KHO:2022:50 – Handlingsoffentlighet

En redaktör hade av regionförvaltningsverkets ansvarsområde för arbetarskydd bett information om hur många arbetarskyddsanmälningar som tagits emot gällande en given arbetsplats under 2010-talet. Begäran gällde till inga delar uppgifterna i anslutning till de eventuella enskilda anmälningarna.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att information om en arbetarskyddsanmälan som gjorts gällande en given arbetsplats enligt 10 § 1 mom. i lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen ska hemlighållas förutsatt att informationen går att koppla ihop antingen med en viss anmälare eller en anhängig eller avslutad tillsynsåtgärd. Den myndighet som begäran har riktats till ska i varje enskilt fall göra denna bedömning.

Utredningen i ärendet tyder inte på att det är möjligt, enbart utgående från den begärda uppgiften om antalet över en lång tidsperiod, koppla ihop de eventuella enskilda arbetsskyddsanmälningarna antingen med en given person som gjort anmälan eller en anhängig eller avslutad tillsynsåtgärd. Under dessa omständigheter kan uppgiften om enbart antalet inte hemlighållas med stöd av 10 § 1 mom. i lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen.

Lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen 10 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Robert Utter. Föredragande Mikko Rautamaa.

Toimittaja oli pyytänyt aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelta tiedon siitä, kuinka paljon sille oli tehty erääseen työpaikkaan kohdistuneita työsuojeluilmoituksia 2010-luvulla. Pyyntö ei koskenut mahdollisiin yksittäisiin ilmoituksiin liittyviä tietoja miltään osin.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tietoa tiettyä työpaikkaa koskevan työsuojeluilmoituksen tekemisestä oli työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin perusteella pidettävä salassa pidettävänä edellyttäen, että tieto oli yhdistettävissä joko tiettyyn ilmoituksen tehneeseen henkilöön tai vireillä olevaan tai päättyneeseen valvontatoimenpiteeseen. Viranomaisen, jolle tietopyyntö oli tehty, oli kussakin yksittäistapauksessa tehtävä tätä kysymystä koskeva arvio.

Asiassa saatu selvitys ei osoittanut, että mahdollisesti tehtyjä yksittäisiä työsuojeluilmoituksia olisi pelkän pyydetyn pitkää ajanjaksoa koskevan lukumäärätiedon perusteella ollut mahdollista yhdistää joko tiettyyn ilmoituksen tehneeseen henkilöön tai liittyvän tai liittyneen johonkin tiettyyn vireillä olevaan tai päättyneeseen valvontatoimenpiteeseen. Pelkkää lukumäärätietoa ei näissä oloissa voitu pitää työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin perusteella salassa pidettävänä.

Laki työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta 10 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 2.9.2020 nro 20/0433/2

Asian aikaisempi käsittely

on 2.1.2020 pyytänyt Itä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelta tiedon siitä, kuinka paljon Kiteen kaupunkiin ja sen hallintopalveluosastoon kohdistuvia työsuojeluilmoituksia on tehty 2010-luvulla.

, on päätöksenään 8.1.2020 todennut, ettei se anna tietoa siitä, onko sille tehty työsuojeluilmoituksia koskien Kiteen kaupunkia.

Päätöksen perusteluissa on viitattu työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 10 §:ään ja todettu sen salassapitoperusteeseen vedoten, että työsuojelun vastuualue ei anna tietoa siitä, onko sille tehty Kiteen kaupunkia koskevia työsuojeluilmoituksia. Nämä ovat mainitussa laissa tarkoitettuja ilmoituksia ja siten kysymys on ilmoittajan suojan piiriin kuuluvasta asiasta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut Itä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen johtajan, oikeastaan työsuojelun vastuualueen, päätöksen ja velvoittanut työsuojelun vastuualueen antamaan A:lle hänen pyytämänsä tiedon mahdollisten valvontailmoitusten lukumäärästä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan kun työsuojeluviranomaiselle on tehty ilmoitus työpaikan turvallisuutta tai terveellisyyttä koskevasta puutteellisuudesta tai epäkohdasta tai muusta sen valvontaan kuuluvien säännösten epäillystä rikkomisesta, ilmoittajan henkilöllisyys ja se, että valvontatoimenpide on tehty ilmoituksen johdosta, on pidettävä salassa. Ilmoittajan henkilöllisyys saadaan kuitenkin ilmaista, jos se on valvonnan kannalta tarpeellista ja ilmoituksen tekijä on antanut siihen suostumuksensa.

