KHO:2022:38 – Ympäristölupa

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös on erillisenä liitetiedostona.

Regionförvaltningsverket beviljade ett gruvbolag miljö- och vattenhushållningstillstånd för ett gruvprojekt i Sokli-området i Savukoski. Utmålets yta var 59,3 km

och där skulle placeras totalt 14 separata dagbrottsområden. Brytningen skulle genomföras stegvis. För att hålla dagbrotten torra skulle Sokli- och Ylä-Nuortti-vattendragens fåror flyttas.

Förvaltningsdomstolen hade upphävt regionförvaltningsverkets beslut för två dagbrotts del och avslagit bolagets ansökan till dessa delar. Förvaltningsdomstolen upphävde beslutet också gällande fårornas flyttning och hade till denna del återförvisat ärendet till regionförvaltningsverket för ny behandling. Förvaltningsdomstolen ändrade några av tillståndsvillkoren i beslutet och avslog till övriga delar besvären.

Högsta förvaltningsdomstolen förrättade syn i ärendet och beviljade besvärstillstånd åt gruvbolaget, en miljöförening och dess parter och åt fyra andra ändringssökanden. Högsta förvaltningsdomstolen hade att med anledning av besvären avgöra om det planerade gruvprojektet uppfyller förutsättningarna för beviljande av miljötillstånd och vattenhushållningstillstånd med stöd av tillståndsvillkoren i regionförvaltningsverkets beslut eller såsom de hade ändrats av förvaltningsdomstolen.

Högsta förvaltningsdomstolen upphävde förvaltningsdomstolens och regionförvaltningsverkets beslut och återförvisade ärendet till regionförvaltningsverket för att i sin helhet behandlas på nytt.

Gruvprojektets miljö- och vattenhushållningstillstånd hade behandlats tillsammans enligt miljöskyddslagens bestämmelser om gemensam behandling. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att miljö- och vattenhushållningstillståndsärendena i det aktuella gruvprojektet bildar en helhet där lösningarna gällande vattenhushållningen har en direkt inverkan på projektet enligt miljöskyddslagen. Den gemensamma behandlingen det vill säga att miljö- och vattenhushållningstillstånden behandlas och avgörs tillsammans med samma beslut, är därför utgångspunkt i denna tillståndsbehandling.

$ea

Det handlar om ett för finska förhållanden exceptionellt stort gruvprojekt, vilket innebär att även de vattenmängder som leds och behandlas i dess verksamhet blir synnerligen stora. Den största inverkan som gruvan har på vattendragen riktar sig till Sokli-ån och Yli-Nuortti, av vilka den sistnämnda efter gruvområdet ändras till ån Nuorttijoki, samt till Kemi älv dit gruvans behandlade avloppsvatten skulle ledas.

Nuorttijokis ekologiska status har i den andra vattenförvaltningsplanen (2016-2021) klassificerats som hög. En grund för klassificeringen har varit fiskfaunan och särskilt den värdefulla insjööringsstam som finns i ån. En försämring av den ekologiska statusen eller dess delfaktorer är förbjuden enligt artikel 4.1 a.(i) i vattendirektivet. En sådan försämring av den ekologiska statusen eller en risk för det innebär betydande förorening av miljön enligt miljöskyddslagen.

Enligt utredningen i ärendet kan den sannolikt genetiskt specifika insjööringen som förekommer i Nuorttijoki anses vara en skild art som är beroende av särdragen i Nuorttijokis vattendrag, såsom avrinningen, lekplatserna i fåran och vattenkvaliteten. Ekosystemet i Nuorttijoki är en tydligt avskild helhet av naturvärden och bildar speciella naturförhållanden enligt miljöskyddslagen, varför en försämring av dem inte kan godkännas i tillståndsprövningen.

$eb

Eftersom ett gruvprojekt av stora mått planeras på området, växer också risken för miljöförstöring framför allt om flera av de ovan nämnda riskfaktorerna i anslutning till vattenhushållningen förverkligas samtidigt. I riskanalyserna har en sådan situation inte dryftats, och inte heller en situation där riskerna möjligen bildar en kedja.

