KHO:2021:145 – Gruvärende

Säkerhets- och kemikalieverket (Tukes) godkände Magnus Minerals Ab:s förbehållsanmälan enligt gruvlagen. Förbehållet gav företaget företräde att ansöka om malmletningstillstånd inom det område förbehållet gäller.

Frågan gällde om ändringssökandena hade besvärsrätt över Tukes beslut i deras egenskap av privatpersoner som idkar malmletning, fastighetsägare och invånare på området, näringsverksamhetsidkare, vattenområdets andelslag eller invånar- och miljöskyddsföreningar.

Enligt 7 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden får besvär över ett förvaltningsbeslut anföras av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet.

Förbehållsbeslutet avser inte ändringssökandena så besvärsrätten bestäms av om beslutet direkt påverkar deras rätt, skyldighet eller fördel.

Ändringssökandena framförde att förbehållsbeslutet hindrar de konkurrerande malmletarnas verksamhet. De framförde ingen utredning om att någon av dem skulle ha haft ett tillstånd med stöd av gruvlagen till ifrågavarande område. Eftersom förbehållsbeslutet inte hindrar övriga aktörer att på området idka prospektering enligt gruvlagen, påverkar inte förbehållsbeslutet direkt ändringssökandenas rätt, skyldighet eller fördel på den grunden att deras rätt till malmletning skulle hindras.

Ändringssökandena ansåg vidare att de hade besvärsrätt över förbehållsbeslutet i egenskap av områdets markägare och invånare, vattenområdets andelslag eller juridiska personer som främjar områdets landskaps- och miljövärden.

Enligt vad som har konstaterats i högsta förvaltningsdomstolens beslut HFD 2013:179 har förbehållsbeslutet inga andra rättsverkningar än att det ger ovan nämnda företrädesrätt till att ansöka om malmletningstillstånd på området ifråga. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade till förbehållsbeslutets rättsverkningar och konstaterade att det gällande förbehållets eventuella inverkan på värdet på fastigheterna inom området, idkandet av näringsverksamhet eller överlag osäkerheten gällande markanvändningen var fråga om endast indirekta påverkningar.

Eftersom förbehållsbeslutet varken avsåg ändringssökandena eller hade direkt påverkan på deras rätt, skyldighet eller fördel, hade ändringssökandena inte besvärsrätt i ärendet.

Gruvlagen 7 § 1 mom., 9 § 1 och 2 mom., 32 § 4 mom., 46 § 1 mom. 5 punkten, 47 § 2 mom., 162 § 1 mom., 165 §:n 1 mom.

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden 7 § 1 mom.

Se även HFD 2013:179

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Riitta Mutikainen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio och Robert Utter. Föredragande Laura Leino.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko muutoksenhakijoilla valitusoikeutta Tukesin päätöksestä malminetsintää harjoittavina yksityishenkilöinä, alueen kiinteistönomistajina ja asukkaina, elinkeinonharjoittajina, vesialueen osakaskuntina tai asukas- ja luonnonsuojeluyhdistyksinä.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin perusteella valitusoikeus on päätöksen kohteella ja sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikutti.

Varauspäätöstä ei ollut kohdistettu muutoksenhakijoihin, joten valitusoikeus määräytyi sen perusteella, oliko päätöksellä välittömiä vaikutuksia heidän oikeuksiinsa, velvollisuuksiinsa tai etuihinsa.

Muutoksenhakijat olivat esittäneet, että varauspäätöksellä estettiin toiminta kilpailevilta malminetsijöiltä. He eivät olleet esittäneet selvitystä siitä, että jollakin heistä olisi ollut kaivoslain nojalla voimassa oleva oikeus kyseessä olevaan alueeseen. Koska varauspäätös ei estänyt muita toimijoita harjoittamasta alueella kaivoslain mukaista etsintätyötä, varauspäätös ei välittömästi vaikuttanut muutoksenhakijoiden oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuihin sillä perusteella, että heiltä estettäisiin malminetsintä.

Muutoksenhakijat olivat lisäksi katsoneet, että heillä oli valitusoikeus varauspäätöksestä alueen maanomistajina ja asukkaina, vesialueen osakaskuntina tai alueen maisema- ja luonnonarvoja edistävinä oikeushenkilöinä.

Kuten korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2013:179 on todettu, varauspäätöksellä ei ole muita oikeusvaikutuksia kuin edellä mainittu etuoikeus hakea malminetsintälupaa kyseessä olevalle alueelle. Korkein hallinto-oikeus viittasi varauspäätöksen oikeusvaikutuksiin ja totesi, että varauksen mahdollisissa vaikutuksissa alueen kiinteistöjen arvoon, elinkeinon harjoittamiseen tai ylipäänsä maankäytön epävarmuuteen oli kysymys ainoastaan välillisistä vaikutuksista.

