KHO:2020:157 – Markanvändning och byggande

Den av markägaren uppgjorda stranddetaljplanen bestod av två skiften som hörde till samma fastighet och var belägna vid olika sjöar cirka sex kilometer från varandra. En stranddelgeneralplan var i kraft på området. Stranddelgeneralplaneområdena var anvisade för dels semesterboende med egen strand (RA) och dels jord- och skogsbruk (M).

Genom stranddetaljplanen ändrades det ena skiftets huvudsakliga användningsändamål enligt strandgeneralplanen från semesterboende till kvartersområde för lantbrukslägenheters driftscentrum (AM). Till detta skifte överfördes från det andra skiftet byggplatsen för semesterboende som tilläggsbyggrätt. Samtidigt ändrades det bostadshus som var beläget inom delgeneralplanens RA-område genom stranddetaljplanen till lantbrukets driftscenter och till området anvisades bland annat våningsyta för ett nytt bostadshus samt byggareal för nya djurskydd och byggnader som tjänar lantbruksturism. Genom stranddetaljplanen anvisades skiftet byggrätt omfattande sammanlagt 3 235 kvadratmeter våningsyta.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att den i stranddetaljplanen anvisade markanvändningen för skiftet till sitt huvudsakliga användningsändamål avvek markant från användningsändamålet i stranddelgeneralplanen. Vidare ökade byggrätten på strandområdet märkbart. Generalplanen hade inte styrt uppgörandet av stranddetaljplanen på det sätt som avses i 54 § 1 i markanvändnings- och bygglagen.

För stranddelgeneralplanens del hade byggrätten för området utretts och anvisats med beaktande av en jämlik behandling av markägarna. Genom den snäva stranddetaljplanen hade en i generalplanen anvisad byggplats överförts till stranden av en annan sjö. På detta sätt hade byggtätheten faktiskt ökats och en markägare blivit anvisad ny byggrätt vid stranden av denna sjö. I planematerialet ingick ingen närmare utredning över hur ändringen av användningsändamålet och den ökade byggrätten påverkade byggmöjligheterna för de övriga markägarna på området.

I planematerialet ingick ingen sådan i 9 § i markanvändnings- och bygglagen avsedd utredning enligt vilken det varit möjligt att bedöma de i 73 § i markanvändnings- och bygglagen ställda kraven på planens innehåll och en jämlik behandling av markägarna inom hela det område där planen kunde anses ha betydande konsekvenser. Utgående från planutredningarna var det därför inte möjligt att försäkra sig om huruvida det med beaktande av innehållskraven för en stranddetaljplan var möjligt öka byggrätten så att behandlingen av markägarna uppfyllde även kravet på jämlikhet. Med ytterligare beaktande av avståndet mellan skiftena och deras placering vid stranden av olika sjöar bildade planeområdet på grund av sin splittrade natur inte en ändamålsenlig helhet enligt 74 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen.

Kommunfullmäktiges beslut om att godkänna stranddetaljplanen var till dessa delar lagstridig. Förvaltningsdomstolens och kommunfullmäktiges beslut skulle upphävas.

Markanvändnings- och bygglagen 9 §, 42 § 1 mom., 54 § 1 mom., 73 § 1 och 3 mom. samt 74 § 2 mom.

Finlands grundlag 6 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Juha Lavapuro. Föredragande Satu Sundberg.

Maanomistajan toimesta laadittu ranta-asemakaava muodostui kahdesta saman kiinteistön palstasta, jotka sijaitsivat eri järvien rannalla noin kuuden kilometrin etäisyydellä toisistaan. Palstojen alueella oli voimassa rantaosayleiskaava, jossa ranta-asemakaava-alueet oli osoitettu osin omarantaista loma-asutusta varten (RA) ja osin maa- ja metsätalousalueeksi (M).

