KHO:2023:109 – Handikappservice

Tjänsteinnehavaren hade beviljat A serviceboende enligt handikappservicelagen från 1.1.2019. A yrkade att staden förpliktas att retroaktivt från ansökningstidpunkten åt hen ersätta de kostnader som orsakats av att hen varit utan serviceboende.

Högsta förvaltningsdomstolen hade att avgöra huruvida ersättningsyrkandet gällande A:s kostnader för serviceboende kunde godkännas i ett förvaltningstvistemålsförfarande för en sådan tid då hen inte ännu med förvaltningsbeslut ansetts som gravt handikappad i förhållande till serviceboendet.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att frågan om graden av A:s handikapp i förhållande till serviceboendet hade avgjorts och skulle avgöras med tjänsteinnehavarens beslut. Eftersom A inte hade sökt ändring i beslutet hade det vunnit laga kraft. I ett förvaltningstvistemålsförfarande kan man inte pröva huruvida A borde ha beviljats serviceboende redan före 1.1.2019. Följaktligen skulle A:s yrkande om ersättning för sina kostnader på grund av serviceboende före 1.1.2019 avslås som ogrundat.

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden 20 §

Lagen om service och stöd på grund av handikapp 8 § 2 mom. och 17 §

Förordningen om service och stöd på grund av handikapp 11 §

Socialvårdslagen 45 och 50 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans och Juha Lavapuro. Föredragande Johanna Haapala-Mrena.

Viranhaltija oli myöntänyt A:lle vammaispalvelulain mukaista palveluasumista 1.1.2019 lukien. A vaati, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänelle takautuvasti hakemusajankohdasta lukien niitä kustannuksia, jotka olivat aiheutuneet palveluasumisen saamatta jäämisestä.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, voitiinko A:n palveluasumisen kustannuksia koskeva korvausvaatimus hyväksyä hallintoriitamenettelyssä sellaiselta ajalta, jonka osalta häntä ei ollut vielä hallintopäätöksellä pidetty vaikeavammaisena palveluasumisen suhteen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kysymys A:n vaikeavammaisuudesta suhteessa palveluasumiseen oli ratkaistu ja tullutkin ratkaista viranhaltijan hallintopäätöksellä. Koska A ei ollut hakenut muutosta päätökseen, se oli tullut lainvoimaiseksi. Hallintoriitamenettelyssä ei voitu tutkia sitä, olisiko A:lle tullut myöntää palveluasuminen jo ennen 1.1.2019. Tähän nähden A:n vaatimus saada kustannusten korvausta kyseisen palvelun hankkimisesta ennen 1.1.2019 oli hylättävä perusteettomana.

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 20 §

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 8 § 2 momentti ja 17 §

Asetus vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 11 §

Sosiaalihuoltolaki 45 ja 50 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.12.2021 nro H6583/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Muutoksenhakijan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

Vammaispalvelulain mukaista palveluasumista koskevan asian käsittely

(1)

on 16.11.2017 hylännyt A:n 4.10.2017 tekemän hakemuksen vammaispalvelulain mukaisesta palveluasumisesta palvelutalo X:ään. Viranhaltija on pyynnöstä ottanut hakemuksen uudelleen käsittelyyn ja on 16.2.2018 hylännyt hakemuksen. Päätöksen perustelujen mukaan A tarvitsee ensisijaisesti hoivaa ja huolenpitoa, joihin vastataan palvelutalon omilla palveluilla. Palvelutarpeen arvion mukaan senioriasuminen vastaisi hänen nykyistä palveluntarvettaan. Kaupunki ei ole sijoittanut häntä palvelutalo X:ään, vaan hän on valinnut asuinpaikkansa itse. Näin ollen kaupungilla ei ole velvollisuutta ostaa hänelle X:n palveluita.

(2)

on päätöksellään 22.5.2018 pysyttänyt viranhaltijan päätöksen.

