KHO:2019:77 – Förvaltningstvistemål

Kommun X och A hade år 2006 ingått ett avtal tillsvidare om närståendevård för vård av den fullvuxne svårt utvecklingsstörda B. Kommun X hade samma år genom skilda beslut beviljat B en personlig assistent för 30 timmar i veckan. Sedermera hade flera avtal om den personliga assistansen gjorts och besvär gällande dem hade behandlats i förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen.

Vård- och serviceplanen 20.9.2006 hade varit bilaga till avtalet om närståendevård. I den i oktober 2011 uppdaterade vård- och serviceplanen konstaterades bland annat att den för B:s vård relevanta servicen bestod av hälsocentralstjänster, fysioterapi, specialsjukvårdstjänster, fallhantering och vid behov undersöknings- och rådgivningstjänster på poliklinik, dag- och arbetsverksamhet i ett verksamhetscenter samt en personlig assistent. I vård- och serviceplanen hade dessutom anordnandet av närståendevårdarens lediga dagar behandlats.

A framhöll i sin förvaltningstvistemålsansökan att Y som var samkommun för grundtjänsterna hade brutit avtalet om närståendevård genom att ensidigt minska antalet timmar som B hade beviljats för personlig assistent från vad som enligt den serviceplan som bilagts avtalet, och som därmed utgjorde en del av avtalet, hade ansetts vara behövligt för B med tanke på vårdbehovet. Att avsluta den personliga assistansen innebar samtidigt att A fråntogs sina ledigheter. A yrkade att samkommun Y enligt avtalet om närståendevård åläggs att återinföra en personlig assistent åt B för 30 timmar i veckan. Förvaltningsdomstolen avslog A:s förvaltningstvistemålsansökan.

Högsta förvaltningsdomstolen hade att på A:s besvär avgöra om samkommun Y hade brutit det med A ingångna avtalet om närståendevård gällande B:s vård genom att avsluta den personliga assistans som B hade rätt till enligt vård- och serviceplanen.

Högsta förvaltningsdomstolen avslog A:s besvär. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det under den tid som avtalet om närståendevård var i kraft gick att ändra den vård- och serviceplan som bilagts avtalet så att den motsvarade den vårdbehövandes aktuella behov av service. Vård- och serviceplanen kan även ändras i en situation då det inte i sig skett några förändringar i den vårdbehövandes behov av vård. Oberoende av vad som skrivits in i vård- och serviceplanen är kommunen skyldig att tillgodose kommuninvånarna med de social- och hälsovårdstjänster som hör till kommunens ansvar att anordna.

Socialtjänster, som personlig assistans enligt lagen om service och stöd på grund av handikapp, beviljas den vårdbehövande enligt skilda överklagbara beslut av en kommunal tjänsteman. Personlig assistans enligt lagen om service och stöd på grund av handikapp beviljas inte genom förvaltningsbeslut som gäller stöd för närståendevård och inte heller genom ett avtal om närståendevård eller en till avtalet bilagd vård- och serviceplan. De tjänster som beviljas den vårdbehövande med stöd av lagen om service och stöd på grund av handikapp är därför inte en del av avtalet om närståendevård mellan kommunen och vårdaren och på tjänsterna tillämpas inte bestämmelserna i lagen om stöd för närståendevård om uppsägning och ändring av avtalet om närståendevård. Den för grundtjänsterna ansvariga samkommunen Y hade inte brutit det avtal om närståendevård som ingåtts med A då kommunen beslutade att avsluta eller göra ändringar i den personliga assistens som B hade beviljats.

Lagen om stöd för närståendevård 1 §, 2 § 2 och 4 punkten, 7 § och 8 § 1 mom.

Lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården 7 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander och Toomas Kotkas. Föredragande Suvi Leskinen.

