KHO:2021:130 – Grundläggande utbildning

A som gick i tredje klassen i specialklass beviljades inte personligt skolgångsbiträde. Beslutet motiverades bland annat med att det i A:s undervisningsgrupp förutom en specialklasslärare fanns tre skolgångsbiträden vilket innebar att A:s i beslutet om särskilt stöd fastställda intensiva behov av biträde uppfylldes.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att i lagen om grundläggande utbildning varken ingår bestämmelser om rätten till personligt biträde eller hur biträdestjänsterna ordnas. Utbildningsanordnaren har prövningsrätt avseende hur biträdestjänsterna ordnas. Biträdestjänsterna ska dock ordnas så att elevens rätt till undervisning enligt hens enskilda förutsättningar förverkligas. När biträdestjänsterna ordnas ska förutom elevens enskilda behov beaktas även undervisningsgruppens storlek, de andra elevernas situation och hur undervisningen av eleverna i undervisningsgruppen som helhet har ordnats. Kommunen är inte skyldig att bevilja eleven ett personligt skolgångsbiträde om de tjänster vilka är en förutsättning för att eleven ska kunna delta i undervisningen bedömda som en helhet kan ordnas på ett annat sätt. Ansökan kan ändå inte avslås enbart på den grunden att kommunens linje är att biträdestjänsterna ordnas på ett givet sätt i kommunen.

A hade blivit rekommenderad ett personligt skolgångsbiträde men i sakkunnigutlåtandena hade inte explicit konstaterats att ett personligt skolgångsbiträde var en förutsättning för att eleven ska kunna delta i undervisningen (jmfr. HFD 2006:79). Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att ingen avgörande betydelse ska ges åt hurudan sakkunnigutlåtandenas ordalydelse är utan ärendet ska avgöras genom att bedöma elevens förutsättningar att delta i undervisningen utgående från utredningen i ärendet som en helhet.

Högsta förvaltningsdomstolen bedömde utgående från den utredning som erhållits om A:s deltagande i undervisningen, hur skoldagarna förlöpte och sakkunnigutlåtandena att de biträdestjänster som A hade i skolan inte var tillräckliga för att trygga förutsättningarna för hens deltagande i undervisningen. För att undervisningen skulle vara ordnad så att 3 § 2 mom. i lagen om grundläggande utbildning uppfylls förutsattes att A anvisas ett personligt skolgångsbiträde.

Lagen om grundläggande utbildning 3 § 2 mom. och 31 § 1 mom.

Se och jmfr. KHO 2006:79

Ärendet har avgjorts av justitieråden Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Juha Lavapuro och Ari Wirén. Föredragande Milla Wartiovaara.

Erityisluokalla kolmatta luokkaa käyneelle A:lle ei ollut myönnetty henkilökohtaista koulunkäyntiavustajaa. Päätöstä oli perusteltu muun ohella sillä, että A:n opetusryhmässä oli erityisluokanopettajan lisäksi kolme koulunkäynninohjaajaa, joten erityisen tuen päätöksessä määritelty intensiivinen ohjaajan tarve toteutui.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että perusopetuslaissa ei säädetä oikeudesta henkilökohtaiseen avustajaan eikä muutoinkaan avustajapalveluiden järjestämistavasta. Opetuksen järjestäjällä on siten harkintavaltaa sen suhteen, miten avustajapalvelut järjestetään. Avustajapalvelut tulee kuitenkin järjestää siten, että oppilaan oikeus opetukseen hänen yksilöllisten edellytystensä mukaisesti toteutuu. Avustajapalveluita järjestettäessä on oppilaan yksilöllisten tarpeiden lisäksi otettava huomioon myös opetusryhmän koko, muiden oppilaiden tilanne sekä se, miten opetusryhmässä olevien oppilaiden opetus on kokonaisuutena järjestetty. Kunnalla ei ole velvollisuutta myöntää oppilaalle henkilökohtaista koulunkäyntiavustajaa, jos oppilaan opetukseen osallistumisen edellyttämät palvelut voidaan kokonaisuutena arvioiden järjestää muulla tavalla. Hakemuksen hylkääminen ei voi kuitenkaan perustua pelkästään kunnan tekemään linjaukseen siitä, että avustajapalvelut järjestetään kunnassa tietyllä tavalla.

