KHO:2021:27 – Asiakirjajulkisuus

En person som representerade allmänheten hade till förundersökningsmyndigheten framfört en begäran om att få ta del av en videoinspelning som ingick i förundersökningsmaterialet. I ärendet skulle först avgöras om den begärda bildupptagningen är en offentlig eller sekretessbelagd handling. Med anledning av en dylik begäran om utlämnande av handling blir 9 kap. 7 § 2 mom. i förundersökningslagen tillämplig endast ifall bildupptagningen anses offentlig. Bestämmelsen gäller endast sättet att lämna ut en bildupptagning och innebär inte att en sekretessbelagd bildupptagning kan överlåtas till en representant för allmänheten att läggas fram hos förundersökningsmyndigheten.

Bestämmelsen i 9 kap. 7 § 2 mom. i förundersökningslagen är en specialbestämmelse om sättet att lämna ut ljud- och bildupptagningar. I bedömningen av sättet att lämna ut sådana bildupptagningar som avses i bestämmelsen kan därför inte den allmänna regeln i 16 § 2 mom. 2 meningen i offentlighetslagen tillämpas.

Förundersökningslagen 9 kap. 7 § 2 mom.

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) 16 § 2 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Monica Gullans och Juha Lavapuro. Föredragande Mikko Rautamaa.

Esitutkinta-asiakirjoihin kuuluvaa kuvatallennetta koskenutta esitutkintaviranomaiselle esitettyä yleisön edustajan tekemää asiakirjapyyntöä ratkaistaessa oli ensin arvioitava, oliko pyydetty tallenne yleisöjulkinen vai salassa pidettävä asiakirja. Esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 2 momentti tuli tällaisen asiakirjapyynnön johdosta sovellettavaksi vasta siinä tapauksessa, että tallenteen oli katsottu olevan yleisöjulkinen. Säännös koski ainoastaan tallenteiden antamistapaa eikä tarkoittanut sitä, että salassa pidettävä kuvatallenne olisi voitu luovuttaa yleisön edustajalle esitutkintaviranomaisen luona nähtäväksi.

Esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 2 momentti oli esitutkinta-asiakirjoihin kuuluvien ääni- ja kuvatallenteiden antamistapaa koskeva erityissäännös. Lainkohdassa tarkoitettujen asiakirjojen antamistapaa arvioitaessa ei siten voitu soveltaa yleissäännöksenä pidettävää julkisuuslain 16 §:n 2 momentin 2. virkettä.

Esitutkintalaki 9 luku 7 § 2 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 16 § 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.11.2019 nro 19/0737/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja

on 26.4.2019 pyytänyt saada Länsi-Uudenmaan poliisilaitokselta esitutkintapöytäkirjojen 5530/R/21132/18 ja 5530/R/21560/18 liitteisiin kuuluvat videotallenteet. Tallenteet on pyydetty saada ensisijaisesti sähköisesti ja toissijaisesti postitse.

on päätöksellään 7.5.2019 kieltäytynyt antamasta pyydettyjä videotallenteita, mutta toisaalta todennut, että ne voidaan antaa A:n nähtäväksi Espoon poliisiasemalla. Päätöksen perusteluissa on viitattu muun muassa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 26 kohtaan ja esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 2 momenttiin.

on saattanut asian Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen viranomaisena ratkaistavaksi.

on päätöksellään 15.5.2019 hylännyt A:n asiakirjapyynnön. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Esitutkintapöytäkirjan 5530/R/21132/18 liitteisiin kuuluvassa videoaineistossa asianosaiset ovat tunnistettavissa tallenteelta ja rikoksen tekotapa on selvästi nähtävissä. Videotallenteella on nähtävissä useita ulkopuolisia henkilöitä. Video on kuvattu yksityisasunnossa kännykkäkameralla. Kuvaaja keskustelee kuvatessaan toisen täysin ulkopuolisen henkilön kanssa.

Esitutkintapöytäkirjan 5530/R/21560/18 liitteisiin kuuluvassa videoaineistossa asianosaiset ovat tunnistettavissa tallenteelta ja rikoksen tekotapa on selvästi nähtävissä. Lisäksi myös tässä tallenteessa on sivullisia henkilöitä. Video on kuvattu teollisuushallin valvontakameralla.

