KHO:2023:57 – Markanvändning och byggande

Kommunfullmäktige godkände en delgeneralplan för vindkraft enligt vilken det var möjligt att på de anvisade vindkraftsområdena placera sammanlagt 42 vindkraftsverk. Ett enskilt kraftverks maximihöjd över markytan fick vara högst 280 meter.

Delgeneralplaneområdet låg delvis inom ett område som i etapplandskapsplanen anvisats för vindkraft men en del av planområdet och hälften det vill säga 21 av de i delgeneralplanen anvisade vindkraftsområdena låg utanför etapplandskapsplanens områdesreserveringar för vindkraftsområden så att det riktgivande avståndet för vindkraftsverken från de i etapplandskapsplanen anvisade vindkraftsområdena som mest var 1,5 kilometer.

Frågan gällde om etapplandskapsplanens styrande verkan i tillräcklig utsträckning hade beaktats i delgeneralplanlösningen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att en etapplandskapsplan som styr vindkraftsbyggandet är utgångspunkt för planeringen av regionalt betydande vindkraftsprojekt och anvisar de områden där projekt i storleksklass av regional betydelse i första hand ska placeras. Etapplandskapsplanen är ändå en översiktlig plan över markanvändningen där planlösningarna är avsedda att preciseras i den mer detaljerade planläggningen. Etapplandskapsplanen innehåller till exempel inga lösningar gällande de på vindkraftsverksområdena anvisade vindkraftsverkens antal, storlek eller placering. Också de i etapplandskapsplanen anvisade översiktliga områdesgränserna är avsedda att preciseras i den mer detaljerade planeringen.

När man avviker från de i etapplandskapsplanen anvisade vindraftverksområdena måste man utgående från utredningar på generalplanenivå kunna försäkra sig om att etapplandskapsplanens centrala lösningar och syften med markanvändningen inte äventyras på grund av avvikelsen från områdesreserveringarna och att generalplanelösningen även i övrigt uppfyller innehållskraven enligt markanvändnings- och bygglagen.

Delgeneralplaneområdet var i detta fall avsevärt större än de i etapplandskapsplanen anvisade vindkraftverksområdena. Alla de i delgeneralplanen anvisade vindkraftverksområdena placerade sig ändå i närheten av de i etapplandskapsplanen angivna områdesreserveringarna och delgeneralplaneområdet kunde anses utgöra en projekthelhet som stöder sig på de i etapplandskapsplanen anvisade vindkraftverksområdena.

Trots att delgeneralplaneområdet var större än de i etapplandskapsplanen anvisade vindkraftverksområdena försvårade planlösningen inte enligt de utredningar som låg till grund för den genomförandet av etapplandskapsplanen och var inte heller i strid med etapplandskapsplanens centrala syften och principer. Delgeneralplaneområdet hade inte heller i etapplandskapsplanen reserverats för något sådant annat ändamål som hade hindrat utbyggnaden av vindkraft enligt planen. Det var följaktligen fråga om sådan precisering av den i etapplandskapsplanen anvisade markanvändningslösningen som inte kan anses vara i strid med markanvändnings- och bygglagens bestämmelser om att beakta landskapsplanens styrande verkan.

Markanvändnings- och bygglagen 9 §, 32 § 1 mom., 39 § 1, 2 och 3 mom. och 77 b §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari och Jaakko Autio. Föredragande Petri Hellstén.

Kunnanvaltuusto oli hyväksynyt tuulivoimaosayleiskaavan, jossa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille oli mahdollista sijoittaa yhteensä 42 tuulivoimalaa. Yksittäisen voimalan enimmäiskorkeus maanpinnasta sai olla enintään 280 metriä.

Osayleiskaava-alue sijoittui osin tuulivoimarakentamista ohjaavassa vaihemaakuntakaavassa osoitetulle tuulivoimaloiden alueelle, mutta osa kaava-alueesta ja puolet eli 21 osayleiskaavassa osoitetuista tuulivoimaloiden alueista sijaitsi vaihemaakuntakaavan tuulivoimala-alueiden aluevarausten ulkopuolella siten, että tuulivoimaloiden ohjeellisten sijaintipaikkojen etäisyys vaihemaakuntakaavassa osoitetuista tuulivoimaloiden alueista oli enimmillään 1,5 kilometriä.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko vaihemaakuntakaavan ohjausvaikutus otettu osayleiskaavaratkaisuissa riittävällä tavalla huomioon.

$14c

Osayleiskaava-alue oli tässä tapauksessa vaihemaakuntakaavassa osoitettuja tuulivoimala-alueita merkittävästi laajempi. Kaikki osayleiskaavassa osoitetut tuulivoimaloiden alueet sijoittuivat kuitenkin vaihemaakuntakaavassa osoitettujen aluerajausten tuntumaan, ja osayleiskaava-alueen voitiin katsoa muodostavan yhden vaihemaakuntakaavassa osoitettuihin tuulivoimaloiden alueisiin tukeutuvan hankekokonaisuuden.

Vaikka osayleiskaava-alue oli maakuntakaavassa osoitettuja tuulivoimala-alueita laajempi, kaavaratkaisu ei sen perusteena olleiden selvitysten mukaan vaikeuttanut vaihemaakuntakaavan toteuttamista eikä ollut ristiriidassa vaihemaakuntakaavan keskeisten tavoitteiden ja periaatteiden kanssa. Osayleiskaava-aluetta ei myöskään ollut vaihemaakuntakaavassa varattu sellaiseen muuhun tarkoitukseen, joka olisi estänyt kaavan mukaisen tuulivoimarakentamisen. Kysymys oli siten sellaisesta vaihemaakuntakaavassa osoitetun maankäyttöratkaisun tarkentamisesta, jota ei ollut pidettävä maankuntakaavan ohjausvaikutuksen huomioon ottamista koskevien maankäyttö- ja rakennuslain säännösten vastaisena.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 32 § 1 momentti, 39 § 1, 2 ja 3 momentti ja 77 b §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 27.5.2022 nro 22/0024/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Vaalan kunnanhallitukselle valitusluvan ja tutkii asian.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan Vaalan kunnanhallituksen valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut valitukset ja kumonnut Vaalan kunnanvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään näiltä osin.

Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivästyksen välttämiseksi välittömästi tutkittavakseen A ja B:n, C:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Paltamon Luonto ry:n ja sen asiakumppaneiden valitukset niiltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole niistä ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi lausunut. Valitukset Vaalan kunnanvaltuuston päätöksestä hylätään myös näiltä osin.

Vaalan kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä jää siten voimaan.

Asian tausta

(1)

on 18.6.2020 (§ 36) hyväksynyt Turkkiselän tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

(2) Pinta-alaltaan noin 37 neliökilometrin suuruinen kaava-alue sijaitsee Vaalan kunnan itäosassa noin 20 kilometrin etäisyydellä keskustaajamasta. Kaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille (tv-alue) voidaan sijoittaa yhteensä enintään 42 tuulivoimalaa. Yksittäisen voimalan enimmäiskorkeus maanpinnasta saa olla enintään 280 metriä. Osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana, jota voidaan käyttää kaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla.

(3)

on, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, A ja B:n, C:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Paltamon Luonto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksista kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen osayleiskaavan hyväksymisestä.

$14f

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja osayleiskaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä tehdyt valitukset hylätään. Korkeimman hallinto-oikeuden on otettava välittömästi tutkittavakseen ne hallinto-oikeudelle esitetyt valitusperusteet, joista hallinto-oikeus ei ole lausunut.