X:n kunta ja A olivat vuonna 2006 tehneet toistaiseksi voimassa olevan omaishoitosopimuksen täysi-ikäisen, vaikeasti kehitysvammaisen B:n hoitamisesta. X:n kunta oli samana vuonna myöntänyt B:lle henkilökohtaisen avustajan 30 tunniksi viikossa erillisillä päätöksillä. Henkilökohtaisesta avusta oli sittemmin tehty useampia päätöksiä, joita koskevia valituksia oli käsitelty hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Omaishoitosopimuksen liitteenä oli ollut hoito- ja palvelusuunnitelma 20.9.2006. Lokakuussa 2011 päivätyssä hoito- ja palvelusuunnitelmassa todettiin muun ohella, että B:n hoidon kannalta tarpeellisia palveluita olivat terveyskeskuspalvelut, fysioterapia, erikoissairaanhoidon palvelut, palveluohjaus ja tarvittaessa tutkimus- ja neuvolapalvelut poliklinikalla, päivä- ja työtoiminta toimintakeskuksessa sekä henkilökohtainen avustaja. Hoito- ja palvelusuunnitelmassa oli lisäksi käsitelty omaishoitajan vapaan järjestämistä ja sitä tukevia palveluita.

A katsoi hallintoriitahakemuksessaan, että Peruspalvelukuntayhtymä Y oli rikkonut omaishoitosopimusta vähentäessään yksipuolisesti B:lle myönnettyjä henkilökohtaisen avustajan tunteja siitä, mikä sopimuksen liitteeksi otetun ja siten sopimuksen osaksi muodostuneen palvelusuunnitelman mukaan oli tarpeellista B:n hoidon kannalta. Henkilökohtaisen avustajan poistaminen merkitsi samalla A:n vapaiden poistamista. A vaati, että Peruspalvelukuntayhtymä Y määrätään omaishoitosopimuksen perusteella palauttamaan B:lle henkilökohtainen avustaja 30 tunniksi viikossa. Hallinto-oikeus hylkäsi A:n hallintoriitahakemuksen.

Asiassa oli A:n valituksesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, oliko Peruspalvelukuntayhtymä Y rikkonut A:n kanssa solmittua B:n hoitoa koskevaa omaishoitosopimusta poistamalla hoito- ja palvelusuunnitelmaan kirjatun henkilökohtaisen avun B:ltä.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi A:n valituksen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että omaishoitosopimuksen liitteenä olevaa hoito- ja palvelusuunnitelmaa on mahdollista muuttaa omaishoitosopimuksen voimassaolon aikana hoidettavan kulloisia palvelutarpeita vastaavaksi. Hoito- ja palvelusuunnitelmaan voidaan tehdä muutoksia myös tilanteessa, jossa hoidettavan hoidon tarpeessa ei sinänsä ole tapahtunut muutoksia. Hoito- ja palvelusuunnitelmaan kirjatusta riippumatta kunnalla on velvollisuus turvata kuntalaisille kunnan järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvat, riittävät sosiaali- terveydenhuollon palvelut.

Hoidettavalle myönnettävistä sosiaalipalveluista, kuten vammaispalvelulain mukaisesta henkilökohtaisesta avusta, päätetään erillisillä, muutoksenhakukelpoisilla kunnallisen viranhaltijan tekemillä päätöksillä. Vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua ei myönnetä omaishoidon tukea koskevilla hallintopäätöksillä eikä myöskään omaishoitosopimuksella tai sen liitteenä olevalla hoito- ja palvelusuunnitelmalla. Vammaispalvelulain tai muun lain nojalla hoidettavalle myönnettävät palvelut eivät siten ole osa kunnan ja hoitajan välistä omaishoitosopimusta, eikä niihin sovelleta omaishoidon tuesta annetun lain säännöksiä omaishoitosopimuksen irtisanomisesta tai muuttamisesta. Peruspalvelukuntayhtymä Y ei ollut rikkonut A:n kanssa solmittua omaishoitosopimusta päättäessään lakkauttaa B:lle myönnetyn henkilökohtaisen avun tai tehdessään siihen muutoksia.