Ranta-asemakaavalla muutettiin toisen palstan rantayleiskaavan mukainen pääkäyttötarkoitus loma-asutuksesta maatilojen talouskeskusten korttelialueeksi (AM). Tälle palstalle siirrettiin toisen palstan loma-asunnon rakennuspaikka lisärakennusoikeudeksi. Samalla osayleiskaavan RA-alueella sijainnut ympärivuotinen asuinrakennus muutettiin ranta-asemakaavalla maatilan talouskeskukseksi ja alueelle osoitettiin muun ohella uusi ympärivuotisen asuinrakennuksen rakennusala sekä uusia eläinsuojien ja maatilamatkailua palvelevien rakennusten rakennusaloja. Ranta-asemakaavalla osoitettiin palstalle rakennusoikeutta yhteensä 3 235 kerrosneliömetriä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ranta-asemakaavassa palstalle osoitettu maankäyttö poikkesi pääkäyttötarkoitukseltaan merkittävästi rantaosayleiskaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta. Lisäksi rakennusoikeuden määrä rantavyöhykkeellä lisääntyi huomattavasti. Yleiskaava ei ollut ollut maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa.

Rantaosayleiskaavassa oli kertaalleen tutkittu ja osoitettu rakennusoikeus alueella ottaen huomioon maanomistajien tasapuolinen kohtelu. Suppealla ranta-asemakaavalla oli siirretty yleiskaavassa osoitettu rantarakennuspaikka toisen järven rantaan. Näin oli tosiasiallisesti lisätty rakennustiheyttä ja osoitettu yhdelle maanomistajalle uutta rakennusoikeutta tämän järven rannalla. Kaava-asiakirjoissa ei ollut tarkempaa selvitystä siitä, miten käyttötarkoituksen muutos ja rakennusoikeuden lisäys vaikutti alueen muiden maanomistajien rakentamismahdollisuuksiin.

Kaava-asiakirjoihin ei sisältynyt sellaista maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettua selvitystä, jonka perusteella maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä asetettujen kaavan sisältövaatimusten ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen toteutumista voitiin arvioida koko sillä alueella, jolla kaavalla voitiin arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Kaavaselvitysten perusteella ei siten voitu varmistua siitä, voitiinko ranta-asemakaavalle asetetut kaavan sisältövaatimukset huomioon ottaen rakennusoikeutta lisätä alueella niin, että maanomistajien kohtelu täytti myös tasapuolisuuden vaatimukset. Kun lisäksi otettiin huomioon palstojen välinen etäisyys ja niiden sijainti eri järvien rannalla, kaava-alue ei hajanaisuutensa vuoksi myöskään muodostanut maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentissa tarkoitettua tarkoituksenmukaista kokonaisuutta.

Kunnanvaltuuston päätös ranta-asemakaavan hyväksymisestä oli näillä perusteilla lainvastainen. Hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset oli kumottava.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 42 § 1 momentti, 54 § 1 momentti, 73 § 1 ja 3 momentti sekä 74 § 2 momentti

Suomen perustuslaki 6 §

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 12.11.2018 nro 18/0535/2

Asian aikaisempi käsittely

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja tämän asiakumppaneiden valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kyse seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 4 momentin mukaan, jos yleiskaava on ilmeisen vanhentunut, asemakaava voidaan perustellusta syystä laatia tai muuttaa sisällöltään 1 momentissa säädetystä poiketen. Tällöin on kuitenkin huolehdittava siitä, että asemakaava sopeutuu yleiskaavan kokonaisuuteen ja otettava huomioon, mitä 39 §:ssä säädetään yleiskaavan sisältövaatimuksista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (

) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Kaavaselostuksen mukaan kaava-alue muodostuu Längelmäveden rannalla sijaitsevasta Aholaidan kiinteistön palstasta 211-440-1-40/10 ja Vesijärven Palosaaressa sijaitsevasta kiinteistöstä 211-440-1-39, oikeastaan kuitenkin kiinteistön 211-440-1-40 palsta 1, jonka osalta kysymys on kaavan muuttamisesta ja joka karttatarkastelun perusteella sijaitsee noin 6 kilometrin päässä muusta kaava-alueesta. Palstalla 10 sijaitsee Aholaidan tila, jolla harjoitetaan lammastuotantoa ja maatilamatkailua. Kaava-alueen pinta-ala on 13 hehtaaria.

Kaavan tavoitteena on mahdollistaa Aholaidan lammastilan ja maatilamatkailun kehittämisen tarvitsemat maankäyttötarpeet, huomioida olemassa olevan loma-asumisen viihtyvyys ja luontoarvojen säilyminen ja säilyttää Ponsanlahden ranta-alue rakentamattomana. Kaavan muutoksen tarkoituksena on siirtää Palosaaressa oleva rakennusoikeus Aholaidan lammastilan yhteyteen.