Kunnanhallitus on perustellut vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:

(6) Turkkiselän alueella on ollut osayleiskaavaa hyväksyttäessä voimassa Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaava. Turkkiselän osayleiskaava-alue sijoittuu suurelta osin vaihemaakuntakaavassa osoitetulle tuulivoimaloiden alueelle tv-1 373 (Kiviselkä-Pitkäsuo) sekä pieneltä osin alueelle tv-1 372 (Haarasuonkangas). Osayleiskaavassa osoitetuista tuulivoimaloiden ohjeellisista sijaintipaikoista 21 sijoittuu vaihemaakuntakaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille. Loput 21 sijaintipaikkaa sijoittuvat näiden alueiden läheisyyteen siten, että yhteensä 15 sijaintipaikkaa ovat enintään yhden kilometrin etäisyydellä ja pisimmilläänkin etäisyys on alle 1,5 kilometriä vaihemaakuntakaavassa osoitetuista aluerajauksista. Osayleiskaavan ratkaisu tukeutuu ja perustuu vaihemaakuntakaavassa osoitettuihin tuulivoimaloiden alueisiin.

(7) Vaihemaakuntakaavan tuulivoimaloiden alueet on osoitettu yleisluontoisina. Osayleiskaava perustuu vaihemaakuntakaavan keskeisiin ratkaisuihin ja tukee sen tavoitteiden toteutumista. Vaihemaakuntakaavassa ei ole osayleiskaavan kanssa ristiriidassa olevia merkintöjä. Vaihemaakuntakaavassa osoitetut turvetuotantoalueet on myös otettu osayleiskaavassa huomioon.

(8) Vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräys, jonka mukaan maakuntakaavassa osoitettujen tuulivoimala-alueiden ulkopuolelle voidaan toteuttaa tuulipuistoja, jotka eivät ole merkitykseltään seudullisia, ei koske nyt kysymyksessä olevaa tilannetta. Nyt kysymyksessä olevalla osayleiskaavaratkaisulla on tarkennettu ja laajennettu vaihemaakuntakaavan mukaista tuulivoimaloiden alueen rajausta.

(9) Vaihemaakuntakaavan valmisteluaineistossa on maisemavaikutusten kannalta olennaisena seikkana pidetty etäisyyttä Oulujärveltä. Tätä vaihemaakuntakaavan ratkaisua on osayleiskaavassa noudatettu, eikä kaava-alue ulotu Oulujärven suuntaan vaihemaakuntakaavan mukaista tuulivoimaloiden aluetta laajemmalle alueelle. Maisemavaikutusten kannalta ei ole olennaista merkitystä sillä, että osayleiskaavan mukainen tuulivoimapuisto näkyy maisemassa vaihemaakuntakaavassa osoitettuun tuulivoimaloiden alueeseen verrattuna jonkin verran laajempana sektorina. Maisemavaikutukset Oulujärvelle tai Otermanjärvelle eivät ole vaikutusten arvioinnin mukaan merkittäviä.

$152

(11)

ovat antaneet lausuman.

(12)

on varattu tilaisuus lausuman antamiseen.

(13)

(14)

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Ratkaisu Vaalan kunnanhallituksen valitukseen

Kysymyksenasettelu

(15) Asiassa on Vaalan kunnanhallituksen valituksesta ratkaistavana, onko kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä vaihemaakuntakaavan ohjausvaikutuksen huomioon ottamiseen sekä pesimälinnusto- ja maisemavaikutusten puutteelliseen selvittämiseen liittyvillä perusteilla. Mikäli hallinto-oikeuden päätös kumotaan kunnanhallituksen valituksesta, asiassa tulee tämän jälkeen viivästyksen välttämiseksi ratkaista vielä ne hallinto-oikeudelle esitetyt valitusperusteet, joista hallinto-oikeus ei ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi ole lausunut.

Sovellettavat säännökset

(16) Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

(17) Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

(18) Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, ympäristöhaittojen vähentäminen, rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

(19) Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että: 1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella; 2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön; 3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Oikeudellinen arviointi

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohdat

(20) Kaavoitettavalla alueella on ollut osayleiskaavaa hyväksyttäessä voimassa Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaava. Vaihemaakuntakaavassa on tv-1-merkinnällä osoitettu maa-alueita, jotka soveltuvat merkitykseltään seudullisten tuulivoimala-alueiden rakentamiseen. Merkintää koskevissa suunnittelumääräyksissä on todettu muun ohella, että alueen suunnittelussa on otettava huomioon vaikutukset asutukseen, maisemaan, linnustoon, luontoon ja kulttuuriympäristöön sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Tuulivoimarakentamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on varmistettava, ettei asutukselle aiheudu merkittäviä melu- ja välkevaikutuksia ja että valtakunnallisten kulttuuriympäristöjen arvot säilyvät.

$157

(22) Osayleiskaava-alue sijoittuu osin vaihemaakuntakaavassa osoitetulle Kiviselkä-Pitkäsuon tuulivoimaloiden alueelle (tv-1, 373) ja vähäiseltä osin Haarasuonkankaan tuulivoimaloiden alueelle (tv-1, 372). Muu osa kaava-alueesta ja puolet eli 21 osayleiskaavassa osoitetuista tuulivoimaloiden alueista sijaitsee vaihemaakuntakaavan aluevarausten ulkopuolella siten, että tuulivoimaloiden ohjeellisten sijaintipaikkojen etäisyys on enimmillään 1,5 kilometriä vaihemaakuntakaavassa osoitetuista tuulivoimaloiden alueista.

(23) Osayleiskaava-alueen pohjoisosaan on vaihemaakuntakaavassa osoitettu turvetuotantoon soveltuva alue (tu-1) ja eteläosaan kaksi turvatuotantoon soveltuvaa aluetta (tu-2). Osayleiskaava-alueen eteläosa on lisäksi osoitettu vaihemaakuntakaavassa matkailun vetovoima-alueeksi / matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealueeksi Rokua-Oulujärvi (mv-3). Merkinnällä on osoitettu ympäristöarvojen, matkailun ja virkistyksen kannalta valtakunnallisesti ja kansainvälisesti merkittäviä aluekokonaisuuksia. Osayleiskaava-alueen eteläpuolella sijaitsee vaihemaakuntakaavassa osoitettu maaseudun kehittämisen kohdealueen Oulujokilaakso (mk-3) rajaus. Merkinnällä on osoitettu ylikunnallisia maaseutuasutuksen alueita, joilla kehitetään erityisesti maatalouteen ja muihin maaseutuelinkeinoihin, luonnon- ja kulttuuriympäristöön sekä maisemaan tukeutuvaa asumista, elinkeinotoimintaa ja virkistyskäyttöä.

(24) Osayleiskaavaa on valmisteltu samanaikaisesti Turkkiselän tuulivoimahanketta koskevan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn (YVA) kanssa. YVA-menettelyssä on tarkasteltu hankevaihtoehtoja, joissa hankealueelle sijoitettaisiin 63 (VE1) tai 49 tuulivoimalaa (VE2). Kaavaa laadittaessa on hyödynnetty YVA-menettelyn yhteydessä laadittuja selvityksiä ja selvityksiä on lisäksi täydennetty ja täsmennetty kaavoitusvaiheessa.