Ensiksi tulee arvioitavaksi, loukkaisiko videotallenne, jos se tulisi julkiseksi, videolla näkyvien henkilöiden yksityisyyttä ja oikeuksia viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 26 kohdassa esitetyllä tavalla. Tässä arvioinnissa tulee ottaa huomioon, että asia on ollut esillä tuomioistuimessa ja esimerkiksi rikoksen tekotapa ja asianosaisten henkilötiedot ovat tulleet julkisiksi.

Molempiin videoihin liittyy lukuisia ulkopuolisia henkilöitä, jotka ovat helposti tunnistettavissa videotallenteista. Näin ollen videon julkistaminen loukkaisi heidän yksityisyyttään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tästä syystä videot ovat salassa pidettävää esitutkinta-aineistoa.

Lisäksi on otettava huomioon se, että videotallenteissa näkyy huomattavasti tarkemmin ja yksityiskohtaisemmin ainakin asianosaisten käyttäytymiseen, ilmeisiin, tuskaan, pelkoon, vihaan tai raivoon liittyviä yksityiskohtia kuin kirjallisessa esitutkinta-aineistossa on voitu huomattavan paljon yleisemmällä tavalla esittää. Myös tällä perusteella videotallenteiden julkaiseminen loukkaisi asianosaisten yksityisyyttä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Tässä tapauksessa ei voida soveltaa julkisuuslain 10 §:n osajulkisuussäännöstä, koska nauhat eivät olisi enää katselukelpoisia, jos niistä poistettaisiin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan perusteella salassa pidettävät osiot.

Tutkinnanjohtaja olisi päätöksensä mukaan esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 2 momentin nojalla antanut videotallenteet A:n nähtäväksi poliisilaitoksen tiloissa. Poliisilaitos toteaa tähän, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohta ei mahdollista videotallenteiden antamista katseltavaksi edes poliisilaitoksen tiloissa muille kuin asianosaisille.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen päätöksestä sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan esitutkinta-asiakirjojen julkisuudesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa. Asianosaisjulkisuuden osalta sovelletaan, mitä tämän lain 4 luvun 15 §:ssä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan ääni- ja kuvatallenteesta tieto voidaan antaa vain luovuttamalla tallenne esitutkintaviranomaisen luona nähtäväksi, jos tallenteen sisältö huomioon ottaen on syytä olettaa, että tiedon antaminen muulla tavoin voisi johtaa tallenteessa esiintyvän henkilön yksityisyyden suojan loukkaamiseen.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 16 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyn rekisterin julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisestä syystä muuta johdu. Tietojen antaminen vastaavassa muodossa muusta julkisesta asiakirjasta on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä.

Asiassa on kyse kahden päättyneen esitutkinnan aineistoon kuuluvien videotallenteiden julkisuudesta ja siitä, onko Länsi-Uudenmaan poliisilaitos voinut kieltäytyä luovuttamasta valittajalle tämän pyytämää tietoa kopiona. Valittajalla ei ole asianosaisuuteen perustuvaa tai muutakaan lakiin perustuvaa asemaa tietojen saamiseen, vaan hän on pyytänyt videotallenteita poliisilaitokselta journalistisessa tarkoituksessa. Viranhaltija on ilmoittanut, että tallenteita ei luovuteta, mutta ne voidaan antaa nähtäväksi poliisiasemalla. Valittaja on pyytänyt asiasta valituskelpoista päätöstä. Valituksenalaisessa päätöksessään poliisilaitos on kieltäytynyt luovuttamasta tallenteita, koska ne sisältävät salassa pidettäviä tietoja.

Hallinto-oikeus on tutustunut tietopyynnön kohteena olleisiin videotallenteisiin. Videotallenteista ilmenee paitsi rikosten tekotapaa ja asianosaisten toimintaa koskevia tietoja, myös tietoja henkilöistä, jotka poliisin lausunnossa ja valituksenalaisessa päätöksessä esitetyn perusteella eivät liity esitutkinnan kohteena olleisiin tekoihin.

Hallinto-oikeus toteaa, että kopion luovuttaminen kyseisistä videoista voisi esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla johtaa tallenteissa esiintyvien henkilöiden yksityisyyden suojan loukkaamiseen. Kun lisäksi otetaan huomioon julkisuuslain 16 §:n 2 momentissa viranomaiselle säädetty harkintavalta, on poliisilaitos voinut hylätä valittajan pyynnön eikä päätöstä ole syytä muuttaa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa.