I bedömningen av vilken betydelse som bristerna i konsekvensbedömningarna har för tillståndsprövningen ska försiktighetsprincipen enligt miljöskyddslagen tas i beaktande i tolkningen av förutsättningarna för miljötillstånd enligt miljöskyddslagen liksom det om man med stöd av den erhållna utredningen och de givna tillståndsbestämmelserna i tillräckligt hög grad kan försäkra sig om att förutsättningarna för beviljande av miljötillstånd uppfylls i alla situationer.

Utgående från utredningen i ärendet kan man inte utesluta att inte särskilt Nuorttijoki och Sokli-ån utsätts för betydande sedimentbelastning i synnerhet vid högt vattenflöde och som en följd av att fårorna slammas igen samt betydande ekologiska konsekvenser, vilket skulle framträda i synnerhet vid lågvattenföringssituationer.

I synnerhet en sedimentering av lekplatserna och syrebrist skulle på ett betydande sätt äventyra livsbetingelserna för insjööringsstammen i Nuorttijoki. Det är således möjligt att projektet orsakar en försämring av den ekologiska statusen i Sokli-ån och Nuorttijoki från hög till god eller för Nuorttijokis del åtminstone en försämring inom statusen, närmare för fiskfaunans del.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det är fråga om en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst så fort en kvalitetsfaktor enligt bilaga V i vattendirektivet försämras med en klass. En sådan helhetseffekt som orsakas av en väsentlig ökning i vattendragets belastning som skulle leda till en försämring av ytvattenförekomstens status eller en försämring av en kvalitetsfaktor, i detta fall en försvagning av insjööringsstammen i Nuorttijoki, ska anses innebära en betydande förorening av miljön eller risk för sådan enligt miljöskyddslagen. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att projektet bedömt som en helhet sålunda kan orsaka betydande förorening av miljön enligt miljöskyddslagen i Nuorttijoki. Risken för att den sannolikt genetiskt unika insjööringen försvinner eller att stammen väsentligt försvagas ska i detta fall anses innebära även en försämring av speciella naturförhållanden enligt miljöskyddslagen.

$ec

Högsta förvaltningsdomstolen upphävde på ovan nämnda grunder regionförvaltningsverkets och förvaltningsdomstolens beslut i anslutning till vattenhushållningen och dess konsekvenser för vattendragen och återförvisade tillståndsärendet i sin helhet till regionförvaltningsverket för ny behandling.

Högsta förvaltningsdomstolen uttalade sig även om andra frågor som varit framme på grund av besvären och som är väsentliga för gruvprojektets förverkligande, till exempel konsekvenserna för vattensystemet i Kemi älv, betydelsen av de så kallade Sokli-ängarna i tillståndsprövningen och de konsekvenser projektet har för renskötseln.

Miljöskyddslagen (86/2000) 3 § 1 mom. 1 och 2 punkterna, 4 § 1 mom. 2 punkten, 5 § 1 mom., 35 § 2 mom., 39 § 1 mom., 41 §, 42 § 1 mom. 2 och 4 punkterna, 43 §, 50 § 2 mom.

Vattenlagen (587/2011) 2 kap. 7 §, 3 kap. 4 § 1 och 2 mom., 6 §, 7 §, 10 §, 11 kap. 3 § 1 mom., 21 §

Lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004) 21 § 1 mom. 1 punkten

Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område art. 4.1 a och i

EU-domstolens dom 1.7.2015 i ärendet C-461/13 (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. mot Tyska staten; Weser-domen)

HFD 2014:176

HFD 2019:166

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Jaakko Autio och Robert Utter samt miljösakkunnigråden Mikael Hildén och Seppo Rekolainen. Föredragande Päivi Korkeakoski.

Aluehallintovirasto oli myöntänyt kaivosyhtiölle ympäristö- ja vesitalousluvan kaivostoimintaan Savukosken kunnassa sijaitsevalla Soklin alueella. Kaivospiirin pinta-ala oli 59,3 km

ja sille sijoittuisi yhteensä 14 erillistä avolouhosaluetta. Louhinta toteutettaisiin vaiheittain. Avolouhosten kuivanapitoa varten Sokliojan ja Yli-Nuorttin uomia siirrettäisiin.