$134

Kaava-alueella on Palosaaressa voimassa vuonna 1980 hyväksytty, nykyisin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena ranta-asemakaavana voimassa oleva Köyrän ja Palon rantakaava. Kaavan muutosalueeseen kuuluva kiinteistö on osoitettu loma-asuntoalueeksi RH 5, jolle saadaan kaavamääräysten mukaan rakentaa yksi yksikerroksinen yhden perheen loma-asunto, sauna ja talousrakennus. Erillisten rakennusten lukumäärä saa olla enintään kolme ja niiden yhteenlaskettu kerrosala 80 m

tai 220 m

. Asemakaava on tältä osin tulkinnanvarainen.

Ranta-asemakaavalla muodostuu Aholaidan tilan palstan 10 keskiosiin ja ranta-alueelle maatilojen talouskeskusten korttelialuetta AM ja sen pohjois- ja eteläpuolelle maa- ja metsätalousaluetta M. AM-alueelle on osoitettu rakennusaloittain enintään 1 600 k-m

:n rakennusoikeus talousrakennuksille ja eläinsuojille, enintään 400 k-m

:n rakennusoikeus talousrakennuksille ja lantalalle, 400 k-m

:n ja 100 k-m

:n rakennusoikeudet asuinrakennuksille sekä yhteensä 80 k-m

:n rakennusoikeus talousrakennuksille. Rantaan on osoitettu kaksi saunaa ja savusauna sekä venevaja talousrakennuksena. Lisäksi on osoitettu yksikerroksisia maatilamatkailua palvelevia rakennuksia, joiden rakennussoikeus talousrakennuksineen on 550 k-m

. Yhden maatilamatkailua palvelevan rakennuksen ja sen talousrakennuksen rakennusala on lähimmillään noin 30 metrin etäisyydellä rannasta. Yhteensä kaavassa on osoitettu 3 235 k-m

rakennusoikeutta. Palstan 10 eteläosiin on osoitettu noin 15 – 60 metrin levyinen suojametsä (ev) ja lännen puoleiselle ranta-alueelle on osoitettu alueen osa, jolla on maisema-arvoja (my). Noin 20 metrin päähän rannasta on osoitettu luo-merkinnällä alueen osa, jolla sijaitsee luonnonsuojelulain mukainen luontotyyppi. Palosaaressa sijaitseva kiinteistö on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi M. Kaavassa M-alueelle ei ole osoitettu rakennusoikeutta.

Kaavaselostuksesta ilmenee, että palstalla 10 on jo rakennetut 400 k-m

:n suuruinen talouskeskus/ympärivuotinen asuinrakennus, 130 ja 80 k-m

: n suuruiset talousrakennukset, 600 k-m

:n suuruinen lampola, 200 k-m

:n suuruinen konesuoja, 70 k-m

:n verran maatilamajoitusta sekä 45 k-m

:n suuruinen sauna, 20 k-m

:n suuruinen savusauna ja sekä venevaja.

Kaavaselostuksessa todetaan, ettei Aholaidan lammastilaa ole Kangasalan rantaosayleiskaavassa osoitettu maatilan talouskeskukseksi eikä rantaosayleiskaava ole ajanmukainen. Ranta-asemakaavassa mitoituksena käytetään Kangasalan rantaosayleiskaavan maa- ja metsätalousalueelle osoitettavan maatilan talouskeskuksen rakennusoikeutta sekä Köyrän ja Palon rantakaavassa osoitettua rakennusoikeutta, joka siirretään rantaosayleiskaavan RA-alueelle ja osoitetaan matkailua palvelevien rakennusten rakennusoikeutena, oikeastaan rantayleiskaavan mitoituksen mukaisesti, 80 k-m

, saunana 20 k-m

ja talousrakennuksena 40 k-m

.

Rakennusoikeuden siirtoa on kaavaselostuksessa perusteltu muun muassa sillä, että molemmat alueet ovat saman maanomistajan omistuksessa, Aholaidan kiinteistön palstalla on vesi- ja viemäriverkko ja tieyhteys järjestettävissä, palstalla ei ole rakentamisen estäviä luonnon tai maiseman arvoja, rakennuspaikka sijoittuu olemassa olevan loma-asumisen yhteyteen ja siirtäminen keventää ennestään erittäin tehokkaasti kaavoitetun Palosaaren lomarakennuspaikkojen määrää.