Vaihemaakuntakaavan ohjausvaikutus

$158

(26) Ympäristöhallinnon ohjeessa 5/2016 (Tuulivoimarakentamisen suunnittelu) todetaan, että maakuntakaavassa osoitettujen tuulivoima-alueiden laajuutta ja sijaintia voidaan yksityiskohtaisemmassa kaavassa muuttaa edellyttäen, että maakuntakaavan keskeiset ratkaisut ja tavoitteet eivät vaarannu. Tällöin kyseessä on hyväksyttävä eroavuus maakuntakaavasta. Lähtökohtana on, että maakuntakaavan tavoite on turvattava samassa kaavassa, jossa maakuntakaavan ratkaisusta poiketaan. Hyväksyttävän eroavuuden edellytyksenä on lisäksi, ettei aluetta ole maakuntakaavassa varattu sellaiseen muuhun tarkoitukseen, joka estää tuulivoimarakentamisen. Hyväksyttävä eroavuus ei voi kuitenkaan tarkoittaa maakuntakaavan keskeisistä periaatteista poikkeamista eikä myöskään maakuntakaavassa erityisesti tutkitusta sijaintipaikasta poikkeamista.

$159

(28) Pohjois-Pohjanmaan liitto on kaavaluonnoksen ja -ehdotuksen johdosta antamissaan lausunnossa todennut, että hankealue on vaihemaakuntakaavassa esitettyä laajempi, mutta ratkaisu ei selvitysten perusteella vaikeuta vaihemaakuntakaavan toteuttamista eikä ole ristiriidassa vaihemaakuntakaavan keskeisten tavoitteiden ja periaatteiden kanssa.

(29) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaava-alue on tässä tapauksessa vaihemaakuntakaavassa osoitettuja tuulivoimala-alueita merkittävästi laajempi, ja puolet osayleiskaavassa osoitetuista tuulivoimaloiden alueista sijoittuu vaihemaakuntakaavassa osoitettujen tuulivoimala-alueiden ulkopuolelle. Kaikki osayleiskaavassa osoitetut tuulivoimaloiden alueet sijoittuvat kuitenkin vaihemaakuntakaavassa osoitettujen aluerajausten tuntumaan. Osayleiskaava-alueen voidaan näin ollen katsoa muodostavan yhden vaihemaakuntakaavassa osoitettuihin tuulivoimaloiden alueisiin tukeutuvan hankekokonaisuuden. Vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräys, joka koskee vaihemaakuntakaavassa osoitettujen tuulivoimala-alueiden ulkopuolelle toteutettavia tuulivoimapuistoja, jotka eivät ole merkitykseltään seudullisia, ei siten ole esteenä valitulle kaavaratkaisulle.

(30) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavan vaikutusten arvioinnissa on edellä esitetyllä tavalla kattavasti tarkasteltu osayleiskaavan suhdetta vaihemaakuntakaavan tavoitteisiin ja suunnitteluperiaatteisiin. Osayleiskaavaratkaisussa on saadun selvityksen perusteella otettu tuulivoimaloiden alueiden sijoittelun osalta huomioon vaihemaakuntakaavassa osoitetut matkailun kohdealuetta ja maaseudun kehittämisen kohdealuetta koskevat rajaukset sekä voimaloiden etäisyys maisemavaikutusten kannalta keskeiseen Oulujärveen. Kaavaratkaisussa on lisäksi otettu huomioon vaihemaakuntakaavassa turvetuotantoon soveltuvaksi osoitetut alueet.

$15a

Pesimälinnustoon kohdistuvat vaikutukset

(32) Pesimälinnustoon kohdistuvien vaikutusten arviointi on perustunut YVA-menettelyn yhteydessä laadittuun luontoselvitykseen (Pöyry Finland Oy, 23.7.2019). Alueen linnustoa on selvitetty vuonna 2018 suoritetuin maastoselvityksin, jotka käsittivät erillisselvitykset pöllöistä, kanalintujen soidinpaikoista, pesimälinnustosta ja päiväpetolintujen reviireistä. Maastoselvityksiä on lisäksi täydennetty olemassa olevilla havaintoaineistoilla. Selvitysalueena on ollut kaava-alue lähiympäristöineen. Erityisesti suojeltavien petolintujen osalta on tehty lisäksi vuoden 2019 keväällä ja kesällä maastoselvityksiä yhteensä 15 päivän ajan.

(33) Linnustoselvityksessä hankealueella havaittiin 76 pesimälajia, joista 35 on suojelullisesti huomionarvoisia lajeja. Uhanalaisia pesimälintuja havaittiin yhdeksän, joista kaksi lajia on luokiteltu erittäin uhanalaiseksi ja seitsemän lajia vaarantuneeksi. Havaituissa pesimälajeissa on lisäksi EU:n lintudirektiivin liitteen I lajiluettelossa mainittuja lajeja 14 ja Suomen kansainvälisiä vastuulajeja 13. Linnuston kannalta kaava-alueen selvästi arvokkain kohde on linnustoselvityksen mukaan Iso Lehmisuo, jolla pesii monipuolinen suolinnusto.

$15b

(35) Merkittävimmät haitalliset vaikutukset kohdistuisivat kaavaselostuksen mukaan voimalapaikkojen tuntumassa olevien rämeiden pesimälinnustolle. Näitä lajeja ovat riekko, metso ja osa kahlaajista. Hankealueella on linnustoselvityksen perusteella kolme metson soidinpaikkaa, joista kaksi on soidinkeskittymiä. Riekkokanta alueella todettiin vahvaksi, ja selvityksissä havaittiin kymmenen riekkoreviiriä. Rämeet ovat tärkeä elinympäristö myös uhanalaisuusluokitukseltaan silmällä pidettävälle pohjansirkulle, joita linnustoselvityksessä havaittiin yhteensä yhdeksän paria. Kaavaselostuksen mukaan kaksi metson soidinpaikkaa jää tuulipuiston toteutuessa voimaloiden ympäröimiksi, ja on mahdollista, että ne autioituvat. Rämeiden pesimälinnustolle on arvioitu aiheutuvan kohtaisia haittavaikutuksia. Muille pesimälintulajeille vaikutusten on arvioitu jäävän korkeintaan vähäisiksi.

(36) Linnustoselvityksen mukaan kaava-alueen läheisyydessä sijaitsee myös maakotkan reviiri ja kaksi vierekkäin sijaitsevaa pesäpuuta reilun kahden kilometrin etäisyydellä lähimmistä suunnitelluista voimaloista. Pesärekisterin tietojen mukaan reviirillä pesintä on onnistunut edellisen kerran vuonna 2009. Maakotkan törmäysriski tuulivoimaloihin on arvioitu vähäiseksi, kun otetaan huomioon pesän etäisyys tuulivoimaloista ja havaitun lintuparin pääsääntöinen liikkuminen kaava-alueen ulkopuolella. Myös mahdolliset reviirinkäytön muutosten vaikutukset on arvioitu vähäisiksi.

(37) Iso Lehmisuon länsiosassa sijaitsee linnustoselvitysten perusteella lisäksi aktiivinen muuttohaukkareviiri. Muuttohaukka ei selvitysten perusteella kuitenkaan ole pesinyt alueella 2010-luvulla eikä sen jälkeen, ja voimaloiden aiheuttama törmäysriski muuttohaukalle on arvioitu vähäiseksi.