Perusteluissa mainitut ja laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 17 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja poliisilaitos määrätään luovuttamaan asiakirjapyynnössä tarkoitetut esitutkintapöytäkirjojen liitteisiin kuuluvat videotallenteet. Lisäksi A on vaatinut, että poliisilaitos velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Peruslähtökohta asiassa on selkeä. Rikoksen tekeminen ei voi kuulua yksityiselämän piiriin.

Esitutkinta-aineiston pääsääntöistä julkisuutta voidaan rajoittaa yksityiselämän suojan osalta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan perusteella. Seikkojen tulee olla erityisen arkaluonteisia, mihin myös viitataan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 16.11.2005 taltionumero 2999. Päätöksessä on selvitetty, että yksityiselämään liittyvän arkaluonteisen seikan käsite on tarkoitettu vastaamaan oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 2 ja 5 §:istä ilmenevää erityisen arkaluonteisen seikan käsitettä. Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan lain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan soveltuvan esimerkiksi seksuaalirikoksiin tai väkivaltarikoksen uhrin kuviin. Videoilla ei ole salassa pidettäväksi tarkoitettua materiaalia.

Esitutkintapöytäkirjan 5530/R/21132/18 liitteisiin kuuluva video on kuvattu asunnon ikkunan läpi kadulle. Kysymys ei ole kotirauhan suojaamasta paikasta.

Videolla näkyy kadulla tappelevia ja kinastelevia ihmisiä, joista osa kytkeytyy videolla tapahtuvaan rikosasiaan kiinteästi, osa taas on sivullisia. Henkilön kasvot eivät ole sellainen yksityiselämää loukkaava ja arkaluonteinen tieto, että sen perusteella videon luovuttaminen tulisi estää.

Tarvittaessa sivullisten henkilöllisyys tai muut vastaavat tiedot voidaan peittää ja video luovuttaa osajulkisuuden mahdollistamalla tavalla, joskaan tähän ei ole edes tarvetta, koska kysymys ei ole millään tavalla erityisen arkaluonteisesta rikosasiaan liittyvästä materiaalista vaan varsin tavanomaisesta katuväkivallasta. Aineiston luovuttamisesta kieltäytyminen on kohtuuton toimenpide henkilöiden yksityisyyden suojelemiseksi.

Poliisilaitoksen päätöksen mukaan videot eivät olisi enää katselukelpoisia, jos niistä poistettaisiin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan perusteella salassa pidettävät osiot. Tuomioistuimen luovuttamien videotallenteiden tarkastelun perusteella tämä ei pidä paikkaansa.

Asiakirja on ollut saatavissa käräjäoikeudesta oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 13 §:n 2 momentin estämättä, joten on epätarkoituksenmukaista, että poliisilaitos päättää sen salata. Perustuslaissa julkisuuden rajoittamiselle edellytetään välttämättömiä syitä. Ne eivät voi täyttyä poliisin kohdalla, jos aineisto on saatavissa tuomioistuimesta. Vaikka poliisiviranomaisissa ja tuomioistuimissa sovelletaan eri julkisuuslakeja, perustuslain julkisuusmääritelmä ei voi vaihtua viranomaisesta toiseen.

Videomateriaalia on pyydetty journalistista tarkoitusta varten. Materiaalin julkaisemista harkitaan Journalistin ohjeiden perusteella, ja henkilöiden tunnistamiseen johtavat yksityiskohdat peitetään tai jätetään julkaisematta tarvittaessa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan toimittajien sananvapauden rajoittaminen edellyttää erityisen painavia perusteita.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnoissa on toistuvasti painotettu, että yksityiselämän suojalla ei ole etusijaa suhteessa muihin perusoikeuksiin, kuten asiakirjojen julkisuuteen. Tästäkin näkökulmasta poliisilaitoksen ja hallinto-oikeuden päätökset ovat ongelmallisia.

on lausunnossaan esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Poliisilaitos on lausunut muun ohella seuraavaa:

A:n pyytämät videotallenteet ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin kohdan 26 perusteella salassa pidettäviä, eikä niitä tule luovuttaa nähtäväksi myöskään esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 2 momentin perusteella.

Esitutkintapöytäkirjassa 5530/R/21132/18 tarkoitetussa asiassa on ollut kysymys kahdesta pahoinpitelystä ja laittomasta uhkauksesta. Asiassa 5530/R/21560/18 on ollut kysymys tapon yrityksestä, kahdesta pahoinpitelystä, laittomasta uhkauksesta, vahingonteosta, moottorikulkuneuvon käyttövarkaudesta ja kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta.