$14b

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asemakaavakartta perustuu 2.5.2016 hyväksyttyyn pohjakarttaan. Kaavakarttaan on merkitty olemassa olevat rakennukset rakennusalojen sisään harmaalla värillä. Pohjakartta ei siten ole valituksessa tarkoitetulla tavalla virheellinen.

Tilan kehittämissuunnitelma on rantaosayleiskaavan edellyttämä asiakirja, jolla ei ole kuitenkaan merkitystä nyt kysymyksessä olevan ranta-asemakaavan laillisuutta arvioitaessa.

Maatilojen talouskeskusten korttelialueen osoittaminen yleiskaavan mukaiselle maa- ja metsätalousalueelle sekä maatilatalouteen liittyvien tuotanto- ja talousrakennusten osoittaminen alueelle on sinänsä yleiskaavan mukaista. Yleiskaavassa ei ole annettu tarkempia maa- ja metsätalouteen liittyvää rakentamista koskevia määräyksiä. Rantaosayleiskaavan kaavaselostuksen laskentaperiaatteiden mukaan ranta-alueella oleva maatalouden talouskeskus tai ympärivuotinen asunto vastaa laskennassa yhtä loma-asuntoyksikköä. Ranta-asemakaavassa on osoitettu talouskeskuksena toimivan asuinrakennuksen lisäksi yleiskaavan mahdollistaman enimmäisrakennusoikeuden verran muita asuinrakennuksia ja maatilamatkailua palvelevia rakennuksia. Lisäksi kaavalla siirretään Palosaaresta lomarakennuspaikka osoittaen se maatilamatkailua palvelevien rakennusten rakennuspaikkana rantaosayleiskaavan RA-alueelle.

Ranta-asemakaavoituksen perusteisiin kuuluu perustuslain 6 §:n vaatimus maanomistajien yhdenvertaisuudesta lain edessä. Säännökseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus yhdenvertaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä siitä, miten ranta-asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon perustuslain 6 §:ssä säädetty vaatimus maanomistajien yhdenvertaisuudesta lain edessä. Kaavoituksessa vaatimusta on toteutettu noudattamalla niin sanottua emätilaperiaatetta, jossa kullekin emätilalle pyritään turvaamaan yhtäläinen rakennusoikeus. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu edellyttää myös, että kaikille maanomistajille annetaan yhtäläinen mahdollisuus ranta-alueiden rakentamiseen luonnonolosuhteet ja ympäristö huomioon ottaen.

Aholaidan kiinteistön, nykyinen kiinteistötunnus 211-440-1-40 ranta-alueen rakennusoikeuden määrä on ratkaistu vuonna 2001 vahvistetussa rantaosayleiskaavassa. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu on otettu huomioon kaavaa laadittaessa. Kaavassa tehtyyn emätilatarkasteluun on sisältynyt myös kaava-alueella voimassa olleiden ranta-asemakaavojen mukainen rakentaminen. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu on arvioitu yleiskaavassa sekä Vesijärvellä että Längelmävedellä eikä tasapuolisuus vaarannu sen vuoksi, että yksi rakennusoikeus siirretään järveltä toiselle. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sen vuoksi, että Palosaaressa on voimassa ranta-asemakaava, joka ei koske siirron kohteena olevaa ranta-aluetta. Aholaidan tilan palstan 10 ranta-alue ympäristöineen on rakentunut jo melko tiheästi. Yhden lomarakennusoikeuden siirtämisen ei voida merkittävästi katsoa vaikuttavan saman ranta-alueen muiden maanomistajien rakentamismahdollisuuksiin.

Aholaidan tilan palstan 10 asemakaavan mukainen rakentamistehokkuus on alueen muuhun rakentamiseen verrattuna melko korkea. Tämä johtuu kuitenkin ensisijaisesti siitä, että rakennuspaikkaa on kaavoituksessa pidetty maatilan talouskeskuksena. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tälle ei ole ollut estettä. Näin ollen rakentamisen määrä on tältä ja muiltakin osin alueella voimassa olevan yleiskaavan mukainen eikä sitä voida pitää liian korkeana. Myös ranta-asemakaavassa osoitettua alueen käyttöä maatalouteen ja maatilamatkailuun voidaan pitää yleiskaavan mukaisena. Rakentamattoman rantaviivan osuus Aholaidan tilan palstalla 10 vähenee, mutta vastaavasti Palosaaressa rantaviivaa jää suunnilleen saman verran rakentamattomaksi. Luontoarvoiltaan arvokkain osuus palstan 10 rantaviivasta on lisäksi osoitettu luonnontilaiseksi.