A:lle oli suositeltu henkilökohtaista koulunkäyntiavustajaa, mutta asiantuntijalausunnoissa ei ollut yksiselitteisesti todettu henkilökohtaisen koulunkäyntiavustajan olevan välttämätön edellytys oppilaan perusopetukseen osallistumiselle (vrt. KHO 2006:79). Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ratkaisevaa merkitystä ei tullut antaa pelkästään sille, millä tavoin asiantuntijat olivat lausuntonsa sanoittaneet, vaan asia tuli ratkaista arvioimalla oppilaan opetukseen osallistumisen edellytyksiä saadun selvityksen perusteella kokonaisuutena.

Korkein hallinto-oikeus arvioi A:n opetukseen osallistumisesta ja koulupäivien sujumisesta sekä asiantuntijalausunnoista saadun selvityksen perusteella, että A:n koulussa saama avustajapalvelu ei ollut riittävä hänen opetukseen osallistumisensa edellytysten turvaamiseksi. Koulunkäynnin järjestäminen niin, että hänen opetuksensa olisi tullut järjestetyksi perusopetuslain 3 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla, olisi edellyttänyt, että hänelle olisi osoitettu henkilökohtainen koulunkäyntiavustaja.

Perusopetuslaki 3 § 2 momentti ja 31 § 1 momentti

Ks ja vrt. KHO 2006:79

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 22.9.2020 nro 20/0353/2

Asian aikaisempi käsittely

C:n kaupungin opetuspäällikkö on 29.11.2019 (§ 178) päättänyt, että A:lle ei myönnetä henkilökohtaista koulunkäyntiavustajaa. Päätöksen perusteluissa on todettu, että A:n tuen taso on tällä hetkellä korkeimmalla portaalla. Pienluokassa, joka on A:n pääsääntöinen opetusryhmä, on erityisluokanopettajan lisäksi kolme koulunkäynninohjaajaa, joten erityisen tuen päätöksessä määritelty intensiivinen ohjaajan tarve toteutuu.

B lapsensa A:n huoltajana on valittanut opetuspäällikön päätöksestä hallinto-oikeuteen. Hän on vaatinut, että opetuspäällikön päätös kumotaan ja A:lle määrätään henkilökohtainen koulunkäyntiavustaja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Perusopetuslain 3 §:n 2 momentin mukaan opetus järjestetään oppilaiden ikäkauden ja edellytysten mukaisesti siten, että se edistää oppilaiden tervettä kasvua ja kehitystä.

Perusopetuslain 31 §:n 1 momentin mukaan vammaisella ja muulla erityistä tukea tarvitsevalla oppilaalla on oikeus saada maksutta opetukseen osallistumisen edellyttämät tulkitsemis- ja avustajapalvelut, muut opetuspalvelut, erityiset apuvälineet sekä 39 §:n nojalla järjestettävät palvelut.

Avustajapalveluiden järjestämistapa

Perusopetuslaissa ei säädetä oikeudesta henkilökohtaiseen avustajaan eikä muutoinkaan avustajapalveluiden järjestämistavasta. Tarvittavat avustajapalvelut määräytyvät ensisijaisesti kunkin oppilaan tarpeen mukaan, mutta arviointiin vaikuttaa myös se, miten opetus on järjestetty ja mikä on opetusryhmän koko ja kokonaistilanne. Hallinto-oikeus toteaa, että asia tulee ratkaista A:n opetukseen osallistumisen edellytysten ja näin olen hänen henkilökohtaisen tilanteensa mukaisesti.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan A:llä on diagnosoitu määrittämätön älyllinen kehitysvammaisuus, epilepsia, aktiivisuuden ja tarkkaavuuden häiriö sekä Touretten oireyhtymä. A on syksyllä 2019 aloittanut 3. luokan opinnot D:n koulussa kahdeksan oppilaan pienryhmässä äidinkielen, matematiikan, uskonnon, ympäristöopin, englannin kielen, kuvataiteen ja käsityön osalta yksilöllisen oppimäärän mukaisesti. A kuuluu pidennetyn oppivelvollisuuden piiriin.

$f0

A:n erityisluokanopettaja on osallistunut 13.9.2019 pidettyyn tapaamiseen, jossa ovat olleet mukana myös äiti, vammaispalvelun sosiaaliohjaaja ja lastensuojelun johtava sosiaalityöntekijä. Asiakirjoissa olevaan asiakaskertomukseen on kirjattu, että opettajan mukaan nyt on alkanut näkymään jonkun verran omaa motivaatiota ja opiskelutaitoja. Valmiutta ei ole ollut aiempina vuosina. A:n haaste on vahva omaehtoisuus. Oman toiminnan ohjauksen taitoa ei ole kehittynyt. Kun aikuinen ei pysty kokopäiväisesti istumaan vieressä, A jumittaa ja haluaa tehdä, miten itse haluaa ja saa raivarin. Syksyssä 2019 ero aiempiin on ollut se, että kyseiset tilanteet on saatu sujuvammin rauhoitettua ja työskentelytilakin on voinut löytyä. Kun joku istuu koko ajan vieressä ja ohjaa, niin A:lta löytyy osallistumishalua.