(3)

on 11.10.2018 antamallaan päätöksellä kumonnut viranhaltijan ja jaoston päätökset ja palauttanut asian uudelleen käsiteltäväksi sen arvioimiseksi, onko A vammaispalveluasetuksen 11 §:ssä tarkoitettu vaikeavammainen, jolle kunnan on järjestettävä palveluasuminen vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin nojalla.

(4)

on päätöksellään 13.12.2018 myöntänyt A:lle vammaispalvelulain mukaista palveluasumista 1.1.2019 alkaen.

Korvausvaatimusta koskevan asian käsittely

(5)

on 21.1.2020 hylännyt A:n vaatimuksen saada korvausta palveluasumisen puuttumisen johdosta hankittujen palvelujen kustannuksista. A:n on katsottu täyttäneen vammaispalvelulain edellytykset palveluasumisen saamiselle 1.1.2019.

(6)

on 20.4.2020 hylännyt perusturvajohtajan päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen.

(7)

on hallinto-oikeudessa vaatinut, että hallinto-oikeus ratkaisee paljonko ja miltä ajalta Espoon kaupungin tulee korvata hänelle niitä kustannuksia, jotka ovat aiheutuneet palveluasumisen saamatta jäämisestä. Takautuvan korvattavuuden loppuajankohdan tulee olla 14.3.2019, jolloin hän vasta itsestään riippumattomista syistä pääsi muuttamaan hänelle osoitettuun asumispaikkaan. Hän on lisäksi vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Hallinto-oikeuden päätös

(8)

on tutkinut A:n korvausvaatimuksen hallintoriita-asiana. Hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen Espoon kaupungin velvoittamisesta korvaamaan A:lle syntyneet palveluasumisen kustannukset 1.1.2019 edeltävältä ajalta, mutta velvoittanut kaupungin korvaamaan A:lle vastaavat kustannukset ajalta 1.1. — 14.3.2019. Hallinto-oikeus on vaatimuksen enemmälti hyläten velvoittanut kaupungin korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 1 500 eurolla laillisine korkoineen.

(9) Hallinto-oikeus on perusteluissaan lausunut hallintoriitahakemuksen hylkäämisen osalta, että viranhaltijan on katsottava ratkaisseen A:n vaikeavammaisuutta suhteessa palveluasumiseen koskevan asian 13.12.2018 tekemällään päätöksellä. Viranhaltija on katsonut A:n olleen palveluasumisen suhteen vaikeavammainen 1.1.2019 lukien. Koska A ei ole tehnyt oikaisuvaatimusta viranhaltijan päätöksestä eikä siten riitauttanut vaikeavammaisuuttaan palveluasumisen suhteen 1.1.2019 edeltäen, päätös on tullut lainvoimaiseksi, eikä vaikeavammaisuutta voida enää 1.1.2019 edeltäen riitauttaa hallinto-oikeudessa. Hallintoriitaprosessin ratkaisun lähtökohdaksi on näin ollen otettava se, että palveluasuminen on myönnetty 1.1.2019 alkaen. Näin ollen A:lla ei ole oikeutta saada korvausta hänelle syntyneistä palveluasumisen kustannuksista tätä edeltävältä ajalta.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Espoon kaupunki velvoitetaan korvaamaan vammaispalvelulain mukaisen palveluasumisen kustannukset takautuvasti ensisijaisesti 4.10.2016 ja toissijaisesti 4.10.2017 alkaen 31.12.2018 saakka. Toissijaisesti asia tulee palauttaa hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi myös ajalta ennen 1.1.2019.

(11) A on lisäksi vaatinut, että Espoon kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(12) Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(13) Esitetyn selvityksen perusteella A on ollut vammaispalvelulain ja -asetuksen mukaisesti vaikeavammainen palveluasumisen suhteen koko vaatimusajalta.

(14) Viranhaltijan päätöksellä 13.12.2018 ei ole ratkaistu sitä, mistä lähtien ja mihin saakka kunta korvaa palveluasumisen kustannuksia. Kustannusvastuuta ei voida ratkaista hallintopäätöksellä tai perustevalitukseen annettavalla päätöksellä. Itse maksettujen kustannusten korvattavuus ei siten ole saanut viranhaltijapäätöksellä sellaista sitovuutta kuin hallinto-oikeus on katsonut. A:n maksamien kustannusten korvattavuus tulee voida saattaa hallintoriitana ratkaistavaksi myös 1.1.2019 edeltävältä ajalta.