Koska varauspäätöstä ei ollut kohdistettu muutoksenhakijoihin eikä varauspäätöksellä ollut välittömiä vaikutuksia heidän oikeuksiinsa, velvollisuuksiinsa tai etuihinsa, muutoksenhakijoilla ei ollut valitusoikeutta asiassa.

Kaivoslaki 7 § 1 momentti, 9 § 1 ja 2 momentti, 32 § 4 momentti, 46 § 1 momentti 5 kohta, 47 § 2 momentti, 162 § 1 momentti, 165 §:n 1 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 7 § 1 momentti

Ks. myös KHO 2013:179

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 22.6.2021 nro 1292/2021

Asian aikaisempi käsittely

(Tukes) on päätöksellään 25.3.2021 lupatunnus VA2020:0091 hyväksynyt Magnus Minerals Oy:n kaivoslain mukaisen varausilmoituksen (varauspäätös). Varausalue sijaitsee Joensuun, Ilomantsin ja Kontiolahden alueella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Kaivoslain 162 §:n 1 momentin mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019). Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittajat ovat varausalueella tai sen vaikutusalueella sijaitsevien kiinteistöjen omistajia, asukkaita, alueella elinkeinoa harjoittavia, osakaskuntia, osuuskunta, malmien ja mineraalien etsintää harjoittavia yksityishenkilöitä ja rekisteröityjä yhdistyksiä.

Valituksista ilmenee, että valittajat katsovat mahdollisen kaivostoiminnan vaikuttavan haitallisesti alueen luontoon, arvokkaisiin maisema-alueisiin sekä elinkeinotoimintaan. Varauspäätös vaikuttaa haitallisesti kiinteistöjen taloudelliseen arvoon sekä kiinteistönomistajien mahdollisuuksiin saada korvauksia muiden kaivostoiminnan harjoittajien taholta. Varaus estää muiden malminetsijöiden mahdollisuuden malminetsintäluvan jättämiseen. Varauspäätöksessä tarkoitettu alue sisältää Natura-alueita ja luonnonsuojelualueita, minkä vuoksi luonnonsuojelujärjestöllä on valitusoikeus.

Hallinto-oikeus toteaa, että varauspäätöstä ei ole kohdistettu valittajiin. Valitusoikeutta arvioitaessa on näin ollen tarkasteltava, onko valittajilla asianosaisasema sen perusteella, että varauspäätöksellä on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välitön vaikutus valittajien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

$f2

Valituksenalaisella varauspäätöksellä ei ole sellaisia oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia valittajien oikeuteen tai etuun osakaskuntina, yhdistyksinä, alueen maanomistajina, asukkaina tai malminetsintää harjoittavina henkilöinä, että heillä olisi valitusoikeus asiassa. Sen vuoksi valitukset on jätettävä tutkimatta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että heidän hallinto-oikeudelle tekemänsä valitukset Tukesin Magnus Minerals Oy:lle myöntämästä varauspäätöksestä on tutkittava. Hallinto-oikeuden päätös ja Tukesin varauspäätös on kumottava. Muutoksenhakijat ovat lisäksi vaatineet, että Tukes ja Magnus Minerals Oy velvoitetaan korvaamaan heille aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Varaus on tehty liian suurelle alueelle eikä ole uskottavaa, että varaaja toimisi koko alueella. Laajoilla varauksilla estetään toiminta kilpailevilta malminetsijöiltä, joten varauspäätös vaikuttaa muiden malminetsijöiden oikeuksiin. Maankäytön epävarmuus alentaa kiinteistöjen arvoja, heikentää alueen vetovoimaa sekä estää investointeja. Varauspäätöksellä on vaikutuksia maanomistajan oikeuksiin, ja kiinteistönomistajat ovat asianosaisia. Varaus vaikuttaa heikentävästi alueen maisema- ja luontoarvoihin. Luonnonsuojelujärjestöillä on valitusoikeus, sillä varaus kohdistuu Natura-alueisiin ja luonnonsuojelualueisiin. Varaus loukkaa perustuslaissa turvattuja omaisuus-, elinkeino- ja ympäristöoikeuksia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla muutoksenhakijoiden valitukset on jätetty tutkimatta, lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Kaivoslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on toisenkin alueella oikeus kaivosmineraalien löytämiseksi tehdä geologisia mittauksia ja havaintoja sekä ottaa vähäisiä näytteitä, jos toimenpiteistä ei aiheudu vahinkoa eikä vähäistä suurempaa haittaa tai häiriötä (

).