Hallinto-oikeus oli kumonnut aluehallintoviraston päätöksen kahden louhosalueen osalta ja hylännyt yhtiön hakemuksen näiltä osin. Hallinto-oikeus oli kumonnut päätöksen myös uomien siirtojen osalta ja palauttanut asian näiltä osin aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus oli muutoin valitukset enemmälti hyläten muuttanut eräitä päätöksen lupamääräyksiä.

Korkein hallinto-oikeus toimitti asiassa katselmuksen ja myönsi valitusluvat kaivosyhtiölle, ympäristöyhdistykselle ja sen asiakumppanille sekä neljälle muulle muutoksenhakijataholle. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli valitusten johdosta ratkaistavana, täyttikö suunniteltu kaivoshanke ympäristöluvan ja vesitalousluvan myöntämisen edellytykset aluehallintoviraston päätöksen mukaisilla lupamääräyksillä tai hallinto-oikeuden muuttamalla tavalla.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset ja palautti asian aluehallintovirastolle kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi.

Kaivoshankkeen ympäristö- ja vesitalousluvat oli käsitelty ympäristönsuojelulain mukaisessa lupien yhteiskäsittelyssä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että kysymyksessä olevan kaivoshankkeen ympäristö- ja vesitalouslupa-asiat muodostivat kokonaisuuden, jonka vesitalousratkaisuilla oli välitön vesitaloudellinen yhteys hankkeen ympäristönsuojelulain mukaisiin toimintoihin. Mainittu yhteiskäsittely eli ympäristö- ja vesitalouslupien käsitteleminen yhdessä ja ratkaiseminen samalla päätöksellä oli siten lähtökohtana tässä lupakäsittelyssä.

$ee

Kysymyksessä oli Suomen mittakaavassa poikkeuksellisen suuri kaivoshanke, joten myös sen toiminnassa johdettavat ja käsiteltävät vesimäärät tulisivat muodostumaan erittäin suuriksi. Keskeisimmät kaivoksen vesistövaikutukset kohdistuisivat Sokliojaan ja Yli-Nuorttiin, joista jälkimmäinen muuttui kaivosalueen jälkeen Nuorttijoeksi, sekä Kemijokeen, jonne oli tarkoitus johtaa kaivoksen käsitellyt jätevedet.

Nuorttijoki oli vesienhoidon toisen suunnittelukauden (2016 — 2021) tarkastelussa luokiteltu ekologiselta tilaltaan erinomaiseksi. Luokituksen perusteena oli ollut yhtenä laatutekijänä kalat ja niiden osalta oli mainittu joessa esiintyvä arvokas järvitaimenkanta. Erinomaisen ekologisen tilan tai sen osatekijöiden heikentämistä oli pidettävä vesipolitiikan puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a ja i alakohdissa todetun mukaisesti kiellettynä. Tällainen ekologisen tilan heikentyminen tai sen vaara oli katsottava ympäristönsuojelulaissa tarkoitetuksi ympäristön merkittäväksi pilaantumiseksi.

Asiassa saadun selvityksen perusteella Nuorttijoessa esiintyvää, todennäköisesti geneettisesti erilaistunutta järvitaimenta voitiin pitää erityisenä lajina, joka oli riippuvainen Nuorttijoen vesistön erityispiirteistä, kuten virtaamasta, uoman kutusoraikoista ja veden laadusta. Nuorttijoen jokiekosysteemi oli selkeärajainen luonnonarvojen kokonaisuus, jota oli tämän vuoksi pidettävä ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuna erityisenä luonnonolosuhteena, minkä johdosta sen huonontamista ei voitu hyväksyä lupaharkinnassa.

$ef

Koska alueelle suunniteltiin suuren mittakaavan mukaista kaivoshanketta, myös toiminnasta aiheutuva pilaantumisriski tulisi kasvamaan merkittävästi erityisesti silloin, jos edellä mainituista vesienhallintaan liittyvistä riskitekijöistä useat toteutuisivat samanaikaisesti. Hankkeen riskianalyyseissa ei ollut kuitenkaan tarkasteltu tällaista tilannetta eikä myöskään tilannetta, jossa riskit mahdollisesti ketjuuntuisivat.

