Den offentliga utredaren av ett konkursbo i offentlig utredning ansågs inte verka för konkursombudsmannens räkning på det sätt som avses i 5 § 4 mom. i offentlighetslagen. Begäran om att få ta del av epostkorrespondensen mellan konkursombudsmannens byrå och den offentliga utredaren kunde inte avslås med stöd av nämnda bestämmelse.

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) 5 § 4 mom.

Konkurslagen 11 kap. 1 § 1 mom., 2 §, 3 § och 4 § 1 mom.

Lagen om övervakning av förvaltningen av konkursbon 1 § 2 mom. 2, 4 och 5 punkten

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio och Joni Heliskoski. Föredragande Mikko Rautamaa.

Julkisselvityksessä olevan konkurssipesän julkisselvittäjän ei katsottu toimivan konkurssiasiamiehen lukuun siinä mielessä kuin julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetaan. Tietopyyntöä, joka koski konkurssiasiamiehen toimiston ja julkisselvittäjän välistä sähköpostiviestintää, ei voitu hylätä sanotun säännöksen perusteella.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 5 § 4 momentti

Konkurssilaki 11 luku 1 § 1 momentti, 2 §, 3 § ja 4 § 1 momentti

Laki konkurssipesien hallinnon valvonnasta 1 § 2 momentti 2, 4 ja 5 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 17.2.2022 nro H977/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijalle valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden ja konkurssiasiamiehen päätökset kumotaan ja asia palautetaan konkurssiasiamiehelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian tausta

(1)

on pyytänyt konkurssiasiamieheltä saada käyttöönsä ”kaikkia asiakirjoja, sähköpostiviestejä, kirjeenvaihtoa, kokousmuistioista yms. asiakirjoja, jotka ovat voineet suoraan tai välillisesti vaikuttaa B Oy:n konkurssipesän tai sittemmin sen ollessa julkisselvityksessä tehtyihin ratkaisuihin sekä konkurssiasiamiehen toimistolle, toimistolta tai asian hoitamiseen liittyvät konkurssiasiamiehen toimiston sisäiset sähköpostiviestit”.

(2)

on päätöksessään 20.5.2020 todennut, että B Oy:n konkurssimenettelyn valvonnan sekä pesänhoitajan ja julkisselvittäjän selonteko- ja tietojenantovelvollisuuden edellyttämät asiakirjat on tallennettu Kosti-asianhallintajärjestelmään, eikä niitä ole A:lle tarpeen erikseen toimittaa, koska hänellä on velallisyhtiön entisenä toimitusjohtajana ja hallituksen jäsenenä sekä velkojan edustajana vapaa pääsy Kostin tietosisältöön. Edelleen päätöksessä on todettu, että konkurssipesän hallinnon tarkastuskertomukset 8.1.2016, 2.2.2017 ja 22.11.2017 on toimitettu jo aiemmin A:lle ja että B Oy:n konkurssissa diaariin kirjatut, päätöksessä mainitut asiakirjat toimitetaan tarvittaessa eri pyynnöstä. Sähköpostiviestien, kirjeenvaihdon, kokousmuistioiden ja muun aineiston osalta A:n tietopyyntö on hylätty viitaten viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 4 momenttiin.

(3)

on A:n valituksesta kumonnut konkurssiasiamiehen toimiston, oikeastaan konkurssiasiamiehen, päätöksen siltä osin kuin kyse on konkurssiasiamiehen toimiston ja konkurssipesän pesänhoitajana toimineen asianajaja C:n välisistä sähköpostiviesteistä ja palauttanut asian tältä osin konkurssiasiamiehen toimistolle, oikeastaan konkurssiasiamiehelle, uudelleen käsiteltäväksi. Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen.

(4) Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on konkurssiasiamiehen päätöksen kumoamista koskevalta osin lausuttu muun ohella, että viranomaisen ja yksityisen tahon välinen viestintä ei ole viranomaisen sisäistä työskentelyä. Tämän vuoksi konkurssipesän pesänhoitajana toimivan tai toimineen henkilön ja konkurssiasiamiehen toimiston edustajan välistä viestinvaihtoa ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna viranomaisen sisäisenä työskentelynä. Konkurssiasiamies ei ole voinut hylätä tietopyyntöä julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella niiden viestien osalta, jotka konkurssiasiamiehen toimiston edustaja on lähettänyt pesänhoitajana toimineelle C:lle tai jotka tämä on lähettänyt konkurssiasiamiehen toimistolle.