(38) Osayleiskaava-alueen läheisyydessä ei kaavaselostuksen mukaan sijaitse rakennettuja tuulivoimapuistoja. Suunnitteluvaiheessa olevat tuulivoimapuistohankkeet sijoittuvat lähimmillään noin 30 — 40 kilometrin etäisyydelle. Hankealuetta lähimmät Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaavassa osoitetut tuulivoima-alueet ovat osin hankealueen pohjoisosaan sijoittuva Haarasuonkangas ja Rovankangas-Pirttikangas noin 12 kilometrin etäisyydellä. Kainuun tuulivoimamaakuntakaavassa lähimmät osoitetut alueet ovat Puolangalle sijoittuva Kintasmäki-Käreikönkangas noin 8 kilometrin etäisyydellä ja Murtovaara noin 20 kilometrin etäisyydellä Turkkiselän alueelta. Seudulle suunnitellun tuulivoimatuotannon pesimälinnustoon kohdistuvien yhteisvaikutusten on arvioitu jäävän vähäisiksi, sillä tuulivoima-alueiden yhteispinta-ala jää verrattain pieneksi suhteessa siihen, miten paljon seudulta edelleen löytyy erämaisia ja ojittamattomia metsäalueita sekä soita.

(39) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaavaratkaisun perusteena olevia selvityksiä voidaan pesimälinnustoon kohdistuvia vaikutuksia koskevilta osin pitää kokonaisuutena arvioiden kattavina ja luotettavina. Selvitykset on laadittu koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Kaavaratkaisu perustuu siten pesimälinnustoon kohdistuvien vaikutusten osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti sellaisiin kaavan merkittävät vaikutukset huomioon ottaviin tutkimuksiin ja selvityksiin, että kaavan sisältövaatimusten täyttymistä tältä osin voidaan arvioida.

(40) Linnuston kannalta arvokkaimmalle Iso Lehmisuon alueelle tai sen itä- tai kaakkoispuolelle ei ole osoitettu tuulivoimaloiden alueita eikä huoltotiestöä, joten kaavaratkaisu ei saadun selvityksen perusteella vaaranna Iso Lehmisuon säilymistä uhanalaiselle lajistolle soveliaana elinympäristönä. Osayleiskaavan toteuttamisesta on kuitenkin arvioitu aiheutuvan haitallisia vaikutuksia erityisesti rämeillä esiintyville metsolle ja riekolle. Linnustoselvityksen mukaan metsojen soidinpaikan autioitumista on pidettävä kaavan toteuttamisen mahdollisena seurauksena. Kaavaselostuksesta kuitenkin ilmenee, että tuulivoimaloita on kaavoitusmenettelyn aikana siirretty etäämmäksi metsojen soidinkeskuksista. Riekon havaintopaikoille ei linnustoselvityksen perusteella ole sijoitettu tuulivoimaloita.

(41) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että metso on vuoden 2019 uhanalaisuusluokituksen mukaan elinvoimainen laji ja riekko on vaarantunut laji. Metso on lisäksi lintudirektiivin liitteen I laji. Mainitut metsäkanalinnut ovat Pohjois-Pohjanmaan alueella myös riistalajeja. Lintudirektiivin liitteen I lajien elinympäristöjen suojelu on toteutettu ensisijaisesti Natura 2000 -alueverkostolla. Osayleiskaava-alueeseen ei kuulu, eikä myöskään sen läheisyydessä sijaitse sellaista Natura-aluetta, jonka suojeluperusteena metso olisi ollut muutoksenhaun kohteena olevaa kaavapäätöstä tehtäessä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kaava-alue on jo nykytilanteessa alueella laajalti harjoitettavasta metsätaloudesta johtuvien muutosten kohteena, kaavan toteuttamisesta mahdollisesti aiheutuvia muutoksia metson soidinalueissa ei voida pitää lajin kannalta merkittävinä. Myöskään alueelle esiintyvälle riekolle ei saadun selvityksen perusteella aiheudu kaavan toteuttamisesta merkittäviä kielteisiä vaikutuksia.

(42) Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että tuulivoimalat voivat aiheuttaa törmäysriskin erityisesti suurille petolinnuille. Alueelle esiintyville petolinnuille aiheutuvaa törmäysriskiä on kuitenkin selvitetty kaavaa laadittaessa, eikä törmäysriskiä voida laadittujen selvitysten perusteella pitää merkittävänä.

(43) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavan toteuttamisesta alueen pesimälinnustolle aiheutuvat vaikutukset on edellä todetun perusteella otettu kaavaratkaisussa riittävällä tavalla huomioon ja osayleiskaava täyttää tältä osin luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen.

Maisemavaikutukset

(44) Osayleiskaavan toteuttamisesta aiheutuvia maisemavaikutuksia on arvioitu ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa ja kaavaselostuksessa. Kaavaselostuksen arviointi perustuu näkymäalueanalyysiin ja havainnekuvamateriaaliin. Havainnekuvat ja vaikutusten arviointi on laadittu käyttäen suurinta kaavan sallimaa tuulivoimaloiden kokonaiskorkeutta, joka on 280 metriä.

(45) Osayleiskaava-alue sijoittuu Oulujärven, Otermanjärven ja Iso-Laamasen väliselle alueelle. Kaavaselostuksessa todetaan, ettei kaava-alueen lähiympäristössä ole maisemallisesti eikä rakennetun kulttuuriympäristön kannalta arvokkaiksi luokiteltuja alueita, mutta alueen herkkyyttä tuulivoimarakentamisen aiheuttamille muutoksille lisäävät vesistöille aukeavat näkymät sekä itse alueen ja sitä ympäröivän maiseman erämaisuus. Lähin asutus sijaitsee noin kahden kilometrin etäisyydellä osayleiskaavassa osoitetuista tuulivoimaloiden alueista.

$15c

(47) Kaavaselostuksessa on edelleen todettu, että hankkeella on vähintään kohtalaisia vaikutuksia Oulujärven maisemaan. Näkymiä syntyy myös Kivesvaaralle ja Kivesjärven selälle ja hankkeen vastaiselle rannalle, joilta aukeavat maisemat ovat matkailun kannalta merkityksellisiä. Kivesvaaran Jättiläisenmaan matkailuelinkeinoihin kohdistuvia vaikutuksia lieventävät kaavaselostuksen mukaan kuitenkin mökkien ja tuulivoimapuiston välinen 15 kilometrin etäisyys sekä mökeistä avautuvan näkemäsuunnan avautuminen pääasiassa länteen poispäin hankealueesta. Merkityksellisimmät vaikutukset on arvioitu muodostuvan tuulivoimaloihin asennettavien lentoestevalojen vaikutuksesta revontulien katseluun.

(48) Turkkiselän osayleiskaavan ja sen lähialueelle sijoittuvien tuulivoimahankkeiden maisemallisia yhteisvaikutuksia on arvioitu näkymäalueanalyysin avulla. Osayleiskaava-alueen läheisyydessä ei sijaitse rakennettuja tuulivoimapuistoja, mutta näkymäalueanalyysiin on sisällytetty Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaavassa ja Kainuun tuulivoimamaakuntakaavassa osoitetut tuulivoima-alueet hankkeet, jotka sijaitsevat noin 20 kilometrin säteellä Turkkiselän hankealueesta. Kaavaselostuksessa todetaan, että ympäröivät hankkeet sijoittuvat Turkkiselän tavoin metsäisille, maastonmuodoiltaan verraten tasaisille alueille, ja ne tulevat muuttamaan koko yhteisvaikutustarkastelualueen laajuisen luonnonmetsäkokonaisuuden tuulienergiantuotantoalueeksi. Vaikutus maisemakokonaisuuksiin on arvioitu merkittäväksi.

