KHO:2020:169 – Miljöskydd

Staden hade idkat avstjälpningsplatsverksamhet på fastigheten till senast år 1957. Mottagandet av avfall hade således avslutats innan avfallshanteringslagstiftningen, miljöskyddslagstiftningen och den gamla vattenlagen hade trätt i kraft. För fastigheten gällde en detaljplan som fastställts 14.10.1975, enligt vilken fastigheten var anvisad för ett sammanslaget kvartersområde för industri- och lagerbyggnader (TTV). På fastigheten fanns outnyttjad byggrätt som var anvisad i planen.

Frågan gällde för det första om staden var tvungen att sanera marken. Om staden kunde föreläggas att sanera marken skulle för det andra behovet av iståndsättandet avgöras samt innehållet och omfattningen av bestämmelserna gällande iståndsättningen definieras.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att staden med stöd av 8 § 2 mom. och 23 § i avfallshanteringsförordningen i sin egenskap av tidigare utövare av avstjälpningsplatsverksamhet var ansvarig för sanering och iståndsättande av marken på området. Staden var därför skyldig att sanera marken om den förorenade marken orsakar i 8 § 2 i avfallshanteringsförordningen avsedd fara eller olägenhet för miljön.

Enligt den utredning som erhållits om de skadeämnen och halterna av dem som fanns i marken på fastigheten och som härstammade från avstjälpningsplatsverksamheten, ansåg högsta förvaltningsdomstolen att de reparations-, iståndsättnings- och byggåtgärder den ikraftvarande detaljplanen möjliggjorde och vilka förutsatte ingrepp i avfallsupplaget, kunde orsaka fara eller skada för miljön enligt 8 § 2 i avfallshanteringsförordningen. Staden hade kunnat föreläggas sanera marken inom den ur bruk tagna avstjälpningsplatsen. De högre riktvärdena enligt statsrådets förordning om bedömning av markens föroreningsgrad och saneringsbehovet (214/2007), som i regel används som jämförelsevärden för bedömning av markens föroreningsgrad på industrifastigheter, skulle anses vara en tillräcklig grad av iståndsättning för de marksubstanser som avlägsnades från fastigheten.

Miljöskyddslagen (527/2014) 175 §, 184 § och 237 §

Avfallslagen 149 § 6 mom.

Lagen om avfallshantering (673/1978) 8 § 3 mom.

Förordningen om avfallshantering (307/1979) 8 § 2 mom. (118/1981) och 23 §

Se även HFD 2013:187

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi, justitieråden Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio och Pekka Aalto samt miljösakkunnigråden Jukka Horppila och Seppo Rekolainen. Föredragande Irene Mäenpää.

Kaupunki oli harjoittanut kiinteistön alueella kaatopaikkatoimintaa enintään vuoteen 1957 asti. Jätteiden vastaanotto kaatopaikalle oli siten lopetettu ennen jätehuoltolainsäädännön, ympäristönsuojelulainsäädännön ja vanhan vesilain voimaantuloa. Kiinteistöllä oli voimassa 14.10.1975 vahvistettu asemakaava, jossa kiinteistö oli merkitty yhdistettyjen teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi (TTV). Kiinteistöllä oli käyttämättä kaavassa osoitettua rakennusoikeutta.

Asiassa oli ensinnäkin kysymys sen ratkaisemisesta, oliko kaupunki velvollinen puhdistamaan maaperän. Jos kaupunki voitiin velvoittaa puhdistamiseen, oli toiseksi arvioitava kunnostamisen tarpeellisuus sekä määritettävä kunnostamista koskevien määräysten sisältö ja laajuus.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaupunki oli jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentti ja 23 § huomioon ottaen entisenä kaatopaikkatoiminnan harjoittajana alueen maaperän puhdistamisesta ja kunnostamisesta vastuussa oleva taho. Se oli siten velvollinen puhdistamaan alueen, mikäli pilaantuneesta maaperästä aiheutuu jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettua vaaraa tai haittaa ympäristölle.

Kiinteistön maaperässä olevista kaatopaikkatoiminnasta peräisin olevista haitta-aineista ja niiden pitoisuuksista saadun selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoi, että maaperän jätetäyttöön kajoamista edellyttävistä voimassa olevan asemakaavan mahdollistamista korjaus-, kunnostamis- tai rakentamistoimenpiteistä saattoi aiheutua jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettua vaaraa tai haittaa ympäristölle. Kaupunki oli voitu määrätä puhdistamaan käytöstä poistetun kaatopaikan alueen maaperä. Kiinteistöltä poistettavien pilaantuneiden maa-ainesten osalta riittävänä kunnostustasona oli pidettävä maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista annetun valtioneuvoston asetuksen (214/2007) mukaista ylempää ohjearvotasoa, jota yleensä käytettiin maaperän pilaantuneisuuden vertailuarvona teollisuuskäytössä olevilla kiinteistöillä.

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 175 §, 184 § ja 237 §

Jätelaki 149 § 6 momentti

Jätehuoltolaki (673/1978) 8 § 3 momentti

Jätehuoltoasetus (307/1979) 8 § 2 momentti (118/1981) ja 23 §

Ks. myös KHO 2013:187

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.4.2019 nro 19/0088/2

1. Asian taustaa

oli 19.10.2006 tehnyt Uudenmaan ympäristökeskukselle ilmoituksen pilaantuneen maaperän kunnostuksesta Hyvinkään kaupungissa kiinteistöllä 106-9-830-8.

oli päätöksellään 15.11.2006 no YS 1656 tarkastanut Pivatic Oy:n ilmoituksen pilaantuneen maaperän poistosta kyseisellä kiinteistöllä. Pivatic Oy:n toimesta maaperää on kunnostettu 29.8. – 24.9.2007. Kunnostuksessa kaatopaikan alueelta poistettiin pilaantuneita maa-aineksia. Kunnostuksen jälkeen alueen maaperään jäi kiinteistöllä olevan rakennuksen alle sekä piha-alueelle jätetäyttöä ja pilaantunutta maa-ainesta.

(jäljempänä ELY-keskus) oli päätöksellään 13.10.2010 velvoittanut Hyvinkään kaupungin ympäristönsuojelulain (86/2000) 77 ja 84 §:n nojalla selvittämään Sahanmäen kaatopaikka-alueen laajuuden, ympäristövaikutukset ja puhdistamistarpeen kiinteistöllä 106-9-830-8 ja kiinteistön naapurialueilla määräajassa. ELY-keskus oli muutoin hylännyt Pivatic Oy:n ja Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikon tontin haltijana ja omistajana asian käsittelyssä esittämät vaatimukset.

on 18.5.2012 antamallaan päätöksellä nro 12/0307/2 hylännyt Hyvinkään kaupunginhallituksen valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

on 29.11.2013 antamallaan päätöksellä taltionumero 3750 (KHO 2013:187) hylännyt Hyvinkään kaupunginhallituksen valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä.

on toimittanut Uudenmaan ELY-keskukselle 28.8.2014 päivätyn, Pöyry Finland Oy:n tutkimusraportin ”Sahanmäen entisen kaatopaikan jatkotutkimus 2014” (jäljempänä Tutkimusraportti 2014).

2. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös 7.3.2017

ELY-keskus on päätöksellään antanut Hyvinkään kaupungille ympäristönsuojelulain 175 §:n nojalla seuraavat määräykset:

”Hyvinkään kaupungin on kunnostettava kiinteistön 106-9-830-8 maaperä. Kunnostus on tehtävä seuraavalla tavalla:

Kiinteistöltä on poistettava kaatopaikan jätetäyttö.

Kiinteistöltä on poistettava kaatopaikkatoiminnasta aiheutuneet pilaantuneet maa-ainekset, joiden haitta-ainepitoisuudet ylittävät valtioneuvoston asetuksen 214/2007 mukaiset ylemmät ohjearvotasot.

Jätetäyttö ja pilaantuneet maa-ainekset on poistettava siinä laajuudessa kuin se on mahdollista kiinteistöllä sijaitsevaa rakennusta vaarantamatta.

Kunnostuksen päätyttyä kiinteistölle on tuotava rakennuskelpoista maata kunnostetun alueen tasaamiseksi vastaavaan korkotasoon, mitä se oli ennen kunnostusta.

Kiinteistön kunnostamiseksi ja tarkempien viranomaismääräysten antamiseksi Hyvinkään kaupungin on kolmen kuukauden kuluessa päätöksen lainvoimaisuudesta pantava vireille Uudenmaan ELY-keskuksessa ympäristönsuojelulain 136 §:ssä tarkoitettu ilmoitus kunnostussuunnitelmineen. Kunnostussuunnitelman on sisällettävä myös työnaikainen pohja- ja orsiveden tarkkailusuunnitelma.

Uhkasakon asettaminen: Uudenmaan ELY-keskus asettaa ympäristönsuojelulain 184 §:n nojalla 30 000 euron suuruisen kiinteän uhkasakon edellä mainitun määräyksen tehosteeksi. Jos määräyksiä ei noudateta, Uudenmaan ELY-keskus voi uhkasakkolain 10 §:n nojalla tuomita uhkasakon maksettavaksi.”

Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikon esittämät lisätutkimusvaatimukset on hylätty.

ELY-keskus on päätöksensä perusteluissa viitannut ympäristönsuojelulain (527/2014) 184 §:ään sekä 237 §:n siirtymäsäännökseen, ja soveltanut asiassa edellä mainittua ympäristönsuojelulakia aiempia säännöksiä. ELY-keskus on viitannut jätelain (646/2011) 149 §:n 6 momenttiin sekä jätehuoltolain (673/1978) 8 §:n 2 momenttiin ja jätehuoltoasetuksen (307/1979) 8 §:n 2 momenttiin ja 23 §:ään.

ELY-keskus on todennut, että kysymys on siitä, että kun teollisuus- ja varastokäytössä oleva kiinteistö sijaitsee entisen yleisen kaatopaikan päällä, millä perusteella kaatopaikan pitäjä vastaa alueen kunnostamisesta ja mihin tasoon.

Jätehuoltolain 8 §:n 2 momenttiin ja jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momenttiin sisältyvät velvollisuudet kuuluvat Hyvinkään kaupungille, jälkimmäinen velvollisuus johtuen Hyvinkään kaupungin toiminnasta kaatopaikkatoiminnan harjoittajana.

Jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin tarkoittaman lakanneen yleisen kaatopaikan kunnostustarvetta ei ratkaista yksinomaan maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista annetussa valtioneuvoston asetuksessa 214/2007 esitetyin pilaantuneen maaperän arviointikriteerein. Tämä johtuu siitä, että yleisen kaatopaikkatoiminnan harjoittaminen on nimenomaan sisältänyt ympäristöä pilaavienkin jätteiden läjittämisen kyseessä olevaan paikkaan. Kunnostustarvetta tarkastellaan ympäristönsuojelullisin kriteerein, mutta lähtökohtana on jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentissa säädetty vaara tai haitta ympäristölle.

$1d7

Jätehuoltolaissa tai -asetuksessa ei ole tarkemmin määritelty, mitä ”vaara tai haitta ympäristölle” tarkoittaa. Ympäristönsuojelulain (527/2014) 5 §:ssä on määritelty ympäristön pilaantumisen käsite seuraavasti: sellainen päästö (aine, energia, melu, tärinä, säteily, valo, lämpö tai haju), jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa: a) terveyshaittaa; b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

$1d8

Pilaantuneita maita koskevassa hallintokäytännössä ja kirjallisuudessa on katsottu, että mikäli jokin alueen käyttötarkoituksen muutos edellyttää maaperän kunnostustoimenpiteitä, kunnostustoimenpiteistä vastaa se taho, joka haluaa toteuttaa käyttötarkoituksen muutoksen. Jouko Tuomaisen teoksessa ”Vastuu pilaantuneen maaperän ja pohjaveden kunnostuksesta”, s. 201, on esitetty seuraavaa: Kaatopaikkatoiminnan päättymisen jälkeisiin velvollisuuksiin kuuluu huolehtiminen siitä, että kaatopaikasta ei aiheudu haittaa ympäristölle tai terveydelle. Jälkihoitovelvollisuuksiin ei kuulu käytöstä poistetun kaatopaikan kunnostaminen uuteen käyttötarkoitukseen. Jos alueen käyttötarkoitus muuttuu ja entinen yhdyskuntajätteen kaatopaikka-alue halutaan kunnostaa uuteen käyttötarkoitukseen, alueen haltija vastaa kunnostamisesta ja sen kustannuksista.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa edellä kerrotun näkemyksen kannalta ongelmallista on se, että käyttötarkoitus ja rakennusoikeus on merkitty asemakaavaan jo vuonna 1975. Ilmeisesti tuolloin kaavoittajan tiedossa ei ole ollut, että alueella on aiemmin sijainnut kaatopaikka tai että kaatopaikka voi käytännössä asettaa rajoitteita alueen maankäytölle. Tämän kysymyksen enempi tutkiminen ei kuulu tähän hallintopakkoasiaan. Nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa kiinteistön omistaja ei ole muuttamassa alueen kaavallista käyttötarkoitusta. Kysymys on muun muassa kaavaan merkityn rakennusoikeuden käyttämisestä. Se, että teollisuus- ja varastokäyttöön kaavoitettua aluetta käytetään ja rakennetaan kaavan mukaisesti, ei ole alueen käyttötarkoituksen muuttamista.

Jätetäyttö ja haitta-ainepitoiset maa-ainekset on poistettava, koska niistä aiheutuu kiinteistön nykyiselle käytölle haittaa. Pilaantuneen maaperän osalta riittäväksi kunnostustavoitteeksi on katsottu valtioneuvoston asetuksen 214/2007 mukainen ylempi ohjearvotaso, jota käytetään yleensä maaperän pilaantuneisuuden vertailuarvona teollisuuskäytössä olevilla kiinteistöillä. Koko jätetäyttöä ei kuitenkaan voida poistaa kiinteistöltä, koska jätetäyttö sijaitsee osin rakennuksen alla. Rakennuksen alapuolisen maaperän kunnostamisesta määrätään tarvittaessa myöhemmin.