$101

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hänen valituksensa konkurssiasiamiehen päätöksestä on hylätty. Asia tulee palauttaa konkurssiasiamiehen käsiteltäväksi siltä osin kuin tietopyyntö koskee julkisselvittäjän ja konkurssiasiamiehen toimiston välisiä sähköpostiviestejä.

(7) Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella, että konkurssipesän pesänhoitajan ja julkisselvittäjän oikeudellinen asema suhteessa julkisuuslakiin ei ole erotettavissa. Konkurssipesän hoito on yksityistä toimintaa silloinkin, kun konkurssimenettely jatkuu julkisselvityksenä. Julkisselvittäjä ei ole viranomainen eikä toimi konkurssiasiamiehen lukuun. Konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetun lain mukaan konkurssiasiamiehen velvollisuus on valvoa konkurssipesien, pesänhoitajien, julkisselvityspesien ja julkisselvittäjän toiminnan laillisuutta ja hyvän pesänhoitotavan noudattamista. Julkisselvittäjän ja konkurssiasiamiehen toimiston välinen sähköpostiviestintä ei ole viranomaisen sisäistä työskentelyä, vaan siihen sovelletaan julkisuuslakia.

(8)

on lausumassaan esittänyt, että valitus hylätään, ja lausunut muun ohella seuraavaa:

(9) Konkurssiasiamiehen tehtävänä on konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetun lain 1 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan valvoa, että konkurssipesiä hoidetaan lain ja hyvän pesänhoitotavan mukaisesti ja että pesänhoitajat hoitavat heille kuuluvat tehtävät asianmukaisesti. Pykälän 4 kohdan mukaan konkurssiasiamiehen tehtävänä on ryhtyä tarpeellisiin toimiin tietoonsa tulleiden laiminlyöntien tai väärinkäytösten tai muiden oikaisua vaativien seikkojen vuoksi. Pykälän 5 kohdan mukaan konkurssiasiamiehen tehtävänä on myös huolehtia konkurssipesien julkisselvityksestä.

(10) Konkurssilain 11 luvun 1 §:n mukaan tuomioistuin voi konkurssiasiamiehen esityksestä päättää, että konkurssi jatkuu julkisselvityksenä, jos sitä voidaan pitää perusteltuna pesän varojen vähäisyyden taikka velalliseen tai konkurssipesään kohdistuvien selvitystarpeiden tai muun erityisen syyn vuoksi. Käytännössä selvitystarve kohdistuu useimmiten velallisen toimintaan ennen konkurssia ja tulee esille pesänhoitajan suorittaessa lakisääteistä tehtäväänsä. Pesänhoitajan selvitystyössä esille tulleiden tarpeiden johdosta konkurssiasiamies voi määrätä tehtäväksi erityistarkastuksen velallisen toiminnasta tai tehdä tuomioistuimelle hakemuksen julkisselvitykseen siirtymisestä. Tavanomaista on, että pesänhoitaja valitaan myös julkisselvittäjäksi, ja hän ryhtyy toimenpiteisiin rikosvastuun toteuttamiseksi ja tarvittaessa siviilikanteiden ajamiseksi. Yleensä toimenpiteet kohdistuvat velalliseen, hänen lähipiiriinsä tai muutoin läheisiin tahoihin.

$105

(12) Konkurssiasiamies on lisäksi todennut, että eduskunnan apulaisoikeusasiamies on käsitellyt kysymystä julkisselvityksen luonteesta 21.8.2020 annetussa ratkaisussa. Apulaisoikeusasiamies on, ottaen huomioon julkisselvitykseen liittyvän viranomaisen ohjaus- ja valvontavallan, julkisselvityksen tavoitteet yleisen edun turvaamisessa ja julkisselvittäjän vastuun viranomaiselle, pitänyt julkisselvittäjän tehtävää julkisena hallintotehtävänä, jossa on noudatettava hyvän hallinnon periaatteita. Julkisselvittäjä ei apulaisoikeusasiamiehen ratkaisun mukaan käytä julkista valtaa eikä siten ole velvollinen noudattamaan esimerkiksi julkisuuslakia.

