KHO:2024:95 – Vammaispalvelu

Frågan gällde vilken betydelse ett beslut med stöd av specialomsorgslagen om övervakad rörelsefrihet kunde ges i bedömningen av en gravt handikappad persons rätt till personlig assistans enligt handikappservicelagen. I ärendet skulle avgöras om välfärdsområdet kunde avslå A:s ansökan om fortsatt personlig assistans på den grunden att A:s behov av assistans särskilt sammanhänger med övervakning i samband med assisteringssituationerna och att de begränsningsåtgärder enligt specialomsorgslagen som eventuellt kan behövas inte kan användas inom tjänsten med personlig assistans.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att ett med stöd av specialomsorgslagen fattat beslut om övervakad rörelsefrihet under perioderna med serviceboende inte nödvändigtvis innebär att en gravt handikappad person inte kan beviljas personlig assistans med stöd av handikappservicelagen. Beviljandet av personlig assistans bedöms enligt de i handikappservicelagen fastställda förutsättningarna. A:s ansökan kunde därför inte avslås enbart på den grunden att ett beslut om övervakad rörelsefrihet hade fattats i förhållande till hen. Välfärdsområdet hade ändå kunnat beakta de fakta som framfördes i det med stöd av specialomsorgslagen fattade beslutet i avvägningen om det assistansbehov som ansökan gällde hade sin tyngdpunkt tydligt vid övervakningen och huruvida personlig assistans för detta ändamål i hänseende till A:s servicebehov var ändamålsenligt och i hens intresse.

Lagen om service och stöd på grund av handikapp (handikappservicelagen) 4 § 1 mom., 8 § 2 mom. och 8 c § 1 — 3 mom.

Lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda (specialomsorgslagen) 1 §, 42 b § och 42 m §

HFD 2012:36 och HFD 2016:109

Ärendet har avgjorts av justitieråden Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans och Juha Lavapuro. Föredragande Johanna Haapala-Mrena.

Asiassa oli kysymys siitä, millainen merkitys kehitysvammalain perusteella tehdylle valvotun liikkumisen päätökselle voitiin antaa arvioitaessa vaikeavammaisen henkilön oikeutta vammaispalvelulain mukaiseen henkilökohtaiseen apuun. Ratkaistavana oli, oliko hyvinvointialue voinut hylätä A:n hakemuksen henkilökohtaisen avun jatkamisesta sillä perusteella, että A:n avustamisen tarve liittyy vahvasti valvontaan avustamistilanteissa ja henkilökohtaisen avun palvelussa ei voida käyttää kehitysvammalaissa tarkoitettua rajoitustoimenpidettä, jota hänen avustamisensa voi edellyttää.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kehitysvammalain nojalla tehty päätös valvotusta liikkumisesta palveluasumisjaksojen aikana ei välttämättä merkitse sitä, että vaikeavammaiselle henkilölle ei voitaisi myöntää henkilökohtaista apua vammaispalvelulain nojalla. Henkilökohtaisen avun myöntämistä arvioidaan vammaispalvelulaissa asetettujen edellytysten perusteella. A:n hakemusta ei siten ollut voitu hylätä yksinomaan sen vuoksi, että hänelle oli tehty erityishuollon valvottua liikkumista koskeva päätös. Hyvinvointialue oli kuitenkin voinut ottaa huomioon kehitysvammalain nojalla annetussa päätöksessä esiin tuodut seikat arvioidessaan, painottuiko haettuun toimintaan liittyvä avun tarve selkeästi valvontaan ja oliko henkilökohtainen apu tähän toimintaan A:n palveluntarpeeseen nähden sopiva ja hänen etunsa mukainen palvelu.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (vammaispalvelulaki) 4 § 1 momentti, 8 § 2 momentti ja 8 c § 1-3 momentti

Laki kehitysvammaisten erityishuollosta (kehitysvammalaki) 1 §, 42 b § ja 42 m §

KHO 2012:36 ja KHO 2016:109

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 17.11.2023 nro 2561/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hyvinvointialueen yksilöasioiden jaoston päätös saatetaan voimaan.

Asian tausta

(1)

on hakenut jatkoa A:lle vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (jatkossa vammaispalvelulaki) nojalla myönnettyyn henkilökohtaiseen apuun. Henkilökohtaista apua oli aiemmin määräaikaisella päätöksellä myönnetty 20 tuntia kuukaudessa tukemaan vapaa-ajan toimintoja ja lisäämään perheen jaksamista.