(49) Kaavaselostuksen mukaan yhteisvaikutukset olisivat huomattavia erityisesti Turkkiselän hankealueen lähivaikutusalueella ja Oulujärven selällä sekä muiden läheisten järvien selillä ja Turkkiselän hankkeen vastakkaisilla rannoilla. Näille alueille näkyvien voimaloiden määrä on jopa 130 voimalaa. Jaalanganlahti ja Oulujärvi sijoittuvat ulommalle vaikutusalueelle ja kaukovaikutusalueelle, jossa voimalat näkyvät selvästi, mutta etäisyys vähentää maisemaan luonteeseen ja laatuun kohdistuvia vaikutuksia. Arvotetut kohteet ja alueet sijaitsevat merkittävimpien näkymäsektoreiden suunnissa etäällä, joten yhteisvaikutukset maiseman ja kulttuuriympäristön kannalta arvokkaille alueille ja kohteille on arvioitu vähäisiksi.

(50) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavaratkaisun perusteena olevissa maisemaselvityksissä on edellä todetulla tavalla arvioitu kaavan mahdollistaman tuulivoimahankkeen maisemavaikutuksia eri suunnista ja eri etäisyyksiltä tarkasteltuna. Vaikutusten arvioinnissa on otettu huomioon alueen ominaispiirteet ja maiseman tai kulttuuriympäristön kannalta arvokkaat kohteet sekä yhteisvaikutukset muiden lähialueelle sijoittuvien tuulivoimahankkeiden kanssa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että selvityksiä voidaan pitää riittävän kattavina sen arvioimiseksi, täyttääkö osayleiskaava maisemavaikutuksia koskevilta osin yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset. Osayleiskaavaratkaisu perustuu siten maisemavaikutuksia koskevilta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

(51) Osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden toteuttaminen muuttaisi saadun selvityksen perusteella alueen maiseman luonnetta erityisesti kaava-alueen lähialueella sekä kaukovaikutusalueelle sijoittuvien järvien selillä ja kaava-alueeseen nähden vastakkaisilla rannoilla. Maisemavaikutuksia on todettu aiheutuvan sekä tuulivoimaloista että niihin asennettavista lentoestevaloista. Kaavahankkeen yhteisvaikutukset muiden lähialueelle sijoittuvien tuulivoimahankkeiden kanssa on arvioitu merkittäviksi.

$15d

Johtopäätökset

(53) Vaalan kunnanvaltuuston päätös ei ole lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä maakuntakaavan ohjausvaikutukseen, eikä pesimälinnusto- ja maisemavaikutusten puutteelliseen selvittämiseen liittyvillä perusteilla. Kaavan toteuttamisesta aiheutuvat vaikutukset alueen pesimälinnustoon ja maisemaan on otettu huomioon yleiskaavalle asetettujen sisältövaatimusten edellyttämällä tavalla. Hallinto-oikeuden päätös kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen kumoamisesta on siten kumottava, ja hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset näiltä osin hylättävä.

Ratkaisu A ja B:n, C:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Paltamon luonto ry:n ja sen asiakumppaneiden hallinto-oikeudelle tekemiin valituksiin

A ja B:n valitus

ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa, siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole yleiskaavan sisältövaatimuksiin kohdistuvista valitusperusteista lausunut, vaatineet kunnanvaltuuston päätöksen kumoamista seuraavin perustein:

(54) Ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia ei ole huomioitu riittävästi valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden, maakuntaohjelman, kuntastrategian ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti. Valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin kuuluu myös terveellinen ja turvallinen elinympäristö, joka on jäänyt hankkeessa toissijaiseksi. Asukkaiden ja mökkiläisten määrää 2 — 6 kilometrin etäisyydelle tuulivoimaloista sijoittuvalla lähivaikutusalueella ei ole selvitetty. Kaavaratkaisu heikentää lähialueiden asukkaiden ja vapaa-ajan asukkaiden mahdollisuuksia käyttää kaava-aluetta monipuolisena virkistysalueena. Kaava-alue on myös tärkeä hirvenmetsästysalue kahdelle metsästysseuralle.

(55) Kaavaselostuksessa on keskitytty voimaloiden terveysvaikutusten osalta vain infraääneen ja tuotu esille ainoastaan kotimaisia tutkimuksia, joita ei ole vertaisarvioitu. Tuulivoimaloiden terveys- ja ympäristöhaitoista ei ole vielä saatu kattavaa selvitystä, ja terveysvaikutuksia koskevat selvitykset ovat jääneet hankkeessa puutteellisiksi.

(56) Kunnan jäsenten tasapuolisen kohtelun vuoksi tuulivoimaloiden vähimmäisetäisyys asuinrakennuksiin ja vapaa-ajan asuntoihin tulisi olla joka puolella kaava-aluetta vähintään kolme kilometriä. Osayleiskaavan mukainen tuulivoima-alue on liian laaja, tuulivoimaloita on liian paljon ja ne ovat liian lähellä toisiaan. Tuulivoimaloiden tehokas energiantuotanto edellyttää, että voimaloiden väliset etäisyydet ovat riittävät. Kaava-aineistossa ei ole tuotu esille tietoa voimaloiden vaatimista keskinäisistä etäisyyksistä. Asiassa ei myöskään ole esitetty laskelmia siitä, että alueelle on taloudellisista syistä rakennettava kaavan mukainen määrä voimaloita.

(57) Matkailun vetovoima-alueella (mv-3) oleva moottorikelkkareitti ja hiihtolatu on erotettava voimala-alueesta laajalla metsävyöhykkeellä. Matkailun vetovoima-alueelle sijoittuvia voimaloita on vähennettävä siten, että alueelle jää kaksi voimalaa. Tällöin merkittävät vaikutukset Jaalanganlahdelle ja Oulujärven rantamille vähenevät. Samalla etäisyydet Keski-Uonuanjärven ja Iso-Laamasen asutukseen kasvavat suuremmiksi. Järventauksen Takalon asuinrakennuksen etäisyys lähimmän tuulivoimalan lavoista on alle kaksi kilometriä, ja asuinrakennus sijoittuu yli kahdeksan tunnin vuotuiselle vilkunta-alueelle. Tuulivoimala numero 38 on tämän vuoksi poistettava.

(58) Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on jätetty monia asioita selvittämättä. Hankkeen energiankulutusta tai syntyvän jätteen määrää tai laatua ei ole selvitetty. Voimaloiden perustamistapaa ei ole voimalakohtaisesti selvitetty. Ei myöskään ole selvitetty, kuinka suuri osuus työstä voidaan tehdä Vaalassa tai sen lähialueilla ja kuinka paljon tuulivoimapuiston toimintaan liittyvässä huollossa ja kunnossapidossa voidaan käyttää paikallista työvoimaa. Selvitykset tuulivoimarakentamisen vaikutuksista kiinteistöjen arvoon ovat niin ikään puutteellisia. YVA-selostuksessa ei ole esitetty tietoa hankkeen suunnitteluaikataulusta eikä toteuttamisen edellyttämistä suunnitelmista.