L omaishoidon tuesta 1 §, 2 § 2 ja 4 kohta, 7 § ja 8 § 1 momentti

L sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 7 §

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 22.10.2018 nro 18/0484/2

Asian taustaa

ovat 20.9.2006 tehneet omaishoidon tukea koskevan sopimuksen B:n hoitamisesta. Sopimus on voimassa 1.1.2006 alkaen toistaiseksi.

on 17.1.2018 hallinto-oikeuteen saapuneessa hakemuksessaan katsonut, että Peruspalvelukuntayhtymä Y on rikkonut sopimusta vähentäessään yksipuolisesti B:lle myönnettyjä henkilökohtaisen avustajan tunteja siitä, mikä sopimuksen liitteeksi otettuun ja siten sopimuksen osaksi muodostuneen palvelusuunnitelman mukaan on tarpeellista B:n hoidon kannalta. Henkilökohtaisen avustajan poistaminen merkitsee samalla omaishoitajan vapaatuntien poistamista. A on vaatinut, että Peruspalvelukuntayhtymä Y määrätään omaishoitosopimuksen perusteella palauttamaan B:lle henkilökohtainen avustaja 30 tunniksi viikossa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta vaatimuksen, jolla oli vaadittu kuntayhtymän velvoittamista tekemään uusi omaishoitosopimus A:n kanssa. Muilta osin hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Tuomioistuinlain 4 luvun 1 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa (586/1996) tai muussa laissa.

Pääasia

A ja X:n kunta ovat 20.9.2006 tehneet omaishoitoa koskevan sopimuksen B:n hoitamisesta. Sopimuksessa todetaan vapaiden järjestämisestä siten, että B voi käyttää kunnan ryhmäkotia tilapäishoitopaikkana. Hoito- ja palvelusuunnitelmassa 12.10.2011 on todettu omaishoitajan vapaapäivien järjestelyiden osalta, että tarvittaessa on mahdollisuus tilapäishoitoon M-kodilla yhteensä 36 vuorokautta vuodessa. Omaishoitajan terveydenhoidon tai muun poissaolon ajaksi annettavasta sijaishoidosta todetaan, että sitä järjestetään tarvittaessa M-kodilla tai ostopalveluna yksityisiltä palveluntuottajilta omaishoitajan toiveen pohjalta. Hoidon kannalta tarpeellisina palveluina on mainittu muun muassa henkilökohtainen avustaja. B:lle on myönnetty vammaispalveluna henkilökohtainen avustaja erillisillä päätöksillä.

Edellä olevan selvityksen perusteella kuntayhtymän ja A:n välisessä omaishoitosopimuksessa ei ole sovittu henkilökohtaisen avun järjestämisestä B:lle. Se, että B:tä koskevassa palvelusuunnitelmassa on mainittu hänelle tarpeellisena palveluna henkilökohtainen avustaja tai että hänelle on myönnetty vammaispalveluna henkilökohtaista apua, ei myöskään ole muuttanut A:n ja X:n kunnan välistä omaishoitosopimusta siten, että omaishoitajan vapaa tulisi järjestää henkilökohtaisen avustajan avulla. Koska kuntayhtymän ei voida katsoa rikkoneen omaishoitosopimusta, on A:n hakemus hylättävä.

Perusteluissa mainittu

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että päätös kumotaan. Peruspalvelukuntayhtymä Y on rikkonut A:n kanssa tekemäänsä omaishoitosopimusta poistamalla yksipuolisesti B:ltä henkilökohtaisen avun. Kun hoito- ja palvelusuunnitelmassa oleva palvelu myönnetään, se tulee osaksi omaishoitosopimusta. Sopimus on voimassa toistaiseksi, kunnes se irtisanotaan tai neuvotellaan uusiksi.

on antanut selityksen. Peruspalvelukuntayhtymä Y:n ja A:n välisessä omaishoitosopimuksessa ei ole sovittu henkilökohtaisen avun järjestämisestä B:lle. B:lle on myönnetty vammaispalvelulain mukainen henkilökohtainen avustaja erillisillä päätöksillä. Nämä päätökset eivät ole osa omaishoitosopimusta. Peruspalvelukuntayhtymä Y ei ole rikkonut A:n kanssa tehtyä omaishoitosopimusta.