Kaivoslain 9 §:n 1 momentin mukaan malminetsintään on oltava kaivosviranomaisen lupa (

), jos malminetsintää ei voida toteuttaa 7 §:n mukaan etsintätyönä tai kiinteistön omistaja ei ole antanut siihen suostumustaan. Pykälän 2 momentin mukaan malminetsintälupa on myös oltava, jos: 1) malminetsinnästä voi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle tai yleiselle turvallisuudelle, haittaa muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä; 2) malminetsintä kohdistuu uraania tai toriumia sisältävän esiintymän paikallistamiseen ja tutkimiseen; tai 3) lupa on tarpeen mainitussa laissa tarkoitetun etuoikeuden saamiseksi esiintymän hyödyntämiseen.

Kaivoslain 32 §:n 4 momentin mukaan malminetsintälupahakemuksen valmistelua varten hakija voi varata itselleen alueen tekemällä asiasta ilmoituksen kaivosviranomaiselle (

). Varausilmoitukseen perustuva etuoikeus on voimassa, kun varausilmoitus on tehty 44 §:ssä säädetyllä tavalla eikä varauksen hyväksymiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Etuoikeuden voimassaolo päättyy, kun kaivosviranomaisen varausilmoituksen johdosta tekemä päätös (

) raukeaa tai se peruutetaan.

Kaivoslain 44 §:n 2 momentin mukaan varausilmoitus ei saa koskea aluetta, joka kuuluu malminetsintäalueeseen, kaivosalueeseen tai kullanhuuhdonta-alueeseen. Varausilmoitus ei myöskään saa koskea aiemmin varausalueena ollutta aluetta, ennen kuin vuosi on kulunut varauspäätöksen raukeamisesta tai peruuttamisesta.

Kaivoslain 46 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää alueelle, joka kuuluu malminetsintäalueeseen, kaivosalueeseen tai kullanhuuhdonta-alueeseen tai josta on tehty varausilmoitus 44 §:ssä säädetyllä tavalla.

Kaivoslain 47 §:n 2 momentin mukaan kaivosalue ja kaivoksen apualue eivät saa sijaita alueella, jolle ei 46 §:n 1 momentin 1 – 5 kohdan mukaan voida myöntää malminetsintälupaa eikä kullanhuuhdontalupaa.

Kaivoslain 76 §:n 1 momentin mukaan varauspäätös on voimassa enintään kaksikymmentäneljä kuukautta siitä, kun varausilmoitus on tehty. Kaivosviranomaisen on varauspäätöksen voimassaolon pituutta harkitessaan otettava huomioon erityisesti tutkimussuunnitelman laadintaan ja muihin malminetsintälupahakemuksen valmisteleviin toimenpiteisiin tarvittava aika.

Kaivoslain 162 §:n 1 momentin mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa.

Kaivoslain 165 §:n 1 momentissa säädetään valitusoikeudesta malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevaan päätökseen, mainitun luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevaan päätökseen sekä kaivostoiminnan lopettamispäätökseen.

Hallituksen esityksessä kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 273/2009 vp) todetaan edellä mainittua lainkohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Pykälä koskisi malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevia päätöksiä sekä kaivostoiminnan lopettamispäätöstä. Valitusoikeus koskisi myös luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevia päätöksiä. Kaivosviranomaisen varausta, luvan siirtoa, kaivosturvallisuuslupaa tai hallintopakkoa koskevasta päätöksestä taikka muusta lain nojalla antamasta päätöksestä saisi valittaa hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaisesti. Valtioneuvoston kaivosaluelunastuslupaa koskevasta päätöksestä valitusoikeus määräytyisi samoin hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaisesti.”

Hallituksen esityksessä mainittu hallintolainkäyttölaki (586/1996) on kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi.

Hallituksen esityksessä laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 29/2018 vp) todetaan edellä mainittua lainkohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

Asianosaisuuteen perustuva valitusoikeus olisi hallintopäätöksen materiaalisilla asianosaisilla. Heitä ovat ne, joille hallintopäätöksellä on asetettu velvollisuus, rajoitus tai kielto, tai joiden oikeus tai etu on evätty kokonaan tai osittain. Materiaalinen asianosainen on myös se, jonka etuun, oikeuteen tai velvollisuuteen hallintopäätös välittömästi vaikuttaa, vaikka päätöstä ei olisikaan muodollisesti kohdistettu häneen.

Asianosaisen valitusoikeutta koskevassa säännöksessä edellytettäisiin päätöksen välittömiä vaikutuksia samoin kuin voimassa olevassa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa. Valitusoikeutta ei siten voitaisi johtaa pelkästään päätöksen välillisistä vaikutuksista.”

Saadun selvityksen mukaan muutoksenhakijat ovat varausalueella tai sen lähialueella sijaitsevien kiinteistöjen omistajia, asukkaita, alueella elinkeinoa harjoittavia henkilöitä, malminetsintää harjoittavia yksityishenkilöitä, vesialueen osakaskuntia tai alueen maisema- ja luonnonarvoja edistäviä oikeushenkilöitä.

