KHO:2021:39 – Tupakointikielto

$11a

Tobakslagen 79 § 1, 2 och 4 mom.

Förvaltningslagen 34 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio och Robert Utter. Föredragande Irene Mäenpää.

$11b

Tupakkalaki 79 § 1, 2 ja 4 momentti

Hallintolaki 34 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 1.7.2019 nro 19/0450/5

Asian aikaisempi käsittely

on päätöksellä 17.10.2018 (§ 40) määrännyt tupakointikiellon asunto-osakeyhtiön kaikille huoneistoparvekkeille ja huoneistopihoille. Päätöksen perustelujen mukaan toimitettujen piirustusten sekä arviointikäynnin mukaan tupakansavun kulkeutuminen toisen huoneiston parvekkeelle, huoneistopihalle ja sisätilaan on mahdollista. Nyt käsiteltävänä olevassa hakemuksessa kyse ei ole savun kulkeutumisesta poikkeuksellisissa olosuhteissa. Lisäksi ei voida olettaa, että lasitetuilla parvekkeilla lasit pidettäisiin kiinni ja että lasitus olisi tiivis.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että kaupungineläinlääkärin päätös on kumottava ainakin siltä osin kuin kyse on valittajan hallinnoimasta tilasta.

Koska tupakointikiellolla rajoitetaan osakkaiden hallintaoikeutta ja siten puututaan omistusoikeuteen, tulee kiellon olla viimesijainen keino ja siten muut keinot saman lopputuloksen saamiseksi olisi selvitettävä. Mitään tällaista selvitystä ei ole tehty. Koska kyseissä tapauksessa parveke on valittajan omalla kustannuksellaan lasittama ja sisustettu siten, että se ei käytännössä poikkea asuintilasta, olisi tuuletukselliset ja/tai suodatukseen perustuvat tekniset ratkaisut tullut selvittää.

Koska tupakointia ei ole katsottu voitavan kieltää asuintiloissa, on kielto niihin rinnastettavaan tilaan käytännössä hyödytön ja tarpeettomasti rajoittaa hallintaoikeutta ja sitä kautta perustuslaillista omaisuuden ja henkilökohtaisen vapauden suojaa sekä yksityiselämän ja kotirauhan suojaa.

Asiassa ei ole myöskään noudatettu asunto-osakeyhtiölain yhtiökokousta koskevia säännöksiä eikä tupakointikieltoa koskevan hakemuksen muotosäännöksiä. Myöskään hallintolain 34 §:ssä tarkoitettu kuuleminen ei ole tapahtunut lain edellyttämällä tavalla.

Valittaja on toimittanut valituksen täydennyksen. Valviran ohjeen mukaan kunnan on kuultava tilan haltijaa hallintolain mukaisesti ainakin, jos tilan haltija on vastustanut tupakkalain mukaisessa kuulemisessa hakemuksen tekemistä. Valviran ohjeessa tarkoitettua kuulemista ei ole tehty A:n osalta, joka on vastustanut kieltoa.

on antanut lausunnon ja liittänyt siihen päätöksen perusteena olevat asiakirjat.

Lausunnossa on todettu muun ohella, että asunto-osakeyhtiön tupakointikieltohakemuksen liitteenä toimitettua yhtiökokouksen päätöstä ei ole moitittu määräajassa.

Valituksen mukaan asunto-osakeyhtiön olisi tullut ensisijaisesti selvittää keinot, joilla voitaisiin estää tupakansavun kulkeutuminen asuintilojen välillä. Tällaista selvitysvelvollisuutta ei ole muiden kuin asuintilojen osalta. Tässä tapauksessa riittää, että tupakansavun kulkeutumisen mahdollisuus on olemassa. Tupakointikieltohakemuksesta ja sen liitteenä olevista piirustuksista ei käy ilmi, että kyseinen huoneisto poikkeaisi rakenteellisesti muista parvekkeista muun muassa tupakansavun leviämisen kannalta.

Valittajan väite hallintolain 34 §:n edellyttämän asianosaisen kuulemisen laiminlyönnistä on perusteeton, koska kuulemista on voitu pitää ilmeisen tarpeettomana. Valittaja on vastustanut tupakointikieltoa asunto-osakeyhtiön kuulemisessa ja perusteluiksi maininnut muun muassa, että kysymyksessä oleva kielto vaikuttaa perustuslailliseen yksityisyyteen sekä syrjii vähemmistöä. Perusteluissa ei ole mainintaa siitä, että kyseisen asunnon parveke poikkeaisi rakenteellisesti muista parvekkeista.

Taloyhtiön suorittamassa kuulemisessa tupakointikiellon hakemista on perusteltu muun muassa sillä, että tupakansavu kulkeutuu helposti toisille parvekkeille. Tupakkalaissa ja siten tupakointikieltopäätöksissä ei ole otettu kantaa yksityisyyteen tai oikeuspoliittisiin seikkoihin. Päätöksissä noudatetaan yhdenvertaisuutta. Päätös on tehty tupakkalain mukaisesti. Valituksessa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joiden vuoksi päätöstä tulisi muuttaa tai kumota.

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen I kaupungineläinlääkärin päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Saman pykälän 2 momentin mukaan kunnan on määrättävä tupakointikielto hakemuksessa tarkoitettuihin tiloihin, jos tiloista voi niiden rakenteiden tai muiden olosuhteiden vuoksi muutoin kuin poikkeuksellisesti kulkeutua tupakansavua toiselle parvekkeelle, toiseen huoneistoon kuuluvan ulkotilan oleskelualueelle tai toisen huoneiston sisätiloihin. Tupakointikielto saadaan määrätä asuinhuoneiston asuintilaan vain, jos savun kulkeutumista ei ole mahdollista rakenteiden korjaamisella tai muuttamisella kohtuudella ehkäistä ja asuintilan haltijalle on ennen kiellon määräämistä varattu mahdollisuus ehkäistä savun kulkeutuminen omilla toimenpiteillään.

Pykälän 4 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu kuuleminen katsotaan toteutetuksi, jos asuntoyhteisö toimittaa hakemuksessa tarkoitettujen tilojen haltijoille viimeistään kaksi viikkoa ennen päätöksentekoa tiedon ehdotetun hakemuksen perusteista sekä ohjeet huomautusten esittämiseen:

1) omistusoikeuden perusteella tiloja hallitsevalle siihen postiosoitteeseen, joka on asuntoyhteisön tiedossa, tai siihen sähköpostiosoitteeseen tai muuhun vastaavaan teleosoitteeseen, jonka haltija on ilmoittanut asuntoyhteisölle; sekä 2) vuokraoikeuden tai muun vastaavan oikeuden perusteella tiloja hallitsevalle rakennuksen yleisesti käytettävälle ilmoitustaululle tai hänen hallitsemaansa huoneistoon.

Asiassa saadun selvityksen mukaan asunto-osakeyhtiö on huhtikuussa 2017 toimittanut asunto-osakeyhtiön huoneistojen haltijoille tiedon ehdotetusta tupakointikieltohakemuksesta ja sen perusteista sekä ohjeet huomautuksen esittämiseen. Lisäksi Espoon seudun ympäristöterveys on hallintolain 34 §:n mukaisesti varannut kolmen asuinhuoneiston haltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi hakemuksen vireilläolon johdosta 23.8.2018 päivätyllä kirjeellä, koska osa huoneistojen haltijoista on vaihtunut hakemuksen tekemisen jälkeen. Hallinto-oikeus katsoo, että asuinhuoneistojen haltijoiden kuuleminen on tapahtunut tupakkalain 79 §:n edellyttämällä ja siis riittävällä tavalla.

Asunto-osakeyhtiö on hakenut tupakointikiellon määräämistä asuinhuoneistojen parvekkeille ja pihoille. Hakemuksen liitteenä olevan asunto-osakeyhtiön suorittamassa kuulemisessa käytetyn kuulemislomakkeen mukaan tupakointikieltoa haetaan, koska tupakansavu voi kulkeutua rakenteiden tai muiden olosuhteiden vuoksi toiselle parvekkeelle tai huoneistoon muutoin kuin poikkeuksellisesti. Ympäristöterveys on 2.10.2018 tehnyt arviointikäynnin kohteen piha-alueelle.

Tupakkalain 79 §:n 2 momentin perusteella huoneistojen parvekkeille ja huoneistojen käytössä oleviin ulkotiloihin on määrättävä tupakointikielto, mikäli savun kulkeutuminen toisiin tiloihin on mahdollista. Tupakkalain 79 §:n 2 momentissa tupakointikiellon määräämiselle asetettu edellytys, jonka mukaan tupakointikielto saadaan määrätä vain, jos savun kulkeutumista ei ole mahdollista rakenteiden korjaamisella tai muuttamisella kohtuudella ehkäistä, koskee ainoastaan asuinhuoneistojen sisätiloja. Koska nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa tupakointikieltoa on haettu huoneistoparvekkeille ja -pihoille, ei mainittu säännös tule sovellettavaksi tässä tapauksessa.

$125

I kaupungineläinlääkärin päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Perusteluissa mainitut ja

Hallintolaki 34 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on ratkaisussaan katsonut, että kuuleminen on tapahtunut tupakkalain 79 §:n mukaisesti, mutta ei ole ottanut tarkemmin kantaa hallintolain mukaiseen kuulemiseen, mikä on ollut keskeinen perustelu.

Kaupungineläinlääkäri ei ole ilmeisesti kieltopäätöstä tehdessään soveltanut lainkaan hallintolain kuulemista koskevaa säännöstä. Hallintolain 34 §:n mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Vastineessaan hallinto-oikeudelle päätöksen tehnyt kaupungineläinlääkäri on todennut, että ”valittajan väite hallintolain 34 §:n edellyttämän asianosaisen kuulemisen laiminlyönnistä on perusteeton, koska kuulemista on voitu pitää ilmeisen tarpeettomana. Valittaja on vastustanut tupakointikieltoa asunto-osakeyhtiön kuulemisessa”.

Hallinto-oikeus on todennut päätöksensä perusteluissa, että “Lisäksi Espoon seudun ympäristöterveys on hallintolain 34 §:n mukaisesti varannut kolmen asuinhuoneiston haltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi hakemuksen vireilläolon johdosta 23.8.2018 päivätyllä kirjeellä.”

Se, että kuuleminen on tapahtunut tupakkalain 79 §:n mukaisesti, ei tee tapauksessa hallintolain mukaista kuulemista tarpeettomaksi. Kyseisten säännösten tarkoitus on erilainen.

Tupakkalain mukaisen kuulemisen tarkoituksena on varmistaa, että tupakointikieltoa koskeva hakemus on tehty tupakkalakia noudattaen ja että päätöksenteko on ollut asunto-osakeyhtiölain säännösten mukainen. Tämä on ehdoton prosessiedellytys sille, että hakemus voidaan käsitellä viranomaisessa aineellisesti. Mikäli tupakkalain mukaista kuulemista koskeva prosessi on asuntoyhteisössä tehty tupakkalain säännösten vastaisesti tai jätetty kokonaan tekemättä, hakemuksen sisällölliselle käsittelylle ei ole edellytyksiä.

Hallintolakia ja hallintolainkäyttölain muuttamisesta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) mukaan kuulluksi tulemisen oikeutta on perinteisesti pidetty oikeusturvaa edistävänä periaatteena. Tämän ohella kuulemisen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta. Asianosaisen kuuleminen palvelee myös asian selvittämistä. Näin kuulemisvelvollisuus edistää viranomaistoiminnan tasapuolisuutta ja asioiden käsittelyn huolellisuutta. Esityksen mukaan asiaa ei saa ratkaista varaamatta asianosaiselle tilaisuutta tulla kuulluksi muiden tekemistä vaatimuksista ja asian ratkaisemiseen mahdollisesti vaikuttavista selvityksistä. Yleinen lähtökohta olisi, että asianosainen antaa selityksensä kirjallisesti.

Kaupungineläinlääkäri on edellä mainituin tavoin todennut vastineessaan hallinto-oikeudelle kuulemisen olleen ilmeisen tarpeetonta tätä kuitenkaan tarkemmin perustelematta. Kuulematta jättäminen on poikkeussääntö ja siten sitä tulee tulkita suppeasti.

Mainitun hallituksen esityksen mukaan poikkeussäännösten soveltamisalaa on tarkasteltava erityisesti hyvän hallinnon vaatimusten kannalta. Oikeus tulla omassa asiassaan kuulluksi on yksi perustuslain 21 §:ssä lausutuista hallinnon keskeisistä oikeusturvaperiaatteista, jotka edellytetään turvattavan lailla. Kuulluksi tulemisen oikeus koskee lähtökohdiltaan kaikkia sellaisia asioita, joissa asianosaisella voidaan katsoa olevan intressi antaa selvitystä.

Valvira on ohjeessaan viranomaiselle tupakointikieltohakemuksen käsittelystä ja siihen liittyvästä valvonnasta, osa B (Dnro V/23020/2017, 31.05.2017) todennut hallintolain mukaisen kuulemisen tarpeellisuudesta seuraavaa: ”Valviran näkemyksen mukaan kunnan on kuultava tilan haltijaa tai haltijoita hallintolain mukaisesti ainakin, jos tilan haltija on vastustanut tupakkalain mukaisessa kuulemisessa hakemuksen tekemistä.”

A:ta ei ole kuultu hallintolain 34 §:n mukaisesti. Kuuleminen, mikäli se ylipäätään on perustunut mainittuun pykälään, on tapahtunut lähettämällä tiedustelu kolmelle muulle asuintilan haltijalle. A on tupakkalain mukaisessa kuulemisessa vastustanut hakemusta ja Valvira on ohjeessaan nimenomaan maininnut tämän erityisenä perusteena kuulemiselle. Kuulemisella on keskeinen merkitys yksittäisen kansalaisen oikeussuojakeinona.

on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastineen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Mikäli valituslupa myönnetään, valitus on hylättävä.

Kaupungineläinlääkärin päätöksen selostusosasta käy ilmi, että tupakointikieltoa koskevaa päätöstä valmisteltaessa on otettu huomioon kuulemista koskevat säännökset ja harkittu, keitä asianosaisia kuullaan hallintolain 34 §:n mukaisesti. Myös hallinto-oikeus on valituksen hylkäävässä ratkaisussaan ottanut huomioon myös hallintolain säännökset kuulemisesta. Tämä on tuotu esiin hallinto-oikeuden päätöksessä sekä Valituksessa esitetyt vaatimukset -kohdassa että myös perustelujen kohdassa, jossa käsitellään menettelyä koskevaa valitusperustetta.

Asunto-osakeyhtiö on kuullut asianosaisia tupakkalain mukaisesti ennen hakemuksen jättämistä. Kuuleminen on suoritettu Isännöintiliiton ja Kiinteistöliiton laatimalla valmiilla lomakkeella. Kuulemislomakkeet on jaettu huoneistoihin 14 – 15.4.2017 ja postitettu muualla asuville 13.4.2017. Asunto-osakeyhtiön suorittamassa kuulemisessa on saatu 13 vastausta, joista 11 on puoltanut ja kaksi vastustanut asuntoyhteisön huoneistoparvekkeiden ja huoneistopihojen tupakoinnin kieltämistä. Kopiot kuulemiskirjeistä sekä yhteenveto kuulemislomakkeen palautuksista toimitettiin hakemuksen mukana Espoon seudun ympäristöterveyteen.

Lisäksi Espoon seudun ympäristöterveys on kuullut elo-syyskuussa 2018 hallintolain 34 §:n mukaisesti kolmea huoneiston haltijaa, koska huoneistoissa oli tapahtunut haltijan vaihdos hakemuksen jättämisen jälkeen. Kuuleminen suoritettiin erillisen kuulemislomakkeen avulla, joka toimitettiin asianosaisille saantitodistuskirjeinä, jotka lähetettiin 23.8.2018. Yhteen kirjeeseen vastattiin 11.9.2018. Vastaus oli puoltava.

Asunto-osakeyhtiö on kuullut muutoksenhakijaa. Asunto-osakeyhtiö on toimittanut Espoon seudun ympäristöterveyteen tupakointitiloista ja tupakointikiellon hakemisesta asuntoyhteisöön annetun valtioneuvoston asetuksen (601/2016) 4 a §:n mukaisesti muutoksenhakijan vastustavan kannanoton, jossa on ollut muutoksenhakijan perustelut vastustamiselle. Asunto-osakeyhtiön suorittama kuuleminen ja kannanottojen ja niiden perustelujen toimittaminen kunnalle tarjoavat asianosaisille vaikuttamismahdollisuuden ja mahdollisuuden antaa selvitystä näkemyksistään.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira on antanut 31.5.2017 päivätyn ohjeen viranomaiselle tupakointikieltohakemuksen käsittelystä ja siihen liittyvästä valvonnasta (osa B, Dnro V/23020/2017, jäljempänä Valviran ohje). Tästä ohjeesta ilmenevän Valviran näkemyksen mukaan ”Kunnan on kuultava tilan haltijaa tai haltijoita hallintolain mukaisesti ainakin, jos a) asuntoyhteisön toteuttama tupakkalain mukainen kuuleminen on jostain syystä riittämätön (esimerkiksi hakemuksen liitteenä ei ole kaikkien tilanhaltijoiden kuulemista) b) osa asuntoyhteisön tilan haltijoista on vaihtunut hakemuksen jättämisen jälkeen c) asuntoyhteisön toteuttaman tupakkalain mukaisen kuulemisen jälkeen on kulunut tavanomaista pidempi aika ennen asian päättämistä kunnassa d) kiellon yhteydessä määrätään uhkasakko tupakkalain 105 §;n mukaisesti e) tilan haltija on vastustanut tupakkalain mukaisessa kuulemisessa hakemuksen tekemistä.”

$12a

Kuulemista on voitu pitää hallintolain 34 §:n mukaisesti ilmeisen tarpeettomana.

on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituslupahakemuksen ja valituksen sekä Espoon seudun ympäristöterveyden I kaupungineläinlääkärin vastineen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

on antanut vastaselityksen Espoon seudun ympäristöterveyden I kaupungineläinlääkärin vastineen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden ja Espoon I kaupungineläinlääkärin päätökset kumotaan ja asia palautetaan Espoon I kaupungineläinlääkärille uudelleen käsiteltäväksi.

Asunto-osakeyhtiö on Espoon seudun ympäristöterveys -valvontayksikköön 26.10.2017 vireille tulleella hakemuksella hakenut tupakointikiellon määräämistä asuinhuoneistojen parvekkeille ja pihoille. Asunto-osakeyhtiö on tupakkalain 79 §:n 1 momentin mukaisesti huhtikuussa 2017 kuullut hakemuksessa tarkoitettujen tilojen haltijoita ennen tupakointikieltohakemuksen jättämistä. A on asunto-osakeyhtiön suorittamassa tupakkalain 79 §:n mukaisessa kuulemisessa 20.4.2017 allekirjoittamassaan kannanotossa vastustanut tupakointikieltoa.

Asiassa on A:n valituksen johdosta ratkaistava, olisiko kunnan viranomaisen ennen tupakointikieltoa koskevan hakemusasian ratkaisemista tullut hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisesti varata A:lle tilaisuus tulla kuulluksi asunto-osakeyhtiön hakemuksen johdosta ottaen huomioon muun ohella, että A on asunto-osakeyhtiön suorittamassa tupakkalain 79 §:n mukaisessa kuulemisessa vastustanut tupakointikieltoa.

Asiassa kysymyksessä olevat sovellettavat tupakkalain 79 §:n 1, 2 ja 4 momentin säännökset ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen kohdasta

Tupakkalain muuttamisesta annettua lakia (1374/2016) koskevan hallituksen esityksen (HE 219/2016 vp) yleisperusteluiden kohdassa 1.4 on todettu muun ohella seuraavaa:

Viimeksi mainitun hallituksen esityksen yleisperusteluiden kohdassa 2 on todettu muun ohella seuraavaa:

”Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset: Lain 79 §:ssä säädettäisiin uutena asiana muun muassa siitä, kuinka kuuleminen asuntoyhteisössä toteutetaan silloin, jos tilan hallinta perustuu omistusoikeuteen, sekä silloin, jos hallinta perustuu vuokraoikeuteen tai muuhun vastaavaan oikeuteen. Ehdotettu sääntely vastaa sisällöltään sitä, mitä asunto-osakeyhtiölain (1599/2009) 6 luvun 21 §:ssä säädetään tavasta kutsua osakkaat yhtiökokoukseen ja 11 §:n 3 momentissa yhtiökokousta koskevan ilmoituksen nähtäville asettamisesta ja huoneistoihin toimittamisesta silloin, kun asukkailla on oikeus osallistua yhtiökokoukseen.”

Lisäksi viimeksi mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa 79 §:n kohdalla on todettu seuraavaa:

”Pykälän 1-3 momentti säilyisivät ennallaan. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jossa säädettäisiin kuulemisen toteuttamisesta asuntoyhteisössä.

Momentin 1 kohta koskisi tilannetta, jossa tilojen hallinta perustuu omistusoikeuteen. Esimerkiksi asuntoyhteisössä osakkeiden omistaminen tuottaa tyypillisesti oikeuden hallita yhtiöjärjestyksessä määrättyä huoneistoa. Tällöin kuuleminen katsottaisiin toteutetuksi, jos asuntoyhteisö toimittaisi viimeistään kaksi viikkoa ennen päätöksentekoa tiedon ehdotetun hakemuksen perusteista sekä ohjeet huomautusten esittämiseen tilan haltijalle joko asuntoyhteisön tiedossa olevaan postiosoitteeseen taikka tilan haltijan ilmoittamaan sähköpostiosoitteeseen tai muuhun vastaavaan teleosoitteeseen. Tämän lisäksi, jos tilaa hallitaan vuokraoikeuden tai muun vastaavan oikeuden perusteella, kuuleminen katsottaisiin momentin 2 kohdan mukaan toteutetuksi, kun vastaavat tiedot olisi toimitettu rakennuksen yleisesti käytettävälle ilmoitustaululle tai huoneistoon, jota vuokralainen tai muu tilan haltija hallitsee.

Yksinkertaisimmillaan kuuleminen voitaisiin aina toteuttaa esimerkiksi pyytämällä hyväksyminen tai tietojen vastaanottokuittaus jokaiselta tilan haltijalta. Sillä, että kaikki tilojen haltijat tai osa heistä ovat etukäteen hyväksyneet tupakointikieltohakemuksen tekemisen, voi olla merkitystä viranomaisen hallinnollisessa kuulemismenettelyssä.”

Hallintolain 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua ja velvollisuutta asia koskee.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Saman pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos:

1) vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti perusteettomana;

2) asia koskee palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista;

3) asia koskee hakijan ominaisuuksien arviointiin perustuvan edun myöntämistä;

4) kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle; tai

5) hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista tai kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Hallintolakia ja hallintolainkäyttölain muuttamisesta annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) on hallintolain 34 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella seuraavaa:

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaosasto (Valvira) on 31.5.2017 antanut ohjeen 6/2017 Ohje viranomaiselle tupakointikieltohakemuksen käsittelystä ja siihen liittyvästä valvonnasta, osa B, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

”Asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos kuuleminen on ilmeisen tarpeetonta. (Hallintolaki 34 § 1 momentti ja 2 momentti 5 kohta).

(—)

Valviran näkemyksen mukaan kunnan on kuultava tilan haltijaa tai haltijoita hallintolain mukaisesti ainakin, jos:

b) osa asuntoyhteisön tilan haltijoista on vaihtunut hakemuksen jättämisen jälkeen

c) asuntoyhteisön toteuttaman tupakkalain mukaisen kuulemisen jälkeen on kulunut tavanomaista pidempi aika ennen asian päättämistä kunnassa

d) kiellon yhteydessä määrätään uhkasakko tupakkalain 105 §:n mukaisesti

e) tilan haltija on vastustanut tupakkalain mukaisessa kuulemisessa hakemuksen tekemistä.

Kunnan tupakkalakia valvovan viranomaisen tehtäväksi jää harkinta siitä, voidaanko hallintolain mukainen kuuleminen jättää suorittamatta ilmeisen tarpeettomana hallintolain 34 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisesti.”

Valviran ohje ei ole oikeudellisesti sitova.

Hallintolain 2 §:n 1 momentin mukaan hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä. Saman pykälän 2 momentin mukaan hallintolakia sovelletaan valtion viranomaisissa, kunnallisissa viranomaisissa ja itsenäisissä julkisoikeudellisissa laitoksissa sekä eduskunnan virastoissa ja tasavallan presidentin kansliassa. Hallintolakia sovelletaan näin ollen lähtökohtaisesti kunnan viranomaisen tupakkalain 79 §:n mukaiseen päätöksentekoon.

Asiassa saadun selvityksen perusteella A omistaa osakkeita asunto-osakeyhtiössä. Osakkeet oikeuttavat A:n hallitsemaan asunto-osakeyhtiön omistamassa rakennuksessa asuinhuoneistoa, jonka huoneistoparvekkeelle asunto-osakeyhtiön tupakkalain 79 §:n mukaisessa hakemuksessa tarkoitettu tupakointikielto muun ohella kohdistuu. Hän on siten hallintolain 11 §:n tarkoittama asianosainen, jota asunto-osakeyhtiön hakemus välittömästi koskee.

Hallintolain 5 §:n 1 momentin mukaan, jos muussa laissa on tästä laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan tämän lain asemesta. Hallintolaissa on siten säädetty lain toissijaisuudesta muuhun lainsäädäntöön nähden.

