Regionförvaltningsverket hade i ett förvaltningstvångsärende enligt vattenlagen, som anhängiggjorts på ansökan av tillsynsmyndigheten, ålagt ändringssökanden och en annan person att med hot av vite skrida till åtgärder för att återställa ett strandrasområde.

Högsta förvaltningsdomstolen hade att avgöra om förvaltningsdomstolen kunde avslå besvären av den ändringssökande som var föremål för förvaltningstvånget när den som ansökt om förvaltningstvånget hade meddelat förvaltningsdomstolen att man avstår från att yrka på förvaltningstvång för ändringssökandens del.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att ett förvaltningstvångsärende enligt vattenlagen inleds och avgörs på ansökan. Med beaktande av förvaltningstvångsärendets natur som initierat av sökanden hade grunderna för förvaltningstvånget efter tillsynsmyndighetens meddelande ändrats så att det inte längre fanns förutsättningar för förvaltningstvång. Eftersom det inte längre fanns förutsättningar att rikta förvaltningstvång mot ändringssökanden borde förvaltningsdomstolen ha upphävt regionförvaltningsverkets beslut till den del det gällde ändringssökanden.

Vattenlagen 14 kap. 2 §, 4 § 1 mom. och 14 §

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi, justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski och Tuomas Kuokkanen samt miljösakkunnigråden Janne Hukkinen och Olli Dahl. Föredragande Laura Leino.

Aluehallintovirasto oli valvontaviranomaisen hakemuksesta vireille tulleessa vesilain mukaisessa hallintopakkoasiassa velvoittanut muutoksenhakijan ja toisen henkilön sakon uhalla toimenpiteisiin rantasortuma-alueen ennallistamiseksi.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko hallinto-oikeus voinut hylätä hallintopakon kohteena olleen muutoksenhakijan valituksen, kun hallintopakon hakija oli ilmoittanut hallinto-oikeudelle luopuvansa vaatimasta hallintopakkoa muutoksenhakijan osalta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että vesilain mukainen hallintopakkoasia pantiin vireille ja ratkaistiin hakemuksesta. Kun otettiin huomioon hallintopakkoasian luonne hakija-aloitteisena asiana, hallintopakon määräämisen perusteet olivat valvontaviranomaisen ilmoituksen johdosta muuttuneet siten, ettei hallintopakon määräämiseen enää ollut edellytyksiä. Koska edellytyksiä hallintopakon kohdistamiselle muutoksenhakijaan ei enää ollut, hallinto-oikeuden olisi tullut kumota aluehallintoviraston päätös muutoksenhakijaa koskevilta osin.

Vesilaki 14 luku 2 §, 4 § 1 momentti ja 14 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 21.12.2022 nro 1434/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös muutoksenhakijan valituksen hylkäämisestä kumotaan.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös 22.10.2020 nro 370/2020 kumotaan A:ta koskevilta osin. Muilta osin mainittu päätös jää voimaan.

Asian tausta

(1)

on päätöksellään 22.10.2020 nro 370/2020 Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (jäljempänä myös ”ELY-keskus”) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen hakemuksesta vireille tulleessa vesilain mukaisessa hallintopakkoasiassa velvoittanut A:n ja B:n muun ohella laatimaan selvityksen rantasortuma-alueen ennallistamiseksi tarvittavista toimenpiteistä (päävelvoite 1) sekä toteuttamaan toimenpiteet (päävelvoite 2). Velvoitteiden tehosteeksi on asetettu uhkasakot.

(2)

on valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut aluehallintoviraston päätöksen kumoamista. A:n mukaan hallintopakko on kohdistettu virheellisesti häneen, vaikka hän ei ole ollut mukana vesilain vastaisessa toiminnassa.

(3)

on toimittanut Vaasan hallinto-oikeudelle käräjäoikeuden lokakuussa 2021 antaman tuomion, jonka mukaan käräjäoikeus on hylännyt A:han kohdistetun syytteen törkeästä ympäristön turmelemisesta. ELY-keskus on todennut, että perusteita kohdistaa hallintopakkoa A:han ei enää ole ja aluehallintoviraston päätöstä tulee tältä osin korjata.