$139

Julkisuuslain 10 §:n osajulkisuussäännöstä ei tässä tapauksessa voida soveltaa, koska nauhat eivät olisi enää katselukelpoisia, jos niistä poistettaisiin salassa pidettävät osiot.

Journalistin ohjeet ovat alan itsesääntelyn tuotos, joten ne eivät ole oikeudellinen peruste julkisuuslain ja esitutkintalain salassapitosäännöksistä poikkeamiselle. Näin ollen se seikka, että A on todennut, että videomateriaali on pyydetty journalistista tarkoitusta varten ja että materiaalin julkaisua harkitaan Journalistin ohjeiden perusteella, ei ole asiakirjojen julkisuuden arvioinnin kannalta merkityksellinen.

Asiassa ei ole rajoitettu toimittajien sananvapautta perusteetta, koska A on saanut esitutkintapöytäkirjojen julkisista osista kaikki ne tiedot rikoksen tekotavoista ja vammoista, jotka voidaan julkisuuslain salassapitosäännösten estämättä hänelle antaa.

Videolle kuvatussa tapauksessa on ollut kysymys suhteellisen tavanomaisesta kiistelystä ja katutappelusta julkisella paikalla. Yksityisyyden suoja on asiassa tulkittu virheellisesti kaikilta osin merkittävämmäksi kuin julkisuusperiaate. Lainsäätäjä on lähtenyt siitä, että rikosasioihin liittyy myös vahva julkinen intressi, joten tämän takia nimenomaan rikosasioissa yksityisyyden suoja ei ole ehdoton.

Esitutkinta-aineiston pääsääntöistä julkisuutta voidaan yksityiselämän suojan osalta rajoittaa ainoastaan julkisuuslain 24 §:n l momentin 26 kohdan perusteella. Sen mukaan esitutkintapöytäkirjoista voidaan salata tiedot rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista. Sellaisia videoille tallentuneet tapahtumat ja keskustelut eivät ole.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

Asiassa on ensinnäkin kysymys siitä, ovatko A:n asiakirjapyynnössä tarkoitettujen esitutkintapöytäkirjojen 5530/R/21132/18 ja 5530/R/21560/18 liitteisiin kuuluvat videotallenteet julkisia vai salassa pidettäviä asiakirjoja.

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan esitutkinta-asiakirjojen julkisuudesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa. Pykälän 2 momentin mukaan ääni- ja kuvatallenteesta tieto voidaan antaa vain luovuttamalla tallenne esitutkintaviranomaisen luona nähtäväksi, jos tallenteen sisältö huomioon ottaen on syytä olettaa, että tiedon antaminen muulla tavoin voisi johtaa tallenteessa esiintyvän henkilön yksityisyyden suojan loukkaamiseen.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n (621/1999) mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. Pykälän 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyn rekisterin julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Pykälän 2 momentin 2. virkkeen mukaan tietojen antaminen vastaavassa muodossa muusta julkisesta asiakirjasta on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- – -)

3) poliisille ja muille esitutkintaviranomaisille ja syyttäjälle sekä tarkastus- ja valvontaviranomaisille tehdyt ilmoitukset rikoksesta, esitutkintaa ja syyteharkintaa varten saadut ja laaditut asiakirjat sekä haastehakemus, haaste ja siihen annettu vastaus rikosasiassa, kunnes asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa taikka kun syyttäjä on päättänyt jättää syytteen nostamatta tai kun asia on jätetty sikseen, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna rikoksen selvittämistä tai tutkinnan tarkoituksen toteutumista tai ilman painavaa syytä aiheuta asiaan osalliselle vahinkoa tai kärsimystä tai estä tuomioistuinta käyttämästä oikeuttaan määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain (370/2007) mukaan;

26) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään, jollei tiedon antaminen ole tarpeen viranomaisen tehtävän suorittamiseksi;

(- – -).

Esitutkintalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 222/2010 vp) yleisperusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

”Esitutkintalain säätämisen jälkeen on säädetty viranomaisten asiakirjoja koskeva laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Muusta kuin asiakirjoja koskevasta asianosaisjulkisuudesta ehdotetaan aikaisemmin todetuin tavoin säädettäväksi uuden esitutkintalain esitutkintaperiaatteita koskevassa luvussa. Esitutkinta-aineistoa koskevaa lukua olisi syytä selvyyden vuoksi esitutkinta-asiakirjojen julkisuuden osalta täydentää viittauksella viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin.