Työnaikainen pohja- ja orsivesitarkkailu on tarpeen, koska kiinteistö sijaitsee luokitellulla pohjavesialueella. Kunnostuksen jälkeen kiinteistölle on tarpeen tuoda rakennuskelpoista maata, jotta kunnostettu alue saadaan tasattua ympäröivään tasoon.

Koska kunnostuksen yksityiskohdat on tarpeen suunnitella tarkemmin ja mahdollisesti niistä on tarpeen antaa tarkempia viranomaismääräyksiä, edellytetään erillisen kunnostussuunnitelman laatimista ja sen toimittamista ympäristönsuojelulain 136 §:ssä säädettyyn käsittelyyn.

3. Käsittely hallinto-oikeudessa

on vaatinut, että Uudenmaan elinkeino-liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös kumotaan.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksessään katsonut, että kyseessä olevaan Sahanmäen entisen kaatopaikan kunnostamista koskevaan hallintopakkoasiaan tulee soveltaa vuoden 1994 alusta kumottujen jätehuoltolain ja -asetuksen säännöksiä. Päätöksen pääasiallinen oikeudellinen perusta on ollut jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentti. Koska päätöksessä ei ole viitattu aineellisena vastuuperusteena muuhun kuin jätehuoltolainsäädäntöön, asiassa ei ratkaisun sisältö huomioon ottaen ole kysymys muiden ympäristöoikeudellisten vastuuperusteiden mahdollisesta soveltumisesta.

$1dc

Jätehuoltoasetuksen 23 §:n soveltaminen päätöksessä tarkoitetulla tavalla tarkoittaisi, että Hyvinkään kaupungin olisi kaatopaikkatoimintaa harjoittaneena tullut saattaa Sahanmäen kaatopaikka jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kuntoon kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta eli viimeistään vuoden 1981 aikana. Mainittu alueen kuntoon saattaminen maakerroksella peittämisellä, siistimisellä ja ympäristöön soveltuvaksi saattamisella on tapahtunut jätehuoltoasetuksen edellyttämällä tavalla käytännössä alueen kaatopaikkatoiminnan päätyttyä 1950-luvulla. Kaupunki on myynyt alueen vuonna 1961, minkä jälkeen aluetta on täytetty ja peitetty vuosien 1963 – 1970 aikana ilman, että kaupungilla olisi ollut mahdollisuutta vaikuttaa muiden tahojen kiinteistöllä suorittamiin toimenpiteisiin.

Mahdollinen kunnostamisvastuun kohdentaminen ja velvoitteiden asettamisen harkinta voi perustua vain Sahanmäen kaatopaikan sulkemisen aikana voimassa olleeseen lainsäädäntöön. Lähtökohta ilmenee sovellettavasta lainsäädännöstä, kunnostamisvastuuta koskevasta korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöstä ja oikeuskirjallisuudessa esitetyistä näkökohdista. Toiminnanharjoittajaan ei ole mahdollista kohdistaa jälkikäteen sellaisia velvoitteita, joita se ei olisi ollut velvollinen noudattamaan toiminnan harjoittamisajankohtana.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 17.8.2016 taltionumero 3386 Porvoon kaupungin Mätäjärven entisen kaatopaikan kunnostamisasiassa Porvoon kaupunki voitiin kaatopaikkatoiminnasta aiheutuneen merkityksellisen pohjaveden pilaantumisriskin vuoksi pilaantumisen aiheuttajana velvoittaa vesilain pohjaveden pilaamiskiellon, jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin ja terveydenhoitosäännön perusteella entisen kaatopaikka-alueen kunnostamiseen ja kunnostussuunnitelman laatimiseen. Sahanmäen kaatopaikan osalta riskinarvion mukaan tehtyjen selvitysten perusteella haitta-aineiden kulkeutumisriski on pieni/merkityksetön, koska haitta-aineet eivät kulkeudu eikä niille voi siitä syystä altistua. Terveysriski on alhainen ja hyväksyttävä. Sahanmäen kaatopaikka poikkeaa merkittävästi Porvoon Mätäjärven tapauksen olosuhteista toiminta-ajankohdan, pilaantumisen ympäristöllisen merkittävyyden ja sovellettavien vastuuperusteiden osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännöstä ilmenee, että jätehuollon epäkohtiin ja kaatopaikkatoimintojen järjestäytymättömyyteen on alettu lainsäädännön tasolla kiinnittää huomiota lähinnä 1970-luvulta lähtien. Tätä ennen sääntelyn tarkoituksena on ollut konkreettisten terveyshaittojen minimointi ja pohjavesien suojelu yleisten etujen näkökulmasta, ei yksittäisen kiinteistön omistajan taloudellisten intressien edistäminen nykyaikaisessa merkityksessä.

$1dd

$1de

Päätöksestä ei ilmene, mikä merkitys on annettu Hyvinkään kaupungin 4.9.2015 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle antamassa lausunnossa esitetyille tiedoille kyseessä olevan kiinteistön asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden käyttämisestä riippumatta alueella olevasta entisen kaatopaikan jätetäytöstä.

Perusteluinaan vaatimukselleen yhtiö on esittänyt, että päätöksessä asetetun määräyksen maininta kunnostustavasta on tulkinnanvarainen ja voi vääristää puhdistamisvastuussa olevan tahon vastuun laajuutta. Päätöstä on perusteltu tältä osin toteamalla, että koko jätetäyttöä ei kuitenkaan voida poistaa kiinteistöltä, koska jätetäyttö sijaitsee osin rakennuksen alla ja että rakennuksen alapuolisen maaperän kunnostamisesta määrätään tarvittaessa myöhemmin.

Nykyaikainen teknologia mahdollistaa myös rakennuksen alla olevan maaperän kunnostustyön. On mahdollista, että rakennuksen alla olevia salaoja-, viemäriputki- tai muita infrakaivantoja joudutaan korjaamaan ja/tai huoltamaan lyhyellä varoitusajalla. Rakennuksen alla olevan maaperän kunnostamiseen ei välttämättä saada viranomaismääräystä tarvittavan ajoissa, jolloin on vaarana, että joudutaan kaivamaan jätetäyttöä tai pilaantunutta maata ilman asianmukaista suunnitelmaa ja työhön varautumista.

Kiinteistön ja kaavassa osoitetun rakennusoikeuden hyödyntämiseksi nykyiseen rakennukseen on tarvittaessa voitava tehdä muutostöitä, jotka saattavat edellyttää rakennuksen alapuolisen maaperän kaivamista.

Ympäristönsuojelulain 175 § ja muut tapaukseen sovellettavat vastuun sisältöä ja puhdistamisvastuun kohdetta ohjaavat säännökset edellyttävät, että kaatopaikkatoimintaa harjoittanut taho kunnostaa kiinteistön. Merkitystä ei ole sillä, onko kiinteistö rakennettu vai rakentamaton.

Vastuu myös rakennuksen alla olevan maaperän kunnostamisesta on Hyvinkään kaupungilla, joka on kaatopaikkatoimintaa kiinteistöllä harjoittanut. Kunnostustyön yhteydessä ei saa vaarantaa kiinteistöllä sijaitsevaa rakennusta.

$1e1

Perusteluinaan vaatimukselleen kiinteistöosakeyhtiö on muun ohella esittänyt, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökseen on jäänyt ristiriita ratkaisuosan ja perusteluiden välille, minkä johdosta puhdistamismääräyksen sisältö on osittain tulkinnanvarainen. Ratkaisuosan mukaan jätetäyttö ja maa-ainekset on poistettava siinä laajuudessa kuin se on mahdollista kiinteistöllä sijaitsevaa rakennusta vaarantamatta. Päätöksen perusteluissa on lausuttu, että koko jätetäyttöä ei voida poistaa kiinteistöltä, koska se sijaitsee osin rakennuksen alla. Puhdistamismääräyksessä rakennuksen alle jäävää jätetäyttöä ei ole rajattu puhdistamisvastuun ulkopuolelle. Päätöksen puhdistamismääräystä saatetaan tulkita perusteluiden valossa siten, että rakennuksen alapuolinen osa olisi rajattu puhdistamisvastuun ulkopuolelle.

Puhdistamismääräyksen rajaaminen koskemaan vain tiettyä osaa jätetäytöstä ei ole perusteltua eikä tarkoituksenmukaista. Rakennuksen alla oleva osa jätetäyttöä aiheuttaa haittaa ja vaaraa kuten muukin alueella sijaitseva jätetäyttö, kuten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on todennut puhdistamismääräyksessään ja päätöksen perusteluissa. Jätehuoltoasetuksen ja ympäristönsuojelulain mukaan kaikki vaaraa tai haittaa aiheuttava pilaantunut maaperä on poistettava. Hyvinkään kaupungin laadituttamasta tutkimusraportista ilmenee, että rakennuksen alla olevaa jätetäyttöä on jo tutkittu ja raportissa on todettu sen ulottuvan rakennuksen alle.

Rakennuksen alapuolisen maaperän puhdistaminen saattaa olla mahdollista nykytekniikalla myös rakennuksen alapuolelta rakennusta vaarantamatta, vähintään osittain.

Päätöksessä ei ole annettu määräystä sen jätetäytön puhdistamisvastuun osalta, jota ei voida nyt välittömästi poistaa rakennusta vaarantamatta. Päätöksen perusteluissa on lausuttu, että rakennuksen alapuolisen maaperän kunnostamisesta määrätään tarvittaessa myöhemmin. Päätöksessä olisi tullut ottaa huomioon se, että jätetäyttö on puhdistettava myös nykyisen rakennuksen maaperästä viimeistään siinä vaiheessa, kun kiinteistöllä sijaitseva rakennus tulee elinkaarensa päähän ja puretaan tai jos rakennusta korjataan sellaisella tavalla, joka edellyttää jätetäyttöön kajoamista.

on antanut vastineen Pivatic Varikko Oy:n ja Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikon valitusten johdosta. Hyvinkään kaupunginhallitus on esittänyt valitusten hylkäämistä.

on antanut vastineen Hyvinkään kaupunginhallituksen valituksen ja Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikon valituksen johdosta. Pivatic Varikko Oy on esittänyt, että kaupunginhallituksen valitus hylätään ja että kiinteistöosakeyhtiön valitus hylätään siltä osin kuin se on vaatinut suorittamaan puhdistuksen siinä laajuudessa kuin se on mahdollista kiinteistöllä sijaitsevaa rakennusta vaarantamatta ja kiinteistöosakeyhtiön toissijaisen vaatimuksen osalta.

Pivatic Varikko Oy on vaatinut, että Hyvinkään kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen.

Yhtiö on yhtynyt pääosin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksessä esitettyihin perusteluihin sekä muun ohella esittänyt, että Hyvinkään kaupungilla on ELY-keskuksen päätöksen mukaisesti lakiin perustuva vastuu kiinteistön puhdistamisesta ja kunnostamisesta. Päätöksen mukainen oikeudellinen perusta on yhdenmukainen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen KHO 2013:187 kanssa. Puhdistamistarpeen selvittämisvastuun ja varsinaisen puhdistamis- ja kunnostusvastuun osalta ELY-keskus on soveltanut samoja säännöksiä. Kun korkein hallinto-oikeus on edellä mainitulla päätöksellään ratkaissut alueen puhdistamistarpeen ja sen laajuuden selvittämisvelvollisuuden muun ohella ympäristönsuojelulain 77 §:ään viitaten ja katsonut, että Hyvinkään kaupunki on velvollinen selvittämään alueen puhdistustarpeen ja kaatopaikka-alueen laajuuden, se on samalla välillisesti ratkaissut maa-alueen puhdistamista koskevan oikeuskysymyksen. Kaupunki on siten myös velvollinen puhdistamaan maa-alueen.

Kunnostustarveratkaisun lähtökohdaksi on otettava pilaantuneen maaperän arviointikriteerit sekä haitta-aineiden kulkeutumisriskin lisäksi haitta-aineiden vahingolliset vaikutukset ja niiden aiheuttamat rajoitukset kiinteistön tavanomaiselle, nykyiselle ja suunnitellulle käytölle. Hyvinkään kaupungin esittämää haitta-aineiden kulkeutumisriskiä koskevaa selvitystä johtopäätöksineen ei voi pitää yksiselitteisenä ja objektiivisena. Kiinteistö sijaitsee luokitellulla pohjavesialueella, mikä tekee siitä pilaantumisen kannalta erityisen herkän. Maaperän puhdistus- ja kunnostamistoimenpiteet on suoritettava kokonaisuudessaan ja kerralla ensimmäisessä vaiheessa, myös rakennuksen alapuolelta.

Hyvinkään kaupunginhallituksen valituksessaan viittaama korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Porvoon Mätäjärven kaatopaikkaa koskevassa asiassa tukee valituksenalaista päätöstä. Pilaajaan voitiin kohdistaa taannehtivasti ratkaisussa mainittuun lainsäädäntöön perustuvia puhdistamis- ja kunnostusvelvoitteita.

Hyvinkään kaupunki on tiennyt tai sen olisi tullut tietää aluetta kaavoittaessaan, että maa-alueella on sijainnut kaatopaikka. Kiinteistön kaavamuutoksella tapahtuva tai muutoin toteutettava käyttötarkoituksen muutos ei voi siirtää kunnostusvastuuta kaupungilta kaavamuutoksen hakijalle. Kaupungin 2.11.2015 vireille panemalla asemakaavan muutoksella on tarkoitus vain välttää kaupungille pakottavaan lainsäädäntöön kuuluva pilaantuneen maa-alueen kunnostusvastuu. Vaikka kaavamuutos toteutuisi, muutos ei poistaisi kaupungin vastuuta kunnostaa ja puhdistaa pilaantunut maa-alue.