(4)

on hylännyt A:n valituksen. Ajan kulumisen vuoksi hallinto-oikeus on pidentänyt aluehallintoviraston päätöksessä päävelvoitteiden täyttämiselle asetettuja määräaikoja päävelvoitteen 1 osalta 30.4.2023 saakka ja päävelvoitteen 2 osalta 31.12.2023 saakka.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

(5) Hallintopakkomenettelyssä on kysymys lainvastaisen tilan oikaisemisesta. Menettelyn tavoitteena on varmistaa päävelvoitteen noudattaminen ja siten lainmukaisen oikeustilan aikaansaaminen. Hallintopakkopäätös ei ole rangaistuksenluonteinen päätös eikä päävelvoitteen noudattamisen tehosteeksi asetettua uhkasakkoa ole tarkoitettu rangaistuksen luonteiseksi seuraamukseksi. Valituksenalainen päätös ei näin ollen riko ne bis in idem kieltoa. Samaan toimintaan kohdistuva vesilain mukainen hallintopakkomenettely ja rikosoikeudellinen menettely ovat siten toisistaan erillisiä menettelyjä. Hallintopakkomenettelyssä ei arvioida rikokseen syyllistymistä. Vesilain vastainen menettely ei edellytä rikosoikeudellista syyllisyyttä. Näin ollen A:n ja ELY-keskuksen viittaamalla käräjäoikeuden päätöksellä ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko A toiminut vesilain vastaisesti siten, että häneen on voitu kohdistaa hallintopakko valituksenalaisen aluehallintoviraston päätöksen mukaisesti.

(6) Hallintopakon määräämisen perusteena on vesilain 14 luvun 4 §:n 1 momentin mukaisesti lainvastainen toiminta. A:n ja B:n tekemän maamassojen läjityksen ja siitä seuranneen rantasortuman johdosta yhteistä vesialuetta on muuttunut maa-alueeksi. Toiminta on ollut vastoin vesilain 2 luvun 7 §:n ja 3 luvun 2 §:n 1 momentin säännöksiä eikä ole sallittua ilman lupaa. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että A:lla ei olisi uhkasakkolain 7 §:n 1 momentin mukaista oikeudellista ja tosiasiallista mahdollisuutta noudattaa päävelvoitetta.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että aluehallintoviraston päätös kumotaan A:ta koskevilta osin.

Vaatimusten tueksi muutoksenhakija on esittänyt muun ohella seuraavaa:

(8) Valituksen käsittelyssä on tapahtunut virhe. Aluehallintovirastolle olisi tullut antaa mahdollisuus lausua asiasta sen jälkeen, kun käräjäoikeuden tuomio oli saanut lainvoiman ja ELY-keskus hallintopakon hakijana oli peruuttanut vaatimukset A:ta koskevilta osin. Hallintopakon hakijalla on merkittävä rooli hallintopakkomenettelyssä. Hallinto-oikeuden ratkaisu on virheellinen, sillä päätöksellä on pysytetty hallintopakon kohdistaminen muutoksenhakijaan, joka on syytön hallintopakon perusteena olevaan tekoon.

(9)

on lausumassaan todennut muun ohella, että hallinto-oikeuden olisi tullut ottaa ELY-keskuksen vastine huomioon päätöksessään. Aluehallintovirastolla ei antaessaan lausuntoa hallinto-oikeudelle ollut tiedossaan käräjäoikeuden tuomiota. Aluehallintovirasto katsoo, että ELY-keskus on luopunut vaatimasta hallintopakkoa A:ta vastaan, minkä vuoksi aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset tulee A:n osalta kumota.

(10)

on lausumassaan todennut, ettei sillä ole lisättävää hallinto-oikeudelle lausumaansa (ks. kohta 3).

(11)

on varattu tilaisuus vastineen antamiseen. B ei ole antanut vastinetta.

(12)

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(13) Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut hylätä A:n valituksen, kun ELY-keskus hallintopakon hakijana on ilmoittanut luopuvansa vaatimasta hallintopakkoa A:n osalta.

Sovellettavat säännökset

(14)

14 luvun 2 §:n mukaan, jos mainittua lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä ei ole noudatettu, valvontaviranomaisen on asian laatu huomioon ottaen: 1) kehotettava lopettamaan säännösten tai määräysten vastainen menettely; 2) pantava vireille 4 §:ssä tarkoitettu hallintopakkoasia; 3) ilmoitettava asiasta poliisille esitutkintaa varten, jollei tekoa ole olosuhteet huomioon ottaen pidettävä vähäisenä.

(15) Vesilain 14 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan, jos joku rikkoo mainittua lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, lupaviranomainen voi: 1) kieltää häntä jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä; 2) määrätä hänet täyttämään velvollisuutensa; 3) määrätä hänet oikaisemaan sen, mitä säännösten tai määräysten vastaisesti on tehty.