(13)

on antanut vastauksen konkurssiasiamiehen lausumaan.

(14) Muutoksenhakijan vastauksessa on todettu, että hallituksen esityksen (HE 221/2018 vp) mukaan julkisselvittäjästä on soveltuvin osin voimassa, mitä pesänhoitajasta säädetään konkurssilaissa. Mainitun hallituksen esityksen mukaisesti julkisselvityksessä olevan konkurssipesän hallintoa hoitaa ja päätösvaltaa käyttää konkurssiasiamiehen esityksestä tuomioistuimen määräämä pesänhoitajan kelpoisuuden täyttävä henkilö eli julkisselvittäjä, jonka haltuun konkurssipesän omaisuus on luovutettava. Julkisselvittäjä ei käytä julkista valtaa eikä ole viranhaltija.

(15) Konkurssipesänhoito ei ole velkoja-autonomisessa eikä julkisselvityksessäkään julkisen vallan käyttämistä vaan yksityistä pesänhoitoa. Julkisselvittäjä ei toimi konkurssiasiamiehen lukuun. Konkurssiasiamies on konkurssipesien hallinnon valvontaviranomainen. Valvontaviranomainen ei voi itse osallistua valvomaansa pesänhoitotoimintaan.

(16) Muutoksenhakija oudoksuu apulaisoikeusasiamiehen käsitystä julkisselvityksen oikeudellisesta luonteesta. Julkisselvittäjä ei ole viranomainen, ei käytä julkista valtaa eikä myöskään toimi viranomaisen lukuun. Julkisuuslain tarkoitus ja soveltamisala yhdessä lain sanamuodon kanssa ei tue näkemystä siitä, että julkisselvittäjän ja konkurssiasiamiehen toimiston väliset sähköpostiviestit olisivat ei-julkisia viranomaisen asiakirjoja.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(17) Asiassa on kysymys siitä, sovelletaanko konkurssiasiamiehen toimiston virkamiehen ja B Oy:n konkurssipesän julkisselvittäjän välisiin muutoksenhakijan tietopyynnössä tarkoitettuihin sähköpostiviesteihin julkisuuslakia vai jäävätkö ne mainitun lain 5 §:n 4 momentissa säädetyn perusteella lain soveltamisalan ulkopuolelle.

(18) Tämän kysymyksen ratkaiseminen edellyttää ensiksi sen arviointia, onko edellä tarkoitettu viestienvaihto ylipäätään julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettujen tahojen välistä. Vasta siinä tapauksessa, että viestienvaihdon katsotaan olevan tällaista, tulevat arvioitaviksi muut mainitun lainkohdan soveltumisen edellytykset.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet sekä lain esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (julkisuuslaki)

(20) Julkisuuslain 2 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa säädetään oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakirjoista sekä viranomaisessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta, asiakirjojen salassapidosta ja muista tietojen saantia koskevista yleisten ja yksityisten etujen suojaamiseksi välttämättömistä rajoituksista samoin kuin viranomaisten velvollisuuksista tämän lain tarkoituksen toteuttamiseksi.

(21) Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

(22) Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaisilla tarkoitetaan tässä laissa 1 kohdan mukaan valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia. Momentin 8 kohdan mukaan, sellaisena kuin se on ollut voimassa konkurssiasiamiehen tehdessä päätöksensä, viranomaisilla tarkoitetaan lain tai asetuksen taikka saman momentin 1, 2 tai 7 kohdassa tarkoitetun viranomaisen päätöksen perusteella tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetettuja lautakuntia, neuvottelukuntia, komiteoita, toimikuntia, työryhmiä, toimitusmiehiä ja kunnan ja kuntayhtymän tilintarkastajia sekä muita niihin verrattavia toimielimiä. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.