$ee

Pykälässä tarkoitettu salassapito koskee vain ilmoituksen tekijää. Sen sijaan esimerkiksi epäasiallisen kohtelun kohteeksi joutuneella ei ole vastaavaa suojaa, jos ilmoituksen tekijä on joku muu henkilö. Hyvään hallintoon kuuluu, että työsuojeluviranomaisen toimenpiteet ovat sellaisia, etteivät ne ainakaan pahenna suojelun kohteen asemaa.”

A on pyytänyt Itä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelta tietoa 2010-luvulla tehtyjen Kiteen kaupunkia ja sen hallintopalveluosastoa koskevien työsuojeluilmoitusten lukumäärästä.

$f0

$f1

Hallinto-oikeus on tutustunut työsuojelun vastuualueelta pyydettyyn selvitykseen Kiteen kaupunkiin mahdollisesti kohdistuneista valvontailmoituksista. Kun otetaan huomioon tehtyjen ilmoitusten lukumäärästä, niiden johdosta suoritetuista valvontatoimenpiteistä ja annetuista suostumuksista saatu selvitys, hallinto-oikeus katsoo, ettei pyydetyn tiedon salassa pidolle ole työsuojeluvalvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 10 §:n mukaista perustetta.

Itä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue ei siten ole voinut hylätä tietopyyntöä esittämällään perusteella. Työsuojelun vastuualueelta saadun selvityksen perusteella asiassa ei ole ilmennyt, että pyydetyn tiedon salassapito voisi perustua valvonnan yleisiä edellytyksiä ja yksittäisen valvontatoimen toteutumisen turvaamista koskevaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 15 kohtaan. Näin ollen ja kun mitään muutakaan perustetta tiedon salassa pidettävyydelle ei ole ilmennyt, A:n pyytämää tietoa on pidettävä julkisena, ja hänellä on oikeus saada viranomaisen hallussa oleva tieto mahdollisten ilmoitusten lukumäärästä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja työsuojelun vastuualueen päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden tulkinta työntekijän suostumuksen vaikutuksesta ilmoitustiedon salassapitoon ei ole oikea. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista seuraa se tulkinta, että ilmoituksen tekijän työsuojeluviranomaiselle antama suostumus henkilöllisyyden ja epäkohtailmoituksen ilmaisemiseen työnantajalle ja työsuojeluvaltuutetulle laajentaisi tiedon antamisvelvollisuuden suostumuksen jälkeen myös sivullisille.

Syksyllä 2019 tehdyn linjauksen mukaisesti työsuojeluviranomaiset tulkitsevat työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain (valvontalaki) 10 §:ää siten, että se ei mahdollista kenenkään muun kuin työnantajan ja työsuojeluvaltuutetun saada tieto valvontatoimenpiteen perustumisesta ilmoitukseen silloinkaan, kun ilmoituksen tekijä on antanut suostumuksensa. Pykälän sanamuoto edellyttää suostumuksen lisäksi sitä, että tiedon antaminen on valvonnan kannalta tarpeellista. Valvonnan tarve rajaa tiedon antamisen vain työnantajaan ja asian käsittelyyn osallistuvaan työsuojeluvaltuutettuun. Työsuojeluviranomainen ei näe kenelläkään sivullisella olevan valvonnan kannalta tarvetta tiedon saamiseen.

Työsuojeluviranomainen pyytää ilmoituksen tekijältä kirjallista suostumusta siihen, että henkilöllisyyden ja valvontatoimenpiteen liittymisen ilmoitukseen saa valvontaa varten paljastaa työnantajalle ja työsuojeluvaltuutetulle. Ilmoituksen tekijä ei anna nimenomaista suostumustaan antaa tietoa kenellekään sivulliselle. Hallinto-oikeuden perusteluista ilmenevä tulkinta johtaisi lain väärään soveltamiseen.