(2)

on päätöksellään 2.5.2023 hylännyt hakemuksen.

(3)

on päätöksellään 20.6.2023 hylännyt viranhaltijan päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen. A:n avustamisen tarve liittyy vahvasti valvontaan avustamistilanteissa. A:lle on tehty kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (jatkossa kehitysvammalaki) nojalla päätös valvotusta liikkumisesta. Henkilökohtaisen avun palvelussa ei voida käyttää kehitysvammalain 42 b §:n mukaisia rajoitustoimenpiteitä, joita A:n avustaminen voi edellyttää.

(4)

on kumonnut yksilöasioiden jaoston päätöksen ja palauttanut asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

(5) Hallinto-oikeus on todennut päätöksen perusteluissa muun ohella, että kehitysvammalain 42 b §:n mukaisia rajoitustoimenpiteitä, kuten 42 m §:ssä tarkoitettua valvottua liikkumista, voidaan käyttää vain ympärivuorokautisessa palveluasumisessa, laitospalveluissa tai kehitysvammapsykiatrian osastolla taikka vastaavissa yksityisissä palveluissa. Siten A:n valvotun liikkumisen päätös koskee vain sitä aikaa, jonka hän on kehitysvammalain 42 b §:ssä tarkoitettujen palvelujen piirissä.

(6) A:n oikeutta henkilökohtaiseen apuun tulee arvioida yksinomaan sen perusteella, täyttääkö hän vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa ja 8 c §:n 2 ja 3 momentissa asetetut edellytykset henkilökohtaisen avun saamiselle. Hyvinvointialue ei ole voinut hylätä oikaisuvaatimusta sillä perusteella, että henkilökohtaisen avun palvelussa ei voida käyttää kehitysvammalain 42 b §:n mukaisia rajoitustoimenpiteitä.

(7) Asiassa saadun selvityksen perusteella arvioituna A:lla on riittävästi voimavaroja määritellä henkilökohtaisen avun sisältö ja toteuttamistapa ottaen huomioon muun ohella, että hän on osannut kertoa, mihin haluaisi käyttää henkilökohtaisen avun palvelua. Se seikka, että A tarvitsee henkilökohtaista apua toteutettaessa myös ohjausta ja valvontaa, ei ole esteenä avun myöntämiselle ottaen huomioon esitetty selvitys haetun palvelun soveltuvuudesta hänen tarpeisiinsa.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(8)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Hyvinvointialue on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

(9) Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(10) Arvioitaessa A:n oikeutta henkilökohtaiseen apuun on otettava huomioon hänelle tehty kehitysvammalain 42 m §:n mukainen valvotun liikkumisen päätös. Kehitysvammalain mukaista rajoitustoimenpidettä ei sinänsä voida toteuttaa vammaispalvelulain mukaisessa henkilökohtaisessa avussa. Tehtäessä kokonaisarviota A:n oikeudesta henkilökohtaiseen apuun on rajoitustoimenpide huomioitava arvioitaessa hänen itsemääräämisoikeuttaan ja voimavaraedellytystä. A:n toimintakyky henkilökohtaisen avun suhteen ei muutu toiseksi kuin mitä hänen toimintakykynsä on erityishuollon palveluissa.

(11) A:n tarvitsema ohjaus ja valvonta on huomattavan suurta, mikä on ollut perusteena valvotun liikkumisen päätökselle. A:n tarvitsema ohjaus ja valvonta ovat esteenä henkilökohtaisen avun myöntämiselle eikä henkilökohtainen apu sovellu hänen tarpeisiinsa.

(12) A:lla ei ole voimavaroja määritellä henkilökohtaisen avun sisältöä. A:n tulee voida itse vaikuttaa siihen, missä asioissa ja miten häntä avustetaan. Henkilökohtainen apu ei voi perustua yksinomaan ulkopuolisen tahon, esimerkiksi omaisten tai viranomaisen, tekemään määrittelyyn.

(13) Erityishuollon palvelusuunnitelma ja avustajakeskuksen kirjaukset tukevat viranhaltijan ja yksilöasioiden jaoston kielteisiä päätöksiä henkilökohtaisesta avusta. A on tarvinnut siinä määrin valvontaa ja ohjausta liikkumiseensa, että hänelle on tehty valvotun liikkumisen päätös hänen oman turvallisuutensa takaamiseksi.