Arvioitaessa mainittujen vaikutusarvioihin liittyvien puutteiden merkitystä lupaharkinnassa ympäristönsuojelulain mukainen varovaisuusperiaate oli otettava huomioon tulkittaessa ympäristönsuojelulain mukaisia luvan myöntämisen edellytyksiä ja sitä, voitiinko saatujen selvitysten perusteella ja annetuilla lupamääräyksillä riittävästi varmistua siitä, että luvan myöntämisedellytykset täyttyivät kaikissa tilanteissa.

Asiassa saadun selvityksen perusteella ei voitu poissulkea sitä, etteikö erityisesti Nuorttijokeen ja Sokliojaan voinut aiheutua etenkin ylivirtaamatilanteissa merkittävää kiintoainekuormitusta ja tämän seurauksena uomien liettymistä ja huomattavia ekologisia vaikutuksia, jotka ilmenisivät etenkin alivirtaamatilanteissa. Erityisesti kutusoraikkojen mahdollinen liettyminen ja hapettomuus vaarantaisivat Nuorttijoen järvitaimenkannan elinolosuhteita merkittävästi. Tähän nähden oli mahdollista, että hankkeesta aiheutuisi Sokliojan ja Nuorttijoen ekologisen tilan heikentymistä erinomaisesta hyvään tai Nuorttijoen osalta ainakin tilan heikentymistä tilaluokan sisällä yhden laatutekijän eli kalaston osalta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kyse oli pintavesimuodostuman tilan huononemisesta myös silloin, kun yhdenkin vesipolitiikan puitedirektiivin liitteessä V tarkoitetun laadullisen tekijän tila huononee yhdellä luokalla. Sellaista olennaisen lisäkuormituksen vesistössä aiheuttamaa kokonaisvaikutusta, joka johtaisi pintavesimuodostuman tilan tai sen laadullisen tekijän heikkenemiseen, tässä tapauksessa Nuorttijoen järvitaimenkannan heikentymiseen, oli pidettävä ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuna merkittävänä pilaantumisena tai sen vaarana. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kokonaisuutena arvioiden hankkeesta saattoi siten aiheutua ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista Nuorttijoessa. Todennäköisesti geneettisesti ainutlaatuisen järvitaimenen häviämisen vaaraa tai taimenkannan olennaista heikentymistä oli pidettävä tässä tapauksessa myös ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua erityisen luonnonolosuhteen huonontumisena.

$f0

Korkein hallinto-oikeus kumosi edellä mainituilla vesienhallinnasta ja siihen liittyvistä vesistövaikutuksista johtuvilla perusteilla aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ja palautti lupa-asian kokonaisuudessaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus lausui myös muista valitusten johdosta esillä olleista ja hankkeen toteuttamisen kannalta keskeisistä kysymyksistä kuten esimerkiksi hankkeen vesistövaikutuksista Kemijokeen, niin sanottujen Soklin ahojen merkityksestä lupaharkinnassa sekä hankkeesta poronhoidolle aiheutuvista vaikutuksista.

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 3 § 1 momentti 1 ja 2 kohdat, 4 § 1 momentti 2 kohta, 5 § 1 momentti, 35 § 2 momentti, 39 § 1 momentti, 41 §, 42 § 1 momentti 2 ja 4 kohdat, 43 §, 50 § 2 momentti

Vesilaki (587/2011) 2 luvun 7 §, 3 luvun 4 § 1 ja 2 momentti, 6 §, 7 §, 10 §, 11 luvun 3 § 1 momentti, 21 §

Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (1299/2004) 21 § 1 momentti 1 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi yhteisön vesipolitiikan puitteista (2000/60/EY) 4 artikla 1 kohta alakohdat a ja i

Unionin tuomioistuimen 1.7.2015 antama tuomio asiassa C-461/13 (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. vastaan Saksan valtio; ns. Weser-tuomio)

Korkeimman_hallinto-oikeuden_paatos.pdf

Korkeimman_hallinto-oikeuden_paatos_saavutettavassa_muodossa.pdf

KHO 2014:176

KHO 2019:166

Liitteet