Kirkkosaarentien pohjoispuolelle sijoittuvien matkailupalvelurakennusten rakennusala on lähimmillään noin 100 metrin ja kauimmillaan noin 200 metrin etäisyydellä talouskeskuksen asuinrakennusten pihapiiristä. Talousrakennusten rakennusala sijoittuu noin 40 metrin etäisyydelle. Näissä olosuhteissa maatilamajoitusrakennukset sijoittuvat yleiskaavan tarkoittamalla tavalla talouskeskuksen toiminnalliseen yhteyteen.

Kiinteistön 211-440-1-26 pohjoispuolelle osoitetut maatilamatkailurakennusten ja saunan rakennusalat sijoittuvat noin 15 metrin etäisyydelle kiinteistön rajasta. Väliin on osoitettu suojametsävyöhyke. Etäisyyttä voidaan pitää riittävänä. Yksityisyyden ja rauhan väheneminen naapurikiinteistön vuokrauskäytön johdosta taikka ajoyhteyden osoittaminen vain yhden lomarakennusryhmän käyttöön ei ole sellainen kohtuuton haitta, jota maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetaan.

Suojametsävyöhyke on osoitettu myös Aholaidan tilan ja kiinteistöjen 211-440-2-74 ja 2-75 väliin. Saadun selvityksen perusteella tilakeskuksen ja valittajien kiinteistöjen välisellä alueella on tehty avohakkuita. Hallinto-oikeuden on kuitenkin arvioitava ainoastaan kaavakartalta ilmenevän kaavan laillisuus eikä asian arvioinnissa voida antaa merkitystä sille, miten maanomistaja noudattaa kaavamääräyksiä.

Asemakaavalla ratkaistaan maankäytölliset edellytykset muun muassa lantalan ja eläinsuojien sijoittamiselle kysymyksessä olevalle kaava-alueelle. Kaavaratkaisun mahdollistamien hankkeiden toteuttaminen saattaa myöhemmin edellyttää ympäristölupaa, jolloin hankkeesta aiheutuvat haitat arvioidaan ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä. Ympäristönsuojelulakia ei sovelleta kaavoituksessa.

$14c

Tämän asemakaavaa koskevan valitusasian yhteydessä ei voida ratkaista sitä, aiheutuuko Aholaidan tilan toiminnoista eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että kaava on toteutettavissa siten, että se valituksenalaisilta osin täyttää terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön sekä ympäristöhaittojen vähentämistä koskevat sisältövaatimukset. Kaava ei aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa eikä ole perustuslain omaisuudensuojasäännösten vastainen.

Valtuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa ei voida kumota sillä perusteella, että valittajien käsityksen mukaan alueelle olisi tarkoituksenmukaisempaa laatia toisenlainen kaava tai ettei kaavaa olisi ollut tarpeen laatia lainkaan. Valtuuston päätös ei ole valituksessa mainituilla perusteilla lainvastainen eikä sitä ole syytä kumota.

Kuntalaki 135 § ja 147 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 §, 54 a § ja 214 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Asiassa on järjestettävä katselmus.

Ranta-asemakaavan mukaisessa rakennusoikeuden siirtämisessä Palosaaresta Vesijärveltä Längelmävedelle Aholaidan tilan alueelle ei ole huomioitu maanomistajien yhdenvertaista kohtelua. Rakennusoikeuden lisääminen Aholaidan tilalla aiheuttaa merkittävää haittaa naapurikiinteistöille ja laskee niiden arvoa.

Ranta-asemakaavassa osoitettu sisäinen ajoyhteys keskelle kaavan mukaista suojametsäaluetta vesittää suojametsän säilyttämistä koskevan kaavamääräyksen. Alueen nykytilanne ei vastaa kaavakarttaa tehtyjen avohakkuiden ja suojametsän harvakasvuisuuden vuoksi. Kaavaselostuksessa ei ole huomioitu Ahonlaidan tilalla sijaitsevaa lampolaa ja konesuojaa. Katselmus on tarpeen kaava-alueen nykytilanteen selvittämiseksi.