Pivatic Varikko Oy on Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikon valituksen johdosta esittänyt, että myös rakennuksen alla olevasta pilaantuneesta maaperästä ja jätetäytöstä aiheutuu vaaraa ja haittaa ympäristölle sekä kiinteistönomistajalle ja -haltijalle. Kunnostus- ja puhdistamistyön suorittaminen myös rakennuksen alapuolelta ei edellytä lisätietoja jätetäytöstä, rakennuksen käyttöiän umpeutumisesta, rakennuksen purkua tai korjausrakentamisen odottamista.

$1e6

Tapauksessa ei voi sivuuttaa pohjaveden pilaamiseen liittyviä vastuuperusteita. Lainsäädäntöön on sisältynyt vanhaa ympäristönsuojelulakia vastaava pohjaveden pilaamiskielto vuodesta 1923 alkaen. Kiinteistöosakeyhtiö on viitannut Vahanen Environment Oy:n lausuntoon sekä pohjaveden puhdistamisvastuun osalta ratkaisuihin KHO 2014:74 ja KHO 2011:37. Pilaantuneen alueen puhdistamistarve arvioidaan nykyisen maaperän pilaantumista koskevan tietämyksen perusteella.

ELY-keskuksen päätöksen määräykset kunnostamistavasta eivät tee puhdistamisvastuun kohdentamisratkaisua lainvastaiseksi, vaan sillä on lain mukaan oikeus määrätä konkreettisesta puhdistustavasta. Jätetäyttö ei poistu kiinteistöltä muutoin kuin massanvaihdolla. Kaupunginhallituksen valituksessa esitetyllä asemakaavan muutoshankkeella on vain välillinen vaikutus asiassa, koska jo nykyisessä käytössä pilaantuneesta maaperästä aiheutuu haittaa kiinteistön kaavan mukaiselle käytölle. Kaavamuutoksella pyritään välttämään kaupungille kuuluva puhdistusvastuu.

on antanut lausunnon valitusten johdosta. Hyvinkään kaupunginhallituksen valituksessa ei ole esitetty sellaista, mikä antaisi aihetta kumota päätöksen. ELY-keskus on viitannut päätöksensä perusteluihin ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

ELY-keskukselle on syntynyt käsitys, että kiinteistöllä oleva jätetäyttö on peräisin Hyvinkään kaupungin alueella pitämästä kaatopaikasta. Mikäli aluetta on tämän jälkeen muiden tahojen toimesta täytetty ja peitetty maa-aineksilla, näistä täytöistä tuskin aiheutuu sellaista haittaa kuin kaatopaikan jätetäytöstä. Asiassa ei varsinaisesti ole kysymys pilaantuneen maaperän riskiperusteisesta kunnostamisesta, vaan vanhan kaatopaikan saattamisesta sellaiseen ympäristölle haitattomaan tilaan, että sen päälle kaavoitettua teollisuustonttia ja tontille rakennettua rakennusta voisi käyttää kaavan mukaisesti ja että rakennettua rakennusta voisi pitää kunnossa tarvittaessa muun muassa salaojituksen ja viemäröinnin osalta. Tämän vuoksi asiassa ei voida menetellä yksinomaan valtioneuvoston asetuksessa 214/2007 kerrotuin kriteerein. Päätöksen perusteluita ei voi pitää ristiriitaisina valituksessa esitetyin tavoin, kun otetaan huomioon koko perusteluosa.

ELY-keskuksella on ratkaisua tehdessään ollut tiedossa Hyvinkään kaupungin päätös ryhtyä muuttamaan asemakaavaa. Koska vireillä olevasta asemakaavan muutoksesta ei ollut käytettävissä muuta tietoa kuin osallistumis- ja arviointisuunnitelma, ei ollut mahdollista ottaa kantaa siihen, olisiko vireillä olevalla kaavan muutoksella jotakin vaikutusta asiassa. Ilmeisesti kiinteistölle rakennettu rakennus ja sen kunnossapitotarve mahdollisine maarakentamisineen edelleen olisi olemassa, vaikka kaavassa osoitettua rakennusoikeutta pienennettäisiin.

ELY-keskus on valituksenalaista ratkaisua valmistellessaan perehtynyt kaikkiin Hyvinkään kaupungin toimittamiin vastineen liitteisiin. Päätöksessä on erikseen mainittu ja perusteltu ne seikat, jotka ovat ELY-keskuksen mukaan olleet asian ratkaisemisen kannalta olennaisia ja merkityksellisiä. Vastaselityksissä tai niiden liitteissä ei tullut esiin sellaisia uusia vaatimuksia tai seikkoja, joiden vuoksi olisi pitänyt vielä pyytää Hyvinkään kaupungilta vastaus.

ELY-keskus on Pivatic Varikko Oy:n valituksesta esittänyt, että päätöksen tarkoitus on ollut mahdollistaa myös tarvittavat salaoja- ja viemäröintityöt. Tarkoitus ei ole ollut vaarantaa rakennusta tai purattaa sitä maaperän kunnostuksen tieltä. Määräys voidaan poistaa, mikäli se katsotaan tarpeettomaksi.

ELY-keskus on Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikon valituksesta esittänyt, että valituksenalainen päätös on sisällöltään kiinteistöyhtiön ensimmäisen vaatimuksen mukainen. Toinen vaatimus on tulkinnanvarainen ja sisältää monia ehtoja. Hallintopakkopäätöstä ei voitane muun muassa uhkasakkolain velvoitteen sisällölle asettamat edellytykset huomioon ottaen muuttaa vaaditulla tavalla. Lisäksi ELY-keskus on todennut, että mikäli kaatopaikan kunnostuksessa rakennuksen alle jäisi jätetäyttöä, jota ei rakennusta vaarantamatta voisi poistaa, tämän jätetäytön poistamisesta voidaan tarvittaessa määrätä myöhemmin.

on antanut vastaselityksen lausunnon ja vastineiden johdosta. Kaupunginhallitus on esittänyt Pivatic Varikko Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä.

$1e9

on antanut vastaselityksen lausunnon ja vastineiden johdosta.

4. Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään Hyvinkään kaupunginhallituksen valituksesta kumonnut Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksen sekä hylännyt Pivatic Varikko Oy:n ja Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikon hallintopakkohakemukset.

Hallinto-oikeus on hylännyt Pivatic Varikko Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain (527/2014) säännös hallintopakkomenettelystä

Ympäristönsuojelulain 175 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi: 1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa; 2) määrätä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta; 3) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan tämän lain vastaista ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain siirtymäsäännös ja sitä koskeva lainvalmisteluaineisto

Lain 237 §:n mukaan velvollisuuteen puhdistaa ennen uuden ympäristönsuojelulain voimaantuloa pilaantunut maaperä sovelletaan 133 §:ää, jos pilaantuminen on aiheutettu 31 päivän joulukuuta 1993 jälkeen. Ympäristönsuojelulain 135 ja 136 §:n tai kumotun vanhan ympäristönsuojelulain 14 §:n nojalla annettua valtioneuvoston asetusta sovelletaan kuitenkin myös ennen 1 päivää tammikuuta 1994 aiheutettuun maaperän pilaantumiseen.

Hallituksen esityksessä (HE 214/2013 vp) ympäristönsuojelulaiksi siirtymäsäännöksiä koskevasta 237 §:stä on todettu, että pykälässä säädettäisiin maaperän pilaantumiseen sovellettavista säännöksistä vastaavasti kuin ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanolain 22 §:ssä. Jos pilaantuminen on tapahtunut ennen vuodenvaihdetta 1994, eli ennen kumotun jätelain (1072/1993) voimaantulopäivää, sovelletaan vastuuseen aiempia eli jätehuoltolain (673/1978) säännöksiä. Menettelyn osalta vanhoja säännöksiä ei kuitenkaan sovellettaisi, vaan asian käsittelyssä noudatettaisiin tätä lakia. Maaperän puhdistamistarpeesta ja vaatimuksista ja muista puhdistamiseen liittyvistä seikoista säädettyjä valtioneuvoston asetuksia, jotka on annettu kumotun lain 14 §:n tai tämän lain 135 ja 136 §:n nojalla, on noudatettava myös, kun kunnostetaan vanhoja kohteita. Pykälän 2 momentin sääntely vastaisi tältäkin osin voimaanpanolain 22 §:n 2 momenttia.

Jätelainsäädäntö

Uuden jätelain (646/2011) 149 §:n 6 momentin mukaan kaatopaikkaan ja muuhun jätteen käsittelypaikkaan, jonka toiminta on lopetettu ennen 1 päivää tammikuuta 1994 ja roskaantumiseen, joka on tapahtunut ennen 1 päivää tammikuuta 1994 sovelletaan ennen vuoden 1993 jätelain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä.

Jätehuoltolain (673/1978, voimaan 1.4.1979) 8 §:n 3 momentin mukaan yleinen huolenpito jätehuollon järjestämisestä ja valvonnasta kuuluu kunnalle.

Jätehuoltolain 17 §:n 2 momentin (65/1986, voimaan 1.10.1986) mukaan kunnan tulee huolehtia siitä, että yleiset jätteiden käsittelypaikat suunnitellaan, perustetaan ja hoidetaan asianmukaisesti. Jätehuoltolain alkuperäisen 17 §:n 2 momentin mukaan kunnan tuli huolehtia siitä, että yleisiä jätteiden käsittelypaikkoja hoidetaan ja valvotaan asianmukaisesti.

Jätehuoltoasetuksen (307/1979, voimaan 1.4.1979) 8 §:n 2 momentin (118/1981, voimaan 1.4.1981) mukaan jätteiden vastaanoton lakattua yleisellä kaatopaikalla tai sen osalla on käytetty alue viipymättä peitettävä maakerroksella, siistittävä ja saatettava ympäristöön sopeutuvaksi. Mahdollisuuksien mukaan on huolehdittava siitä, ettei alueesta sen käytöstä poistamisen jälkeen aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle. Jätehuoltoasetuksen alkuperäinen 8 §:n 2 momentti sisälsi vain säännöksen ensimmäisen virkkeen.

Jätehuoltoasetuksen 23 §:n mukaan kaatopaikat, joilla jätteiden vastaanotto on lakannut ennen mainitun asetuksen voimaantuloa, on kaatopaikkatoimintaa harjoittaneen saatettava asetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kuntoon kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta.

Hyvinkään kaupunki oli elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen aikaisemmalla päätöksellä kaatopaikan pitäjänä velvoitettu selvittämään Hyvinkään kaupungin Sahanmäen alueella sijaitsevan kaatopaikkana käytetyn alueen laajuuden, ympäristövaikutukset ja puhdistamistarpeen sekä arvioimaan riskitarkastelun perusteella maaperän jatkokunnostustarve ja/tai -tarkkailutarve. Valituksenalaisella päätöksellä Hyvinkään kaupunki on kyseessä olevan alueen nykyisen kiinteistönomistajan ja vuokralaisen hallintopakkohakemuksesta kaatopaikan pitäjänä velvoitettu puhdistamaan alue elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä tarkemmin ilmenevästi.

Asiakirjoista ilmenee, että kyseessä olevalla alueella on ollut Hyvinkään kaupungin kaatopaikkatoimintaa, todennäköisesti noin vuoteen 1957 asti. Hyvinkään kaupunki on vuonna 1961 myynyt kiinteistön maanrakennusyhtiölle, jolloin nykyinen kiinteistö 106-9-830-8 on samalla muodostettu. Tuon ajankohdan jälkeen kiinteistöllä on ollut kiinteistön lainhuutotietojen mukaan eri omistajia, vuodesta 1988 lähtien kiinteistön omistaja on ollut Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikko. Pivatic Varikko Oy, aikaisemmin Pivatic Oy on kiinteistön vuokralainen.

Kiinteistö sijaitsee alueella, jolla on voimassa 14.10.1975 vahvistettu asemakaava. Asemakaavassa kyseinen kiinteistö on merkitty yhdistettyjen teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi (TTV). Kiinteistörekisteriotteen mukaan kiinteistön alueella on vahvistettu ensimmäinen asemakaava 26.4.1962. Kiinteistön pinta-ala on noin 30 hehtaaria. Kiinteistön ympäristön lähialueilla on teollisuus- ja varastotoimintaa, varikkotoimintaa sekä katu- ja rautatiealueita.

Kiinteistö sijaitsee vedenhankintaa varten tärkeällä I luokan pohjavesialueella. Pohjaveden sekä alueella esiintyvän orsiveden päävirtaussuunnat ovat länsiluoteeseen kohti pohjavesialueen reunaa. Tehtyjen selvitysten perusteella alueella ei käytännössä muodostu varsinaista pohjavettä lainkaan, vaan alueen sadannasta pääosa muodostaa orsivettä. Alueen lounaisosasta saattaa pohjaveden virtaus suuntautua lounaaseen. Kaatopaikkajätettä esiintyy orsivesikerroksessa ja sen yläpuolella.

Entisen kaatopaikan alueella on aikaisemmin tehty maaperän ja pohjaveden pilaantumisselvityksiä vuodesta 2001 lähtien (asiakirjoihin liitetty Pöyry Finland Oy 2006 ja Ramboll Finland Oy 2009). Pivatic Oy:n toimesta maaperää on kunnostettu vuonna 2007. Kunnostuksessa kaatopaikan alueelta poistettiin pilaantuneita maa-aineksia noin 12 500 tonnia ja jätettä 660 tonnia. Kunnostuksen jälkeen alueen maaperään jäi kiinteistöllä olevan teollisuusrakennuksen alle sekä piha-alueelle jätetäyttöä ja pilaantunutta maa-ainesta.