$13f

Esitutkintalakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 9 luvun 7 §:n 1 momentin kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

$140

Momentti koskisi nimenomaan esitutkinta-asiakirjojen julkisuutta. Oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuudesta säädetään oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa.”

Esitutkintalakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 9 luvun 7 §:n 2 momentin kohdalla todettu seuraavaa:

”Pykälän

olisi voimassa olevaan lakiin verrattuna uusi säännös. Sen mukaan ääni- ja kuvatallenteesta tieto voitaisiin antaa vain luovuttamalla tallenne esitutkintaviranomaisen luona nähtäväksi, jos tallenteen sisältö huomioon ottaen on syytä olettaa, että tiedon antaminen muulla tavoin voisi johtaa tallenteessa esiintyvän henkilön yksityisyyden suojan loukkaamiseen. Momentti koskisi ainoastaan tällaisen tallenteen nähtäväksi antamistapaa. Tallenteen salassapidon edellytyksiä koskisi edellä kerrotuin tavoin pykälän 1 momentti ja erityisesti siinä viitatut säännökset.

$142

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 16 §:n kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

”Pykälässä määritellään, miten asiakirjan julkisuus käytännössä toteutetaan. Siinä ei säännellä oikeutta tiedon saantiin, vaan oikeus määräytyy lain 9−12 §:n mukaisesti. Kun tietojen saaminen perustuu muuhun lakiin, noudatetaan erityislaissa mahdollisesti olevia tietojen antamistapaa koskevia säännöksiä. Tällaisista erityissäännöksistä voidaan mainita esimerkkinä väestötietolain 28 §.

Pykälän

koskee tiedon saamista muista kuin perinteisistä asiakirjoista.

Viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettyyn rekisteriin sisältyvistä julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Tietojen antaminen vastaavalla tavalla muusta julkisesta asiakirjasta samoin kuin teknisen käyttöyhteyden avulla on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä.

Säännös vastaa pääosin voimassa olevan lain 7 a §:ää. Siihen on kuitenkin otettu erityissäännös, jonka mukaan pyytäjällä olisi yleensä oikeus saada viranomaisen ratkaisuista kopio teknisenä tallenteena siltä osin kuin ratkaisu on julkinen. Tiedonsaantioikeus kohdistuu viranomaisen automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpitämiin rekistereihin. Erityisistä syistä kopion saanti voidaan kuitenkin evätä. Tällaisina syinä voi etenkin ehdotetun lain siirtymäsäännöksissä tarkoitettuna aikana olla se, ettei rekisteristä ole erotettavissa salassa pidettäviä tietoja. Kun tietoja pyydetään sähköisessä muodossa muista asiakirjoista, viranomaisen on 17 §:n mukaisesti ratkaisuaan harkitessaan otettava huomioon pyydettyjen tietojen käyttötarkoitus suhteessa julkisuusperiaatteeseen ja sen tarkoitukseen. Lupa voitaisiin evätä muun muassa silloin, kun tietoja pyydettäisiin kaupallisiin ja muihin julkisuusperiaatteen toteuttamisen kannalta vieraisiin tarkoituksiin.”

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

”Lakiehdotukseen otetut

siten, ettei niissä pääsäännön mukaan enää nykyiseen tapaan lueteltaisi niitä viranomaisia, joiden hallussa asiakirjat ovat salassa pidettäviä (salassapitoperusteiden yleispätevyys). Tämän ehdotuksen on katsottu omalta osaltaan selkeyttävän salassapidon määrittelyä sekä edistävän yhtenäisiin perusteisiin pohjautuvan salassapitolainsäädännön kehittämistä. Hallinto muuttuu suhteellisen nopeasti, minkä lisäksi esimerkiksi kunnalla on aikaisempaa suuremmat mahdollisuudet organisoida tehtäviensä hoito parhaaksi katsomallaan tavalla. Tämän vuoksi sääntelytapa, jossa salassapito sidotaan tietyn viranomaisen asiakirjoihin, vaatisi salassapitosäännösten toistuvaa muuttamista.