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää hoidettavan edun mukaisen omaishoidon toteuttamista turvaamalla riittävät sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut sekä hoidon jatkuvuus ja omaishoitajan työn tukeminen.

Omaishoidon tuesta annetun lain 2 §:n 2 kohdan mukaan omaishoitosopimuksella tarkoitetaan hoitajan ja hoidon järjestämisestä vastaavan kunnan välistä toimeksiantosopimusta omaishoidon järjestämisestä.

Saman pykälän 4 kohdan mukaan omaishoidon tuella tarkoitetaan kokonaisuutta, joka muodostuu hoidettavalle annettavista tarvittavista palveluista sekä omaishoitajalle annettavasta hoitopalkkiosta, vapaasta ja omaishoitoa tukevista palveluista.

Omaishoidon tuesta annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan omaishoidon tuesta on laadittava yhdessä hoidettavan ja omaishoitajan kanssa hoito- ja palvelusuunnitelma. Suunnitelmaan tulee liittää tiedot tämän lain mukaisista hoidettavan ja hoitajan oikeuksia koskevista säännöksistä ja niiden soveltamisesta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lisäksi suunnitelmaan tulee kirjata ainakin:

1) omaishoitajan antaman hoidon määrä ja sisältö;

2) muiden hoidettavalle tarpeellisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen määrä ja sisältö;

3) omaishoitajan hoitotehtävää tukevien palvelujen määrä ja sisältö;

4) miten hoidettavan hoito järjestetään hoitajan vapaan, terveydenhoitoon liittyvien käyntien tai muun poissaolon aikana.

Omaishoidon tuesta annetun lain 8 §:n 1 momentin mukaan omaishoidon tuesta laaditaan omaishoitajan ja kunnan välillä sopimus, jonka liitteenä on oltava hoito- ja palvelusuunnitelma.

$f9

7 §:n 1 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on laadittava palvelu-, hoito-, kuntoutus- tai muu vastaava suunnitelma, jollei kyseessä ole tilapäinen neuvonta ja ohjaus tai jollei suunnitelman laatiminen muutoin ole ilmeisen tarpeetonta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan suunnitelma on laadittava, ellei siihen ole ilmeistä estettä, yhteisymmärryksessä asiakkaan kanssa sekä 9 ja 10 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa asiakkaan ja hänen laillisen edustajansa taikka asiakkaan ja hänen omaisensa tai muun läheisensä kanssa. Suunnitelman sisällöstä ja asiaan osallisista on lisäksi voimassa, mitä niistä erikseen säädetään.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain esitöissä (HE 137/1999 vp) on lain 7 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

”Säännöksellä on haluttu korostaa sitä, että sosiaalihuoltoa toteutettaessa olisi aina laadittava palvelu-, hoito-, kuntoutus- tai muu vastaava suunnitelma. Sosiaalihuollon erityislainsäädännössä on useita säännöksiä siitä, että suunnitelma tulisi laatia yhdessä asiakkaan, hänen edustajansa tai asiaan osallisten kanssa. Tärkeä tavoite on saada asiakas ja työntekijä sitoutumaan yhteiseen prosessiin. Suunnitelmalla edistettäisiin sitä, että asiakkaan toivomukset ja mielipide häntä itseään koskevassa asiassa entistä paremmin otettaisiin huomioon. Suunnitelmassa voidaan yhteisymmärryksessä asiakkaan kanssa sopia siitä, mihin toiminnan aikana pyritään ja kuinka tavoitteen saavuttamiseksi edetään. Suunnitelmaa voitaisiin toiminnan edistyessä muuttaa joustavasti asiakkaan tarpeiden tai olosuhteiden muutoin muuttuessa. [—]

Tavoitteena olisi, että asiakas saisi monipuolisen parhaiten itselleen soveltuvan palvelukokonaisuuden useiden rinnakkaisten, erillisten palvelujen sijasta.”