(16) Vesilain 14 luvun 14 §:n mukaan, jollei 4 tai 6 §:ssä tarkoitettu asia ole tullut vireille valvontaviranomaisen aloitteesta, asian voi panna kirjallisesti vireille: 1) asianosainen; 2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät; 3) vesitaloushankkeen sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella hankkeen ympäristövaikutukset ilmenevät; 4) asiassa yleistä etua valvova viranomainen.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

(17) Uudenmaan ELY-keskus on 3.7.2019 toimittanut Etelä-Suomen aluehallintovirastoon hallintopakkohakemuksen, jossa se on muun ohella vaatinut, että aluehallintovirasto määrää A:n ja B:n ennallistamaan aiheuttamansa rantasortuman siten, että ranta ja vesialue saatetaan ennen massojen sortumista vallinneeseen tilaan.

(18) Aluehallintovirasto on hakemuksen johdosta 22.10.2020 antamallaan päätöksellä velvoittanut A:n ja B:n sakon uhalla laatimaan selvityksen rantasortuma-alueen ennallistamiseksi tarvittavista toimenpiteistä sekä toteuttamaan toimenpiteet. Päätöksen velvoitteet ja uhkasakot on asetettu velvoitetuille erikseen.

(19) Uudenmaan ELY-keskus on 20.1.2022 toimittanut hallinto-oikeudelle tiedoksi käräjäoikeuden lokakuussa 2021 antaman tuomion ja ilmoittanut, että hallintopakon kohdistamiselle A:han ei enää ole perusteita.

(20) Vesilain 14 luvun 2 ja 14 §:n mukaan hallintopakkoasia pannaan vireille valvontaviranomaisen tai muun vireillepanoon oikeutetun tahon aloitteesta. Hallintopakkoasian vireillepano edellyttää vesilain 14 luvun 4 §:ää koskevien hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen (HE 277/2009 vp, s. 170) mukaan myös viranomaisaloitteisissa asioissa hakemusta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vesilain mukainen hallintopakkoasia pannaan vireille ja ratkaistaan hakemuksesta. Lupaviranomainen voi tehdä velvoittavan hallintopakkopäätöksen vain vireillepanoon oikeutetun hakijan hakemuksesta. Asian käsittely lupaviranomaisessa raukeaa, jos hallintopakon hakija luopuu hakemuksestaan.

(21) ELY-keskus on ilmoittanut hallinto-oikeudelle luopuvansa vaatimasta hallintopakon kohdistamista A:han. Kun otetaan huomioon hallintopakkoasian luonne hakija-aloitteisena asiana, hallinto-oikeuden olisi tullut katsoa, että hallintopakon määräämisen perusteet ovat ELY-keskuksen ilmoituksen johdosta muuttuneet siten, ettei hallintopakon määräämiseen enää ole edellytyksiä. Koska edellytyksiä hallintopakon kohdistamiselle A:han ei ELY-keskuksen ilmoituksen johdosta enää ole ollut, hallinto-oikeuden olisi tullut kumota aluehallintoviraston päätös häntä koskevilta osin.

(22) Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Aluehallintoviraston päätös on kumottava valituksen kohteena olevalta osalta eli siltä osin kuin se kohdistuu A:han. Muilta osin aluehallintoviraston päätös jää voimaan.

(23) Korkein hallinto-oikeus toteaa lopuksi selvyyden vuoksi, että hallintopakkomenettelyyn liittyvä julkisoikeudellinen vastuu olosuhteiden saattamisesta ennalleen ja rikosoikeudellinen vastuu arvioidaan toisistaan erillisinä kysymyksinä. Kuten myös hallinto-oikeus on todennut, toimenpiteen toteaminen vesilain säännösten vastaiseksi ei edellytä rikosoikeudellista syyllisyyttä, ja vesilain mukaisessa hallintopakkomenettelyssä voidaan asettaa velvoitteita riippumatta siitä, eteneekö asia rikosoikeudelliseen menettelyyn ja mikä rikosoikeudellisen menettelyn lopputulos on. Tuomioistuimen rikosasiassa tekemä päätös voidaan ottaa hallinto-oikeudessa huomioon selvityksenä hallintopakkopäätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Tuomas Kuokkanen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Dahl. Asian esittelijä Laura Leino.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto

A

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Vaasan hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Raija Uusi-Niemi ja Patrick Sahlström sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Lasse Känsälä. Asian on esitellyt Natalia Buddén.

B:lle

Muutoksenhakija

Vesilain