Tilastotiedon antaminen epäkohtailmoitusten määrästä tiettyä yksittäistä työpaikkaa koskien aiheuttaa aina sen riskin, että työnantaja ilmoitusten lukumäärätiedon esimerkiksi lehdistön kautta saatuaan voi ryhtyä epäasiallisesti painostamaan työntekijöitään siitä, kuka ilmoituksia olisi mahdollisesti tehnyt. Näin on varsinkin henkilöstöltään pienissä työpaikoissa, tai työpaikoissa, joihin on tehty suhteellisen vähän tarkastuksia, kuten käsillä olevassa tapauksessa. Tätä uhkaa ei luonnollisesti ole, jos suostumukseen perustuvien epäkohtailmoitusten ja valvontatoimenpiteiden määrä on täsmälleen sama. Nyt ei ole kysymys tällaisesta tilanteesta.

Valvontalain 10 § estää myös tilastotiedon antamisen tiettyä työpaikkaa koskien riippumatta siitä, liittyykö johonkin ilmoitukseen tekijän suostumus vai ei. Jos esimerkiksi työpaikasta olisi tehty kymmenen epäkohtailmoitusta ja niistä kolme olisi johtanut suostumuksen perusteella tarkastukseen, työnantajalle herää kysymys, mitä nuo seitsemän muuta ilmoitusta ovat olleet, kuka niitä on tehnyt ja mistä asiasta ja mitkä muut tehdyt tarkastukset ovat mahdollisesti perustuneet ilmoituksiin.

Edellä lausutuilla perusteilla työsuojelun vastuualue katsoo, että tiettyyn työpaikkaan liittyvää tilastotietoa tehdyistä epäkohtailmoituksista ei voida antaa missään tilanteessa vaarantamatta valvontalain 10 §:ssä tarkoitettua salassapitoa.

on selityksessään vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös pysytetään voimassa, ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tietopyynnössä oli kysymys tilastotiedon luovuttamisesta, ei ilmoitusten tekijöiden henkilötiedoista tai siitä, oliko ilmoitusten vuoksi tehty valvontatoimia. Kysymys oli pitkästä ajanjaksosta ja jo päättyneistä mahdollisista valvontatoimista, joten tilastotiedon antaminen ilmoitusten lukumäärästä ei olisi vaarantanut valvontaa tai tarkastusta.

Työsuojelun vastuualue on esittänyt huolen siitä, että tilastotiedon pohjalta voisi joissain tilanteissa pystyä tekemään johtopäätöksiä valvontatoimien ja ilmoitusten yhteydestä. Se on myös itse todennut, että työsuojeluviranomaisten valtakunnallisesti sopima näkemys rajoittaa käytännössä laajasti sivullisten oikeutta saada tietoa valvonnan perustumisesta viranomaiselle tehtyihin epäkohtailmoituksiin. Valvontalaista tai sen esitöistä ei kuitenkaan löydy perusteita tällaiselle tulkinnan laajentamiselle eikä julkisuuslaista perusteita salaamiselle.

Hallinto-oikeus on saatuaan selvityksen tiedon sisällöstä päätynyt siihen näkemykseen, ettei salaamiselle ole laillisia perusteita. Hallinto-oikeuden tulkinnan oikeellisuutta ei ole syytä epäillä ja sen ratkaisu tulee pitää voimassa.

on lähettänyt vastaselityksen tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan, kun työsuojeluviranomaiselle on tehty ilmoitus työpaikan turvallisuutta tai terveellisyyttä koskevasta puutteellisuudesta tai epäkohdasta tai muusta sen valvontaan kuuluvien säännösten epäillystä rikkomisesta, ilmoittajan henkilöllisyys ja se, että valvontatoimenpide on tehty ilmoituksen johdosta, on pidettävä salassa. Ilmoittajan henkilöllisyys saadaan kuitenkin ilmaista, jos se on valvonnan kannalta tarpeellista ja ilmoituksen tekijä on antanut siihen suostumuksensa. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu tieto voidaan ilmoittajan suostumuksetta antaa syyttäjä- ja poliisiviranomaiselle rikoksen selvittämiseksi.