(59) Eri tuulivoimahankkeiden yhteisvaikutuksia matkailuun ei ole huomioitu. Vaalan alueen matkailun identiteetti ja Turkkiselän lähiseudun matkailutarjonta ja tuotteet perustuvat puhtaaseen luontoon, metsiin, eläimistöön, erämaisuuteen, rauhaan, vesistöihin ja avaraan maisemaan järvineen ja vaaroineen. Oulujärvi ympäristöineen on yksi Kainuun ja Vaalan seudun merkittävimmistä matkailun vetovoima-alueista. Koko Oulujärven ympäristön ja Kivesvaaran matkailuyritysten kehittyminen vaarantuu, koska yhä suurempi osa matkailijoista etsii erämaista ja rauhallista ympäristöä.

(60) Osayleiskaavassa ei ole kaikilta osin otettu huomioon turvetuotantoalueen vaatimaa 200 — 300 metrin palosuojavyöhykettä voimaloihin. Sonnirämeen turvetuotantoalue tulisi poistaa, koska se on liian lähellä vesistöjä ja alueella on useita luo-merkintöjä. Lisäksi tarvittaneen palosuojavyöhyke turvetuotantoalueen ja sähkölinjan väliin. Myöskään Fingrid Oyj:n ohjeistamasta voimaloiden turvaetäisyydestä johtoalueeseen ei ole ollut mainintaa, eikä leveämmästä voimalinjasta sekä sen mahdollisesta vaikutuksesta tuulivoimaloiden sijaintiin ole tietoa.

(61) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnan tehtävänä on maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin perusteella huolehtia alueidensa käytön suunnittelusta. Kunnalla on siten oikeus päättää osayleiskaavassa osoittavasta maankäytöstä maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelujärjestelmän ja yleiskaavalle asetettujen sisältövaatimusten puitteissa. Kunnalla on myös oikeus painottaa yleiskaavalle asetettuja sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla, kunhan kaikki sisältövaatimukset otetaan harkinnassa riittävällä tavalla huomioon.

(62) Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ohjaavat maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaisesti sekä maakuntakaavoitusta että kuntatasoista kaavoitusta. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on yhtäältä otettava huomioon elinympäristön terveellisyys ja turvallisuus ehkäisemällä merkittäviä terveys- ja ympäristöhaittoja sekä toisaalta edistettävä uusiutumiskykyistä energiantuotantoa varautumalla uusiutuvan energiantuotannon tarpeisiin muun ohella sijoittamalla tuulivoimalat ensisijaisesti keskitetysti usean voimalan yksiköihin. Vaatimus valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta merkitsee siten useiden erisuuntaisten näkökohtien ja maankäyttötarpeiden yhteensovittamista. Valituksessa mainitut maakuntaohjelma tai kuntastrategia eivät oikeudellisesti sitovalla tavalla ohjaa yleiskaavan laatimista.

(63) Vaikutusten selvittämisestä kaavaa laadittaessa säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä. Osayleiskaavan hyväksymistä koskevassa asiassa ei voida tutkia, onko ympäristövaikutusten arviointi ollut ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain ja YVA-direktiivin mukainen, vaan ainoastaan se, ovatko kaavaa koskevat, YVA-menettelyssä laaditut selvitykset olleet maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisia.

(64) Kaavaselostuksessa esitetyn vaikutusten arvioinnin mukaan tuulivoimapuiston toiminnan aikaiset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja viihtyvyyteen koostuvat lähinnä maisemallisista vaikutuksista, meluvaikutuksista, voimaloiden siipien aiheuttamasta välkevaikutuksista ja lentoestevalojen vaikutuksista.

(65) Osayleiskaavan mahdollistaman tuulivoimarakentamisen meluvaikutuksia on arvioitu 21.10.2019 laaditussa melumallinnuksessa, joka on laadittu ympäristöministeriön ohjeen 2/2014 mukaisilla parametreilla. Melumallinnuksen perusteella valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) mukaiset tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvot alittuvat kaikkien hankkeen lähialueelle sijoittuvien asuin- ja lomarakennusten kohdalla. Myös pienitaajuinen melu lähimpien häiriintyvien kohteiden sisätiloissa alittaa mallinnuksen perusteella sosiaali- ja terveysministeriön asumisterveysasetuksessa (545/2015) asetetut toimenpiderajat.

(66) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tuulivoimaloiden tuottaman melun aiheuttamia mahdollisia haittoja ja terveysvaikutuksia tuulivoima-alueiden läheisyydessä asuville ihmisille on selvitetty muun ohella Terveyden ja hyvinvoinninlaitoksen vuosina 2015 — 2016 tekemässä kyselytutkimuksessa sekä työ- ja elinkeinoministeriön julkaisussa 28/2017 ”Tuulivoimaloiden tuottaman äänen vaikutukset terveyteen”. Tähän mennessä tehdyissä tutkimuksissa ei ole havaittu yhteyttä tuulivoimaloiden ja tuulivoima-alueiden läheisyydessä asuvien henkilöiden kokemien infraäänten eli pienitaajuisten, ihmiskorvin kuulemattomien äänten aiheuttamiksi epäiltyjen oireiden välillä.

(67) Laaditun välkemallinnuksen perusteella hankealueen läheisyydessä sijaitseviin asuin- ja lomarakennuksiin kohdistuva välkehaitta on vähäistä. Ainoastaan yhteen lähialueen asuinrakennuspaikoista kohdistuu vilkuntaa, jonka määrä on alle neljä tuntia vuodessa.

(68) Kaavaratkaisun voidaan edellä todettu huomioon ottaen katsoa perustuvan melu- ja välkevaikutuksia koskevilta osin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvot alittuvat laaditun melumallinnuksen perusteella kaikkien hankkeen lähialueelle sijoittuvien asuin- ja lomarakennusten kohdalla, ja myös lähimmille kiinteistöille aiheutuva välkehaitta jää laaditun mallinnuksen perusteella vähäiseksi. Tuulivoimaloiden rakentamista koskee lisäksi yleinen suunnittelumääräys, jonka mukaan alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista (1107/2015). Osayleiskaavaa laadittaessa on siten otettu riittävällä tavalla huomioon elinympäristön turvallisuutta ja terveellisyyttä koskeva sisältövaatimus. Osayleiskaavan maisemavaikutuksia koskevilta osin viitataan päätöksessä aiemmin lausuttuun (kohdat 44 — 52).

(69) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä tuulivoimaloiden vähimmäisetäisyydestä lähimpiin häiriintyviin kohteisiin, vaan kaavan sisältövaatimusten täyttymistä arvioidaan laadittujen selvitysten ja kaavassa annettujen kaavamääräysten perusteella. Lähimmät asuin- ja lomarakennukset sijaitsevat tässä tapauksessa noin kahden kilometrin etäisyydellä tuulivoimaloista, eikä näille rakennuspaikoille saadun selvityksen perusteella aiheudu osayleiskaavan toteuttamisesta ohjearvot ylittäviä meluvaikutuksia tai muitakaan merkittäviä haittavaikutuksia tai käytön rajoituksia. Korkein hallinto-oikeus katsoo näin ollen, että kaavaratkaisu ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että voimalat sijoittuvat osin alle kolmen kilometrin etäisyydelle asuin- ja lomarakennuksista.

