalla järjestettynä. Valittu järjestämistapa tai sen toimeenpano ei kuitenkaan saa estää tai kaventaa vammaiselle kuuluvien oikeuksien toteutumista, ja ostopalvelutilanteessakin on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön näkemykset avuntarpeestaan.

A:n henkilökohtainen apu järjestetään A:n toiveiden mukaisesti ostopalveluna. Kunta voi hankkia henkilökohtaista apua koskevat palvelut muun muassa julkiselta tai yksityiseltä palveluntuottajalta. Mikäli kunta järjestää henkilökohtaisen avun omana toimintanaan tai ostopalveluna, vammaiselle henkilölle ei synny määräysvaltaa siihen, kuka henkilö toimii hänen henkilökohtaisena avustajanaan.

Kuntayhtymän lausunnossa on todettu, että tässä tapauksessa kunta on päättänyt järjestää henkilökohtaisen avun palvelut (muiden järjestämistapojen ohella) ostopalvelumallilla hankkimalla ne yksityiseltä palveluntuottajalta. Järjestämisvastuunsa mukaisesti kunta solmii yksityisten palveluntuottajien kanssa sopimukset palvelujen tuottamisesta. Sopimuksissa, jotka perustuvat tässä tapauksessa julkisena hankintana toteutettuun kilpailutukseen ja tarjouspyyntöön, kunta määrittelee palvelun sisällön ja toteutustavan. Tässä tapauksessa kunta on asettanut tarjouspyynnössä rajoituksen käyttää palveluntuottajalle osoitetun asiakkaan omaista tai läheistä kyseisen asiakkaan henkilökohtaisena avustajana ilman erityisen painavaa syytä.

Hallinto-oikeus katsoo, että kunnalla on lausumillaan palvelujen käyttäjien yhdenvertaisuuteen ja palvelun sisällön ja laadun varmistamiseen liittyvin perustein ollut oikeus sopia palveluntuottajan kanssa ehdosta, jonka mukaan asiakkaan omaista tai läheistä ei voida käyttää asiakkaan henkilökohtaisena avustajana ilman erityisen painavaa syytä. Ehdon asettamisella ei edellä todettu huomioon ottaen ole asetettu asiakkaalle lakiin perustumattomia rajoituksia.

Asiassa ei ole ilmennyt, että A:n aivovamma ja siihen liittyvät neuropsykologiset oireet edellyttäisivät henkilökohtaiselta avustajalta sellaista erityisosaamista, jonka vuoksi nimenomaan hänen poikansa toimiminen avustajana olisi perusteltua. Saadun selvityksen mukaan palveluyrittäjä on saanut palkattua yhteensä neljä avustajaa A:lle. Nämä seikat huomioon ottaen asiassa ei voida katsoa esitetyn vammaispalvelulain 8 d §:n 4 momentissa tarkoitettuja erityisen painavia syitä A:n pojan toimimiselle A:n henkilökohtaisena avustajana. Hallinto-oikeus katsoo siten, että viranhaltija ja jaosto ovat voineet hylätä A:n vaatimuksen. Jaoston päätöstä ei muuteta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja kuntayhtymän päätös kumotaan ja asia palautetaan kuntayhtymään uudelleen käsiteltäväksi.

A on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Kysymys on siitä, sovelletaanko omaisrajausta työnantajamallin ohella muihin järjestämistapoihin. Lainsäätäjä on nimenomaan rajannut omaisrajauksen vain työnantajamalliin. Näin ollen ei ole mahdollista tulkita, että kunta voisi yleisemmän järjestämishankinnan perusteella tehdä vastaavia rajauksia muihin järjestämistapoihin. Päätös on vammaispalvelulain ja YK:n vammaissopimuksen 19 artiklan vastainen. Mainitun artiklan mukaan vammaista henkilöä ei voida pakottaa tiettyyn palveluun. Joka tapauksessa A on esittänyt riittävästi syitä sille, että omaisen tulisi toimia avustajana.

Y:n kuntayhtymän yhtymähallituksen sosiaali- ja terveydenhuollon jaosto on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä perusteettomana ja uudistettu asiassa aiemmin lausuttu. A ei ole esittänyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella asiaa tulisi arvioida toisin kuin hallinto-oikeus.

on vastaselityksessään lausunut muun ohella, että avustajia ei ole ollut tarjolla kuukausiin. Tämän vuoksi A on hakenut poikaansa avustajaksi, ettei hän jäisi kokonaan ilman apua. Ampumaradalle ei voida ottaa ketä tahansa avustamaan ammunnassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Leena Äärilä, Kari Tornikoski, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

X:n kunnan vammaispalvelujen sosiaalityöntekijä

Y:n kuntayhtymän yhtymähallituksen sosiaali- ja terveydenhuollon jaosto

A

Helsingin hallinto-oikeus

Sovelletut säännökset ja lain esityöt

Asiassa saatua selvitystä ja hallinto-oikeuden johtopäätökset