Poikkeuksen yleispätevyydestä muodostavat tietyt yksityisyyden suojaa koskevat säännökset, joiden ulottaminen kaikkiin asiakirjoihin rajoittaisi liiaksi julkisuutta. Esimerkiksi asiakirjat, jotka sisältävät rikollista tekoa koskevia tietoja, olisivat salassa pidettäviä hallintoviranomaisissa, eivät sen sijaan tuomioistuimissa.

Pykälä on pyritty jakamaan kohtiin kokoamalla yhteen samaan asialliseen salassapitoperusteeseen kuuluvat seikat. Siten kohdat eivät ole toistensa poissulkevia, ja samaan asiakirjaan voi sisältyä eri kohtien mukaan salassa pidettäviä osia.”

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

Rikosta ja esitutkintaa koskevien tietojen sekä rikosasian haastehakemuksen ja haasteen sekä siihen annetun vastauksen salassapitovelvollisuus päättyy ehdotuksessa olevan olettaman mukaan, kun asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa tai kun esitutkinta muuten loppuu. Siten säännös ei asiallisesti eroa yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 4 §:stä. Esitutkinta-aineisto saattaa kuitenkin siihen sisältyvien yksityiselämään liittyvien arkaluonteisten tietojen vuoksi olla salassa pidettävä esitutkinnan päätyttyäkin siten kuin momentin 26 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi. Vastaavasti haastehakemus, joka sisältää 9 kohdassa tarkoitettuja valtion turvallisuutta koskevia tietoja, olisi salassa pidettävä senkin jälkeen, kun asia on ollut esillä tuomioistuimessa.”

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan kohdalla todettu seuraavaa:

”Momentin

ehdotetaan säädettäviksi salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista taikka tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään. Vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa laissa, ja säännöstä on pidetty tärkeänä käytännössä ilmenneiden epäkohtien takia.

Esitutkinta-aineisto tulee yleensä julkiseksi oikeudenkäynnin alkaessa tai esitutkinnan loputtua asiaa tuomioistuimeen viemättä. Silloin kun syyteasia etenee oikeudenkäyntiin, voi tuomioistuin oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 5 §:n nojalla päättää asianosaisen vaatimuksesta tai erityisestä syystä muutenkin, että asian käsittely toimitetaan yleisön läsnä olematta. Perusteena voi lain mukaan olla muun muassa sellaisen rikosasian käsittely, joka koskee erityisen arkaluonteista, henkilön yksityiselämään liittyvää seikkaa. Jos käsittely päätetään pitää yleisön läsnä olematta, voi tuomioistuin päättää lain 9 §:n nojalla myös oikeudenkäyntiaineiston salassa pitämisestä tarpeellisilta osin. Muussa tapauksessa oikeudenkäyntiaineiston julkisuus määräytyy sen mukaan, mitä yleisten asiakirjain julkisuudesta on säädetty. Tämä merkitsee nykyisin oikeudenkäyntiaineistoon sisältyvien arkaluonteistenkin tietojen julkisuutta, jollei niiden salassapidosta ole erikseen säädetty.

Arkaluonteisten tietojen salassapidon osalta tilanne on ongelmallisempi silloin, kun syyttäjä tekee asiassa syyttämättäjättämispäätöksen tai kun rikoksena tutkitun asian käsittely lopetetaan viemättä asiaa syyteharkintaan. Oikeudenkäynnin julkisuudesta annettu laki ei tällöin sovellu, mikä merkitsee, että esitutkintamateriaalin salassapitotarve ei tule erikseen arvioitavaksi. Esitutkinta-aineiston myötä voivat siten tulla julkisiksi hyvinkin arkaluonteiset tiedot.

Esitutkinta-aineiston tuleminen julkiseksi tutkinnan päätyttyä on eräissä tapauksissa aiheuttanut ongelmia. Esimerkiksi kysymyksen ollessa seksuaalirikoksesta voi epäillylle aiheutua julkisuudesta haittaa silloinkin, kun syytettä rikoksesta ei nosteta. Myös tällaisen rikoksen uhriksi joutuneelle julkisuudesta voi olla kohtuuttomia seurauksia. Esitutkintapöytäkirjassa voi olla arkaluonteisia tietoja myös henkilöistä, joilla ei ole osuutta epäiltyyn rikokseen tai jotka ovat uhrin asemassa. Aineiston julkiseksi tuleminen saattaa esimerkiksi insestitapauksissa vaarantaa lapsen edun. Esitutkinta-aineistoon kuuluvat rikoksen uhrin kuvat voivat myös sisältää kohdassa tarkoitetulla tavalla yksityiselämään liittyviä arkaluonteisia tietoja.