(15) Hallintomenettelyssä ja hallintolainkäytössä ei ole yhtä vahvaa lainvoima- ja oikeusvoimamekanismia kuin siviili- ja rikosprosesseissa. Sosiaalioikeuden tarkoitus on suojata sosiaalihuollon asiakasta, eikä se voi rakentua liian tiukkojen prosessinormien varaan. Kun vielä otetaan huomioon, että hallintotuomioistuinten toiminnan kannalta nykyiset säännökset hallintoriidan käsittelystä ovat joustavia, hallinto-oikeuden olisi tullut valita sosiaalihuollon asiakkaan edun mukainen ja perus- ja ihmisoikeudet huomioiva tulkinta.

(16) Päätös on perustuslain 21 §:n sekä YK:n vammaisyleissopimuksen 19 artiklan vastainen. Suomen valtio on syyllistynyt sopimusloukkaukseen, kun A:n välttämättömän huolenpidon turvaamiseksi ostettuja palveluja ei ole korvattu koko vaatimusajalta.

(17)

, että A on kuollut 20.9.2022. Kuolinpesä on jatkanut valituslupahakemusta.

(18)

on antanut selityksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(19) Muutoksenhakija ei ole riitauttanut muutoksenhakumenettelyssä sitä, miltä ajalta hänen on katsottu olevan oikeutettu haettuihin palveluihin. Hallinto-oikeus ei ole jättänyt käsittelemättä korvausvaatimusta ajalta ennen 1.1.2019, vaan se on ottanut kantaa siihen, miltä ajalta muutoksenhakijan vaikeavammaisuus ja oikeus palveluihin on ollut riidanalainen. Vaikeavammaisuus ja oikeus palveluihin oli ratkaistu viranhaltijan päätöksellä 13.12.2018, joka perustui 21.11.2018 tehtyyn palvelutarpeen arviointiin ja sen aikana saatuun uuteen selvitykseen. Oikeutta palveluasumiseen ennen 1.1.2019 ei ole voitu ratkaista enää uudelleen kustannuksia koskevassa hallintoriitaprosessissa. Kaupungin velvollisuus palveluasumisen järjestämiseen ja sen myötä korvausvelvollisuus sille aiheutuneesta perusteettomasta edusta on voinut alkaa vasta 1.1.2019.

(20)

on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(21) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, voidaanko A:n palveluasumisen kustannuksia koskeva takautuva korvausvaatimus hyväksyä hallintoriitamenettelyssä sellaiselta ajalta, jonka osalta häntä ei ollut vielä hallintopäätöksellä pidetty vaikeavammaisena palveluasumisen suhteen.

Sovellettavat oikeusohjeet hallintoriidan käyttöalasta

(22) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeus käsittelee hallintoriita-asiana riidan, joka: —

2) koskee julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta;

3) koskee muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta johtuvaa etua, oikeutta tai velvollisuutta; tai —.

(23) Pykälän 2 momentin mukaan asiaa ei kuitenkaan käsitellä hallintoriita-asiana, jos asia voidaan tai on voitu ratkaista hallintopäätöksellä tai perustevalitukseen annettavalla päätöksellä.

(24) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 29/2018 vp) lain 20 §:n 2 momentin yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan hallintoriita ei olisi mahdollinen, jos asia voidaan ratkaista viranomaisen hallintopäätöksellä tai asia voidaan saattaa hallinto-oikeuden ratkaistavaksi perustevalituksella. Hallintoriita on toissijainen oikeussuojakeino suhteessa valitukseen. Lähtökohtana on, että viranomaisen hallintopäätökseen haetaan muutosta oikaisuvaatimuksella tai valittamalla hallintotuomioistuimeen. Hallintoriitamenettely on tarkoitettu vain niihin tilanteisiin, joissa säännönmukainen muutoksenhakumahdollisuus tai perustevalitus ei ole lainkaan käytettävissä.