on antanut selityksen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Ranta-asemakaavassa osoitettu suojametsän halki sijoittuva ajoyhteys ei aiheuta naapurikiinteistöille kohtuutonta haittaa eikä sen rakentaminen edellytä merkittävästi puuston poistamista. Suojametsän leveys on riittävä. Aholaidan tilalla olemassa olevat lampola ja konesuoja on esitetty kaavakartassa ja ne sijoittuvat ranta-asemakaavan mukaiselle talousrakennusten ja eläinsuojien rakennusalalle.

on selityksessään vaatinut valituksen hylkäämistä, yhtynyt kaupunginhallituksen selitykseen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ranta-asemakaavan mukainen rakennuspaikan siirto on perusteltu. Siirto ei lisää maanomistajan kokonaisrakennusoikeuden määrää eikä aseta maanomistajia eriarvoiseen asemaan.

Suojametsän tarkoitus on suojata ympäröivää asumista mahdollisilta maataloustuotannon aiheuttamilta haitallisina koetuilta vaikutuksilta. Asemakaavaan sisältyvä suojametsän kaavamääräys täyttää rakennusluvan ehdon lampolan ja rannan välisen puuston säilyttämisestä näkösuojana. Suojametsän halki osoitettu tievaraus heikentää suojametsän toimivuutta erittäin vähän.

asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

1. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Kangasalan kunnanvaltuuston päätökset.

Perustelut

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:n 2 momentin nojalla asiassa sovellettavan hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet katselmuksen toimittamista, asiakirjoista saatava selvitys sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu ja jäljempänä ilmenevät perustelut, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan on oltava ohjeena laadittaessa asemakaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentin mukaan maanomistajan toimesta laadittavan asemakaavan alueen tulee muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskeva säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Kaava-alueen sijainti ja kaavan tavoitteet

Ranta-asemakaavan tavoitteena on mahdollistaa Aholaidan lammastilan ja maatilamatkailun kehittämisen tarvitsemat maankäyttötarpeet, huomioida olemassa olevan loma-asumisen viihtyvyys ja luontoarvojen säilyminen ja säilyttää Ponsanlahden ranta-alue rakentamattomana. Kaavassa siirretään Palosaaressa oleva rakennusoikeus Längelmäveden rannalle Aholaidan maatilan yhteyteen.

Kaava-alueen suunnittelutilanne

Vesijärven ja Längelmäveden ranta-alueilla on voimassa 1.12.2001 vahvistettu Kangasalan rantaosayleiskaava. Palstan 10 rantavyöhyke ja Palosaaressa sijaitsevan palsta 1 on rantaosayleiskaavassa osoitettu omarantaista loma-asutusta varten (RA).

Rantaosayleiskaavan RA-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kullekin rakennuspaikalle saa rakentaa yhden yksiasuntoisen loma-asunnon ja kaksi erillistä saunarakennusta, joiden yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 100 m2. Lisäksi rakennuspaikalle saa rakentaa makuuaitan, talousrakennuksen ja erillisen käymälän. Erillisen saunan kerrosala saa olla enintään 20 m2 ja erillisen vierasmajan enintään 15 m2. Rakennuspaikan kokonaiskerrosala saa olla enintään 140 m2. Aholaidan talouskeskus on osayleiskaavassa merkitty ympärivuotiseksi asuinrakennukseksi ja rantaan on osoitettu olemassa oleva saunarakennus.

$157

Rantaosayleiskaavan yleismääräysten mukaan V-, VR-, VV-k-, LV-k-, LV-1-, SL-, SL-1-, M-, MU-1-, MU-2-, ja MT/s-alueiden rantavyöhykkeeltä 200 metrin syvyydeltä on rakennusoikeus tutkittu ja siirretty kiinteistö- ja maanomistajakohtaisesti AP-, AT-, R-, RA-, RA-1-, RA-2-, RA-3-, RA-4-, RA-s- ja RM-alueille. Lisäksi rakennuslain 123 b §:n nojalla on määrätty, että yleiskaavan perusteella voidaan myöntää rakennuslupa omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ilman rantakaavaa.

Kaava-alueella on lisäksi Palosaaressa palstan 1 alueella voimassa vuonna 1980 hyväksytty, nykyisin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena ranta-asemakaavana voimassa oleva Köyrän ja Palon rantakaava. Palsta 1 on siinä osoitettu loma-asuntoalueeksi RH 5, jolle saa kaavamääräysten mukaan rakentaa yhden yksikerroksisen yhden perheen loma-asunnon, saunan ja talousrakennuksen. Erillisten rakennusten lukumäärä saa olla enintään kolme ja niiden yhteenlaskettu kerrosala 80 m

. Ranta-asemakaavalla muutetaan palstan 1 osalta mainittua rantakaavaa.