(70) Alueen virkistyskäyttöön kohdistuvien vaikutusten osalta kaavaselostuksessa on todettu, että vaikutukset ovat merkittävimmät tuulivoimapuiston rakentamisen aikana. Toimintavaiheessa tuulivoimapuisto ei estä alueelle pääsyä, mutta talviaikaisessa liikkumisessa on otettava huomioon voimaloiden lavoista irtoavan jään aiheuttamat riskit. Hankkeen vaikutukset alueen virkistyskäyttöön on arvioitu merkittävyydeltään kohtalaisen kielteisiksi, sillä hankkeen vaikutusaluetta käytetään monipuolisesti virkistyskäyttöön. Kaavaselostuksessa on edelleen todettu, että hanke voi vaikuttaa metsästystä haittaavasti lähinnä rakennusaikana, jolloin metsästykselle saatetaan joutua asettamaan myös tilapäisiä rajoitteita. Häiriövaikutusten vuoksi riistaeläimet saattavat tilapäisesti välttää aluetta, mutta niiden on arvioitu ennen pitkää tottuvan voimaloihin.

(71) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavan toteuttamisesta aiheutuu laadittujen selvitysten perusteella vaikutuksia ja rajoituksia alueen virkistys- ja metsästyskäytölle erityisesti tuulivoimapuiston rakentamisen aikana. Näitä haittoja ei kuitenkaan voida kokonaisuutena arvioiden pitää niin merkittävinä, että kaavaratkaisu olisi tällä perusteella elinympäristön viihtyisyyttä ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevien osayleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.

(72) Kaavaselostuksessa esitetyssä vaikutusten arvioinnissa on arvioitu osayleiskaavan vaikutuksia aluetalouteen ja elinkeinoihin, mukaan lukien vaikutukset talouteen ja työllisyyteen sekä hankkeen lähialueelle sijoittuvien kiinteistöjen arvoon. Laadittuja selvityksiä voidaan pitää yleiskaavan suunnittelutarkkuuteen nähden riittävinä. Selvitysten riittävyyttä koskevassa arvioinnissa on otettava huomioon, että yleiskaavalla ei ratkaista tuulivoimahankkeen toteuttamiseen liittyviä teknisiä yksityiskohtia, kuten toteutettavaa voimalatyyppiä tai voimalakohtaista perustamistapaa.

(73) Osayleiskaavan mahdollistaman tuulivoimarakentamisen ja muiden lähialueelle sijoittuvien tuulivoimahankkeiden toteutuminen muuttaa laadittujen selvitysten perusteella alueen maisemakuvaa merkittävästi, ja tällä voi laadittujen vaikutusten arviointien perusteella olla vaikutusta myös alueelle suuntautuvaan matkailuun, kuten edellä on osayleiskaavan maisemavaikutuksia koskevassa oikeudellisessa arvioinnissa todettu. Kun kuitenkin otetaan huomioon kunnan harkintavalta osayleiskaavan erisuuntaisten sisältövaatimusten yhteensovittamisessa sekä se, että alueelle on vaihemaakuntakaavassa katsottu mahdolliseksi sijoittaa kokoluokaltaan seudullisesti merkittäviä tuulivoimaloiden alueita, korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaavaratkaisu ei ole lainvastainen matkailuun kohdistuviin vaikutuksiin liittyvillä perusteilla.

(74) Kaavaselostuksen mukaan moottorikelkkaura Liminpuro — Manamansalo kulkee hankealueen kautta voimajohtolinjan varrella ollen lähimmillään noin 400 metrin etäisyydellä tuulivoimalasta. Hankkeen toteutuminen ei saadun selvityksen perusteella estä moottorikelkkauran käyttöä.

(75) Osayleiskaavassa on osoitettu turvetuotantoon soveltuvia alueita merkinnällä ”eo”. Kaavamääräyksen mukaan merkinnällä osoitetaan maakuntakaavassa turvetuotantoon soveltuviksi tai pääosin turvetuotantoon soveltuviksi osoitettuja suoalueita. Kaavamääräyksen mukaan alueiden käyttöönoton suunnittelussa on otettava huomioon luonnonarvot, vaikutukset asutukseen, vesistövaikutukset sekä yhteensovittaminen tuulivoimatuotannon kanssa. Tuulivoimaloiden ja turvetuotantoalueen välisen suojaetäisyyksien riittävyys sekä luonnonarvojen ja vesistövaikutusten huomioon ottaminen tulevat siten ratkaistavaksi vasta alueiden käyttöönottoa koskevan suunnittelun ja päätöksenteon, kuten ympäristölupaharkinnan yhteydessä.

(76) Kaava-alueen eteläosaan sijoittuvan uuden sähkölinjan sijainti on osoitettu osayleiskaavassa ohjeellisena, ja sen tarkempi sijoittuminen ratkaistaan hankkeen jatkosuunnittelun yhteydessä.

(77) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei edellä todettu huomioon ottaen ole lainvastainen A ja B:n valituksessa esitetyillä perusteilla.

C:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus

,

ja

(78) Osayleiskaava-alueella sijaitsee linnustoltaan erittäin arvokas Iso Lehmisuo ja sen ympärillä olevat suolammet ja purot. Iso Lehmisuolla on havaittu rauhoitetun ja alueellisesti uhanalaisen suovalkun esiintymä. Alueen eteläosissa on havaittu vuonna 1998 myös kaitakämmekän ja suopunakämmekän esiintymät. Lähiympäristön asukkaat ja maanomistajat ovat tehneet kaava-alueella havaintoja myös viitasammakoista. Mainittujen kasvien, linnuston ja muun eläimistön osalta olisi tullut tehdä ajantasainen luontoselvitys. Ajantasaiset selvitykset olisi tullut tehdä myös liito-oravan sekä luontodirektiivin liitteen IV(a) mukaisten lajien osalta. Esitetyn kokoluokan tuulivoimala-alueen rakentaminen näin arvokkaaseen luontoympäristöön on ympäristöministeriön ohjeistuksen vastaista.

(79) Oulujärven retkeilyalue on Suomen ainoa sisävesillä sijaitseva valtion retkeilyalue. Osayleiskaavan mahdollistamalla tuulivoimarakentamisella olisi merkittävä haitallinen vaikutus retkeilyalueeseen kuuluvien Manamansalon, Kuoston ja Kaarresalon saarten maisemakuvaan.

(80) Teollisuustuulivoimarakentamisessa tulisi aina vaatia ympäristölupa. Useissa tutkimuksissa on osoitettu, että tuulivoimalat aiheuttavat vakavaa terveydellistä haittaa erityisesti niiden tuottaman infraäänisykkeen vuoksi. Hankkeen vaikutukset ihmisten ja eläinten terveyteen olisi tullut selvittää kaavaa laadittaessa perusteellisesti.

(81) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavan vaikutusten arviointi on perustunut alueen luontoarvoihin kohdistuvien vaikutusten osalta YVA-menettelyn yhteydessä laadittuun luontoselvitykseen (Pöyry Finland Oy, 23.7.2019). Selvitys perustuu alueella vuosina 2018 ja 2019 tehtyihin maastokäynteihin, ja siinä on tarkasteltu erikseen hankealueen kasvillisuutta, linnustoa ja muuta eläimistöä. Lajiston osalta on keskitytty suojelullisesti tai monimuotoisuuden kannalta huomioitaviin lajeihin.

(82) Kaava-alueelle sijoittuva Iso Lehmisuo on selvityksissä todettu luontoarvojen kannalta arvokkaaksi kokonaisuudeksi, ja se on osoitettu osayleiskaavassa luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen arvokkaana alueena (luo-3). Iso Lehmisuolle ei ole osoitettu kaavassa tuulivoimaloiden alueita tai huoltoteitä, joten kaavaratkaisulla ei voida katsoa olevan heikentäviä vaikutuksia Iso Lehmisuon kasvillisuuteen tai luontotyyppeihin.

(83) Hankealueella toteutetussa viitasammakkoselvityksessä on havaittu kutevia yksilöitä Matkalammilla sekä Iso Lehmisuon itäosan rimmikolla. Kaavaselostuksen mukaan havaituille viitasammakon kosteikkoisille kutupaikoille tai niiden välittömään läheisyyteen ei ole osoitettu voimaloita tai tielinjauksia, eikä hankkeesta näin ollen ole arvioitu aiheutuvan vaikutuksia lajille. Matkalammille on lisäksi osoitettu luo-2 merkinnällä luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue.

(84) Tehdyssä liito-oravaselvityksessä ei ole tehty havaintoja lajista. Kaavaselostuksen mukaan alueella on tehtyjen metsätaloustoimien vuoksi vähäisesti potentiaalisia liito-oravametsiköitä, eikä laaditussa liito-oravaselvityksessä ole tehty havaintoja lajista. Hankkeen ei näin ollen ole katsottu aiheuttavan vaikutuksia liito-oravaan.

(85) Lepakkoselvityksen mukaan lepakkohavaintojen määrä alueella on ollut vähäinen. Alueelta ei ole löytynyt merkittäviä lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, eikä sieltä ole tunnistettu kohteita, jotka täyttäisivät Suomen lepakkotieteellisen yhdistyksen luettelemat lepakoille tärkeiden alueiden kriteerit. Kaavaselostuksessa on edelleen todettu, ettei kaava-alueen arvioida olevan alueella harjoitetusta metsätaloudesta ja virkistyskäytöstä johtuen suurpetojen kannalta tärkeä alue, eikä alueelle sijoitu susireviirejä.

(86) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaavaratkaisu on edellä todetun perusteella perustunut valituksessa mainittuihin kasvi- ja eläinlajeihin kohdistuvien vaikutusten osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin, eikä osayleiskaavan toteuttamisesta selvitysten perusteella aiheudu valituksessa mainituille kasvi- tai eläinlajeille merkittävänä pidettävää haittaa.

(87) Tuulivoimarakentaminen vaatii ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan, jos tuulivoimalan toiminnasta saattaa aiheutua naapuruussuhdelaissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta melu- tai välkevaikutuksista johtuen. Kysymystä ympäristöluvan tarpeesta ei ratkaista osayleiskaavan hyväksymisen yhteydessä, vaan tarvittaessa erillisessä ympäristönsuojelulain mukaisessa menettelyssä.

(88) Tuulivoimaloiden aiheuttamaa terveyshaittaa koskevan valitusperusteen osalta viitataan edellä A ja B:n valituksen johdosta (kohdat 66 — 69) lausuttuun sekä maisemavaikutuksia koskevien valitusperusteiden osalta päätöksen kohdissa 44 — 52 lausuttuun.

Paltamon Luonto ry:n ja sen asiakumppaneiden valitus

(90) Vaikutusten arvioinnissa ei ole noudatettu varovaisuusperiaatetta. Osayleiskaavan mahdollistama tuulivoimahanke on liian massiivinen, muuttaa alueen erämaisuutta, pirstoo metsäisiä elinympäristöjä sekä pilaa ja muuttaa kielteisesti ympäristöä. Kaava-alueen eliölajisto ja erämaisuus eivät saa kärsiä liiallisesta rakentamisesta ja ihmistoiminnasta. Erityisen tärkeät elinympäristöt ja luontotyypit on turvattava. Soilla ja metsissä esiintyvien uhanalaisten ja rauhoitettujen kasvien kasvupaikat ja niidet ympäristöt on säilytettävä. Lintujen ja lepakoiden törmäysriskit on minimoitava ja estettävä jo tuulivoimaloita suunniteltaessa.

(91) Luontodirektiivin liitteen IV (a) lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja ei saa heikentää eikä hävittää. Liito-oravan, lepakon, viitasammakon, saukon ja suurpetojen mahdollinen esiintyminen on selvitettävä riittävän tarkasti. Myös mahdollinen silmällä pidettävän metsäpeuran esiintyminen alueella tulee selvittää.

(92) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaavaselostuksessa esitetyn vaikutusten arvioinnin mukaan kaavan mahdollistaman tuulivoimahankkeen toteuttamisesta kohdistuisi vaikutuksia eläimistöön elinympäristön muutosten ja elinalueiden pirstoutumisen myötä. Vaikutukset rajoittuvat kuitenkin voimalapaikkojen ja niille johtavan tiestön välittömään läheisyyteen, ja tuulivoimapuiston rakentamisen vaikutukset on arvioitu alueella harjoitetun metsätalouden vaikutuksiin suhteutettuina vähäisiksi. Kaava-alueella ei laadittujen selvitysten perusteella sijaitse Natura 2000 -verkoston kohteita, luonnonsuojelualueita tai suojeluohjelmakohteita. Luontoselvityksissä on tunnistettu kaava-alueelle sijoittuvat arvokkaat luontotyypit ja lajit, ja osayleiskaavassa osoitetut luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät alueet on jätetty rakentamiselta vapaiksi.

(93) Osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden rakentamisesta aiheutuvaa törmäysriskiä alueella esiintyvälle pesimälinnustolle, muuttolinnuille sekä lepakoille on arvioitu YVA-menettelyn yhteydessä laaditussa luontoselvityksessä (Pöyry Finland Oy, 23.7.2019). Törmäysriskiä ei ole minkään lajin osalta arvioitu merkittäväksi.

(94) Saukolle sopivana elinympäristönä on kaavaselostuksessa mainittu erityisesti Vanhajoki ja mahdollisesti jotkut osat alueen puroista. Hankkeen toteuttamisesta ei ole arvioitu aiheutuvan suoria elinympäristöjä muuttavia vaikutuksia vesistöille, eikä vaikutuksia alueella mahdollisesti esiintyvälle saukolle siten ole arvioitu aiheutuvan. Hankealueella ei kaavaselostuksen mukaan ole metsäpeuran tärkeitä talvi- tai vasomisalueita, joten lajille ei ole arvioitu aiheutuvan vaikutuksia.

(95) Osayleiskaavan toteuttamisesta liito-oravalle, lepakolle, viitasammakolle suurpedoille aiheutuvien vaikutusten osalta korkein hallinto-oikeus viittaa edellä C:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen johdosta (kohdat 83 — 86) lausuttuun.

(96) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei edellä todettu huomioon ottaen ole lainvastainen Paltamon Luonto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksessa esitetyillä perusteilla.

Lopputulos

(97) Kunnanvaltuuston päätös ei ole hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä perusteilla lainvastainen. Kunnanvaltuuston päätös ei ole lainvastainen myöskään muilla hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Vaalan kunnanvaltuuston päätöksen ja kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset on hylättävä. Kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä jää siten voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Vaalan kunnanvaltuusto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anne-Mari Keskitalo, Renne Pulkkinen ja Markus Haho, joka on myös esitellyt asian.

Vaalan kunnanhallitus

A ja B

C:lle, D:lle ja E:lle

Paltamon Luonto ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry ja Kainuun Lintutieteellinen Yhdistys ry

C

D

E

Paltamon luonto ry

Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry

Kainuun lintutieteellinen yhdistys ry