Epäkohtien poistamiseksi ehdotetaan säädettäväksi, että esitutkinta-asiakirjoihin sisältyvät yksityiselämään liittyvät arkaluonteiset tiedot jäisivät esitutkinnan päätyttyäkin salaisiksi. Säännös merkitsee myös, että silloin kun oikeudenkäyntiaineistoon sisältyy kohdassa tarkoitettuja tietoja, tulee aineisto aina pitää näiltä osin käsittelyn päätyttyä salaisena. Kohtaan ei edellä tarkoitetuilta osin sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään. Säännöksen tarkoituksena on antaa mahdollisuus olla antamatta esimerkiksi väkivaltarikoksen uhrin valokuvia. Vahinkoedellytyslauseke on muotoiltu olettamana asiakirjan julkisuus.”

A:n asiakirjapyynnössä tarkoitettujen esitutkintapöytäkirjojen 5530/R/21132/18 ja 5530/R/21560/18 liitteisiin kuuluvien videotallenteiden julkisuutta ja salassa pidettävyyttä sekä niiden antamistapaa koskevan oikeudellisen arvioinnin lähtökohtana on se, että kun näitä esitutkinta-asiakirjoja on käsillä olevassa asiassa pyydetty poliisiviranomaiselta eikä tuomioistuimelta, asiakirjojen julkisuusasema ja antamistapa tulevat arvioitaviksi esitutkintalain ja julkisuuslain vaan eivät oikeudenkäynnin julkisuutta koskevien säännösten perusteella.

Selvyyden vuoksi on syytä lisäksi todeta, että toimituksellisessa tarkoituksessa esitettyjä asiakirjapyyntöjä arvioidaan esitutkintalain ja julkisuuslain yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella.

Esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan esitutkinta-asiakirjojen julkisuudesta säädetään julkisuuslaissa. Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on katsonut, että asiakirjapyynnössä tarkoitetut videotallenteet ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan perusteella. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole erikseen lausuttu tallenteiden julkisuusasemasta, mutta päätöksen perusteluista on pääteltävissä, että hallinto-oikeus ei ole pitänyt tallenteita salassa pidettävinä vaan julkisina.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut asiakirjapyynnössä tarkoitettuihin videotallenteisiin. Esitutkintapöytäkirjan 5530/R/21132/18 liitteisiin kuuluva videotallenne on poliisilaitoksen päätöksen mukaan kuvattu yksityisasunnosta käsin kännykkäkameralla. Esitutkintapöytäkirjan 5530/R/21560/18 liitteisiin kuuluva videotallenne, joka sisältää kolme eri videota, on poliisilaitoksen päätöksen mukaan kuvattu teollisuushallin valvontakameralla, oikeastaan kolmella eri valvontakameralla.

Näiltä videotallenteilta välittyy useiden niillä esiintyvien tai niiltä kuultavissa olevien henkilöiden yksityiselämään liittyvää informaatiota. Tämän informaation ei voida kuitenkaan arvioida olevan kenenkään osalta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdassa tarkoitetulla tavalla arkaluonteista, kun otetaan huomioon hallituksen esityksessä tuosta lainkohdasta lausuttu. Videotallenteet eivät siten ole sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä. Asiassa ei ole edes väitetty, että tallenteet olisivat jonkin muun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä.

Koska videotallenteet ovat julkisia, A:lla on julkisuuslain 9 §:n 1 momentin perusteella oikeus saada niiden sisällöstä tieto. Asiassa tulee näin ollen seuraavaksi ratkaistavaksi, onko tieto tallenteiden sisällöstä annettava hänelle asiakirjapyynnössä esitetyllä tavalla sähköisesti tai postitse eli tallenteiden kopioina vai voidaanko tieto tallenteista antaa ainoastaan siten, että ne annetaan hänen nähtäväkseen poliisilaitoksella tai muun esitutkintaviranomaisen luona.

Hallinto-oikeus on katsonut, että kopion luovuttaminen kysymyksessä olevista videotallenteista voisi esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla johtaa tallenteissa esiintyvien henkilöiden yksityisyyden suojan loukkaamiseen. Hallinto-oikeus on viitaten lisäksi julkisuuslain 16 §:n 2 momentissa viranomaiselle säädettyyn harkintavaltaan katsonut, että poliisilaitos oli voinut hylätä A:n asiakirjapyynnön.