Hyvinkään kaupunki on velvoittamispäätöksen johdosta selvittänyt kaatopaikka-alueen laajuuden, ympäristövaikutukset ja puhdistamistarpeen sekä toimittanut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle Sahanmäen entisen kaatopaikan jatkotutkimusraportin vuodelta 2014 (Pöyry Finland Oy 28.8.2014).

$1ef

Kaatopaikka alueen laajuus tutkimustulosten perusteella on noin 6 700 neliömetriä. Noin 1 000 neliömetriä on rakennuksen alla olevaa jätetäyttöä. Jätetäytön keskimääräinen paksuus maaperähavaintojen perusteella koko alueella on noin 1,75 metriä. Jätetäytön määräksi on arvioitu 11 800 kuutiometriä. Jätetäyttö ulottuu syvimmillään 5 metrin syvyyteen maan pinnasta. Jätetäyttökerroksen paksuus vaihtelee 1 – 4 metrin välillä. Pintamaa on alkuperäistä tai täyttöhiekkaa noin metrin syvyisenä kerroksena. Kaatopaikan pohjalla on noin 1 – 2 metrin syvyinen turvekerros, joka alkaa noin 3…5 metrin syvyydeltä. Turpeen alapuolella maa on silttiä.

Tutkimusraporttiin on sisältynyt riskitarkastelu. Riskinarvioinnin tavoite oli arvioida jätetäytöstä aiheutuvia pohjavesi- ja terveysriskejä sekä niiden perusteella alueen kunnostustarvetta. Riskitarkasteluun on otettu aineet, joiden pitoisuus ylitti alemman ohjearvon valtioneuvoston asetuksessa maaperän pilaantuneisuuden ja kunnostustarpeen arvioimiseksi. Raportin mukaan pohjaveden laadussa ei ole todettu kaatopaikan vaikutusta. Orsivedessä ei todettu mainittavia kaatopaikan vaikutuksia. Liukoisuustestien perusteella raskasmetallit pidättyvät hyvin maaperään ja liukenevat vajoveteen erittäin vähän. Täytön alapuolella oleva turvekerros ja siltti eristävät orsiveden ja jätetäytön pohjavedestä.

Tutkimusraportin riskinarvion yhteenvedon mukaan selvitysten perusteella haitta-aineiden kulkeutumisriski on pieni/merkityksetön. Koska haitta-aineet eivät kulkeudu eikä niille voi siitä syystä altistua, terveysriski on alhainen ja hyväksyttävä. Tehtyjen tutkimusten ja analyysien määrä on ollut kattava. Alueen tulevassa käytössä on huomioitava haitta-aineiden esiintyminen ja sen asettamat rajoitukset esimerkiksi maaperän kaivamiselle ja maanalaisten rakenteiden sijoittamiselle ja orsivettä muodostavan kerroksen puhkaisemiselle.

Asiassa on ensin Hyvinkään kaupunginhallituksen valituksesta arvioitavana, onko elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voinut jätehuoltolain nojalla annetun jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin perusteella määrätä Hyvinkään kaupungin kaatopaikan pitäjänä puhdistamaan sen kiinteistön alueen maaperän, jolla kaupunki on harjoittanut kaatopaikkatoimintaa enintään vuoteen 1957 asti ja kunnostamaan alue poistamalla jätetäyttö ja alueen maa-aines siltä osin kuin se ylittää maaperän pilaantuneisuuden ja kunnostustarpeen arvioimiseksi annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädettyjen teollisuusalueille asetettujen ylempien ohjearvojen mukaisen tason.

Pilaantuneen maaperän puhdistamista koskevassa hallinto- ja oikeuskäytännössä on melko vakiintuneesti taannehtivasti tulkittu aikaisempia jätehuoltoon liittyviä säännöksiä ja niistä saatettu johtaa kunnostamisvastuu niin sanottujen vanhojen pilaantumistapausten kohdalla.

Vanhan kaatopaikka-alueen kunnostamista koskevaa oikeuskäytäntöä ei juurikaan ole, lukuun ottamatta kyseessä olevaa Sahanmäen kaatopaikan aluetta koskeva puhdistamistarpeen selvittämistä koskeva korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätös KHO 2013:187. Edellä mainitusta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevästi selvittämisvelvollisuus oli voitu asettaa erityisesti jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin ja 23 §:n sekä terveydenhoitosäännön 37 §:n perusteella.

Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitulla korkeimman hallinto-oikeuden kyseessä olevaa Sahanmäen kaatopaikan aluetta koskevalla päätöksellä kaatopaikka-alueen laajuuden ja puhdistamistarpeen selvittämisestä ei ole ratkaistu sitä, mikä taho on mahdollisesti vastuussa tuon kaatopaikkana käytetyn alueen kunnostamisesta. Muutoinkin hallinto-oikeus yleisesti toteaa, että vanhojen pilaantuneiden alueiden kunnostamisasioissa sekä voimassa olevan että vanhan ympäristönsuojelulain säännöksiä sovelletaan siirtymäsäännösten ja vanhan lain voimaanpanolain mukaisesti menettelyyn ja käsittelyyn ja muilta osin eli puhdistamisvastuun osalta sovelletaan aiempia säännöksiä.

Korkein hallinto-oikeus on antanut julkaisemattoman päätöksen (KHO 17.8.2016 taltio 3386) Porvoon kaupunkia koskevassa asiassa, jossa kaupunki oli voitu velvoittaa entisen kaatopaikka-alueen kunnostamiseen ja laatimaan puhdistamissuunnitelma pilaantumisen aiheuttajana vesilain (264/1961) 1 luvun 22 §:n nojalla ja entisen kaatopaikan pitäjänä jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin ja terveydenhoitosäännön 37 §:n nojalla. Tapauksessa oli osoitettu aiheutuneen pohjaveden pilaantumisen vaara.

Kuten kyseessä olevaa Sahanmäen entistä kaatopaikkaa koskevassa kor-keimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa selvittämisvelvollisuuden määräämisestä on todettu, että jätehuoltoasetuksen alkuperäisissä säännöksissä on jo sinällään säädetty toimintansa lopettavaa kaatopaikkaa koskevia jälkihoitovelvoitteiden luonteisia vaatimuksia ja vuoden 1981 lainmuutoksella taannehtivia jälkihoitovelvoitteita. Päätöksessä mainitussa terveydenhoitolain nojalla annetussa vuonna 1928 voimaan tulleessa terveydenhoitosäännössä on määräyksiä yleisten kaatopaikkojen hoidosta ja vesien likaantumisen ehkäisystä terveyshaittojen ehkäisemiseksi. Vanhan lainsäädännön muodostama kokonaisuus tukee mahdollisten takautuvien jälkihoitovelvoitteiden asettamista vanhojen kaatopaikkojen osalta, mikäli alueesta aiheutuu haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Kun kyseessä on vanhan kaatopaikan alueen kunnostamisvaatimusta koskeva asia, jollaiseen toimintaan on kuulunut jätteiden sijoittaminen alueelle, asiassa ei ole varsinaisesti kyse pilaantuneen maaperän kunnostamisasiasta, kuten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on todennut. Muutoinkin kun tarkasteltavana on mahdollinen kunnostamisvastuu vanhan pilaamistapauksen osalta, lähtökohtaisesti vanhaa lainsäädäntöä ei tule taannehtivan säädännön puuttuessa soveltaa erityisen laajentavasti. Toisaalta ympäristöllisissä asioissa on oikeuskäytännössä yleisesti hyväksytty, että pilaantuneen alueen kunnostustarpeen tarkastelu voidaan tapauskohtaisesti tehdä vanhaa jätehuoltolakia soveltaen lain soveltamishetkellä vallitsevaan pilaantumiseen, riippumatta siitä, onko toiminnassa toimittu sen ajan lainsäädännön mukaisesti. Tarkastelussa tulee ottaa huomioon ajanmukaisin tieto ympäristön pilaantumisen tasosta.

Sahanmäen entisen kaatopaikan ympäristövaikutuksia ja kunnostustarvetta koskeva vuoden 2014 tutkimusraportti siihen liittyvine riskitarkasteluineen on lähtökohdiltaan perustunut valtioneuvoston asetukseen maaperän pilaantuneisuudesta ja kunnostamisesta sekä asetuksessa esitettyihin ohjearvoihin maaperän pilaantumisen tasosta. Kuten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on todennut, tässä asiassa ei voida yksinomaan soveltaa edellä mainittua asetusta ohjearvoineen, kun kyseessä on ollut toiminta, johon on kuulunut jätteiden läjittäminen maahan ja jotka oletettavasti sisältävät haitallisia aineita. Lähtökohtaisesti tuollaista vanhaa kaatopaikkaa koskevassa tarkastelussa aiheutuvan haitan ja vaaran arvioinnin tulee keskeisesti perustua tapauskohtaiseen kokonaisarvioon alueesta aiheutuvista riskeistä terveydelle ja ympäristölle.

Kaatopaikan alue sijaitsee vedenhankintaa varten tärkeällä I luokan pohjavesialueella. Tutkimusraporttiin liittyvän riskitarkastelun perusteella entisen jätetäytön maa-aineksesta ei leviä tai liukene ympäristöön haitallisia aineita. Jätetäytöllä ei ole vaikutuksia alueen pohja- tai pintavesiin. Tutkimusraportin on katsottava perustuneen nykyhetken tilanteessa asianmukaisiin ja riittäviin selvityksiin alueen ympäristövaikutuksista. Alue on ollut kaatopaikkatoiminnan päättymisen jälkeen ja on edelleen teollisuuskäytössä. Jätteiden sijoittamistoiminta on päättynyt yli 50 vuotta sitten eikä haittaa ympäristölle tiedetä asiakirjojen perusteella aiheutuneen. Alueella on noin kymmenen vuotta sitten tehty melko laaja maaperän kunnostustyö. Alueella voidaan toteuttaa edelleen pohjaveden tarkkailua tarvittavissa määrin.

Tutkimusraportin riskinarvion johtopäätösten mukaan jätetäyttö sellaisenaan saattaa aiheuttaa teollisuuskiinteistön käytölle tulevaisuudessa toimenpiderajoitteita lähinnä kiinteistön maa-alueen kaivamiseen liittyen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksessä Hyvinkään kaupungille entisen kaatopaikan pitäjänä asetettu kunnostamismääräys onkin perustunut tuohon mainittuun haittaan kiinteistön omistajalle tai haltijalle rakennuksen kunnossapidon vaikeutumisesta ja alueella voimassa olevan asemakaavan mahdollistaman rakennusoikeuden hyödyntämisen mahdollisista rajoitteista.

$1f1

Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että tällä päätöksellä asia on ratkaistu jätehuoltolainsäädäntöön perustuvan kaatopaikan pitäjän mahdollisen vastuun perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu huomioon ottaen Pivatic Varikko Oy:n valitukseen ja Kiinteistöosakeyhtiö Hyvinkään Varikon valitukseen vastaaminen raukeaa.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

5. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Uudenmaan ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan muutettuna. Päätöksestä on poistettava maininta ”Jätetäyttö ja pilaantuneet maa-ainekset on poistettava siinä laajuudessa kuin se on mahdollista kiinteistöllä sijaitsevaa rakennusta vaarantamatta.” Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Hyvinkään kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

$1f6

Nyt kysymyksessä oleva kiinteistö sijaitsee vedenhankintaa varten tärkeällä I luokan pohjavesialueella, jonka vettä käytetään tai jota on tarkoitus käyttää yhdyskunnan vedenhankintaan taikka talousvetenä. Jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentissa mainittua ympäristölle aiheutuvaa vaaraa ja haittaa koskevaa lainkohtaa sekä muita edellä mainittuja säännöksiä tulee tulkita laajasti ja joustavasti yleisen ja yksityisen edun kannalta vahingollisen pilaantumisen ehkäisemiseksi.

$1f7

Hyvinkään kaupunki ei ole saattanut kaatopaikkaa jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kuntoon määräajassa, joten sillä on edelleen velvollisuus kunnostaa vanha kaatopaikka-alue ELY-keskuksen hallintopakkopäätöksen mukaisesti lainmukaiseen tilaan.

Koska jätehuoltolaissa tai sen nojalla annetussa jätehuoltoasetuksessa ei määritellä tarkemmin, mitä tarkoitetaan ”haitalla tai vaaralla ympäristölle tai ympäristöön sopeutuvuudella, eikä oikeuskäytännöstäkään saada täysin varmaa selvitystä asiaan, jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin sisältöä tulisi tulkita laajasti ja soveltaa asiaan analogisesti ympäristönsuojelulain (527/2014) 5 §:n ympäristön pilaantumisen määritelmää. ELY-keskus ei ole soveltanut asiaan taannehtivasti mainitun lain 5 §:ää vaan ainoastaan pyrkinyt tuon lainkohdan avulla tulkitsemaan haitan tai vaaran käsitettä ja päätynyt siihen, että Hyvinkään kaupungilla on vanhan kaatopaikka-alueen puhdistamisvastuu asiassa.

Korkein hallinto-oikeus on Hyvinkään kaatopaikan puhdistamistarpeen selvittämistä koskevassa ratkaisussa KHO 2013:187 arvioinut kaatopaikkaa koskevaa asiakirjaselvitystä toisin kuin hallinto-oikeus valituksenalaisessa asiassa. Korkein hallinto-oikeus on todennut pilaantumisen ja terveydellisten haittojen uhkan alueella sekä velvoittanut Hyvinkään kaupungin suorittamaan pilaantumisen ehkäiseviä ennakkotoimia asiassa. Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että korkeimman hallinto-oikeuden Sahanmäen kaatopaikan aluetta koskevalla päätöksellä kaatopaikka-alueen laajuuden ja puhdistamistarpeen selvittämisestä ei ole ratkaistu sitä, mikä taho on mahdollisesti vastuussa tuon kaatopaikkana käytetyn alueen kunnostamisesta.