(14)

on antanut selityksen. A tarvitsee välttämättä henkilökohtaista apua voidakseen kävellä kodin lähistöllä sekä käydessään uimassa. Ohjaus ja valvonta, joita hän henkilökohtaiselta avustajalta tarvitsee, eivät ole sen laatuisia, etteikö henkilökohtainen avustaja voisi toteuttaa niitä.

(15) A on saanut vuosia henkilökohtaista apua. Hänen tilanteessaan ei ole tapahtunut sellaista muutosta, jonka perusteella aiemmin myönnetty palvelu voitaisiin lopettaa. Kun A on kehittynyt iän myötä, yhteistyö avustajien kanssa on helpottunut. Avustajan fyysisen kunnon on kuitenkin oltava sellainen, että hän jaksaa kävellä A:n mukana.

(16)

on antanut vastaselityksen. Vaativassa päivätoiminnassa ja lyhytaikaisessa osastohoidossa A on liikkunut sosiaali- ja terveysalan ammattihenkilön turvaamana myös ulkoillessaan ja uidessaan. A:n henkilökohtaisen avun palvelu on aikanaan myönnetty ilman kokonaisvaltaista arviointia rajoitustoimenpiteiden tarpeista ja vaikutuksista henkilökohtaisen avun palveluun. Henkilökohtaisen avun palvelu ei ole A:lle oikea ja turvallinen palvelu. Huomioimatta on jäänyt myös avustajien työturvallisuus niissä avustamisen tilanteissa, joissa A ei tottele tai noudata suullista ohjausta.

(17)

on varattu tilaisuus lausua vastaselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(18) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko hyvinvointialue voinut hylätä A:n hakemuksen vapaa-ajan toimintoja varten myönnettävän, vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun palvelun jatkumisesta.

Asiassa esitetty selvitys

(19) Vuonna 2002 syntyneellä A:lla on diagnosoitu lapsuusiän autismi ja määrittämätön älyllinen kehitysvammaisuus. Hän asuu vanhempiensa kanssa omaishoidon turvin. A:lle on järjestetty kokoaikainen vaativa päivätoiminta viisi kertaa viikossa, ja hän käy hoitojaksoilla moniammatillisessa sosiaali- ja vammaispalveluja tuottavassa osaamiskeskuksessa. A:lle on tehty kehitysvammalaissa tarkoitettuna rajoitustoimenpiteenä lain 42 m §:n mukainen valvotun liikkumisen päätös. Tämän päätöksen perusteena on oman turvallisuuden vaarantaminen.

(20) A:lle on myönnetty 30.4.2023 saakka vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua 20 tuntia kuukaudessa vapaa-ajan toimintaan. Henkilökohtaisen avun palvelu on järjestetty hyvinvointialueen oman toiminnan kautta. Hän on käyttänyt henkilökohtaista apua kotona ollessaan vapaa-ajan toimiin kuten ulkoiluun. Hän pitää kävelemisestä, uimisesta ja pyöräilemisestä ja hän tarvitsee paljon liikuntaa. Palveluasumisjaksoilla A on ulkoillut työntekijän kanssa valvotun liikkumisen päätöksen mukaisesti.

(21) Erityishuollon palvelusuunnitelmassa ajalle 24.4.2023 — 31.12.2025 on todettu muun ohella, että A tarvitsee jatkuvaa valvontaa arjessaan. A on isokokoinen ja hänen on vaikea hahmottaa omaa toimintaansa suhteessa muihin ihmisiin. Hänen liikkumisensa on nopeaa ja arvaamatonta, ja hän mielellään juoksee paikasta toiseen. A:n voimankäytön säätelyssä on puutteita. A ei tahallaan halua vahingoittaa muita, mutta edellä mainittujen seikkojen takia vahinkoja käy herkästi. Ulkona A on koko ajan valvottava, eikä hän ymmärrä mahdollisia vaaratilanteita. A on esimerkiksi hakeutunut keskelle autotietä seisomaan, eikä hän aina kuuntele suullisia ohjeita. Vaaratilanteita tulee, koska A ei ymmärrä mitä voi seurata tietystä toiminnasta.