Valituksen johdosta annetun lausunnon mukaan A:n pienryhmässä erityisluokanopettajalla on apunaan kolme koulunkäynnin ohjaajaa, joita ei ole määrätty henkilökohtaiseksi avustajaksi kenellekään oppilaista.

Yllä mainittujen selvitysten nojalla on ilmeistä, että A tarvitsee avustajan tukea koulunkäyntiin. Asiantuntijalausunnoissa ei kuitenkaan yksiselitteisesti todeta, että henkilökohtainen avustaja on välttämätön edellytys A:n perusopetukseen osallistumiselle. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan A ei esitetyn selvityksen perusteella tarvitse sillä tavoin jatkuvasti aikuisen tukea, että vain henkilökohtainen avustaja riittäisi turvaamaan hänen tuen tarpeensa.

Asiakirjojen mukaan A:n pienryhmässä on erityisluokanopettajan lisäksi kolme koulunkäynnin ohjaajaa, jotka tarvittaessa avustavat A:ä. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että opetuspäällikön päätöksessä on otettu riittävästi huomioon A:n yksilölliset olosuhteet ja se, että A:lle on hakemuksen hylkäämisestä huolimatta järjestetty perusopetuslain 31 §:n 1 momentissa tarkoitettu opetukseen osallistumisen edellyttämä avustajapalvelu. Edellä olevan perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon kunnan harkintavalta opetuksen järjestämisessä opetuspäällikön päätös ei ole perusopetuslain vastainen. Opetuspäällikön päätöstä ei ole syytä kumota tai muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jani Ruotsalainen ja Riikka Mäki, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on alaikäisen lapsensa huoltajana pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

A on erityislapsi, jolla on diagnosoitu F79.9 määrittämätön älyllinen kehitysvammaisuus, G40.39 yleistynyt epilepsia, F90.0 tarkkaavaisuushäiriö ja yliaktiivisuutta sekä F95.2 Touretten oireyhtymä.

Opetuspäällikön päätöksen perustelujen mukaan A:n luokassa on kolme koulunkäynninohjaajaa. Muutoksenhakijan käsityksen mukaan luokassa on kuitenkin ollut vain kaksi koulunkäynninohjaajaa. Kysymys on erityistarpeisten lasten pienluokasta, jonka kaikki kahdeksan oppilasta tarvitsevat vahvaa erityistä tukea ja koulunkäyntiavustajan ohjausta.

A:n oppimisen tuen tarvetta ei ole muutoksenhakijan käsityksen mukaan tarkastettu moniammatillisessa yhteistyössä, johon päätöksessä on viitattu. Päätös on esimerkiksi vastoin lastenneurologian erikoislääkärin nimenomaista suositusta.

A:lle on laadittu kuntoutussuunnitelma Y:n kuntayhtymässä 26.8.2019. Kuntoutussuunnitelmasta ilmenee yksiselitteisesti suositus henkilökohtaisesta koulunkäyntiavustajasta.

A:n käyttäytyminen koulussa on ollut haastavaa. Opettajan mukaan A on käyttäytynyt häiritsevästi ja aggressiivisesti. Opettajan käsityksen mukaan A olisi tarvinnut rinnalleen kokoaikaisesti aikuisen. Kun tämä ei ole ollut mahdollista, tilanteet ovat päässeet eskaloitumaan. A on pystynyt osallistumaan oppimistilanteisiin vain hyvin vähäisessä määrin. Tilanteiden kärjistyessä A:n koulupäivä on keskeytetty tai se olisi ollut tarpeen keskeyttää. Lastensuojelun asiakassuunnitelmaneuvottelussa 13.9.2019 opettaja on kertonut pienluokassa olevan muitakin lapsia, joilla on haasteita. Kun aikuinen ei kokopäiväisesti pysty istumaan vieressä, A jumittaa, haluaa tehdä mitä itse haluaa ja saa raivokohtauksen. Osallistumishalua löytyy, kun joku istuu koko ajan vieressä.