Yhtiö toteaa, että selvitys- ja puhdistamistarpeen arviointivelvollisuus on asetettu ympäristönsuojelulain 77 §:ssä lain 75 §:n mukaisessa vastuussa olevalle taholle eli kaatopaikkatoiminnan harjoittajalle. Lisäksi korkein hallinto-oikeus on kaupunkia velvoittavaan ratkaisuun päätyessään pitänyt ilmeisenä, että maaperä tai pohjavesi on pilaantunut. Hallinto-oikeuden ratkaisu on epäjohdonmukainen: se ei ole perustellut enemmälti näkemystään, miksi asiassa ei ole kyse ”varsinaisesti” pilaantuneen alueen kunnostustarpeesta, mutta on kuitenkin myöntänyt, että kyseessä on mahdollinen vanha pilaantumistapaus.

Yhtiö katsoo, että Hyvinkään kaupungilla on ehdoton ja koko kiinteistön pilaantunutta maa-ainesta ja jätetäyttöä koskeva puhdistamisvastuu, joka sisältää kiinteistöllä sijaitsevan rakennuksen säilyttämisvelvoitteen. Hyvinkään kaupungin puhdistamisvastuu koskee näin ollen myös rakennuksen alapuolista osaa.

Kiinteistön omistajan ja haltijan asiassa esittämä näyttö sekä muu asiassa esitetty selvitys osoittavat, että Hyvinkään kaupungilla on pilaantuneen kiinteistön puhdistusvastuu asiassa. Lisäksi tämän kaltaisessa merkittävässä ympäristön pilaantumista koskevassa asiassa aiheuttajalle eli Hyvinkään kaupungille tulisi asettaa näyttö- ja selvitysvelvollisuus siitä, ettei se ole aiheuttanut kaatopaikan harjoittajana haittaa tai vaaraa ympäristölle.

ELY-keskuksen päätöksestä ilmenee, että Vahanen Environment Oy on 20.11.2014 antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huomiota Pöyry Finland Oy:n 28.8.2014 päivätyssä tutkimusraportissa ilmenneisiin useisiin puutteisiin. Pivatic Varikko Oy:n näkemyksen mukaan Vahanen Environment Oy:n lausunnolla on olennaista merkitystä ratkaisun kannalta muun muassa arvioitaessa Pöyry Finland Oy:n tutkimusraportin luotettavuutta sekä arvioitaessa kaupungin kaatopaikan ympäristölle aiheuttamaa haittaa ja vaaraa sekä sitä seikkaa, onko kaatopaikka saatettu ympäristöön sopeutuvaksi. Hallinto-oikeus on antanut Pöyry Finland Oy:n tutkimusraportille ratkaisevan merkityksen asiassa ottamatta huomioon Vahanen Environment Oy:n lausunnossa esiin tulevia seikkoja.

Kiinteistöllä on Pöyry Finland Oy:n tutkimusraportista tarkemmin ilmeneviä kohonneita haitta-ainepitoisuuksia. Raportin mukaan kiinteistöllä on edelleen haitta-aineita, jotka ylittävät ympäristöministeriön ympäristönsuojeluosaston muistiossa 5/1994 esitetyt raja-arvotasot. Myös ELY-keskuksen päätöksessä todetaan, että ”Hyvinkään kaupungin teettämästä tutkimusraportista ja sen perustana olevien tutkimusten tuloksista ilmenee riidattomasti, että alueella on edelleen sekä Samase-raja-arvotasot että PIMA-asetuksen kynnys- ja ohjearvot ylittäviä haitta-ainepitoisuuksia.”

Hyvinkään kaupungin teettämässä Pöyry Finland Oy:n tutkimusraportissa selostetut tutkimukset ja tehty riskinarviointi ovat puutteellisia. Lisäksi tutkimusraportissa on arvioitu alueen ympäristövaikutuksia ja puhdistamistarvetta ainoastaan silmällä pitäen nykyistä tilannetta, jossa kiinteistöllä ei tehdä mitään maaperän kaivamista edellyttäviä korjaus-, kunnostus- tai rakentamistoimenpiteitä. Vaara ja haitta ympäristölle kasvavat huomattavasti, jos alueelle tehdään nykyisen asemakaavan mahdollistamaa lisärakentamista sekä rakennusten kunnostus- ja kaivutyötä.

Pöyry Finland Oy:n tutkimusraportti on pitkälti laadittu pohjaveden arvioinnin näkökulmasta. Tämä yksinään ei kuitenkaan ole riittävää siltä osin kuin maaperän pilaantuneisuutta ja puhdistustarvetta on arvioitava PIMA-asetuksen nojalla muidenkin tekijöiden osalta (ekologiset riskit ja riskit ihmisille). Toisaalta raportissa ei suljeta pois I luokan pohjavesialueen pohja- ja orsiveden pilaantumisen vaaraa erityisesti silloin, kun kiinteistöllä suoritetaan kaavan mukaisia rakennus- ja kaivutöitä.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon ratkaisussaan Ramboll Finland Oy:n 12.12.2008 ja 2.4.2009 päivättyjä raportteja, joissa todetaan, että alueella on suoritetuista puhdistustoimista huolimatta edelleen haitta-aineita. Sekä Vahanen Environment Oy:n että Ramboll Finland Oy:n lausunnoilla on merkitystä sen kannalta, voidaanko alueen katsoa aiheuttavan jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentissa mainittua haittaa tai vaaraa ympäristölle ja onko kaatopaikka-alue saatettu ympäristöön sopeutuvaksi. Vanha kaatopaikkatoiminta aiheuttaa edelleen haittaa ja vaaraa ympäristölle, eikä sitä ole saatettu ympäristöön sopeutuvaksi. Näin ollen Hyvinkään kaupunki on velvollinen puhdistamaan maa-alueen.

Valituksessa on viitattu hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen puutteellisuuteen siltä osin kuin ratkaisu on koskenut kiinteistön omistajan ja haltijan esille tuomien tutkimustulosten huomiotta jättämistä. Lisäksi korkeimman hallinto-oikeuden tulisi päättää Hyvinkään kaupungin puhdistamisvastuusta siten, että kaikkien asianosaisten asiassa esittämä näyttö otettaisiin huomioon tasapuolisesti ja kokonaisuudessaan.

Yhtiö on viitannut professoreiden Ekroos ja Majamaa lausuntoihin, joiden oikeudellisissa arvioissa päädytään samaan lopputulokseen kuin ELY-keskus ja korkein hallinto-oikeus päätöksessään 2013:187. Näiden mukaan Hyvinkään kaupungilla on sekä kaatopaikan pilaantumisen selvittämis- että kunnostusvastuu.

Yhtiön mukaan ELY-keskuksen kunnostamismääräys on perustunut pilaantumisesta ympäristölle aiheutuvan haitan ja vaaran poistamiseen sekä alueen saattamiseen ympäristöön sopeutuvaksi, ei pelkästään kiinteistön omistajille ja haltijoille mahdollisesti aiheutuvaan haittaan. Jätetäyttö ja kiinteistöllä suoritettavat kaivutyöt aiheuttavat haittaa myös kiinteistön omistajalle tai haltijalle muun muassa kaavanmukaisen lisärakentamisen ja rakennuksen kunnossapidon vaikeutumisena. Tämä on kiinteistön omistajan ja haltijan kannalta kohtuutonta.

Hallinto-oikeuden johtopäätös, että riskitarkastelun perusteella alueesta ei aiheudu orsi- tai pohjaveden pilaantumisen vaaraa, perustuu yksipuoliseen, puutteelliseen ja virheelliseen näytön arviointiin.

Asian kokonaisharkintaan vaikuttaa myös se seikka, että Hyvinkään kaupunki on tietoisena aiemmasta kaatopaikkatoiminnasta ja alueen pilaantuneisuudesta myynyt tilan, jolla on ollut rakennusoikeutta. Pivatic Varikko Oy:llä on tarkoitus kehittää kiinteistöllä toimintaansa, mikä sisältää uudis- ja kunnostamisrakentamista sekä kiinteistöllä suoritettavia kaivutöitä.

$1f8

Perustuslain omaisuudensuojasäännös puoltaa kiinteistön omistajan ja haltijan oikeutta saada kiinteistölle aiheutunut ympäristöhaitta ja -vaara poistetuksi sekä alue sopeutetuksi ympäristöön haitan ja vaaran aiheuttaneen tahon eli Hyvinkään kaupungin toimesta. Hallinto-oikeuden päätöstä tulee tarkastella omaisuudensuojasäännöksen näkökulmasta myös vallitsevassa asemakaavatilanteessa, jossa tavanomaisen kaavan mukaisen rakennusoikeuden käyttäminen voi johtaa pilaantuneen maaperän kaivamiseen ja ympäristön pilaantumisriskiin.

$1fa

Kiinteistöosakeyhtiö on toissijaisesti vaatinut korkeinta hallinto-oikeutta antamaan määräyksen, että Hyvinkään kaupunki on velvollinen kunnostamaan kiinteistön 106-9-830-8 maaperän ja poistamaan jätetäytön Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksessä esitetyllä tavoin viimeistään siinä vaiheessa, kun alueella on tehtävä kiinteistön käyttämiseksi voimassa olevan asemakaavan mukaisesti maaperän puhdistamistoimenpiteitä tai muita toimenpiteitä havaitun maaperän pilaantumisen johdosta.

Hyvinkään kaupungin puhdistamisvastuu seuraa muun ohella ympäristöoikeudellisesta aiheuttajan vastuusta, kyseisen asian selvittämisvastuuta koskevasta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä 2013:187 ilmenevistä oikeusohjeista sekä ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n 1 momentin, vanhan jätelain (1072/1993) 77 §:n, jätehuoltoasetuksen (307/1979) 7, 8 ja 23 §:n, terveydenhoitosäännön (336/1927) sekä vanhan vesilain (264/1961) säännöksistä, kuten ELY-keskus on päätösperusteluissaan todennut. Kaatopaikkatoiminnan lakattua Hyvinkään kaupungin alueelle tekemät suojaustoimenpiteet eivät ole olleet riittäviä ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan estämiseksi. Sen vuoksi ELY-keskuksella on ollut velvollisuus määrätä Hyvinkään kaupunki poistamaan jätetäyttö alueelta. Uusista tai taannehtivista velvoitteista ei asiassa ole kysymys.

Kaatopaikkoja on lainsäädännössä käsitelty omanlaisinaan pilaantumisen aiheuttajina. Se, että kaatopaikan ylläpitäjä ja pilaantumisen aiheuttaja on julkisyhteisö, ei ole vailla merkitystä arvioitaessa kaatopaikan ylläpitäjän vastuita ja mahdollisten taannehtivien vastuiden kohtuullisuutta. Se, miten ympäristölainsäädännössä on yleisesti suhtauduttu uusien vastuiden taannehtivaan säätämiseen, ei siten koske etenkään julkisyhteisön ylläpitämiä kaatopaikkoja.

Jätehuoltolain nojalla annetun jätehuoltoasetuksen 7 §:n mukaan kaatopaikka oli suunniteltava, perustettava ja hoidettava siten, ettei siitä aiheutunut sanottavaa vaaraa tai merkityksellistä haittaa ympäristön asutukselle eikä pinta- tai pohjavesien pilaantumista, ympäristön roskaantumista tai huomattavaa maisemallista haittaa. Jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin mukaan puolestaan jätteiden vastaanoton lakattua yleisellä kaatopaikalla oli käytetty alue viipymättä peitettävä maakerroksella, siistittävä ja saatettava ympäristöön sopeutuvaksi sekä huolehdittava siitä, ettei alueesta sen käytöstä poistamisen jälkeen aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle. Velvoitteet ja vastuut ovat siis myös näissä säännöksissä olleet hyvin samansisältöisiä kuin nykyisin.

Jätehuoltoasetuksen 23 §:llä säädettiin kaatopaikkatoiminnan harjoittajalle nimenomainen taannehtiva vastuu saattaa kaatopaikka ympäristöhaittoja tuottamattomaksi asetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Toisin sanoen myös jo ennen jätehuoltolain ja -asetuksen voimaantuloa lakkautetut kaatopaikat tuli saattaa näiden myöhemmin annettujen säännösten edellyttämälle ympäristöhaittoja tuottamattomalle tasolle.

Vaikka hallinto-oikeus on hyväksynyt Hyvinkään kaupungin puhdistamisvastuun taustalla olevan säädöspohjan, se on kuitenkin päätynyt kumoamaan Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksen sillä perusteella, että jätetäytöstä ei hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan nykyisessä käytössä aiheutuisi haittaa tai vaaraa terveydelle tai ympäristölle. Tältä osin hallinto-oikeuden päätös perustuu joko virheellisiin lähtötietoihin tai väärään lain tulkintaan. Hallinto-oikeus on päätösperusteluissaan tukeutunut yksinomaan Hyvinkään kaupungin teetättämään tutkimusraporttiin (Pöyry Finland Oy 28.8.2014). Mihinkään muuhun asiassa annettuun selvitykseen hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa. Hallinto-oikeuden päätös perustuu puutteellisiin selvityksiin kiinteistöllä olevan jätetäytön sisällöstä ja aiheuttamasta vaarasta sekä ohittaa kokonaan sen tosiasian, että jätetäyttöön joudutaan väistämättä kajoamaan kiinteistön nykyisessä käytössä.

Hallinto-oikeuden päätös lähtee oletuksesta, että Pöyryn tutkimusraportti olisi ollut riittävä ja kattava haitan ja vaaran arvioimiseksi. Kiinteistöosakeyhtiö on viitannut asian aiemmissa käsittelyvaiheissa esiin tuomiinsa Pöyryn tutkimusraportissa olleisiin puutteisiin, jotka ilmenevät Vahanen Environment Oy:n 20.11.2014 päivätystä lausunnosta.

Maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n mukaan maaperän pilaantuneisuuden ja taustapitoisuuksien selvittämiseksi on otettava näytteitä, jotka edustavat hyvin tutkittavaa aluetta, sen maaperää ja pohjavettä. Pöyryn tutkimusraportin näytteet eivät edusta tutkittavaa aluetta asetuksen edellyttämällä tavalla. Ensinnäkin Pöyryn suorittamien kairausten tulokset puuttuvat kokonaan raportista ja sen liitteistä, ja toiseksi jätetäytön laajuuden arviointi perustuu riittämättömiin tutkimuksiin.

$1fb

Pöyryn tutkimusraportissa on tutkimusmenetelmänä käytetty kairaamista. Kairaaminen on menetelmänä epäluotettava etenkin, jos kairauspisteitä ei ole riittävästi. Jätemääräarvio ja jätteen koostumusta koskeva arvio olisi luotettavampaa tehdä koekuopilla. Myös useammalla kairauspisteellä olisi päästy selkeästi luotettavampaan lopputulokseen. Kairaamalla näin harvoja pisteitä ei selviä epäorgaanisen ja orgaanisen jätteen määrä jätetäytössä. Jätetäytöissä suurin osa massasta on yleensä orgaanista jätettä (käytännössä puuta), joka hajoaa. Hajotessaan orgaaninen aines aiheuttaa painaumia alueelle, mistä johtuen vastaavissa tilanteissa edellytetään lähes poikkeuksetta, että orgaaninen jäte poistetaan alueelta ennen rakentamista. Pahimmillaan jopa rakennuksen perustamistapaan voidaan joutua tekemään muutoksia, jos tiedetään, että alueella on hajoavaa orgaanista ainesta. Tutkimusraportista puuttuu riskinarvio orgaanisen jätteen osalta.

$1fc

Pöyryn tutkimusraportissa ei ole lainkaan riskinarviota metaanin osalta, vaikka kohonneita pitoisuuksia oli havaittu alueella vuonna 2008 tehdyissä tutkimuksissa. Raportissa ei ole huomioitu metaanin luonnetta paikoittain jätetäytöstä purkautuvana räjähtävänä kaasuna eikä näytteitä ole otettu riittävästi.

Hallinto-oikeus on referoinut Pöyryn tutkimusraportin johtopäätöksiä ottamatta kantaa kiinteistöosakeyhtiön esittämiin perusteltuihin väittämiin tutkimusraportin puutteellisuudesta. Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa vastanäyttöön eikä perustellut sitä, miksi vastanäyttö on sivuutettu ja miksi hallinto-oikeus on katsonut Pöyryn tutkimusraportin olevan riittävä selvitys käytettäväksi ratkaisun pohjana. Vahanen Environment Oy:n 20.11.2014 päivätyssä lausunnossa todetaan olevan mahdollista, että p-kymeeni, öljy-yhdisteet ja metaani aiheuttavat kiinteistön nykyisessä käytössä haittaa terveydelle. Koska hallinto-oikeuden päätös perustuu selkeästi puutteelliseen riskinarvioon, se on ympäristönsuojelulain ja PIMA-asetuksen vastainen.

Hallinto-oikeus on perustellut haitan ja vaaran arvioinnin osalta päätöstään sillä, että alueella on noin kymmenen vuotta sitten tehty melko laaja maaperän kunnostustyö. Päätös perustuu virheelliseen oletukseen tämän kunnostustyön merkityksestä ja laajuudesta. Kuten Uudenmaan ELY-keskuksen hallintopakkopäätöksestä 7.3.2017 ilmenee, alueen kunnostus on jäänyt kesken eikä edellytettyjä kunnostustavoitteita ole saavutettu. Kunnostamistarve on edelleen olemassa, eivätkä suoritetut puhdistamistoimet ole olleet riittäviä.

Jo kiinteistön nykyisessä käytössä alueella saattaa aiheutua jätetäytön johdosta terveys- tai ympäristöhaittaa, joka johtaa puhdistamistarpeeseen. Alueen nykyinen käyttö väistämättä edellyttää olemassa olevien rakennusten tai rakennelmien korjaamista. Alueen nykyiset, osin 1970-luvulta peräisin olevat rakennukset ovat myös tulossa käyttöikänsä päähän ja edellyttävät joko laajaa peruskorjaamista taikka korvaamista uusilla rakennuksilla viimeistään voimassa olevan vuokrasopimuksen päättyessä 21.8.2024. Kiinteistön peruskorjaaminen, parantaminen tai uudisrakentaminen kiistatta edellyttää jätetäyttöön kajoamista.

Kiinteistö sijaitsee Hyvinkää-nimisellä vedenhankintaa varten tärkeällä pohjavesialueella. Vahanen Environment Oy:n lausunnossa 30.10.2015 on todettu, ettei pohjaveden pilaantumisen vaaraa tai sen riskiä ole voitu Pöyryn tutkimusraportissa poissulkea riittävän luotettavalla tavalla. Hallinto-oikeus on sivuuttanut tämän tosiseikan päätöksessään. Jo yksin pohjaveden pilaantumisriski alueella aiheuttaa Hyvinkään kaupungille välittömän maaperän puhdistamisvastuun.

$1fd

Puhdistamisvastuussa kyse ei ole yksinomaan jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentista, kuten hallinto-oikeus on katsonut. Tosiseikat viittaavat siihen, että puhdistamisvastuu voi tässä asiassa syntyä useammallakin perusteella. Alueen maaperä on pilaantunut, alueella sijaitsee jätetäyttöä, alueen maaperän pilaantumisesta ja jätetäytöstä aiheutuu ympäristön ja terveyden haitan ja vaaran riski, ja lisäksi maaperän pilaantumisesta ja jätetäytöstä seuraa, että alueella on mahdollisesti olemassa myös pohjaveden pilaantumisen riski. Asiassa on esitetty lukuisia muita perusteita, jotka synnyttäisivät puhdistamisvastuun jo yksinäänkin.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee tarvittaessa viran puolesta ottaa kantaa siihen, millä säädösperusteella puhdistamisvastuu lopulta kuuluu Hyvinkään kaupungille riippumatta siitä, millä säädösperusteella Uudenmaan ELY-keskus on määräyksensä antanut. ELY-keskus ei ole perustanut ratkaisuaan vain maaperän pilaantumista koskeviin säädöksiin, vaan muun muassa uuteen ja vanhaan ympäristönsuojelulakiin sisältyneisiin ympäristöhaitan poistamista koskeviin säännöksiin.

Hallinto-oikeus on todennut perusteluissaan, ettei päätöksellä KHO 2013:187 kaatopaikka-alueen laajuuden ja puhdistamistarpeen selvittämisestä ole ratkaistu sitä, mikä taho on mahdollisesti vastuussa tuon kaatopaikkana käytetyn alueen kunnostamisesta. Tältä osin hallinto-oikeuden päätös perustuu ilmeisen virheelliseen lain soveltamiseen. Vain puhdistamisesta vastuussa oleva taho voidaan lain mukaan velvoittaa selvittämään alueen pilaantuneisuus ja puhdistamistarve. Näin ollen korkein hallinto-oikeus on jo tosiasiassa ottanut kantaa myös siihen, kenelle puhdistamisvastuu asiassa kuuluu.

ELY-keskus on perusteluissaan todennut, että koko jätetäyttöä ei voida poistaa kiinteistöltä, koska jätetäyttö sijaitsee osin rakennuksen alla. Yhtiön näkemyksen mukaan perustelu on ristiriidassa ELY-keskuksen päätöslauselman kanssa. Itse puhdistamismääräyksessä rakennuksen alla olevaa jätetäyttöä ei ole rajattu puhdistamisvastuun ulkopuolelle. Ainoa puhdistamisen laajuutta rajoittava tekijä on rakennuksen vaarantaminen. Jos asia jää ELY-keskuksen päätöksen varaan, on vaarana, että puhdistamismääräyksen sisältöä tulkittaisiin päätösperusteluiden valossa siten, että rakennuksen alapuolinen osa olisi rajattu puhdistamisvastuun ulkopuolelle.

ELY-keskus ei ole antanut puhdistamisvastuuta koskevaa määräystä sen jätetäytön osalta, jota ei voida välittömästi poistaa rakennusta vaarantamatta. Päätöksessä ei oteta kantaa siihen, miten tällaisen jätetäytön suhteen menetellään. ELY-keskus toteaa kuitenkin päätösperusteluissaan, että rakennuksen alapuolisen maaperän kunnostamisesta määrätään tarvittaessa myöhemmin. Rakennuksen alapuolinen maaperä on siten ilmeisesti tarkoitettu rajata päätöksen ulkopuolelle, vaikka tällaista rajausta ei ole tehty itse päätöslauselmassa. Joka tapauksessa ELY-keskuksen olisi tullut päätöksessään ottaa huomioon, että jätetäyttö joudutaan puhdistamaan myös nykyisen rakennuksen alapuolisesta maaperästä viimeistään siinä vaiheessa, kun kiinteistöllä sijaitseva rakennus tulee elinkaarensa päähän ja puretaan tai jos rakennusta korjataan sellaisella tavalla, joka edellyttää jätetäyttöön kajoamista.

Yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus päätöksessään joka tapauksessa toteaa selkeästi, että viimeistään siinä vaiheessa, kun alueella on tehtävä kiinteistön käyttämiseksi voimassa olevan asemakaavan mukaisesti maaperän puhdistamistoimenpiteitä tai muita toimenpiteitä havaitun maaperän pilaantumisen johdosta, jätetäytön poistamisesta ja maaperän puhdistamisesta vastaa Hyvinkään kaupunki.

(ELY-keskus) on antanut valituslupahakemusten ja valitusten johdosta lausunnon. ELY-keskus on viitannut päätöksensä perusteluihin ja hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon. Koska asiassa on epäselvyyttä siitä, miten jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin ilmaisua ”vaaraa tai haittaa ympäristölle” tulisi tulkita, ELY-keskus on pitänyt tarpeellisena asiaratkaisun antamista asiassa.

on antanut valituslupahakemusten ja valitusten johdosta selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemusten ja valitusten sekä Pivatic Varikko Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

$201

on antanut annetun lausunnon ja selityksen johdosta vastaselityksen. Yhtiö on uudistanut valituksessa esitetyt vaatimuksensa. Mikäli hallinto-oikeuden päätöstä ei kumota tai ELY-keskuksen päätöstä muuteta valituksessa vaaditulla tavalla, yhtiö on toissijaisesti vaatinut, että asia palautetaan ELY-keskukselle uutta käsittelyä varten.

on antanut annetun lausunnon ja selityksen johdosta vastaselityksen. Yhtiö on viitannut takautuvan kunnostusvastuun osalta vastaselitykseensä liitettyyn emeritusprofessori Erkki Hollon lausuntoon.

Pivatic Varikko Oy:n ja Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikon vastaselitykset on toimitettu tiedoksi

6. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian yhtiöiden valituksista.

1. Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan Pivatic Varikko Oy:n ja Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikon valitusten johdosta ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 7.3.2017 tekemä päätös saatetaan täsmennettynä voimaan. Hyvinkään kaupunginhallituksen ELY-keskuksen päätöksestä hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylätään. Yhtiöiden hallinto-oikeudelle tekemät valitukset tutkitaan välittömästi.

Päätöksen kohta

muutetaan kuulumaan seuraavasti:

”Uudenmaan ELY-keskus asettaa ympäristönsuojelulain 184 §:n nojalla Hyvinkään kaupungille päätöksessä asetetun päävelvoitteen tehosteeksi 30 000 euron suuruisen kiinteän uhkasakon. Hyvinkään kaupungin on ELY-keskuksen päätöksestä ilmenevästi kiinteistön kunnostamiseksi ja tarkempien viranomaismääräysten antamiseksi kolmen kuukauden kuluessa tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksi saamisesta pantava vireille Uudenmaan ELY-keskuksessa ympäristönsuojelulain 136 §:ssä tarkoitettu ilmoitus kunnostussunnitelmineen ja siihen sisältyvine työnaikaisine pohja- ja orsiveden tarkkailusuunnitelmineen.

Jos tätä määräystä ei noudateta, Uudenmaan ELY-keskus voi uhkasakkolain 10 §:n nojalla tuomita uhkasakon maksettavaksi.”

Yhtiöiden valitukset hylätään enemmälti.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat ratkaisut

Pivatic Varikko Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei siltä osin muuteta.

Pivatic Varikko Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

1. Pääasiaratkaisu

Kysymyksenasettelu

Asiassa on, hallinto-oikeuden kumottua ELY-keskuksen päätöksen, yhtiöiden valitusten johdosta arvioitavana, onko Hyvinkään kaupunki Sahanmäen entisen kaatopaikan pitäjänä tullut velvoittaa puhdistamaan kiinteistön 106-9-830-8 maaperä.

Kaupunki on harjoittanut kiinteistön alueella kaatopaikkatoimintaa enintään vuoteen 1957 asti. Jätteiden vastaanotto kaatopaikalle on siten lopetettu ennen jätehuoltolainsäädännön, ympäristönsuojelulainsäädännön ja vanhan vesilain voimaantuloa. Ympäristölainsäädännössä ei ole tuolloin ollut yksiselitteistä vastuuperustetta pilaantuneiden alueiden kunnostamista silmällä pitäen. Vanha jätelaki ja vanha ympäristönsuojelulaki ovat siirtymäjärjestelyin jättäneet oikeustilan näiltä osin vanhan sääntelyn varaan. Myöskään uudet jätelaki ja ympäristönsuojelulaki eivät ole muuttaneet sääntelyä vanhojen pilaantumistapausten osalta. Näin ollen kunnostamisen oikeudellinen vastuuperuste on ratkaistava jätehuoltolain ja osin vieläkin vanhemman lainsäädännön perusteella.