Kaivoslain 165 §:ssä tai muuallakaan kaivoslaissa ei erikseen säädetä valitusoikeudesta varauspäätökseen. Kuten korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO 2013:179 todennut, valitusoikeus varauspäätöksestä määräytyy sen vuoksi hallintoasioiden muutoksenhakua koskevan yleissäännöksen eli tuossa tapauksessa hallintolainkäyttölain (586/1996) 6 §:n perusteella. Hallintolainkäyttölain tultua 1.1.2020 kumotuksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla valitusoikeus nyt kysymyksessä olevassa asiassa määräytyy mainitun lain valitusoikeutta koskevan yleissäännöksen eli 7 §:n 1 momentin perusteella. Kuten edellä siteeratuista hallituksen esityksen perusteluista käy ilmi, valitusoikeuden määräytymisen perusteet ovat lainmuutoksesta huolimatta pysyneet muuttumattomina.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus on päätöksen kohteella ja sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Varauspäätöstä ei ole kohdistettu muutoksenhakijoihin. Asiassa on siten arvioitava, onko päätöksellä mahdollisesti sellaisia välittömiä vaikutuksia heidän oikeuksiinsa, velvollisuuksiinsa tai etuihinsa, että heillä olisi valitusoikeus päätöksestä.

Kuten korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2013:179 on varauspäätöksen oikeusvaikutuksista todettu, hyväksyttävän varausilmoituksen tekeminen ja sitä seuraava varauspäätös antaa kaivoslain 32 §:n 4 momentista ilmenevällä tavalla ainoastaan etuoikeuden malminetsintälupaan määräajaksi, jonka pituus ilmenee kaivoslain 76 §:n 1 momentista. Varauspäätös ei siten sellaisenaan anna oikeutta malminetsintään, vaan varaajan oikeus etsintätyöhön perustuu varauspäätöksestä riippumatta kaivoslain 7 §:ään tai kiinteistönomistajan kaivoslain 9 §:ssä tarkoitettuun suostumukseen. Kuten mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä lisäksi todetaan, malminetsintäluvan, kullanhuuhdontaluvan ja kaivosluvan myöntäminen ei kaivoslain 46 §:n 1 momentin 5 kohdasta ja 47 §:n 2 momentista ilmenevästi ole mahdollista alueella, josta on tehty hyväksyttävä varausilmoitus. Muita oikeusvaikutuksia hyväksyttävän varausilmoituksen tekemisellä ja varauspäätöksellä ei ole.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet, että varauspäätöksellä estetään toiminta kilpailevilta malminetsijöiltä, joten varauspäätös vaikuttaa muiden malminetsijöiden oikeuksiin.

Muutoksenhakijat eivät ole esittäneet selvitystä siitä, että joillakin heistä olisi kaivoslain nojalla voimassa oleva oikeus alueeseen. Koska varauspäätös ei estä muita toimijoita harjoittamasta alueella kaivoslain 7 §:n mukaista etsintätyötä, varauspäätös ei välittömästi vaikuta muutoksenhakijoiden oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuihin sillä perusteella, että heiltä estettäisiin malminetsintä.

Muutoksenhakijat ovat lisäksi katsoneet, että heillä on valitusoikeus varauspäätöksestä alueen maanomistajina ja asukkaina, vesialueen osakaskuntina tai alueen maisema- ja luonnonarvoja edistävinä oikeushenkilöinä. Kun otetaan huomioon, että varauspäätöksellä ei ole muita oikeusvaikutuksia kuin edellä mainittu etuoikeus hakea malminetsintälupaa kyseessä olevalle alueelle, varauspäätöksen mahdollisissa vaikutuksissa alueen kiinteistöjen arvoon, elinkeinon harjoittamiseen, alueen vetovoimaan, investointeihin tai ylipäänsä maankäytön epävarmuuteen on kysymys ainoastaan välillisistä vaikutuksista. Koska varauspäätös ei anna oikeutta malminetsintään tai muihinkaan ympäristöä muuttaviin toimenpiteisiin, varauspäätöksellä ei ole välittömiä vaikutuksia myöskään alueen luontoarvoihin tai maisema-arvoihin.

Koska varauspäätöstä ei ole kohdistettu muutoksenhakijoihin eikä varauspäätöksellä ole välittömiä vaikutuksia heidän oikeuksiinsa, velvollisuuksiinsa tai etuihinsa, muutoksenhakijoilla ei ole valitusoikeutta asiassa.

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentti, muutoksenhakijoille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Laura Leino.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Jaana Malinen ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

A ja B asiakumppaneineen

Perustelut

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Kysymyksenasettelu

Sovellettavat oikeusohjeet

etsintätyö

malminetsintälupa

varausilmoitus

varauspäätös

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

2. Oikeudenkäyntikulut