(23) Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

(24) Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

(25) Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 5 §:n 2 momentin kohdalla todettu muun ohella, että ”toimeksiannolla tarkoitetaan tilanteita, joissa viranomaiselle kuuluvan tehtävän suorittaa erillisen sopimuksen mukaan kyseiseen viranomaiseen kuulumaton yksityinen henkilö tai organisaatio riippumatta siitä, kuinka laajan tehtävän suorittamisesta on kysymys. Siten esimerkiksi ministeriön asiantuntijalle antamat asiantuntijan hallussa lausuntoa varten olevat asiakirjat ovat viranomaisen asiakirjoja samoin kuin viranomaisen rekisteri, jonka ylläpitotehtävät on annettu yksityiselle tietojenkäsittelyn palveluyritykselle. Edellä kuvatun sääntelyn tarkoituksena on varmistaa ennen muuta se, ettei ostopalvelujen lisääntynyt käyttö hallinnossa johtaisi julkisuusperiaatteen soveltamisalan kaventumiseen.”

(26) Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 5 §:n 4 momentin kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

”Viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina.

$107

Lainsäädännössä, muun muassa hallintomenettelylaissa, säädetään velvollisuudesta perustella päätökset ja asiakirjoihin merkittävistä tiedoista. Ehdotus ei kaventaisi mahdollisuuksia saada tietoja perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavista tai sen perusteita koskevista tiedoista. Momentissa ei siten ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöstä on pidettävä välttämättömänä selkeyssyistä sekä viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi.

(—)

Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.

$108

Arkistolaki

(27) Arkistolain 6 §:n 1 momentin mukaan arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkistonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet arkistonmuodostajan toiminnan yhteydessä.

(28) Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.

Konkurssilaki

(29) Konkurssilain 11 luvun 1 §:n 1 momentin ensimmäinen virkkeen mukaan tuomioistuin voi konkurssiasiamiehen esityksestä päättää, että konkurssi jatkuu julkisselvityksenä, jos sitä voidaan pitää perusteltuna pesän varojen vähäisyyden taikka velalliseen tai konkurssipesään kohdistuvien selvitystarpeiden tai muun erityisen syyn vuoksi.

(30) Konkurssilain 11 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan, kun päätös julkisselvitykseen siirtymisestä on tehty, pesänhoitajan määräys ja velkojien päätösvalta konkurssissa lakkaavat. Julkisselvityksessä olevan konkurssipesän hallintoa hoitaa ja päätösvaltaa käyttää konkurssiasiamiehen määräämä, pesänhoitajan kelpoisuuden täyttävä henkilö

, jonka haltuun konkurssipesään kuuluva omaisuus on luovutettava. Pykälän 2 momentin mukaan julkisselvittäjästä on voimassa, mitä tässä tai muussa laissa säädetään pesänhoitajasta. Jos konkurssipesän varat ilmeisesti riittävät jako-osuuksien maksamiseen velkojille, julkisselvittäjä voi määrätä saatavien valvonnasta niin kuin tässä laissa säädetään. Julkisselvittäjän on täytettävä pesänhoitajalle 14 luvun 11 §:n mukaan kuuluva selonteko- ja tietojenantovelvollisuus, jollei konkurssiasiamies toisin määrää. Pykälän 3 momentin mukaan konkurssiasiamies voi peruuttaa julkisselvittäjälle antamansa määräyksen, jos siihen on syytä.

(31) Konkurssilain 11 luvun 3 §:n mukaan julkisselvityksestä aiheutuvat konkurssimenettelyn kustannukset maksetaan valtion varoista siltä osin kuin konkurssipesän varat eivät riitä niihin. Korvauksesta päättää konkurssiasiamies.

(32) Konkurssilain 11 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan julkisselvittäjän on laadittava konkurssipesän lopputilitys niin kuin 19 luvussa säädetään. Lopputilityksen tarkastaa ja hyväksyy konkurssiasiamies.