Hallinto-oikeudelle toimitetusta koonnista ilmenee, että A:n opettaja on 14.9.2018 tiedustellut äidiltä, onko A:lle kirjoitettu todistusta henkilökohtaisen koulunkäyntiavustajan tarpeellisuudesta. Opettaja on ohjannut äitiä pyytämään todistusta Y:n kuntayhtymästä. Koonnista käy myös ilmi, että A:n koulupäivä on keskeytetty 7.11.2018, 18.1.2019 ja 21.1.2019. Äidin aloitettua työt koulupäiviä ei ole enää voitu keskeyttää, jolloin opettajan mukaan A on ollut huonoina päivinä ”säilössä” koulussa. Opettaja olisi halunnut keskeyttää koulupäivän ainakin 13.5.2019 ja 20.5.2019. Opettaja on ollut uudelleen yhteydessä äitiin henkilökohtaista koulunkäyntiavustajaa koskevassa asiassa 5.9.2019. Opettaja on lisäksi ottanut asiassa yhteyttä opetuspäällikköön.

C:n kaupungin sosiaalikeskuksen palvelusuunnitelmassa 11.10.2019 on ohjattu äitiä hakemaan kirjallisella hakemuksella henkilökohtaista avustajaa kouluun.

Koulunkäynninohjaajien osoittaminen ryhmälle ei ole turvannut A:lle riittävän intensiivistä oppimista. Ryhmässä on muitakin avun tarvitsijoita, eivätkä koulunkäynninohjaajien resurssit ole riittäneet siihen, että ohjaaja olisi ollut kokoaikaisesti A:n kanssa. Tämä olisi kuitenkin ollut tarpeen niin erikoislääkärin kuin A:n oman opettajan mukaan.

A käy tällä hetkellä koulua X:n kaupungissa, jossa hänelle on myönnetty henkilökohtainen koulunkäyntiavustaja. Henkilökohtaisessa oppimissuunnitelmassa A:n on katsottu tarvitsevan henkilökohtaisen avustajan tukea koko kouluajan.

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO 2006:79 katsonut, että peruskoulun kolmannen luokan oppilaalla, jolla on ADHD-oireyhtymä ja lieväasteinen älyllinen kehitysvamma, oli oikeus saada henkilökohtainen koulunkäyntiavustaja, vaikka hänen käymällään seitsemän oppilaan erityisluokalla oli kaksi luokkakohtaista koulunkäyntiavustajaa. A:n tilannetta voidaan kokonaisuudessaan pitää vielä haastavampana.

Muutoksenhakija on liittänyt valituskirjelmäänsä Y:n kuntayhtymän kuntoutussuunnitelman 26.8.2019, koonnin koulutapahtumista ja opettajan yhteistyöstä äidin kanssa, ilmoituksia koulupäivien keskeytyksistä, lastensuojelun asiakassuunnitelman 13.9.2019, viranhaltijan päätöksen henkilökohtaisen avustajan myöntämisestä kotiin vammaispalvelulain nojalla 19.9.2019, C:n kaupungin sosiaalikeskuksen palvelusuunnitelman 11.10.2019 sekä X:n kaupungissa A:lle laaditun henkilökohtaisen opetuksen järjestämistä koskevan suunnitelman 30.9.2020.

C:n kaupungin opetuspäällikkö on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on hyvin perusteltu ja sisällöllisesti oikea. Oppilaan tilanne on ollut erilainen kuin tapauksessa KHO 2006:79, koska C:n kaupunki on tässä asiassa tuonut esiin monia konkreettisia tapoja, joilla A:n osallistuminen opetukseen on voitu turvata muulla tavoin kuin myöntämällä hänelle henkilökohtainen koulunkäyntiavustaja.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja C:n kaupungin opetuspäällikön päätökset kumotaan.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Perusopetuslain 3 §:n 2 momentin mukaan opetus järjestetään oppilaiden ikäkauden ja edellytysten mukaisesti ja siten, että se edistää oppilaiden tervettä kasvua ja kehitystä.

Perusopetuslain 31 §:n 1 momentin mukaan vammaisella ja muulla erityistä tukea tarvitsevalla oppilaalla on oikeus saada maksutta opetukseen osallistumisen edellyttämät tulkitsemis- ja avustajapalvelut.