(22) Palvelusuunnitelmassa on edelleen todettu, että A on sosiaalinen, iloinen ja huumorintajuinen. Hän ottaa itse kontaktia esimerkiksi silloin kun hän tarvitsee apua. A:n puhe on lisääntynyt ja hän on oma-aloitteisempi puhumisessa. A käyttää myös osoittamista ja eleitä kommunikoinnissa. Hän seuraa kalenterista aikaa ja tapahtumia.

(23) Itsemääräämisoikeussuunnitelman 24.4.2023 mukaan A:n itsemääräämisoikeutta vahvistetaan siten, että kysytään A:lta omaa mielipidettä, haluaako hän esimerkiksi ulkoilemaan tai olla tietokoneella. A:lle annetaan aikaa ilmaista itseään. Puheen tukena käytetään tukiviittomia. Varmistetaan, että hän tulee ymmärretyksi.

(24) Itsemääräämisoikeussuunnitelmassa on edelleen todettu, että A tarvitsee ulkona liikkuessaan saattajan, koska hän saattaa karkailla. Hän tarvitsee ohjausta turvalliseen liikkumiseen niillä alueilla, joilla on liikennettä. Ovet pidetään lukossa, sillä hän saattaa karkailla nopeasti avoimista ovista, jolloin hänet ohjataan ensin sanallisesti siirtymään takaisin. Jos A tämänkin jälkeen jatkaa karkumatkaa, hänet ohjataan fyysisesti takaisin sisälle tai ulkona liikuttaessa turvalliselle reitille.

(25) Avustajakeskuksen kirjauksista ajalla 6.10.2022 — 9.5.2023 ilmenee muun ohella, että A:n avustamiseen on liittynyt useita vaaratilanteita ja hän on karkaillut avustajiltaan. Avustajat eivät ole pysyneet A:n nopeassa kävely- tai juoksutahdissa, eikä A ole ollut avustajiensa ohjattavissa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Kehitysvammalain nojalla annetun päätöksen merkitys

(26) Hyvinvointialue on A:n viranhaltijapäätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta antamassaan päätöksessä viitannut siihen, että A:lle on voimassa olevassa itsemääräämisoikeussuunnitelmassa tehty päätös kehitysvammalain 42 m §:ssä tarkoitetusta valvotusta liikkumisesta. Rajoitustoimenpiteen perusteluna on mainittu oman turvallisuuden vaarantuminen, ja päätös koskee sitä aikaa, jolloin A on kehitysvammalaissa tarkoitetun erityishuollon palvelujen piirissä. Päätöksessä on todettu, että henkilökohtaisen avun palvelussa ei voida käyttää rajoitustoimenpiteitä, joita A:n avustaminen voi edellyttää.

(27) Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että A:n oikeutta henkilökohtaiseen apuun tulee arvioida yksinomaan sen perusteella, täyttääkö hän vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa ja 8 c §:n 2 ja 3 momentissa asetetut edellytykset henkilökohtaisen avun saamiselle. Hallinto-oikeuden mukaan hyvinvointialue ei ole voinut hylätä oikaisuvaatimusta sillä perusteella, että henkilökohtaisen avun palvelussa ei voida käyttää kehitysvammalain 42 b §:n mukaisia rajoitustoimenpiteitä.

$f7

Voimavaraedellytys

(29) Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että asiassa saadun selvityksen perusteella A:lla on riittävästi voimavaroja määritellä henkilökohtaisen avun sisältö ja toteuttamistapa ottaen huomioon muun ohella, että hän on osannut kertoa, mihin haluaisi käyttää henkilökohtaisen avun palvelua.

(30) Hyvinvointialue on puolestaan valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös on kumottava sillä perusteella, ettei A:lla ole voimavaroja määritellä välttämättömän avun sisältöä ja toteuttamistapaa.

(31) Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan mainitussa laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella muun muassa päivittäisissä toimissa ja harrastuksissa. Saman pykälän 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.

(32) A on hakenut henkilökohtaista apua kodin ulkopuolisiin vapaa-ajan harrastuksiinsa, kuten kävelylenkeille ja uimiseen. Kiistatonta on, että hän hyötyisi henkilökohtaisesta avusta näihin toimintoihin, joihin hänelle on aiemminkin myönnetty henkilökohtaista apua. Saadun selvityksen perusteella hän myös kykenee itsenäisesti tai jossain määrin avustettuna ilmaisemaan tahtonsa vapaa-ajan toimintojen suhteen. Näin ollen on myös selvää, että A:lla on vaikeavammaisuudestaan huolimatta voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeuden päätöstä ei siten ole syytä kumota tällä hyvinvointialueen valituksessaan esittämällä perusteella.