(33) Konkurssilakia koskevan hallituksen esityksen (HE 26/2003 vp) yleisperustelujen kohdassa 7.4. (Konkurssin raukeaminen ja julkisselvitys) on todettu muun ohella, että ”julkisselvityksessä konkurssihallinto lakkaisi ja konkurssimenettely jatkuisi välittömästi konkurssiasiamiehen määräysvallassa. Pesän hallintoa hoitaisi konkurssiasiamiehen tehtävään määräämä julkisselvittäjä, joka voisi olla esimerkiksi asianajaja mutta myös konkurssiasiamiehen toimiston virkamies. Kaikissa tapauksissa julkisselvitykseen siirtymisestä päättäisi tuomioistuin.”

(34) Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on konkurssilain 11 luvun 2 §:n kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:

”Julkisselvitykseen siirtymisen johdosta velkojien hallinto 1 momentin mukaan lakkaa ja hallintoa ryhtyy hoitamaan konkurssiasiamiehen määräämä henkilö. Kysymyksessä on kuitenkin edelleen konkurssi, johon sovelletaan konkurssia koskevia säännöksiä, jollei toisin säädetä. Konkurssipesään aiemmin määrätyn pesänhoitajan tehtävä päättyy, kun päätös julkisselvitykseen siirtymisestä on tehty.

Julkisselvityksessä velkojilla ei olisi päätösvaltaa. Päätösvaltaa käyttäisi yksin konkurssiasiamiehen määräämä konkurssipesän julkisselvittäjä. Julkisselvittäjän tulisi täyttää pesänhoitajan kelpoisuusehdot. Estettä ei olisi sille, että pesänhoitaja jatkaisi konkurssiasiamiehen määräyksen perusteella julkisselvittäjänä. Myös pesänhoitotehtäviä hoitava asianajaja tai muu henkilö voisi tulla kyseeseen. Julkisselvittäjänä voisi toimia kelpoisuusehdot täyttävä konkurssiasiamiehen toimiston virkamieskin.

Pykälän 2 momentin mukaan julkisselvittäjästä olisi soveltuvin osin voimassa, mitä konkurssilaissa tai muualla lainsäädännössä säädetään pesänhoitajasta. Lähtökohtana olisi, että julkisselvittäjä suorittaa samat tehtävät kuin pesänhoitaja. Osin julkisselvittäjän valtuudet olisivat laajemmat kuin pesänhoitajan normaalissa konkurssimenettelyssä. Kun velkojainhallintoa ei julkisselvityksessä ole, eivät esimerkiksi pesänhoitajan päätösvaltaa rajoittavat säännökset koskisi julkisselvittäjää. Konkurssiasiamies voisi lisäksi 2 momentin nojalla antaa määräyksiä siitä, missä laajuudessa ja miltä ajanjaksoilta julkisselvittäjän on täytettävä pesänhoitajalle kuuluva selontekovelvollisuus.”

Laki konkurssipesien hallinnon valvonnasta

(35) Konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan konkurssipesien hallinnon valvontaa varten on oikeusministeriön yhteydessä konkurssiasiamies. Pykälän 2 momentin mukaan konkurssiasiamiehen tehtävänä on: (—); 2) valvoa, että konkurssipesiä hoidetaan lain ja hyvän pesänhoitotavan mukaisesti ja että pesänhoitajat asianmukaisesti hoitavat heille kuuluvat tehtävät; (—); 4) ryhtyä tarpeellisiin toimiin tietoonsa tulleiden laiminlyöntien tai väärinkäytösten tai muiden oikaisua vaativien seikkojen vuoksi; 5) huolehtia konkurssipesien julkisselvityksestä; (—).

(36) Konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetun lain 3 §:n mukaan pesänhoitajan on viipymättä toimitettava konkurssiasiamiehelle hänen pyytämänsä valvonnan kannalta tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Hänen on muutenkin myötävaikutettava siihen, että konkurssiasiamies voi hoitaa tehtävänsä. Pesänhoitajalla on nämä velvollisuudet hänen toimikautensa päätyttyäkin.