Saatu selvitys

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Lukuvuonna 2019-2020 D:n koulussa kolmatta vuosiluokkaa käynyt A on erityislapsi, jolla on diagnosoitu määrittämätön älyllinen kehitysvammaisuus, yleistynyt epilepsia, tarkkaavaisuushäiriö ja yliaktiivisuutta sekä Touretten oireyhtymä. C:n kaupungin opetuspäällikkö ei ole hyväksynyt hakemusta henkilökohtaisesta avustajasta A:n koulunkäyntiä varten. Päätöstä on perusteltu sillä, että A:n opetusryhmässä on erityisluokanopettajan lisäksi kolme koulunkäynninohjaajaa, joten erityisen tuen päätöksessä määritelty intensiivinen ohjaajan tarve toteutuu. Päätöksessä on todettu, että A:n tuen taso on korkeimmalla portaalla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perusopetuslaissa ei säädetä oikeudesta henkilökohtaiseen koulunkäyntiavustajaan eikä muutoinkaan avustajapalveluiden järjestämistavasta. Opetuksen järjestäjällä on siten harkintavaltaa sen suhteen, miten avustajapalvelut järjestetään. Avustajapalvelut tulee kuitenkin järjestää siten, että oppilaan oikeus opetukseen hänen yksilöllisten edellytystensä mukaisesti toteutuu. Avustajapalveluita järjestettäessä on oppilaan yksilöllisten tarpeiden lisäksi otettava huomioon myös opetusryhmän koko, muiden oppilaiden tilanne sekä se, miten opetusryhmässä olevien oppilaiden opetus on kokonaisuutena järjestetty. Kunnalla ei ole velvollisuutta myöntää oppilaalle henkilökohtaista koulunkäyntiavustajaa, jos oppilaan opetukseen osallistumisen edellyttämät palvelut voidaan kokonaisuutena arvioiden järjestää muulla tavalla. Hakemuksen hylkääminen ei voi kuitenkaan perustua pelkästään kunnan tekemään linjaukseen siitä, että avustajapalvelut järjestetään kunnassa tietyllä tavalla.

$f1

Y:n kuntayhtymän kuntoutussuunnitelmassa 26.8.2019 lastenneurologian erikoislääkäri on suositellut A:lle koululuokkaan henkilökohtaista avustajaa. C:n kaupungin sosiaalikeskuksen palvelusuunnitelmassa 11.10.2019 A:n äitiä on ohjattu hakemaan kirjallisesti kouluun henkilökohtaista avustajaa. Palvelusuunnitelmassa on lisäksi todettu, että sosiaalitoimesta/vammaispalveluista ei voida myöntää koulupäivän ajalle henkilökohtaista avustajaa, koska kunnan sivistystoimi vastaa lapsen koulupäivän aikaisista tukitoimista.

Asiantuntijalausunnoissa A:lle on suositeltu henkilökohtaista koulunkäyntiavustajaa, mutta niissä ei ole yksiselitteisesti todettu, että henkilökohtaisen koulunkäyntiavustajan myöntäminen olisi välttämätön edellytys A:n perusopetukseen osallistumiselle (vrt. KHO 2006:79). Näissä olosuhteissa ratkaisevaa merkitystä ei kuitenkaan tule antaa pelkästään sille, millä tavoin asiantuntijat ovat lausuntonsa sanoittaneet, vaan asia tulee ratkaista arvioimalla A:n opetukseen osallistumisen edellytyksiä saadun selvityksen perusteella kokonaisuutena.

Kun otetaan huomioon A:n opetukseen osallistumisesta ja hänen koulupäiviensä sujumisesta lukuvuonna 2018-2019 ja alkusyksystä 2019 saatu selvitys, asiakirjoista ilmenevä erityisluokanopettajan näkemys sekä kuntoutussuunnitelmassa ja palvelusuunnitelmassa esitetty suositus henkilökohtaisen koulunkäyntiavustajan myöntämisestä, korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:n koulussa saama avustajapalvelu ei ole ollut riittävä hänen opetukseen osallistumisensa edellytysten turvaamiseksi. A:n koulunkäynnin järjestäminen niin, että hänen opetuksensa olisi tullut järjestetyksi perusopetuslain 3 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla, olisi edellyttänyt, että hänelle olisi osoitettu henkilökohtainen koulunkäyntiavustaja. Näin olisi turvattu myös toisille oppilaille asianmukaiset työskentelyolosuhteet luokassa.

Edellä mainituin perustein korkein hallinto-oikeus katsoo, että C:n kaupungin opetuspäällikön olisi tullut myöntää A:lle henkilökohtainen koulunkäyntiavustaja. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja C:n kaupungin opetuspäällikön päätökset on kumottava.

Oikeusapu

Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Tämä määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Juha Lavapuro ja Ari Wirén. Asian esittelijä Milla Wartiovaara.