Henkilökohtaisen avun soveltuvuus haettuun toimintaan

(33) Esitetystä selvityksestä ilmenee, että ulkoillessaan A saattaa karkailla avustajaltaan ja häneltä puuttuu vaarantaju. Hän saattaa esimerkiksi juosta ajotielle. Lisäksi hän on isokokoinen ja nopea liikkumaan. Henkilökohtaisten avustajien kirjausten perusteella ulkoillessa on sattunut vaaratilanteita, eikä A aina ole ollut avustajien ohjattavissa. Saadun selvityksen perusteella A:n avustaminen on edellyttänyt avustajilta jatkuvaa valvontaa ja varautumista vaaratilanteita varten. Avustamistilanteet ulkoillessa ovat ajoittain olleet vaarallisia sekä A:lle itselleen että ainakin osalle avustajista. Palveluasumisjaksojen ajaksi A:lle on tehty kehitysvammalain mukaisena rajoitustoimenpiteenä valvotun liikkumisen päätös, jonka perusteena on ollut oman turvallisuuden vaarantuminen.

(34) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että se seikka, että vaikeavammainen henkilö tarvitsee henkilökohtaista apua toteutettaessa myös valvontaa, ei sinänsä ole esteenä henkilökohtaisen avun myöntämiselle (KHO 2012:36). Vammaispalvelulain 8 c §:ää koskevissa esitöissä on kuitenkin todettu, että jos avun ja avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, tulisi siihen vastata muulla tavoin kuin henkilökohtaisella avulla (HE 166/2008 vp, s. 28).

(35) A on kehitysvammalain 1 §:ssä tarkoitettu henkilö, jolle on myönnetty myös erityishuoltoon kuuluvia palveluja. Vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin nojalla tällaiselle henkilölle järjestetään hänen vammaisuutensa edellyttämiä palveluja ja tukitoimia ensisijaisesti vammaispalvelulain nojalla siltä osin kuin ne ovat hänen palveluntarpeeseensa nähden riittäviä ja sopivia sekä muutoinkin hänen etunsa mukaisia.

(36) A:n tarve henkilökohtaiseen apuun liittyy hänen liikkumiseensa kodin ulkopuolella, erityisesti kävelylenkeillä. Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan hyvinvointialueen on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella henkilökohtaista apua, jos henkilö välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Hyvinvointialueella ei kuitenkaan ole velvollisuutta järjestää henkilökohtaista apua vammaispalvelulain nojalla, jos vammainen henkilö ei pysty henkilökohtaista avustajaa käyttäenkään suoriutumaan niistä toiminnoista, joita varten avustajapalvelua on haettu (KHO 2016:109).

(37) Edellä mainitun selvityksen perusteella henkilökohtaisten avustajien tehtävä A:n ulkoilun toteuttamisessa on paljolti painottunut valvontaan. Henkilökohtaisella avustajalla ei ole mahdollisuutta rajoittaa A:n toimintaa vastaavalla tavalla kuin sosiaali- tai terveydenhuollon ammattihenkilöillä kehitysvammalain nojalla myönnetyn palvelun piirissä. Kun otetaan huomioon A:n taipumus ja hänen fyysisiin ominaisuuksiinsa liittyvä kyky karkailuun, heikko vaarantaju sekä haastava käytös henkilökohtaisia avustajia kohtaan, hänen ei ole katsottava suoriutuvan henkilökohtaisen avustajan avulla niistä toiminnoista, joihin henkilökohtaista apua on haettu. Tähän nähden vammaispalvelulaissa tarkoitettua henkilökohtaista apua ei ole pidettävä A:n palveluntarpeeseen nähden sopivana ja hänen etunsa mukaisena palveluna.

Johtopäätös

(38) Edellä mainituin perustein hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja hyvinvointialueen yksilöasioiden jaoston päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Johanna Haapala-Mrena.

A

Hyvinvointialueen viranhaltija

Hyvinvointialueen yksilöasioiden jaosto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Annika Tikkanen ja Jenni Ahtiainen, joka on myös esitellyt asian.

Hyvinvointialue

Muutoksenhakija