(37) Konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetun lain 13 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan konkurssiasiamies voi määrätä toimistonsa palveluksessa olevan virkamiehen julkisselvittäjäksi.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(38) Konkurssilain 11 luvun 2 §:ssä tarkoitettu konkurssiasiamiehen määräämä julkisselvittäjä hoitaa julkisselvityksessä olevan konkurssipesän hallintoa ja käyttää pesän päätösvaltaa. Kun otetaan huomioon konkurssilain 11 luvun 2 §:ssä, 3 §:ssä ja 4 §:n 1 momentissa sekä konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetun lain 1 §:n 2 momentin 2 ja 5 kohdassa julkisselvityksestä, konkurssiasiamiehen tehtävistä, julkisselvittäjän tehtävistä sekä julkisselvittäjän asemasta suhteessa konkurssiasiamieheen säädetty, korkein hallinto-oikeus katsoo, että julkisselvittäjää ei voida pitää julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettuna tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetettuna toimitusmiehenä tai toimielimenä. Julkisselvittäjä ei ole muukaan julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomainen.

(39) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että konkurssipesien julkisselvityksen yhtenä tarkoituksena on estää talousrikollisuutta ja harmaata taloutta. Kuitenkin siinäkin tapauksessa, että julkisselvittäjän tehtäviin voitaisiin katsoa kuuluvan julkisen tehtävän piirteitä, julkisselvittäjän ei voida katsoa käyttävän tehtävissään julkista valtaa.

(40) Tämän kantansa tueksi korkein hallinto-oikeus viittaa muun ohella Marietta Keravuori-Rusasen väitöskirjassa Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä (2008) esitettyyn. Keravuori-Rusasen mukaan pesänselvityksessä kysymys on toiminnasta korostetusti yksityisen edun nimissä. Konkurssilain kommentaariteoksessa (Mikko Könkkölä — Tuula Linna 2020) on puolestaan todettu, että julkisselvittäjän tehtävissä ei ole kysymys viranomaistoiminnasta, vaikka julkisselvityksen kustannukset maksetaankin valtion varoista. Konkurssiasiamiehen viittaamassa eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen ratkaisussa vuodelta 2020 on todettu, että julkisselvityksessä ei ole kysymys julkisuuslaissa tarkoitetusta julkisen vallan käytöstä.

(41) Julkisselvittäjää ei siten julkisuuslain 4 §:n 2 momentin perusteella koske, mitä viranomaisesta julkisuuslaissa säädetään.

(42) Tietopyynnön kohteena olevia konkurssiasiamiehen toimiston virkamiehen ja B Oy:n konkurssipesän julkisselvittäjän välisiä sähköpostiviestejä ei näin ollen ole pidettävä kahden viranomaisen välillä tapahtuneeseen viestienvaihtoon kuuluvina asiakirjoina.

(43) Kysymyksessä olevia sähköpostiviestejä on pyydetty konkurssiasiamieheltä, jonka hallussa viestit ovat. Viestit ovat näin ollen julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, ja ne voivat jäädä lain soveltamisalan ulkopuolelle ainoastaan sanotun pykälän 4 momentissa säädetyn perusteella.

(44) Julkisuuslain 5 §:n 4 momentti koskee muun ohella viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja.

$10a

(46) Julkisuuslain 5 §:n 4 momentista ei siten johdu, että edellä tarkoitetut konkurssiasiamiehen toimiston virkamiehen ja B Oy:n konkurssipesän julkisselvittäjän väliset sähköpostiviestit jäisivät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle, vaan niihin sovelletaan sanotun pykälän 2 momentin perusteella mainittua lakia. Konkurssiasiamies ei siten ole voinut hylätä A:n tietopyyntöä näiden sähköpostiviestien osalta päätöksessään mainitulla perusteella.

(47) Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja konkurssiasiamiehen päätökset on kumottava ja asia on palautettava konkurssiasiamiehelle uudelleen käsiteltäväksi tietopyynnön ratkaisemiseksi edellä tarkoitettujen sähköpostiviestien osalta noudattaen julkisuuslain säännöksiä tiedon antamisesta viranomaisen asiakirjasta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

A

Konkurssiasiamies

Helsingin hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen (eri mieltä), Liisa Selvenius-Hurme ja Joonas Ahtonen. Esittelijä Henna Nevalainen.

Muutoksenhakija

(julkisselvittäjä)