X:n kunta ja A ovat 20.9.2006 tehneet omaishoidon tukea koskevan sopimuksen, joka koskee täysi-ikäisen, vaikeasti kehitysvammaisen B:n hoitamista. Omaishoitosopimus on ollut voimassa 1.1.2006 alkaen toistaiseksi. Sopimuksen liitteenä on ollut hoito- ja palvelusuunnitelma 20.9.2006.

B:tä koskevassa 12.10.2011 päivätyssä omaishoidon hoito- ja palvelusuunnitelmassa on todettu omaishoitajan antaman hoidon ja huolenpidon osalta, että B tarvitsee koko ajan hoitoa ja huolenpitoa kaikissa päivittäisissä toiminnoissa ja valvonnan tarve on ympäri vuorokauden. Hoito- ja palvelusuunnitelman mukaan B:n hoidon kannalta tarpeellisia palveluita ovat terveyskeskuspalvelut, fysioterapia, erikoissairaanhoidon palvelut, palveluohjaus ja tarvittaessa tutkimus- ja neuvolapalvelut poliklinikalla, päivä- ja työtoiminta Toimintakeskus Z:ssa sekä henkilökohtainen avustaja. Lisäksi B:n hoito- ja palvelusuunnitelmassa on käsitelty erikseen omaishoitajan vapaan järjestämistä ja sitä tukevia palveluja.

B:lle on myönnetty 6.2.2006 ja 26.9.2006 tehdyillä X:n kunnan viranhaltijan päätöksillä henkilökohtainen avustaja 30 tunniksi viikossa vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (759/1987,

) nojalla.

Sittemmin henkilökohtaisesta avusta on tehty useampia päätöksiä, joita koskevia muutoksenhakuja on käsitelty hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asiassa on omaishoitajana toimivan A:n valituksen johdosta ratkaistava, onko Peruspalvelukuntayhtymä Y rikkonut A:n kanssa solmittua B:n hoitoa koskevaa omaishoitosopimusta poistamalla hoito- ja palvelusuunnitelmaan kirjatun henkilökohtaisen avun B:ltä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että omaishoitosopimuksen liitteenä olevaa hoito- ja palvelusuunnitelmaa on mahdollista muuttaa omaishoitosopimuksen voimassaolon aikana hoidettavan kulloisiakin palvelutarpeita vastaavaksi. Hoito- ja palvelusuunnitelmaan voidaan tehdä muutoksia myös tilanteessa, jossa hoidettavan hoidon tarpeessa ei sinänsä ole tapahtunut muutoksia. Riippumatta siitä, mitä hoidettavan hoito- ja palvelusuunnitelmaan on kirjattu, kunnalla on velvollisuus turvata kuntalaisille kunnan järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvat, riittävät sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut.

Hoidettavalle myönnettävistä sosiaalipalveluista, kuten vammaispalvelulain mukaisesta henkilökohtaisesta avusta, päätetään erillisillä, muutoksenhakukelpoisilla kunnallisen viranhaltijan tekemillä hallintopäätöksillä. Vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua ei myönnetä omaishoidon tukea koskevalla hallintopäätöksellä eikä myöskään omaishoitosopimuksella tai sen liitteenä olevalla hoito- ja palvelusuunnitelmalla. Vammaispalvelulain tai muun lain nojalla hoidettavalle myönnetyt palvelut eivät siten ole osa kunnan ja hoitajan välistä omaishoitosopimusta, eikä niihin sovelleta omaishoidon tuesta annetun lain säännöksiä omaishoitosopimuksen irtisanomisesta tai muuttamisesta. Peruspalvelukuntayhtymä Y ei ole rikkonut A:n kanssa solmittua omaishoitosopimusta päättäessään lakkauttaa B:lle myönnetyn henkilökohtaisen avun tai tehdessään siihen muutoksia.

Edellä lausuttuun nähden hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Suvi Leskinen.

X:n kunta ja A

A

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski, Antti Toppari ja Minna Manninen. Esittelijä Marko Vasankari.

Peruspalvelukuntayhtymä Y

Omaishoidon tuesta annetun lain

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain

Asiassa saatu selvitys

vammaispalveluasetus

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös