KHO:2021:6 – Utlänningsärende

Migrationsverket hade ansett att A hade välgrundad fruktan för förföljelse i sitt hemland Iran på det sätt som avses i 87 § 1 mom. i utlänningslagen. Asyl hade förvägrats A med stöd av uteslutningsklausulen enligt 87 § 2 mom. i utlänningslagen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att uteslutningsklausulen bör som undantagsregel tolkas restriktivt. En misstanke eller spekulation räcker inte för att överstiga beviströskeln, utan myndigheten måste visa att det finns grundad eller allvarlig anledning att anta att personen gjort sig skyldig till en i uteslutningsklausulen avsedd gärning.

Till exempel medlemskap i en terroristisk organisation medför inte automatiskt uteslutande. Det personliga ansvaret för den i uteslutningsklausulen avsedda handlingen ska även i detta fall prövas utgående ifrån fakta i det enskilda fallet med beaktande av beviströskeln som gäller vid tillämpningen av uteslutningsklausulen. Det personliga ansvaret förutsätter däremot inte att personen själv skulle ha deltagit i organisationens terroristiska handlingar eller medverkat eller anstiftat till dem ifall myndigheten har påvisat att personen är ansvarig för en del av de handlingar som organisationen begått under granskningsperioden.

För att överstiga beviströskeln krävs inte att det kan påvisas någon viss terroristisk handling i vilken personen med sin egen verksamhet medverkat. Grundad anledning att anta att personen gjort sig skyldig till en i uteslutningsklausulen avsedd handling kan även uppstå till exempel genom väsentlig propagandistisk eller ideologisk verksamhet till fördel för en organisation som klassats som terroristisk eller genom rekrytering av personer för terroristisk verksamhet.

A hade i flera års tid verkat i Kurdistans arbetarparti (PKK) och i organisationer anknutna till PKK. Det kunde anses uppenbart att hon var medveten om PKK:s tillvägagångssätt och därmed de terroristiska handlingar som hänförde sig till organisationens verksamhet. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade även för klarhetens skull att terroristiska handlingar, som kännetecknas av våld riktat mot civilbefolkningen, ska anses utgöra grova icke-politiska brott även om de hävdas ha politiska mål.

$b9

Högsta förvaltningsdomstolen ändrade inte, på besvär av Migrationsverket, förvaltningsdomstolens beslut med vilket Migrationsverkets beslut hade upphävts gällande tillämpningen av uteslutningsklausulen och till denna del återförvisats till Migrationsverket för ny behandling.

Förenta nationernas flyktingkonvention 28.7.1951 (FördrS 77/1968) artikel 1 F

Utlänningslagen 87 § 2 mom.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (skyddsdirektivet, omarbetat) stycke 4 och 31 i ingressen, artikel 12.2-3

Se och jmf HFD 2021:5

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Monica Gullans och Juha Lavapuro. Föredragande Jenny Rebold.

Maahanmuuttovirasto oli katsonut, että A:lla oli perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan Iranissa vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. A:lle ei kuitenkaan ollut annettu turvapaikkaa ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin eli poissulkemislausekkeen perusteella.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että poikkeussäännöksenä poissulkemislauseketta on tulkittava suppeasti. Pelkkä epäily tai spekulaatio ei riitä näyttökynnyksen ylittymiseen, vaan viranomaisen tulee näyttää, että asiassa on perusteltua tai vakavaa syytä epäillä henkilön tehneen poissulkemislausekkeessa tarkoitetun teon.

Esimerkiksi jäsenyys terroristiseksi luokitellussa järjestössä ei automaattisesti merkitse poissulkemista. Henkilökohtaista vastuuta poissulkemislausekkeessa tarkoitetusta teosta on arvioitava yksittäistapauksellisten tosiseikkojen perusteella ottaen huomioon poissulkemislausekkeen soveltamista koskeva näyttökynnys. Henkilökohtainen vastuu ei kuitenkaan edellytä, että henkilö olisi itse osallistunut terroritekoihin tai avustanut niiden suorittamisessa taikka yllyttänyt niihin, mikäli viranomainen on osoittanut henkilön olevan vastuussa osasta järjestön tarkasteluajanjaksona suorittamista teoista.

Näyttökynnyksen ylittyminen ei kuitenkaan edellytä, että voidaan osoittaa jokin tietty terroriteko, johon henkilö on omalla toiminnallaan myötävaikuttanut. Perustellun epäilyn henkilön syyllistymisestä poissulkemislausekkeessa tarkoitettuun tekoon voi myös synnyttää esimerkiksi terroristiseksi luokitellun järjestön toiminnan ja päämäärien edistämisen kannalta olennainen propagandistinen tai aatteellinen toiminta tai henkilöiden värvääminen terroristiseen toimintaan.

A oli toiminut Kurdistanin työväenpuolueessa (PKK) ja sen alaisuudessa toimivissa järjestöissä useiden vuosien ajan. Voitiin pitää ilmeisenä, että hän oli ollut tietoinen PKK:n toimintatavoista ja näin ollen järjestön toimintaan liittyvistä terroristisiksi katsottavista teoista. Korkein hallinto-oikeus myös selvyyden vuoksi totesi, että terroritekojen luonteisia tekoja, joille on ominaista väkivalta siviiliväestöä kohtaan, on pidettävä poissulkemislausekkeessa tarkoitettuina törkeinä muina kuin poliittisina rikoksina, vaikka niillä väitettäisiin olevan poliittinen tavoite.

$140

Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut Maahanmuuttoviraston valituksesta hallinto-oikeuden päätöstä, jolla Maahanmuuttoviraston päätös oli kumottu poissulkemislausekkeen osalta ja palautettu tältä osin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Genevessä 28.7.1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968) 1 artiklan F kohta

Ulkomaalaislaki 87 §:n 2 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) johdanto-osan 4 ja 31 perustelukappaleet, 12 artiklan 2 ja 3 kohdat.

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 21.1.2020 nro 20/0009/4

Asian aikaisempi käsittely

on päätöksellään 29.3.2018 hylännyt A:n turvapaikkaa ja toissijaisen suojelun perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevan hakemuksen, mutta on myöntänyt hänelle tilapäisen (B) oleskeluluvan ulkomaalaislain 89 §:n perusteella yhdeksi vuodeksi päätöspäivämäärästä alkaen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n (jäljempänä tässä valittaja) valituksen tutkimatta siltä osin kuin asiassa on vedottu hänen kääntymiseensä kristinuskoon. Hallinto-oikeus on hylännyt pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta. Hallinto-oikeus on kumonnut valituksenalaisen päätöksen poissulkemislausekkeen soveltamisen osalta ja palauttanut asian tältä osin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavat oikeusohjeet perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Asiassa on riidatonta, että valittajalla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi poliittisen mielipiteensä johdosta. Kun valittajan on jo katsottu olevan kotimaassaan vainon vaarassa ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla eikä ulkomaalaislain 88 e §:ssä tarkoitettu sisäinen pako ole hänen tapauksessaan mahdollinen, valittajalla ei ole oikeussuojan tarvetta asiassa siltä osin, kun hän on vedonnut kristinuskoon kääntymiseen. Valitus on tältä osin jätettävä tutkimatta.

Asian ratkaisuun nähden suullisen käsittelyn toimittaminen on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta.

Valittaja on etniseltä taustaltaan kurdi, uskonnoltaan sunnimuslimi ja kotoisin Iranista X:n kaupungista.

Valittajan isä on tapettu valittajalle tuntemattomasta syystä, kun valittaja on ollut alle vuoden vanha. Myös valittajan setä on surmattu. Valittaja on 14-vuotiaana pakotettu avioliittoon kurdeja vastaan hallituksessa työskennelleen äitinsä serkun kanssa. Vuonna 1999 PKK:n pääsihteeri Abdullah Öcalan on pidätetty, ja Iranin kurdit ovat järjestäneet mielenosoituksen, jossa valittajan toinen setä on tapettu. Nämä tapahtumat ovat saaneet valittajan vuonna 1999 liittymään PKK-puolueeseen, kun PKK:n jäsenet ovat käyneet perheen naapurissa ja antaneet valittajalle tietoja liikkeestä. Valittaja on jättänyt miehensä ja lähtenyt sissien kanssa Irakiin.

$145

$146

Asiassa on riidatonta, että valittajalla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla poliittisen mielipiteensä johdosta. Asiassa on arvioitava, onko Maahanmuuttovirasto voinut jättää myöntämättä turvapaikan ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetun poissulkemislausekkeen perusteella.

$148

Hallinto-oikeus toteaa, että pelkkä epäily tai spekulaatio ei riitä poissulkemislausekkeiden soveltamisen näyttökynnyksen ylittymiseen, vaan viranomaisen tulee näyttää, että asiassa on perusteltua ja vakavaa syytä epäillä henkilön tehneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa tarkoitetun teon. Poissulkemislausekkeita on tulkittava suppeasti ja niiden soveltaminen edellyttää aina viranomaisen esittävän selvitystä poissulkemisperusteen soveltumisesta juuri kysymyksessä olevaan henkilöön. Pelkkä jäsenyys terrorismijärjestönä pidettävässä järjestössä ja edes tämän järjestön aseellisen taistelun aktiivinen tukeminen eivät automaattisesti muodosta vakavaa aihetta olettaa henkilön tehneen Yhdistyneiden kansakuntien periaatteiden vastaisen teon. Kussakin yksittäisessä tapauksessa tulee arvioida tiedossa olevat täsmälliset tosiseikat sen ratkaisemiseksi, onko olemassa perusteltua aihetta epäillä, että asianomaisen suorittamat teot kuuluvat poissulkemislausekkeen soveltamisalaan.

$149

Valittajan kertomusta toiminnastaan Iranissa ei siten voida pitää Maahanmuuttoviraston esittämillä perusteilla epäluotettavana.

$14a

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Hän on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee valituksen tutkimatta jättämistä ja asia palautetaan tältä osin hallinto-oikeudelle tai Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

2.

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Maahanmuuttovirasto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Maahanmuuttovirasto on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

$14e

ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua hänen valitukseensa.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää Maahanmuuttovirastolle valitusluvan ja tutkii asian. Maahanmuuttoviraston valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ulkomaalaislain 196 §:n 4 momentin mukaan valituslupa voidaan myöntää, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi tai jos luvan myöntämiseen on muu erityisen painava syy.

Sen perusteella, mitä A on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että A:lla on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi poliittisen mielipiteensä vuoksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin katsonut, että asiassa on perusteltua aihetta epäillä A:n myötävaikuttaneen Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin. Näin ollen hänelle ei ole annettu turvapaikkaa ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella. Hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen tältä osin.

Asiassa on otettava kantaa ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin eli poissulkemislausekkeen soveltamisedellytyksiin tilanteessa, jossa on selvitetty, että turvapaikanhakija on osallistunut terroristijärjestön toimintaan.

(SopS 77/1968, jäljempänä pakolaissopimus tai

) 1 artiklan F kohdan mukaan yleissopimuksen määräyksiä ei ole sovellettava henkilöön, johon nähden on perusteltua aihetta epäillä, että:

a) hän on tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen, tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti;

b) hän on tehnyt törkeän ei-poliittisen rikoksen pakomaansa ulkopuolella ennen kuin hänet on otettu tähän maahan pakolaisena;

c) hän on syyllistynyt Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin.

87 §:n 2 momentin mukaan turvapaikka jätetään antamatta ulkomaalaiselle, joka on tehnyt tai jonka on perusteltua aihetta epäillä tehneen:

1) rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti;

2) törkeän muun kuin poliittisen rikoksen Suomen ulkopuolella ennen kuin hän tuli Suomeen pakolaisena; tai

3) Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisen teon.

(2011/95/EU) johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan Geneven yleissopimus ja pöytäkirja ovat pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakivi.

Direktiivin johdanto-osan 31 perustelukappaleessa todetaan, että Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaiset teot mainitaan Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan johdanto-osassa ja 1 ja 2 artiklassa, ja ne sisältyvät muun muassa Yhdistyneiden Kansakuntien terrorismintorjuntaan liittyvistä toimenpiteistä antamiin päätöslauselmiin, joiden mukaan sekä terroriteot, -menetelmät ja -käytännöt että terroritekojen tietoinen rahoittaminen, suunnittelu ja tekoihin yllyttäminen ovat Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisia tekoja.

Direktiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaan pakolaisasema jätetään myöntämättä kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, jos on vakavaa aihetta epäillä, että hän on:

a) tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmisyyttä vastaan siten kuin nämä rikokset on määritelty asiaankuuluvissa kansainvälisissä sopimuksissa;

b) tehnyt törkeän muun kuin poliittisen rikoksen turvapaikkamaan ulkopuolella ennen kuin hänet otettiin maahan pakolaisena; tällä tarkoitetaan pakolaisaseman myöntämiseen perustuvan oleskeluluvan myöntämishetkeä. Erityisen raa'at teot voidaan luokitella törkeiksi muiksi kuin poliittisiksi rikoksiksi, vaikka niillä väitettäisiin olleen poliittiset päämäärät;

c) syyllistynyt Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan johdanto-osassa sekä 1 ja 2 artiklassa esitetyn mukaisesti.

Tuomiossa käsiteltiin direktiivin 2004/83/EY 12 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdan tulkintaa.

$15b

Tuomioistuin totesi, että pakolaisaseman myöntämättä jättäminen henkilölle, joka on kuulunut terrorimenetelmiä käyttävään järjestöön, edellyttää täsmällisten tosiseikkojen yksittäistapauksellista tutkimista, jonka perusteella voidaan arvioida, onko olemassa vakavaa aihetta olettaa, että tämä henkilö on kyseisen järjestön toiminnassa tehnyt törkeän muun kuin poliittisen rikoksen tai syyllistynyt YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin tai yllyttänyt tällaiseen rikokseen tai tällaisiin tekoihin tai osallistunut niihin muuten direktiivin 12 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Jotta direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdassa olevien poissulkemisperusteiden täyttymiseen voitaisiin vedota, kyseisen henkilön on mainitussa 2 kohdassa edellytetty näyttökynnys huomioon ottaen voitava katsoa olevan vastuussa osasta kyseisen järjestön sinä aikana suorittamia tekoja, jolloin hän oli sen jäsen.

Tuomioistuin totesi, että toimivaltaisen viranomaisen on erityisesti tutkittava kyseisen henkilön todellinen osuus kyseessä olevien tekojen toteuttamisessa, hänen asemansa järjestössä, järjestön toimia koskevan tietoisuuden taso, joka hänellä oli tai voidaan olettaa olleen, mahdollinen häneen kohdistunut painostus sekä muut seikat, joilla on voinut olla vaikutusta hänen käyttäytymiseensä. Viranomainen, joka tätä asiaa tutkiessaan havaitsee, että asianomainen henkilö on ollut johtavassa asemassa terrorimenetelmiä käyttävässä järjestössä, voi olettaa, että tämä henkilö on henkilökohtaisessa vastuussa tämän järjestön merkityksellisenä aikana suorittamista teoista, mutta silti on välttämätöntä tutkia merkityksellisten olosuhteiden kokonaisuus ennen kuin voidaan tehdä päätös siitä, ettei mainitulle henkilölle myönnetä direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b tai c alakohdan perusteella pakolaisasemaa.

Tuomiossa käsiteltiin määritelmädirektiivin 12 artiklan 2 kohdan c alakohdan tulkintaa.

Asiassa oli kyse Marokon kansalaisesta, joka oli Belgiassa tuomittu kuuden vuoden vankeusrangaistukseen osallistumisesta terroristiryhmään, Belgiassa toimivan solun toimintaa johtavana jäsenenä, osallistumisesta rikollisjärjestön toimintaan, väärennösten tekemisestä ja käytöstä sekä laittomasta oleskelusta. Tuomioistuimen ratkaistavana oleva pääkysymys liittyi siihen, onko direktiivin 2004/83/EY 12 artiklan 2 kohdan c alakohtaa tulkittava siten, että poissulkeminen edellyttää, että henkilö on tuomittu jostain terrorismirikoksesta, mihin tuomioistuin vastasi ei. Lisäksi tuomioistuimella oli vastattavana kysymys siitä, oliko osallistuminen terroristiryhmän tekoihin, josta Lounani oli tuomittu, määritelmädirektiivissä (12 art. 2 k. c alak. ja 3 k.) säädetty poissulkemisperuste, vaikka hän ei tehnyt, yrittänyt tehdä tai uhannut tehdä terroritekoa.

Tuomioistuin totesi, että pakolaisaseman myöntämättä jättämisen soveltaminen ei rajoitu terroritekojen tosiasiallisiin tekijöihin vaan se voi ulottua myös sellaisten henkilöiden värväämiseen, organisoitumiseen, kuljettamiseen tai varustamiseen, jotka matkustavat maahan, joka ei ole heidän asuinmaansa tai jonka kansalaisia he eivät ole, muun muassa tehdäkseen, suunnitellakseen tai valmistellakseen terroritekoja. Pakolaisaseman myöntämättä jättämistä sovelletaan myös henkilöihin, joiden osalta on vakavaa aihetta epäillä, että he ovat yllyttäneet Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin tai muulla tavoin osallistuneet niihin.

Tuomioistuin totesi, että määritelmädirektiivin 12 artiklan 2 kohdan c alakohtaa voidaan soveltaa vasta sen jälkeen, kun toimivaltainen viranomainen on arvioinut kussakin yksittäistapauksessa sen tiedossa olevat täsmälliset tosiseikat sen ratkaisemiseksi, onko olemassa vakavaa aihetta epäillä, että asianomaisen, joka muuten täyttää pakolaisaseman saamisen edellytykset, suorittamat teot kuuluvat tämän poissulkemisperusteen soveltamisalaan.

Tuomioistuin katsoi, että määritelmädirektiivin 12 artiklan 2 kohdan c alakohtaa ja 12 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että sellaiset teot, joilla osallistutaan terroristiryhmän toimintaan, kuten ne, joista Lounani on tuomittu, voivat olla pakolaisaseman myöntämättä jättämisen peruste, vaikka ei ole osoitettu, että kyseinen henkilö on tehnyt, yrittänyt tehdä tai uhannut tehdä terroriteon. Kun tarkastellaan tapauskohtaisesti tosiseikkoja, joiden nojalla voidaan arvioida, onko vakavaa aihetta epäillä, että henkilö on syyllistynyt YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin, yllyttänyt tällaisiin tekoihin tai muulla tavoin osallistunut niihin, sillä seikalla että jäsenvaltion tuomioistuimet ovat tuominneet tämän henkilön osallistumisesta terroristiryhmän toimintaan, on erityinen merkitys, samoin kuin sillä seikalla, että mainittu henkilö oli tämän ryhmän johtava jäsen, eikä ole välttämätöntä osoittaa, että tämä sama henkilö on itse yllyttänyt terroritekoihin tai osallistunut niihin.

Korkein hallinto-oikeus on arvioinut poissuljennan edellytyksiä useassa vuosikirjaratkaisussa:

Hallinto-oikeus oli kumonnut A:ta koskeneen Maahanmuuttoviraston päätöksen poissulkemislausekkeen soveltamisen osalta ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus oli lausunut perusteluinaan muun ohella seuraavaa:

Vaikka A oli kertonut suorittaneensa asepalveluksen Syyrian armeijassa vuosina 2010 – 2012 Damaskoksessa ja Homsissa, oli hänen yksikkönsä rooli sekä hänen oma henkilökohtainen asemansa tässä yksikössä jäänyt jossain määrin epäselväksi. A oli myöntänyt ottaneensa kiinni mielenosoittajia ja etsintäkuulutettuja, mutta kiistänyt osallistuneensa Homsin pommittamiseen tai edes nähneensä sellaista tapahtuneen. Hallinto-oikeus katsoi, että A:n ei voitu katsoa olevan henkilökohtaisesti vastuussa kiinniotettujen henkilöiden myöhemmästä mahdollisesta kidutuksesta, kun erityisesti otettiin huomioon A:n asema armeijan organisaatiossa asevelvollisuutta suorittavana henkilönä.

Hallinto-oikeus katsoi lisäksi, että Maahanmuuttovirasto ei ollut voinut pelkästään sen seikan perusteella, että A oli suorittanut asepalvelusta Homsissa samaan aikaan, kun siellä oli raportoitu siviiliväestöön kohdistuvaa pommittamista, arvioida olevan perusteltua aihetta epäillä A:n syyllistyneen sotarikoksiin. A oli myös kiistänyt osallisuutensa tällaiseen toimintaan. Maahanmuuttovirasto ei ollut pystynyt osoittamaan, että juuri A:n yksikkö ja A tässä yksikössä olisi osallistunut pommituksiin. Hallinto-oikeus antoi tässä arviossaan painoarvoa UNHCR:n kannanotolle poissulkemislausekkeen suppean tulkinnan periaatteesta.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi Maahanmuuttoviraston valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä.

$161

Korkein hallinto-oikeus katsoi A:ta koskeneessa päätöksessään, että asiassa oli perusteltua aihetta epäillä A:n tehneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun rikoksen ihmiskuntaa vastaan. A oli vuosikymmenien ajan toiminut virkamiehenä ja ilmiantajana turvallisuuspalvelussa, joka maatiedon mukaan oli syyllistynyt vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin. A oli myös kertonut osallistuneensa komentajana tai komentajan sijaisena terroristijärjestöissä koulutettuna iskuihin ihmisiä vastaan.

Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksessään ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 2 kohdan osalta, että sitä on poikkeussäännöksenä tulkittava suppeasti. Poissulkemislausekkeen soveltamisen edellytyksenä ei ole se, että henkilö olisi asetettu siinä tarkoitetusta rikoksesta syytteeseen. Vaikka näin ei olisikaan, on asiaa arvioitaessa saatavissa johtoa siitä yleisestä rikosoikeudellisesta periaatteesta, että epäselvissä tapauksissa asia on ratkaistava rikoksesta epäillyn eduksi (in dubio pro reo). Vastaavasti pakolaisoikeudellisessa näytönarvioinnissa on merkitystä niin sanotulla benefit of the doubt -periaatteella. Näistä periaatteista seuraa, että rajatapauksessa asia on pikemminkin ratkaistava poissulkemislausekkeen soveltamista vastaan kuin sen puolesta.

UNHCR:n käsikirjan mukaan poissuljentalausekkeita on tulkittava suppeasti, koska poissulkemisesta aiheutuu vakavia seurauksia kyseiselle henkilölle.

$166

Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisten tekojen osalta todetaan muun ohella, että YK:n tarkoitusperät ja periaatteet sisältyvät Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan johdantoon sekä sen l ja 2 artiklaan. Näissä artikloissa on lueteltu ne perustavanlaatuiset periaatteet, joiden tulisi ohjata YK:n jäsenten käyttäytymistä heidän keskinäisissä suhteissaan ja kansainvälisen yhteisön piirissä. Tämän perusteella voitaneen päätellä, että ollakseen syyllistynyt näiden periaatteiden vastaiseen tekoon, yksilön on pitänyt olla asemassa, jossa hän on käyttänyt valtaa ja vaikuttanut siihen, että valtio on loukannut näitä periaatteita. Tämän lausekkeen soveltamisesta ei ole juurikaan ennakkotapauksia, ja sen yleisluonteisuudesta johtuen sitä on sovellettava varoen. (kohta 163)

UNHCR:n poissulkemislausekkeita koskevassa tulkintaohjeessa todetaan muun ohella, että törkeitä muita kuin poliittisia rikoksia koskevaan poissulkemislausekkeeseen eivät kuulu vähäiset rikokset. Arvioitaessa teon vakavuutta on huomiota kiinnitettävä teon luonteeseen, todelliseen aiheutettuun vahinkoon, rikokseen syytteeseenpanossa käytettyyn menettelyyn, rangaistuksen luonteeseen sekä siihen, pidetäänkö tekoa useimmilla oikeudenkäyttöalueilla vakavana rikoksena. Näin ollen esimerkiksi murha, raiskaus ja aseellinen ryöstö luokiteltaisiin epäilemättä vakaviksi rikoksiksi.

Vakavaa rikosta olisi pidettävä ei-poliittisena, kun muut motiivit kuten henkilökohtaiset syyt tai hyöty ovat määräävänä motiivina rikokselle. Arvioitaessa teon poliittista luonnetta voidaan huomioida rikoksen vaikuttimet, konteksti, tekotapa ja suhteellisuus tavoiteltuun päämäärään nähden. Törkeät väkivallanteot, kuten rikokset, jotka yleisesti pidetään luonteeltaan terroristisina, voidaan lähes varmasti pitää täysin suhteettomina poliittiseen tavoitteeseen nähden.

Ottaen huomioon YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden yleisyys, 1 artiklan F kohdan c alakohdan mukaista poissulkemislauseketta olisi tulkittava suppeasti. Artikla tulee sovellettavaksi vain äärimmäisissä olosuhteissa toimintaan, joka hyökkää kansainvälisen rinnakkaiselon perustaan. Tällaisella toiminnalla on oltava kansainvälinen ulottuvuus. Rikokset, jotka voivat vaikuttaa kansainväliseen rauhaan, turvallisuuteen ja valtioidenvälisiin suhteisiin sekä vakavat ja jatkuvat ihmisoikeusloukkaukset kuuluvat tähän kategoriaan.

Jotta poissulkeminen olisi perusteltua, henkilökohtaista vastuuta on voitava osoittaa suhteessa 1 artiklan F kohdassa tarkoitettuun rikokseen. Yleensä henkilökohtainen vastuu syntyy siitä, että henkilö tekee tai merkittävällä tavalla myötävaikuttaa rikolliseen tekoon, tietoisena tekonsa tai laiminlyöntinsä merkityksestä lopputuloksen kannalta. Henkilön ei tarvitse henkilökohtaisesti osallistua rikollisiin tekoihin, vaan riittävää on niiden alulle paneminen, avustaminen, yllyttäminen ja osallistuminen yhteiseen rikolliseen hankkeeseen.

Vapaaehtoinen jäsenyys joissakin erityisen väkivaltaisissa järjestöissä voi synnyttää olettaman henkilökohtaisesta vastuusta. Tällaisen oletetun vastuun yhteydessä on kuitenkin huomioitava järjestön todellinen toiminta, ryhmän organisaatiorakenne, henkilön asema järjestössä ja hänen mahdollisuutensa vaikuttaa järjestön toimintaan sekä ryhmän mahdollinen hajanaisuus.

Puheena olevan poissulkemislausekkeen tarkoituksena on suojella vastaanottavan valtion yhteiskuntaa siltä, että maahan hyväksyttäisiin pakolainen, joka on tehnyt vakavan tavanomaisen rikoksen. Tällöin muut motiivit kuten henkilökohtaiset syyt tai hyöty ovat määräävänä motiivina tietylle rikokselle. Tulkintaohjeiden mukaan törkeänä ei-poliittisena rikoksena on pidettävä muun muassa murhaa. Jotta poissuljenta olisi oikeutettua, tulee henkilön olla henkilökohtaisessa vastuussa rikoksesta. Yleisesti henkilökohtainen vastuu on seurausta siitä, mitä henkilö on itse tehnyt tai siitä, että hän on konkreettisesti ollut avustamassa rikolliseen tekoon tietoisena siitä, että hänen tekonsa tai laiminlyöntinsä edesauttaisi rikollisen toiminnan täytäntöönpanemista. Siten yllyttäminen, avunanto sekä osallistuminen rikoskumppanina voivat olla riittäviä poissuljentaan. Rikosoikeudellista vastuuta harkittaessa otetaan yleensä huomioon puolustukseksi esitetyt näkökohdat.

A on liittynyt Kurdistanin työväenpuolueeseen (PKK) vuonna 1999, kun puolueen jäseniä oli käynyt perheen naapurissa ja antanut hänelle tietoa liikkeestä. A on jättänyt miehensä, jonka kanssa hänet oli 14-vuotiaana pakotettu naimisiin, ja lähtenyt sissien mukana Irakiin.

A on saanut kolmen kuukauden kestäneen koulutuksen, johon on sisältynyt niin aseellista kuin aatteellista koulutusta. Hän on myös toiminut PKK:n PAJK-naisjärjestössä eli Kurdistanin naisten vapauspuolueessa. A on siirretty Kandil-vuorille, missä hän on työskennellyt kahden vuoden ajan julkaisuyksikössä, kirjoittanut artikkeleita ja toiminut kääntäjänä. Kirjoitukset ovat käsitelleet muun muassa naisten oikeuksia. A on koulutettu tulevaisuutta ajatellen, jotta häntä voitaisiin käyttää johtajaneuvostossa. A ei ole osallistunut aseelliseen taisteluun eikä ole ampunut aseella ketään kohti. Noin kaksi vuotta ennen kiinnijäämistään A sai tehtäväksi toimia tiedonantajana ja aktivoijana kansan keskuudessa. Hän antoi ihmisille tietoa järjestöstä ja ohjasi asiasta kiinnostuneet eteenpäin. A toimi ensin Irakissa, kunnes hänet lähetettiin Iraniin.

Iranissa on perustettu kurdijärjestö (PJAK), jonka yhdeksi naispuoliseksi johtajaksi A:n on ollut tarkoitus myöhemmin ryhtyä. A:lle on vuonna 2004 tai 2005 annettu tehtäväksi mennä Iraniin viiden muun sissin kanssa jakamaan tietoa ihmisille ja lehdistölle sekä samalla osoittaa omaa toimintakykyään, jotta hänelle voitaisiin antaa johtotehtäviä. A on pidätetty ja hänet on tuomittu viiden vuoden ehdolliseen vankeusrangaistukseen. A:n on täytynyt mennä viikoittain ilmoittautumaan tiedustelupalvelun toimistoon. Ilmoittautumisvelvollisuus on jatkunut myös vankeusrangaistuksen suorittamisen jälkeen. A on solminut avioliiton ja myöhemmin paennut Iranista Irakiin miehensä poliittisen toiminnan vuoksi.

Poikkeussäännöksenä ulkomaalaislain 87 §:n 2 momenttia eli poissulkemislauseketta on tulkittava suppeasti. Pelkkä epäily tai spekulaatio ei riitä näyttökynnyksen ylittymiseen, vaan viranomaisen tulee näyttää, että asiassa on perusteltua tai vakavaa syytä epäillä henkilön tehneen 87 §:n 2 momentissa tarkoitetun teon.

Poissulkeminen edellyttää, että henkilö on henkilökohtaisessa vastuussa poissulkemislausekkeessa tarkoitetusta teosta. Henkilökohtainen vastuu seuraa niistä teoista, joihin henkilö on konkreettisesti osallistunut. Henkilökohtainen vastuu voi myös syntyä avustamisesta tai yllyttämisestä tällaiseen tekoon, kun toiminta tai laiminlyönti on tehty tietoisena siitä, että se edesauttaa poissulkemislausekkeessa tarkoitetun toiminnan täytäntöönpanemista. Siten tekoihin osallistumisen lisäksi myös avunanto, laiminlyönti ja yllyttäminen voivat olla riittäviä poissulkemiseen.

Unionin tuomioistuimen edellä mainitussa oikeuskäytännössä on katsottu, että terroristiseksi luokiteltu järjestö voi syyllistyä Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastasiin toimiin. Myös UNHCR on katsonut, että kyseistä poissulkemislauseketta voidaan soveltaa paitsi valtion tai valtionkaltaisten toimijoiden johdossa oleviin henkilöihin myös terroristitekoihin syyllistyneiden järjestöjen johtohenkilöihin

.

Terroritekojen luonteisia tekoja, joille on ominaista väkivalta siviiliväestöä kohtaan, on pidettävä ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina törkeinä muina kuin poliittisina rikoksina, vaikka niillä väitettäisiin olevan poliittinen tavoite.

Jäsenyys terroristiseksi luokitellussa järjestössä ei automaattisesti oikeuta poissuljentaan, vaan henkilökohtaista vastuuta on arvioitava yksittäistapauksellisten tosiseikkojen perusteella ottaen huomioon poissulkemislausekkeen soveltamista koskeva näyttökynnys. Vaikka henkilökohtainen vastuu ei edellytä, että henkilö olisi itse konkreettisesti osallistunut terroritekoihin tai avustanut niiden suorittamista taikka yllyttänyt niihin, viranomaisen on näyttökynnys huomioon ottaen voitava osoittaa henkilön olevan vastuussa osasta järjestön merkityksellisenä aikana suorittamista teoista.

Euroopan unioni on määritellyt Kurdistanin työväenpuolueen (PKK) terroristijärjestöksi. Maahanmuuttoviraston päätöksestä ilmenevän maatiedon perusteella voidaan pitää selvitettynä, että PKK on syyllistynyt lukuisiin terroristiseksi luokiteltaviin tekoihin sen aloitettua taistelun Turkin valtiota vastaan vuonna 1984. Se seikka, että PKK on sisällytetty Euroopan unionin neuvoston luetteloon terroristijärjestöistä vuodesta 2002 lähtien, viimeisin neuvoston kyseistä luetteloa koskeva päätös ollessa päivätty 13.1.2020, osoittaa osaltaan, että järjestön syyllistyminen terroristiseksi luokiteltaviin tekoihin ei rajoitu 1980- ja 90-luvuille.

PJAK:ia pidetään PKK:n Iranin haarana. PJAK ei järjestönä esiinny Euroopan unionin neuvoston terroristijärjestöjen luettelossa.

Marylandin yliopiston ylläpitämästä Global Terrorism Database -nimisestä tietokannasta (https://www.start.umd.edu/gtd/) ilmenevien tietojen mukaan PKK on vuosina 1999 – 2005 syyllistynyt 82 iskuun, joiden terroristisesta luonteesta ei ole epäilystä. Tietokannasta ilmenevät iskut ovat suurimmaksi osaksi kohdistuneet Turkin turvallisuusviranomaisiin. Tapahtumiin sisältyy kuitenkin myös siviilihenkilöiden sieppauksia ja iskuja siviilikohteisiin kuten kouluihin ja yrityksiin. Vaikka osaa tapahtumista ei ole vahvistettu PKK:n tekemiksi, eikä kaikkia tietokannassa olevia tapahtumia voida pitää vakavuudeltaan poissuljentaa oikeuttavina, on pidettävä selvitettynä, että järjestö on syyllistynyt terrorismitoimiin myös vuosina 1999 – 2005.

Edellä mainitusta tietokannasta ilmenevien tietojen mukaan PJAK ei suorittanut terroristisiksi luokiteltuja tekoja ajanjaksolla 1999 – 2005. Tietokanta ei sisällä tietoa PAJK:sta.

Maatiedon mukaan myös konfliktin toinen osapuoli Turkin valtio on syyllistynyt vakaviin siviiliväestöön sekä epäiltyihin PKK:n jäseniin ja kannattajiin kohdistuviin oikeudenloukkauksiin. Arvioitaessa poissuljennan edellytysten täyttymistä ei kuitenkaan ole kysymys PKK:n tavoiteltujen päämäärien mahdollisesta oikeutuksesta, vaan järjestön päämääriensä saavuttamiseksi käyttämistä keinoista.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmeneviä A:n toimintaan liittyviä tosiseikkoja on pidettävä selvitettyinä. Asiassa on edellä mainituin tavoin myös pidettävä selvitettynä, että PKK on syyllistynyt terrorismitoimiin tarkasteluajanjaksona 1999 – 2005. Näitä tekoja voidaan pitää YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisina tekoina. Edelleen voidaan pitää selvitettynä, että PJAK on PKK:n Iranissa toimiva haara ja siten PKK:n alaisuudessa toimiva järjestö. Asiassa on siten arvioitava A:n henkilökohtaista vastuuta suhteessa kyseisiin tekoihin. Tällöin tulee unionin tuomioistuimen tuomiosta yhdistetyissä asioissa

ilmenevällä tavalla ottaa huomioon A:n todellinen osuus nyt kyseessä olevien järjestöjen suorittamien tekojen toteuttamisessa, hänen asemansa järjestöissä, järjestöjen toimia koskevan tietoisuuden taso, joka hänellä oli tai voidaan olettaa olleen, mahdollinen häneen kohdistunut painostus sekä muut seikat, joilla on voinut olla vaikutusta hänen käyttäytymiseensä.

A on liittynyt PKK:hon vapaaehtoisesti ja toiminut siinä ja sen alaisuudessa toimivissa järjestöissä pitkäaikaisesti. Hän on saanut lyhyen sissikoulutuksen, mutta ei ole koskaan toiminut taistelutehtävissä. Hän on Irakin Kandilissa työskennellyt kahden vuoden ajan julkaisuyksikössä, jossa hän on muun ohella kirjoittanut artikkeleita ja toiminut kääntäjänä. Hän on lisäksi välittänyt kansan keskuudessa tietoa järjestöstä ja järjestöön liittymisestä. Hänen on ollut tarkoitus tulla Iranissa perustetun PJAK-järjestön yhdeksi naispuoliseksi johtajaksi. Hänet on yhdessä pienen ryhmän kanssa lähetetty Iranin puolelle, tarkoituksena jakaa tietoa järjestöstä ihmisille. Hänet on kuitenkin pidätetty ja tuomittu viiden vuoden ehdolliseen vankeusrangaistukseen, minkä seurauksena hänen aktiivinen toimintansa PKK:ssa ja PJAK:ssa on päättynyt.

$16f

Kun otetaan huomioon edellä mainitut poissulkemislausekkeen soveltamista ohjaavat tulkintaperiaatteet sekä A:n asema ja tehtävät järjestössä, ei ole ilmennyt perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen myötävaikuttamisen perusteella PKK:n tekemiin Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin.

Edellä mainituilla perusteilla asiassa ei ole ollut edellytyksiä soveltaa ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 3 kohtaa. Näin ollen hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Esittelijä Jenny Rebold.

Maahanmuuttovirasto

Hallinto-oikeus

Suullinen käsittely

Valittajan kertomus

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maarit Karjalainen ja Henri Matinolli, joka on myös esitellyt asian.

1. A

A

1. A:n valituslupahakemuksen hylkääminen

2. Maahanmuuttoviraston valituksen hylkääminen

2.1 Kysymyksenasettelu

2.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Genevessä 28.7.1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen

Geneven yleissopimus

Ulkomaalaislain

2.3 Oikeuskäytäntöä

2.3.1 Unionin tuomioistuin

2.3.1.1 Unionin tuomioistuimen tuomio 9.11.2010 yhdistetyissä asioissa B ja D (C – 57/09 ja C – 101/09)

2.3.1.2 Unionin tuomioistuimen tuomio 31.1.2017 asiassa Lounani

(C-573/14)

2.3.2 Korkein hallinto-oikeus

2.3.2.1 KHO 2018:147

2.3.2.2 KHO 2016:181

2.3.2.3 KHO 2014:131

2.3.2.4 KHO 2008:21

2.4 Poissulkemislausekkeen soveltamista koskevia tulkintaohjeita

2.4.1 UNHCR:n käsikirja Pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista, tammikuu 1993, uudelleen julkaistu 2011

2.4.2 Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees)

2.5 Asiassa saatu selvitys A:n toiminnasta PKK:ssa, PJAK:ssa ja PAJK:ssa

2.6 Oikeudellinen arviointi

2.6.1 Arvioinnin lähtökohtia

(UNHCR Statement on Article 1F of the 1951 Convention, heinäkuu 2009)

2.6.2 PKK:n, PAJK:n ja PJAK:n toiminnasta

2.6.3 Johtopäätökset

B ja D (C – 57/09 ja C – 101/09)