Kysymys on ensinnäkin sen ratkaisemisesta, onko kaupunki ja minkä oikeussääntöjen nojalla velvollinen puhdistamaan maaperän. Jos kaupunki voidaan puhdistamiseen velvoittaa, on toiseksi arvioitava kunnostamisen tarpeellisuus sekä määritettävä kunnostamista koskevien määräysten sisältö ja laajuus. Tätä arviointia tehtäessä on ratkaistava, onko puhdistamistason määrittämisen perustana kiinteistön nykyinen käyttömahdollisuus ja onko kaavoituksella ja sen mahdollisilla muutoksilla vaikutusta asian arviointiin.

Sovellettavat säännökset

Sovellettavat säännökset ilmenevät kootusti edeltä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista. Niiden lisäksi korkein hallinto-oikeus viittaa ympäristönsuojelulain 184 §:n 1 momenttiin ja seuraaviin uhkasakkolain säännöksiin.

Ympäristönsuojelulain 184 §:n (

) 1 momentin mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään. Uhkaa ei kuitenkaan saa asettaa 180 §:n nojalla annetun määräyksen tehosteeksi.

Uhkasakkolain 6 § (

) 1 momentin mukaan uhkasakko asetetaan määräämällä päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla. Kunkin päävelvoitteen tehosteeksi on asetettava eri uhkasakko.

Pykälän 2 momentin mukaan uhkasakko asetetaan markkamäärältään kiinteänä tai siten, että sen suuruus määräytyy ajan kulumisen mukaan (juokseva uhkasakko).

Pykälän 3 momentin mukaan asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava. Määräajan pituutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun mahdollisuus noudattaa sitä sekä muut asiaan vaikuttavat seikat.

Uhkasakkolain 7 § (

) 1 momentin mukaan uhkasakko voidaan kohdistaa vain sellaiseen asianosaiseen, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta. Jos uhkasakko kohdistetaan useisiin asianosaisiin, kullekin on asetettava eri uhkasakko.

Pykälän 2 momentin mukaan, jos päävelvoite koskee yhteisöä tai säätiötä, uhkasakko kohdistetaan joko yhteisöön tai säätiöön taikka sen päätösvaltaa käyttävän toimielimen jäseniin tai toimitusjohtajaan tai vastaavassa asemassa olevaan muuhun henkilöön.

Saatu selvitys

Asiakirjoista saatavaa selvitystä on käsitelty edellä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa.

Korkein hallinto-oikeus tuo lisäksi esiin seuraavan. Pöyryn 28.8.2014 päivätyn tutkimusraportin (Hyvinkään kaupunki, Sahanmäen entisen kaatopaikan jatkotutkimus 2014; jäljempänä Tutkimusraportti 2014) riskitarkastelun perusteella jätetäytöllä ei ole vaikutuksia alueen pohja- ja pintavesiin, eikä alueen jätetäytöstä nykyisessä stabiilissa tilassa aiheudu orsi- tai pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Muutoksenhakijayhtiöt ovat kyseenalaistaneet tämän tutkimusraportin luotettavuuden, ja kantojensa tueksi toimittaneet useita lausuntoja. Näitä on tarpeellisilta osin selostettu edellä tämän päätöksen kertoelmaosassa. Saadun selvityksen merkitystä arvioidaan myös jäljempänä tässä päätöksessä.

Kunnostamisvastuun peruste ja kohdentaminen

Korkein hallinto-oikeus on vuonna 2013 antanut ratkaisun nyt ratkaistavana olevaan asiaan liittyneessä Sahanmäen kaatopaikan kaatopaikka-alueen laajuuden ja puhdistamistarpeen selvittämisvelvoitetta koskeneessa hallintopakkoasiassa (KHO 2013:187). Velvoite on asetettu Hyvinkään kaupungille jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin ja 23 §:n perusteella. Ottaen huomioon oikeudelliseen vastuuperusteeseen liittyvien seikkojen lisäksi sen, että asiakirjaselvityksen perusteella mahdollinen pilaantuminen todennäköisesti kohdistuu Hyvinkään kaupungin pitämän Sahanmäen kaatopaikan ennen vuotta 1956 tapahtuneen täytön alueelle, korkein hallinto-oikeus on katsonut, että kaupunki on voitu velvoittaa selvittämään kaatopaikka-alueen laajuus ja puhdistamistarve.

Hallinto-oikeus on perusteluissaan ratkaisuun KHO 2013:187 viitaten todennut, että vanhan lainsäädännön muodostama kokonaisuus tukee mahdollisten takautuvien jälkihoitovelvoitteiden asettamista vanhojen kaatopaikkojen osalta, mikäli alueesta aiheutuu haittaa terveydelle tai ympäristölle. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa sovellettavan lainsäädännön osalta asiaa ole tältä osin arvioitava toisin.

Hallinto-oikeus on niin ikään edellä mainittuun ratkaisuun viitaten todennut, että sillä ei ole ratkaistu sitä, mikä taho mahdollisesti on vastuussa kaatopaikkana käytetyn alueen kunnostamisesta. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2013:187 koski puhdistamistarpeen selvittämistä. Näin ollen sillä ei ole ratkaistu sitä, onko selvittämään velvoitettu taho myös puhdistamisvelvollinen. Toisaalta selvittämismääräys voidaan lain mukaan kohdistaa vain tahoon, joka lähtökohtaisesti voisi olla puhdistamisvelvollinen. Selvitys puhdistamistarpeesta saattaa kuitenkin tuoda esiin, että puhdistamistarvetta ei ole tai että jokin muu taho voisi olla vastuussa puhdistamisesta.

Jätehuoltolain (673/1978) 8 §:n 3 momentin mukaan yleinen huolenpito jätehuollon järjestämisestä ja valvonnasta kuului kunnalle.

Jätehuoltoasetuksen (307/1979) 8 §:n 2 momentin (118/1981) mukaan jätteiden vastaanoton lakattua yleisellä kaatopaikalla tai sen osalla oli käytetty alue viipymättä peitettävä maakerroksella, siistittävä ja saatettava ympäristöön sopeutuvaksi. Mahdollisuuksien mukaan oli huolehdittava siitä, ettei alueesta sen käytöstä poistamisen jälkeen aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle.

Jätehuoltoasetuksen alkuperäinen 8 §:n 2 momentti sisälsi vain säännöksen ensimmäisen virkkeen.

Jätehuoltoasetuksen 23 §:n mukaan kaatopaikat, joilla jätteiden vastaanotto oli lakannut ennen mainitun asetuksen voimaantuloa, oli kaatopaikkatoimintaa harjoittaneen saatettava asetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kuntoon kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta.

Myös jo 1.1.1928 voimaan tulleen vanhan terveydenhoitolain nojalla annetusta, mainittuna päivänä voimaan tulleesta ja 31.12.1966 saakka voimassa olleesta terveydenhoitosäännöstä (336/1927) käy ilmi, että yleiset kaatopaikat oli järjestettävä ja hoidettava siten, ettei vesi lähteissä, kaivoissa tai muissa vedenottopaikoissa päässyt likaantumaan ja ettei niistä muussakaan suhteessa syntynyt terveydellisiä haittoja.

ELY-keskus on antanut puhdistamismääräykset jätehuoltolain ja jätehuoltoasetuksen säännösten nojalla. Näihin säännöksiin ja terveydenhoitosääntöön viitattiin myös ratkaisussa KHO 2013:187. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Hyvinkään kaupunki aiempana kaatopaikkatoiminnan harjoittajana on edellä mainittujen säännösten nojalla velvollinen kunnostamaan alueen maaperän mahdollisuuksien mukaan siten, ettei käytöstä poistetusta kaatopaikka-alueesta aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle.

Hyvinkään kaupunki on asiassa korostanut, että velvollisuus huolehtia toiminnasta poistuneen kaatopaikan saattamisesta mahdollisuuksien mukaan haitattomaan tilaan on lisätty jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momenttiin vasta 1.4.1981. Sen vuoksi säännöstä ei kaupungin mukaan voida soveltaa takautuvin oikeusvaikutuksin Sahanmäen kaatopaikkaan valituksenalaisessa asiassa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että 1.4.1979 voimaan tulleen jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin säännös alkuperäisessä muodossa sekä jätehuoltoasetuksen 23 §, jonka mukaan ennen asetuksen voimaantuloa lakanneen kaatopaikan kuntoon saattaminen alkuperäisen jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin mukaiseen kuntoon tuli tehdä kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta, ovat jo sinällään sisältäneet taannehtivia jälkihoitovelvoitteita lakanneiden kaatopaikkojen osalta kaatopaikkatoimintaa harjoittaneille. Siihen nähden jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momenttiin tehty lisäys (118/1981) ei ole esteenä mainitun säännöksen huomioon ottamiselle kunnostamisvastuusta päätettäessä.

Valituksenalaisessa asiassa ei ole välittömästi kysymys muiden mahdollisten vastuuperusteiden arvioimisesta. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että kaatopaikkatoiminta on päättynyt Sahanmäen entisellä kaatopaikalla ennen vuoden 1961 vesilain (264/1961) voimaantuloa (1.4.1962). Vaikka vastuuperusteena ei tässä asiassa olekaan pohjaveden pilaamiskiellon rikkominen, mahdollisilla pohjaveteen kohdistuvilla vaikutuksilla voi olla merkitystä arvioitaessa jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettua vaaraa tai haittaa ympäristölle.

Valituksenalaisessa asiassa on kiistatonta, että Hyvinkään kaupunki on läjittänyt Sahanmäen entisen kaatopaikan alueelle Tutkimusraportissa 2014 mainittuja jätemateriaaleja. Kiinteistöä on käytetty kaatopaikkana noin vuoteen 1957 saakka. Kun otetaan huomioon edellä vastuuperusteesta lausuttu, Hyvinkään kaupunki on jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentti ja 23 § huomioon ottaen entisenä kaatopaikkatoiminnan harjoittajana alueen maaperän puhdistamisesta ja kunnostamisesta vastuussa oleva taho. Se on siten velvollinen puhdistamaan alueen, mikäli pilaantuneesta maaperästä aiheutuu jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettua vaaraa tai haittaa ympäristölle.

Kunnostamisvastuun laajuus ja sisältö

Asiassa on arvioitava, onko Hyvinkään kaupunki ELY-keskuksen päätöksessä mainittujen säännösten nojalla voitu velvoittaa kunnostamaan alue poistamalla jätetäyttö ja alueen maa-aines siltä osin kuin se ylittää maaperän pilaantuneisuuden ja kunnostustarpeen arvioimiseksi annetussa valtioneuvoston asetuksessa (214/2007) säädettyjen teollisuusalueille asetettujen ylempien ohjearvojen mukaisen tason. Yhtiöiden valitusten johdosta on lisäksi arvioitava, tulisiko maaperän puhdistamisvelvollisuuden olla ELY-keskuksen päätöksessä määrättyä laajempi.

Jätehuoltolaissa tai sen nojalla annetussa jätehuoltoasetuksessa ei ole määritelty tarkemmin, mitä asetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitetaan ”haitalla tai vaaralla ympäristölle” tai ”ympäristöön sopeutuvuudella”. Myöskään oikeuskäytännöstä ei ole saatavissa suoraan johtoa säännöksen tulkintaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei voida välittömästi soveltaa voimassa olevan ympäristönsuojelulain vastaavansisältöisiä käsitteitä, mutta näiden käsitteiden sisältöä ja siten puhdistamistasolle asetettavia vaatimuksia on kuitenkin arvioitava nykyhetken tieteellisen tietämyksen valossa. Tähän nähden maaperän pilaantuneisuuden ja kunnostustarpeen arvioimiseksi annetussa valtioneuvoston asetuksessa (214/2007) säädettyjä ohjearvoja voidaan käyttää viitteenä määritettäessä laissa edellytettyä puhdistustasoa. Tämän puolestaan vaikuttaa alueen ja sen ympäristön nykyinen ja kaavassa osoitettu käyttö.

Tutkimusraporttiin 2014 sisältyneen riskinarvion johtopäätöksen mukaan haitta-aineiden kulkeutumisriski on pieni/merkityksetön. Koska haitta-aineet eivät kulkeudu, eikä niille voi siitä syystä altistua, terveysriski on riskinarvion mukaan alhainen ja hyväksyttävä.

Edellä lausuttu johtopäätös huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, samoin kuin ELY-keskus päätöksessään, että tutkimusraportissa tehtyä riskinarviointia lähtökohtana pitäen kiinteistön nykyisessä stabiilissa tilanteessa ei ympäristönsuojelun kannalta olisi tarvetta ryhtyä kunnostustoimenpiteisiin.

Tutkimusraportin 2014 riskinarvion johtopäätösten mukaan riskinhallinnan kannalta alueen tulevassa käytössä on otettava huomioon haitta-aineiden esiintyminen ja sen asettamat rajoitukset esimerkiksi maaperän kaivamiselle sekä maanalaisten rakenteiden sijoittamiselle ja orsivettä muodostavan kerroksen puhkaisemiselle.

$210

Asiassa on edellä esitetyn perusteella arvioitava, aiheutuuko mahdollisesta maaperän jätetäyttöön kajoamisesta korjaus-, kunnostamis- tai rakentamistoimenpiteiden yhteydessä kiinteistöllä sen nykyisessä, voimassa olevan asemakaavan mukaisessa teollisuusaluekäytössä kaatopaikan haitta-aineiden jäämien vuoksi jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettua vaaraa tai haittaa ympäristölle. Tällöin on ratkaistava, tuleeko Hyvinkään kaupunki entisenä kaatopaikan pitäjänä velvoittaa puhdistamaan jäljellä olevat haitta-aineet maaperästä ELY-keskuksen päätöksessä edellytettyyn puhdistustasoon, vaikka entisestä kaatopaikan alueesta ei sen nykyisessä stabiilissa tilassa aiheutuisikaan säännöksessä tarkoitettua vaaraa tai haittaa.