Tupakkalain 79 §:n yksityiskohtaisista perusteluissa (HE 219/2016 vp) laiksi tupakkalain muuttamisesta ilmenee, että lain 79 §:n 4 momentissa säädettäisiin kuulemisen toteuttamisesta asuntoyhteisössä. Lisäksi esitöistä ilmenee, että sillä, että kaikki kieltohakemuksen kohteena olevien tilojen haltijat tai osa heistä ovat etukäteen hyväksyneet asuntoyhteisön tupakointikieltohakemuksen tekemisen, voi olla merkitystä viranomaisen hallinnollisessa kuulemismenettelyssä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tupakkalain 79 §:ssä ei näin ollen ole kyse hallintolain mukaisen hallintoasian kuulemismenettelyn syrjäyttävästä kuulemisesta, vaan yksityisoikeudellisesta kuulemismenettelystä, joka on tarkoitettu palvelemaan tupakointikieltohakemuksen tekemistä koskevaa asuntoyhteisön omaa päätöksentekoa.

Tupakkalain 79 §:n 1 momentissa asuntoyhteisölle säädetty kuulemisvelvollisuus ei siten korvaa hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaista viranomaisen hallinnollista kuulemista viranomaismenettelyssä tupakointikiellosta päätettäessä.

Koska asiassa ei ole kyse asunto-osakeyhtiön hakemuksen tutkimatta jättämisestä tai hylkäämisestä hallintolain 34 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan, asiassa jää arvioitavaksi, voiko kunnan viranomainen jättää hallintolain mukaisen kuulemisen suorittamatta ilmeisen tarpeettomana hallintolain 34 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla. Mainitun lainkohdan mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista tai kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta. Asianosaisen kuuleminen hallintoasiassa on pääsääntö ja kuulemisen tulee tapahtua ennen asian ratkaisemista.

Kuten hallintolain esitöissä on todettu, asianosaisen kuulemisella edistetään oikeusturvaa, korostetaan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta ja edistetään asian selvittämistä. Viranomaisen päätöksen lopputuloksella tai päätöksentekoon liittyvällä harkintavallalla ei näin ollen pääsääntöisesti ole ratkaisevaa merkitystä kuulemisvelvoitteen kannalta.

Tupakkalain 79 §:n 2 momentin mukaan kunnan viranomaisella ei ole harkintavaltaa, vaan sen on määrättävä kielto tupakointikieltohakemuksessa tarkoitettuihin tiloihin, jos momentissa mainitut edellytykset täyttyvät. Edellytysten mukaisten tosiseikkojen arviointiin voi kuitenkin liittyä seikkoja, joiden osalta asianosainen voi edistää asian selvittämistä. Lisäksi kunnan viranomaisen tupakointikieltopäätöksellä vaikutetaan suoraan asianosaisen oikeuksiin ja velvollisuuksiin, mikä korostaa kuulemiseen liittyvää oikeusturvan edistämisen tarvetta. Kun vielä asiassa otetaan huomioon, että A on tupakkalain 79 §:n mukaisessa asuntoyhteisön suorittamassa kuulemisessa vastustanut tupakointikieltohakemuksen tekemistä, A:n kuulemista ei edellä mainituin perustein voida pitää ilmeisen tarpeettomana.

Kunnan viranomainen ei ole ennen asian ratkaisemista varannut A:lle tilaisuutta hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisesti tulla kuulluksi asunto-osakeyhtiön hakemuksen johdosta, eikä asianosaisen kuulematta jättämiseen ole ollut pykälän 2 momentin 5 kohdan mukaista perustetta. Asiassa on näin ollen tältä osin menetelty virheellisesti.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Espoon I kaupungineläinlääkärin päätökset on kumottava ja asia palautettava I kaupungineläinlääkärille uudelleen käsiteltäväksi. A:lle on varattava hallintolain 34 §:n 1 momentti huomioon ottaen tilaisuus tulla kuulluksi asunto-osakeyhtiön hakemuksen johdosta ennen asian ratkaisemista.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Espoon seudun ympäristöterveyden I kaupungineläinlääkäri

A

I kaupungineläinlääkäri

Asunto-osakeyhtiölle

Hallinto-oikeus

Sovellettavat oikeusohjeet

Menettelyä koskeva valitusperuste

Tupakointikielto

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Annamari Laakkonen, joka on myös esitellyt asian.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Viranomaisohjeistus

Oikeudellinen arviointi ja asian lopputulos