Julkisuuslain 16 §:n 2 momentin 2. virkkeen mukaan, jollei toisin säädetä, tietojen antaminen julkisesta asiakirjasta teknisen tallenteen muotoisena kopiona tai muutoin sähköisessä muodossa on viranomaisen harkinnassa. Esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 2 momentin on pykälän 1 momentissa säädettyyn ja 2 momentista hallituksen esityksessä lausuttuun nähden katsottava olevan esitutkinta-asiakirjoihin kuuluvien ääni- ja kuvatallenteiden antamistapaa koskeva erityissäännös. Esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 2 momentissa tarkoitettujen asiakirjojen antamistapaa arvioitaessa ei siten voida soveltaa yleissäännöksenä pidettävää julkisuuslain 16 §:n 2 momentin 2. virkettä.

Selvyyden vuoksi on syytä lisäksi todeta, että esitutkinta-asiakirjoihin kuuluvaa ääni- tai kuvatallennetta koskevaa esitutkintaviranomaiselle esitettyä yleisön edustajan tekemää asiakirjapyyntöä ratkaistaessa on ensin arvioitava, onko pyydetty tallenne yleisöjulkinen vai salassa pidettävä asiakirja. Esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 2 momentti tulee tällaisen asiakirjapyynnön johdosta sovellettavaksi vasta siinä tapauksessa, että tallenteen on katsottu olevan yleisöjulkinen. Säännös koskee ainoastaan tallenteiden antamistapaa eikä tarkoita sitä, että salassa pidettävä ääni- tai kuvatallenne voitaisiin luovuttaa yleisön edustajalle esitutkintaviranomaisen luona nähtäväksi.

Poliisilaitoksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan asiassa 5530/R/21132/18 on ollut kysymys kahdesta pahoinpitelystä ja laittomasta uhkauksesta. Asiassa 5530/R/21560/18 on ollut kysymys tapon yrityksestä, kahdesta pahoinpitelystä, laittomasta uhkauksesta, vahingonteosta, moottorikulkuneuvon käyttövarkaudesta ja kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta.

Kysymyksessä oleviin videotallenteisiin tutustumisen perusteella voidaan havaita, että niillä esiintyy paitsi rikoksesta epäiltyjä, myös henkilöitä, jotka ovat videoilta ilmeneviin esitutkinnan kohteena olleisiin tekoihin nähden selvästi ulkopuolisia tai joiden asema suhteessa tekoihin jää tallenteesta ilmenevän perusteella epäselväksi. Videot sisältävät näiden henkilöiden käyttäytymistä ja eräiden osalta myös tunnetilaa kuvaavaa informaatiota. Asiaan 5530/R/21132/18 liittyvän videotallenteen osalta voidaan lisäksi todeta, että se on kuvattu mahdollisesti paikallistettavissa olevasta yksityisasunnosta käsin ja siltä on kuultavissa asunnossa olevien, tekoihin nähden ulkopuolisten henkilöiden puhetta. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että videotallenteiden sisältö huomioon ottaen on syytä olettaa, että tiedon antaminen niistä muulla tavoin kuin luovuttamalla ne esitutkintaviranomaisen luona nähtäväksi voisi johtaa eräiden tallenteilla esiintyvien henkilöiden yksityisyyden suojan loukkaamiseen.

A:lla ei siten esitutkintalain 9 luvun 7 §:n 2 momentti huomioon ottaen ole ollut oikeutta saada videotallenteita asiakirjapyynnössä tarkoitetulla antamistavalla eli kopioina. Asiakirjapyyntö on näin ollen tullut hylätä.

Edellä lausutun vuoksi ja kun A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämisen osalta otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltama oikeusohje sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole velvoitettava maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

A

Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen rikoskomisario

(tutkinnanjohtaja)

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos

Helsingin hallinto-oikeus

Sovellettavat oikeusohjeet

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Jaana Moilanen ja Liisa Selvenius-Hurme, joka on myös esitellyt asian.

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Kysymyksenasettelu

Lain esityöt

2 momentissa

2 momentti

salassapitoperusteet on kirjoitettu soveltamisalaltaan yleisiksi

26 kohdassa

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen hylkääminen