Asian arvioinnissa on toisaalta otettava huomioon myös se, että kyseessä on alun perin ollut kaatopaikkatoiminta, johon on kuulunut haitallisia aineita sisältävien jätteiden läjittäminen maahan. Kuten sekä hallinto-oikeus että ELY-keskus ovat päätöstensä perusteluissa tuoneet esiin, vanhaa kaatopaikkaa koskevassa tarkastelussa aiheutuvan haitan ja vaaran arvioinnin tulisi keskeisesti perustua tapauskohtaiseen kokonaisarvioon alueesta aiheutuvista riskeistä terveydelle ja ympäristölle. Tätä ilmentävät myös jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin toisen virkkeen alun sanat mahdollisuuksien mukaan.

Päättyneen kaatopaikkatoiminnan jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentin ja 23 §:n mukaisten jälkihoitovelvoitteiden tarkoituksena on ollut varmistaa kaatopaikan saattaminen tilaan, jossa kaatopaikasta ei aiheudu vaaraa tai haittaa ympäristölle. Valituksenalaista asiaa arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon muun ohella se, että kaupunki on kaatopaikkatoiminnan lakattua kaavoittanut Sahanmäen entisen kaatopaikan alueella sijaitsevan kiinteistön teollisuuskäyttöön. Ympäristöasioita koskevassa oikeuskäytännössä on hallinto-oikeuden päätöksessä todetun mukaan yleisesti hyväksytty, että pilaantuneen alueen kunnostustarvetta voidaan tapauskohtaisesti tarkastella vanhaa jätehuoltolakia soveltaen lain soveltamishetkellä vallitsevaan pilaantumiseen riippumatta siitä, onko toiminnassa toimittu sen ajan lainsäädännön mukaisesti. Tarkastelussa tulee ottaa huomioon ajanmukaisin tieto ympäristön pilaantumisen tasosta.

Näissä oloissa korkein hallinto-oikeus katsoo, että valituksenalaisessa asiassa kunnostamisvastuun laajuuden arviointia ei voida perustaa yksinomaan siihen, ettei alueesta sen nykyisessä stabiilissa tilassa aiheutuisi jätehuoltoasetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuja seurauksia.

Tutkimusraportin 2014 mukaan Sahanmäen kaatopaikkatoiminta on jatkunut vuoteen 1957. Kaatopaikka-alueen laajuus on tutkimustulosten perusteella noin 6 700 neliömetriä. Noin 1 000 neliömetriä on rakennuksen alla olevaa jätetäyttöä. Jätetäyttökerroksen laajuus on tutkimustulosten perusteella lähes sama kuin pilaantuneeksi todetun maamassan esiintymisalue. Jätetäytön keskimääräinen paksuus maaperähavaintojen perusteella koko alueella on noin 1,75 metriä. Jätetäytön määräksi on arvioitu 11 800 kuutiometriä. Jätetäyttö ulottuu syvimmillään viiden metrin syvyyteen maan pinnasta. Täyttökerroksen paksuus vaihtelee 1 – 4 metrin välillä. Pintamaa on alkuperäistä tai täyttöhiekkaa noin metrin syvyisenä kerroksena. Kaatopaikan pohjalla on noin 1 – 2 metrin syvyinen turvekerros, joka alkaa noin 3 – 5 metrin syvyydeltä. Turpeen alapuolella maa on silttiä.

$212

Tutkimusraportissa 2014 on todettu, että ekologisten riskien arviointi ei ole tarpeen, koska alue on teollisuusaluetta. Tätä johtopäätöstä ei ole asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella perusteita arvioida toisin.

Tutkimusraportin 2014 mukaan pohjaveden laadussa ei ole todettu kaatopaikan vaikutusta, eikä entisen kaatopaikan jätetäytöllä nykyisessä stabiilissa tilanteessa ole vaikutuksia alueen pohjavesi- tai pintavesiin. Tutkimusraportin riskinarvion mukaan alueen tulevassa käytössä on edellä todetun mukaisesti kuitenkin otettava huomioon haitta-aineiden esiintyminen ja sen asettamat rajoitukset esimerkiksi maaperän kaivamiselle sekä maanalaisten rakenteiden sijoittamiselle ja orsivettä muodostavan kerroksen puhkaisemiselle. Maaperässä kaatopaikkatoiminnasta peräisin olevista haitta-aineista ympäristöön kohdistuva riski voi tulla merkitykselliseksi maaperää kaivettaessa. Täytössä oleville haitta-aineille on mahdollista altistua, jos maata kaivetaan ja siinä yhteydessä hengitetään tai niellään haitta-ainepitoista pölyä. Riskinarvion johtopäätökset huomioon ottaen jätetäytöstä saattaa aiheutua teollisuuskiinteistön kaavanmukaiselle käytölle ja kunnossapidolle rajoituksia.

Asiakirjoissa olevan Vahanen Environment Oy:n 30.10.2015 päivätyn lausunnon (Lausunto Hyvinkään kaupungin Sahanmäen entisen kaatopaikan pohjavesiolosuhteista) johtopäätöksissä on todettu, että mainitussa lausunnossa esitetyn ja muun käytettävissä olevan tiedon perusteella ei ole mahdollista poissulkea, etteikö Sahanmäen entisen kaatopaikan jätetäytössä olevia ja alla olevaan maaperään sitoutuneita haitta-aineita voisi kulkeutua edelleen pohjaveteen. Lausunnon mukaan haitta-aineiden kulkeutumisriski heikentää pohjavesialueiden käyttökelpoisuutta vedenhankinnassa.

Korkein hallinto-oikeus arvioi asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella, että maaperän kaivamista edellyttäviä korjaus-, kunnostamis- tai rakentamistoimenpiteitä tehtäessä kiinteistön maaperän jätetäyttöön kajoaminen sisältää riskin orsivesikerroksen puhkeamiselle. Ympäristönsuojelulain 17 §:ssä säädetty pohjaveden pilaamiskielto sisältää myös vaaran aiheuttamisen kiellon, jolloin jo haitan mahdollisuus on estettävä. Maaperän jätetäyttöön kajoaminen lisäisi muun muassa orgaanisten yhdisteiden ympäristöön kulkeutumisen riskiä. Jätetäyttöön kajoaminen saattaisi aiheuttaa myös alueella oleskelevien ihmisten terveyteen ja ympäristöön kohdistuvan riskin.

$213

Yhtiöiden valituksissa korkeimmalle hallinto-oikeudelle on, siten kuin tämän edeltä kertoelmaosasta tarkemmin ilmenee, uudistettu yhtiöiden hallinto-oikeudessa esittämät vaatimukset, joiden mukaan ELY-keskuksen määräyksessään yksilöimien puhdistustoimien tulisi katsoa koskevan myös kiinteistöllä sijaitsevan rakennuksen alapuolista maaperää.

ELY-keskus on päätöksensä ratkaisuosassa määrännyt, että Hyvinkään kaupungin on kunnostettava kysymyksessä olevan kiinteistön maaperä. Tältä osin päätöksessä on muun ohella määrätty, että jätetäyttö ja pilaantuneet maa-ainekset on poistettava siinä laajuudessa kuin se on mahdollista kiinteistöllä sijaitsevaa rakennusta vaarantamatta. ELY-keskus on päätöksensä perusteluissa kohdassa ”Määräyksen sisältö” tältä osin todennut, että koko jätetäyttöä ei voida poistaa kiinteistöltä, koska jätetäyttö sijaitsee osin rakennuksen alla ja että rakennuksen alapuolisen maaperän kunnostamisesta määrätään tarvittaessa myöhemmin.

ELY-keskus on päätöksessään lausunut, että jos rakennuksen alle jää haitta-ainepitoisuuksia tai jätetäyttöä, niiden aiheuttamat riskit tulevat arvioitaviksi kunnostuksen jälkeen. Arvioinnissa otetaan päätöksen mukaan tällöin huomioon kunnostuksen aikana saadut lisätiedot jätetäytöstä ja maaperän haitta-ainepitoisuuksista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin tältä osin Tutkimusraportista 2014 ilmenevän, että kiinteistöllä olevan rakennuksen alapuolen osalta haitta-ainepitoisuuksia ja jätetäytön olemassaoloa on tutkittu ja todettu jätetäytön ulottuvan noin 1 000 m2:n osalta rakennuksen alle. Edellä puhdistamisvastuun kohdentamisesta ja sisällöstä lausutun perusteella kaupunki on lähtökohtaisesti vastuussa maaperän puhdistamisesta päätöksessä edellytettyyn puhdistustasoon kaatopaikan koko jätetäytön osalta.

Asiassa ei ole kuitenkaan selvitystä siitä, onko jätetäyttö mahdollista poistaa rakennusta vaarantamatta kiinteistöllä olevan rakennuksen alapuolelta. Kun otetaan huomioon, että ELY-keskuksen nyt voimaan saatetun päätöksen mukaan Hyvinkään kaupunki on ennen päätöksessä tarkoitettuun kiinteistön maaperän kunnostamiseen ryhtymistä määrätty kiinteistön kunnostamiseksi ja tarkempien viranomaismääräysten antamiseksi panemaan Uudenmaan ELY-keskuksessa vireille ympäristönsuojelulain 137 §:ssä tarkoitettu ilmoitus päätöksessä tarkoitettuine kunnostussuunnitelmineen, tässä vaiheessa ei ole perusteita muuttaa ELY-keskuksen päätökseen sisältyviä määräyksiä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo niin ikään, samoin kuin ELY-keskus, että yhtiöiden vastineissa ja valituksissa korkeimmalle hallinto-oikeudelle esiin nostetut riskinarvioinnin puutteellisuutta koskevat seikat eivät ole tämän päätöksen lopputulos huomioon ottaen sellaisia, jotka edellyttäisivät riskinarvion täydentämistä tässä vaiheessa.

Näillä perusteilla ja kun edellä mainittujen kunnostamisen rajausta koskevien vaatimusten osalta otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä ELY-keskuksen päätöksessä tältä osin lausutut perustelut, ELY-keskuksen päätöksen lopputulosta ei kunnostettavan alueen rajauksen osalta ole perusteita muuttaa yhtiöiden edellä mainittujen vaatimusten johdosta.

Lopputulos

Uhkasakon asettamispäätöksestä on selvästi käytävä ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu. ELY-keskuksen päätös on tulkinnanvarainen siltä osin mihin päävelvoite on kohdistettu. Tämän vuoksi päätöstä on uhkasakon asettamisen osalta täsmennettävä siten, että sakon uhka kohdistuu kunnostussuunnitelman sisältävän ilmoituksen vireillepanoon.

Edellä tässä päätöksessä lausutut perustelut huomioon ottaen Hyvinkään kaupunki on voitu määrätä puhdistamaan Sahanmäen käytöstä poistetun kaatopaikan alueen maaperä. Kiinteistöltä poistettavien pilaantuneiden maa-ainesten osalta riittävänä kunnostustasona on pidettävä maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista annetun valtioneuvoston asetuksen (214/2007) mukaista ylempää ohjearvotasoa, jota käytetään yleensä maaperän pilaantuneisuuden vertailuarvona teollisuuskäytössä olevilla kiinteistöillä.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä muutoin ELY-keskuksen päätöksen kohdassa Määräyksen sisältö toisessa ja kolmannessa kappaleessa lausutut perustelut sekä edellä tässä päätöksessä viitatut säännökset, Vaasan hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Näin ollen Hyvinkään kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle tekemä valitus on hylättävä. Yhtiöiden hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämät vaatimukset on enemmälti hylättävä ja ELY-keskuksen päätös on saatettava uhkasakon asettamisen osalta täsmennettynä voimaan.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja tulkinnanvaraisuus sekä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §, ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden ratkaisua, jolla Pivatic Varikko Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa on hylätty.

Samoilla perusteilla ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen kohtuutonta, että Pivatic Varikko Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Pekka Aalto sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Pivatic Oy

Uudenmaan ympäristökeskus

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Vaasan hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus

Hyvinkään kaupunki

Vastuun kohdentaminen

3.1 Valitukset hallinto-oikeudessa

1. Hyvinkään kaupunginhallitus

2. Pivatic Varikko Oy

3. Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikko

3.2 Vastineet ja vastaselitykset hallinto-oikeudessa

Hyvinkään kaupunginhallitus

Pivatic Varikko Oy

Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikko

Asiakirjoista saatava selvitys

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Oikeudenkäyntikulut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Juha Väisänen ja Kirsi Stark, joka on myös esitellyt asian.

5.1 Muutoksenhakukirjelmät

1. Pivatic Varikko Oy

2. Kiinteistö Oy Hyvinkään Varikko

5.2 Kuulemismenettely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hyvinkään kaupunginhallitukselle.

Uhkasakon asettaminen

Uhkasakko, teettämisuhka ja keskeyttämisuhka

Uhkasakon kohdistaminen

Korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemman päätöksen merkitys

Jätehuolto- ja terveydenhoitolainsäädäntö puhdistamisvastuun perusteena

Kunnostamisvastuun kohdistuminen

Lähtökohdat

Vaaran tai ympäristöhaitan aiheutuminen nykyisessä stabiilissa tilanteessa

Vaaran tai ympäristöhaitan aiheutuminen alueen maaperään kajottaessa

Johtopäätökset vaaran tai ympäristöhaitan aiheutumisesta

Kunnostettavan alueen rajausta koskevat yhtiöiden vaatimukset

Perustelut