Kaavaratkaisu ja sen perustelut

Ranta-asemakaavalla muodostuu Aholaidan tilan palstan 10 keskiosiin ja ranta-alueelle maatilojen talouskeskusten korttelialuetta (AM) ja sen pohjois- ja eteläpuolelle maa- ja metsätalousaluetta (M). AM-alueelle on osoitettu rakennusaloittain enintään 1 600 k-m

:n rakennusoikeus talousrakennuksille. Rantaan on osoitettu kaksi saunaa ja savusauna sekä venevaja talousrakennuksena. Lisäksi kaavassa on osoitettu yksikerroksisia maatilamatkailua palvelevia rakennuksia, joiden rakennussoikeus talousrakennuksineen on 550 k-m

rakennusoikeutta.

Palstan 10 eteläosiin on osoitettu noin 15 – 60 metrin levyinen suojametsä (ev) ja lännen puoleiselle ranta-alueelle on osoitettu alueen osa, jolla on maisema-arvoja (my). Noin 20 metrin päähän rannasta on osoitettu luo-merkinnällä alueen osa, jolla sijaitsee luonnonsuojelulain mukainen luontotyyppi. Kaavassa on osoitettu ohjeellisia alueen sisäisiä ajoyhteyksiä. Palosaaressa sijaitseva palsta on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M). Kaavassa M-alueelle ei ole osoitettu rakennusoikeutta.

:n suuruinen ympärivuotinen asuinrakennus, 130 ja 80 k-m

:n verran maatilamajoitusta, 45 k-m

:n suuruinen savusauna ja venevaja.

Ranta-asemakaavassa mitoituksena käytetään Kangasalan rantaosayleiskaavan maa- ja metsätalousalueelle osoitettavan maatilan talouskeskuksen rakennusoikeutta sekä Köyrän ja Palon rantakaavassa osoitettua rakennusoikeutta, joka siirretään rantaosayleiskaavan RA-alueelle ja osoitetaan matkailua palvelevien rakennusten rakennusoikeutena.

Kaavaselostuksessa todetaan, että rantaosayleiskaava ei ole ajanmukainen. Aholaidan lammastila on perustettu sen jälkeen, kun rantaosayleiskaava on saanut lainvoiman. Ympärivuotisen asuinrakennuksen sijasta Aholaidan tila tulisi osoittaa yleiskaavassa tarkoitetuksi maatilan talouskeskukseksi. Rakennusoikeuden siirtoa on kaavaselostuksessa perusteltu muun muassa sillä, että molemmat alueet ovat saman maanomistajan omistuksessa, Aholaidan kiinteistön palstalla on vesi- ja viemäriverkko ja tieyhteys järjestettävissä, palstalla ei ole rakentamisen estäviä luonnon tai maiseman arvoja, rakennuspaikka sijoittuu olemassa olevan loma-asumisen yhteyteen ja siirtäminen keventää ennestään erittäin tehokkaasti kaavoitetun Palosaaren lomarakennuspaikkojen määrää.

Vaikutusten arviointi

Kaavaselostuksessa on kaavan vaikutuksista maanomistajien tasapuoliseen kohteluun todettu seuraavaa: Rakennusoikeuden siirtäminen Palosaaresta Aholaidan tilan rantaan tarkoittaa, että maanomistajalta vähenee Palosaaresta yksi rakennuspaikka. Rakennuspaikan siirto on perusteltu yhdyskuntarakenteen, vesihuollon, vapaan rantaviivan säilymisen ja luonnon monimuotoisuuden säilymisedellytyksien kannalta. Menettely on sama kaikille, ei lisää maanomistajan kokonaisrakennusoikeuden määrää eikä aseta maanomistajia eriarvoiseen asemaan. Kaikilla maanomistajilla on yhtäläinen oikeus ranta-asemakaavan laatimiseen.