$f8

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (jäljempänä

) 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.

Toimittaja A on pyytänyt Itä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelta tiedon siitä, kuinka paljon Kiteen kaupunkiin ja sen hallintopalveluosastoon kohdistuvia työsuojeluilmoituksia on tehty 2010-luvulla. Tietopyyntö ei ole koskenut mahdollisiin yksittäisiin ilmoituksiin liittyviä tietoja miltään osin. Itä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on vastauksenaan A:n tietopyyntöön todennut, ettei se anna tietoa siitä, onko sille tehty työsuojeluilmoituksia koskien Kiteen kaupunkia.

$fb

Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin ensimmäinen virke koskee sanamuotonsa mukaan ilmoittajan henkilöllisyyttä koskevan tiedon salassa pidettävyyttä sekä sen tiedon salassa pidettävyyttä, että valvontatoimenpide on tehty ilmoituksen johdosta. Lainkohta ei sanamuotonsa mukaan siten koske sen tiedon salassa pidettävyyttä, että tiettyä työpaikkaa tai työnantajaa koskien on tehty työsuojeluilmoitus. Lainkohdan tulkinnassa tulee toisaalta ottaa huomioon sen tarkoitus eli ensinnäkin ilmoittajan anonymiteetin turvaaminen välittömästi ja välillisin keinoin sekä toiseksi työsuojeluvalvonnan edellytysten turvaaminen ilmoittajalle annettavan suojan välityksin.

On arvioitavissa, että tiettyä työpaikkaa tai työnantajaa koskevan työsuojeluilmoituksen tekemistä koskevan tiedon tuleminen julkiseksi saattaisi käytännössä vaarantaa ilmoittajan henkilöllisyyden salassa pysymisen tai sen tiedon pysymisen salaisena, että valvontatoimenpide on tehty ilmoituksen johdosta. Edellä lausutun perusteella tietoa tiettyä työpaikkaa koskevan työsuojeluilmoituksen tekemisestä on työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen perusteella pidettävä salassa pidettävänä edellyttäen, että tieto on yhdistettävissä joko tiettyyn ilmoituksen tehneeseen henkilöön tai vireillä olevaan tai päättyneeseen valvontatoimenpiteeseen. Viranomaisen, jolle tietopyyntö on tehty, on kussakin yksittäistapauksessa tehtävä tätä kysymystä koskeva arvio.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut hallinto-oikeuden Itä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelta saamaan selvitykseen mahdollisista Kiteen kaupungin hallintopalveluosastoon 2010-luvulla kohdennettavissa olevista työsuojeluilmoituksista. Tämä selvitys tai aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen asiassa muukaan esittämä ei osoita, että mahdollisesti tehtyjä yksittäisiä työsuojeluilmoituksia olisi pelkän pyydetyn pitkää ajanjaksoa koskevan lukumäärätiedon perusteella mahdollista yhdistää joko tiettyyn ilmoituksen tehneeseen henkilöön tai liittyvän tai liittyneen johonkin tiettyyn vireillä olevaan tai päättyneeseen valvontatoimenpiteeseen. Pelkkää lukumäärätietoa ei näissä oloissa voida pitää työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin perusteella salassa pidettävänä.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Robert Utter. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Toimittaja A

Itä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen johtaja, oikeastaan työsuojelun vastuualue

Itä-Suomen hallinto-oikeus

Sovellettavat oikeusohjeet

Lainvalmisteluasiakirjoissa esitetyt kannanotot

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Elina Ranz ja Marika Turunen. Esittelijä Niklas Kuuppelomäki.

Itä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue

A

Itä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on antanut vastaselityksen.

Korkein hallinto-oikeus

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät säännökset sekä lain esityöt

julkisuuslaki

Oikeudellinen arviointi

Lopputulos