Sovellettavat oikeusohjeet vammaispalvelulain mukaisesta päätöksenteosta ja muutoksenhausta

(25)

(vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentissa säädetään vaikeavammaisille tarkoitetuista palveluista, muun ohessa palveluasumisesta. Siitä, ketä pidetään palveluasumista järjestettäessä vaikeavammaisena, säädetään vammaispalveluasetuksen 11 §:ssä. Päätös palveluasumisesta tehdään hallintomenettelyssä, ja päätöksenteosta säädetään sosiaalihuoltolain 45 §:ssä.

(26)

17 §:n (1309/2014) mukaan muutoksenhausta mainitussa laissa tarkoitetuissa asioissa on voimassa, mitä sosiaalihuoltolain (1301/2014) 6 luvussa on säädetty sekä mitä jäljempänä mainitussa laissa säädetään.

(27)

50 §:n (1301/2014) mukaan lain 45 §:ssä tarkoitettuun päätökseen saa vaatia oikaisua kunnalliselta sosiaalihuollosta vastaavalta toimielimeltä siten kuin hallintolaissa säädetään.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(28) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeus oli 11.10.2018 palauttanut palveluasumista koskevan asian uudelleen käsiteltäväksi sen arvioimiseksi, onko A vammaispalveluasetuksen 11 §:ssä tarkoitettu vaikeavammainen, jolle kunnan on järjestettävä palveluasuminen vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin nojalla.

(29) Ratkaistessaan asian päätöksellään 13.12.2018 viranhaltija viittasi 21.11.2018 tehtyyn palvelutarpeen arviointiin ja myönsi A:lle palveluasumisen 1.1.2019 alkaen toistaiseksi. Tämä päätös tarkoittaa samalla sitä, että viranhaltijan päätöksen mukaan oikeutta palveluasumiseen ei ollut tätä aikaisemmin.

(30) Kysymys A:n vaikeavammaisuudesta suhteessa palveluasumiseen on kuulunut viranhaltijan toimivaltaan ratkaistavaksi hallintopäätöksellä. Kun asia on hallintopäätöksellä ratkaistu ja tullutkin ratkaista, asiaa ei voida käsitellä hallintoriitana. Asiaa tarkastellaan seuraavaksi vielä muutoksenhakusääntelyn kannalta.

(31) Viranhaltijan 13.12.2018 tekemään päätökseen on voinut hakea muutosta säännönmukaisilla muutoksenhakukeinoilla. A ei ole riitauttanut oikeuttaan palveluasumiseen 1.1.2019 edeltävältä ajalta vaatimalla oikaisua viranhaltijan päätökseen. Päätös on näin ollen tullut lainvoimaiseksi.

(32) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:lla on ollut käytettävissään säännönmukainen muutoksenhakumahdollisuus vammaispalvelulain mukaista palveluasumista koskevassa asiassa myös palvelun alkamisajankohdan osalta. Säännönmukainen muutoksenhaku oikaisuvaatimuksen ja valituksen avulla osoittaa osaltaan, että asia on ratkaistu viranhaltijan sellaisella hallintopäätöksellä, jota tarkoitetaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:n 2 momentissa.

(33) Näin ollen hallintoriitamenettelyssä ei voida tutkia sitä, olisiko A:lle tullut myöntää palveluasuminen jo ennen 1.1.2019. Tähän nähden A:n vaatimus saada kustannusten korvausta kyseisen palvelun hankkimisesta ennen 1.1.2019 on hylättävä perusteettomana.

(34) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(35) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:n kuolinpesälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Johanna Haapala-Mrena.

Espoon sosiaali- ja terveystoimen viranhaltija

Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaosto

Helsingin hallinto-oikeus

Espoon sosiaali- ja terveystoimen perusturvajohtaja

Espoon kaupunginhallitus

A

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuula Pääkkönen, Henna Rintala ja Bettina Kermann, joka on myös esitellyt asian.

Merkitään

Espoon kaupunki

Muutoksenhakija

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain

Vammaispalvelulain