Ranta-asemakaava-alue koostuu yhden kiinteistön kahdesta eri palstasta, jotka sijaitsevat eri järvien rannalla noin kuuden kilometrin etäisyydellä toisistaan. Palstojen alueella on voimassa rantaosayleiskaava, jossa ranta-asemakaava-alueet on osoitettu osin omarantaista loma-asutusta varten (RA) ja osin maa- ja metsätalousalueeksi (M). Palosaaressa sijaitsevalla palstalla 1 on lisäksi asemakaavana voimassa rantakaava, jossa palsta on osoitettu loma-asuntoalueeksi (RH).

Ranta-asemakaavalla Palosaaren palstan lomarakennusoikeus siirretään Aholaidan lammastilalle palstalle 10. Ranta-asemakaavalla palstan 10 osayleiskaavan mukainen pääkäyttötarkoitus muuttuu siten, että osayleiskaavassa osoitettu omarantainen loma-asutusalue (RA) osoitetaan maatilojen talouskeskusten korttelialueeksi (AM) ja maa- ja metsätalousalueeksi (M). Osayleiskaavan RA-alueella sijaitseva ympärivuotinen asuinrakennus muuttuu ranta-asemakaavalla maatilan talouskeskukseksi. Ranta-asemakaavan AM-alueelle on tämän muutoksen perusteella lisäksi osoitettu muun ohella uusi ympärivuotisen asuinrakennuksen rakennusala sekä uusia eläinsuojien ja maatilamatkailua palvelevien rakennusten rakennusaloja.

Yleiskaavan tulee olla ohjeena laadittaessa asemakaavaa. Ranta-asemakaavassa osoitettu maankäyttö palstalla 10 poikkeaa päätarkoitukseltaan merkittävästi rantaosayleiskaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta. Lisäksi rakennusoikeuden määrä kiinteistön rantavyöhykkeellä lisääntyy huomattavasti. Yleiskaava ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa.

Rantaosayleiskaavassa on kertaalleen tutkittu ja osoitettu rakennusoikeus alueella ottaen huomioon maanomistajien tasapuolinen kohtelu. Suppealla ranta-asemakaavalla siirretään yleiskaavassa osoitettu rakennuspaikka Vesijärven Palosaaresta Aholaidan tilan palstalta 1 Längelmäveden rannalle Aholaidan tilan palstalle 10. Näin tosiasiallisesti lisätään rakennustiheyttä ja osoitetaan yhdelle maanomistajalle uutta rakennusoikeutta Längelmäveden rannalla. Kaava-asiakirjoissa ei ole tarkempaa selvitystä siitä, miten käyttötarkoituksen muutos ja rakennusoikeuden lisäys vaikuttavat alueen muiden maanomistajien rakentamismahdollisuuksiin. Tällaiset vaikutukset ja rakennusoikeuden muutokset on yleensä selvitettävissä ja ratkaistavissa vain laajempaa aluekokonaisuutta ja useiden maanomistajien alueita koskevan ranta-alueiden yleiskaavan yhteydessä.

Kaava-asiakirjoihin ei sisälly sellaista maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettua selvitystä, jonka perusteella maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä asetettujen kaavan sisältövaatimusten ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen toteutumista voitaisiin arvioida koko sillä alueella, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Kaavaselvitysten perusteella ei siten voida varmistua siitä, voidaanko ranta-asemakaavalle asetetut kaavan sisältövaatimukset huomioon ottaen rakennusoikeutta lisätä alueella niin, että maanomistajien kohtelu täyttää myös tasapuolisuuden vaatimukset.

Kun lisäksi otetaan huomioon palstojen välinen etäisyys ja niiden sijainti eri järvien rannalla, kaava-alue ei hajanaisuutensa vuoksi myöskään muodosta maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentissa tarkoitettua tarkoituksenmukaista kokonaisuutta.

Kunnanvaltuuston päätös ranta-asemakaavan hyväksymisestä on näillä perusteilla lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset on kumottava. Päätösten tultua edellä mainituilla perusteilla kumotuiksi lausuminen muista valitusperusteista raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Kangasalan kunnanvaltuusto

Hämeenlinnan hallinto-oikeus

ranta-asemakaava

Kaavaratkaisu

Mitoitusperiaatteet

Vaikutusten arvioinnit

A, B, C, D ja E

Kangasalan kaupunginhallitus

F

A

Sovellettavat säännökset

Tosiseikat

Oikeudellinen arviointi

1. Katselmusta koskevan vaatimuksen hylkääminen

2. Hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätösten kumoaminen