KHO:2024:98 – Handlingsoffentlighet

Statens revisionsverk överförde med skriftliga beslut med hänvisning till 15 § i mom. i offentlighetslagen vissa begäranden om att få ta del av en handling till polisen för avgörande. I besluten hade de handlingar för vilkas del begäran om att få ta del av en handling hade överförts till polisen för avgörande beskrivits endast på ett allmänt plan.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att ”polisen” inte är en i offentlighetslagen avsedd myndighet, utan sådana är de i polisförvaltningslagen avsedda polisenheterna. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade ytterligare att för att klargöra att förutsättningarna för en överföring enligt 15 § 1 mom. i offentlighetslagen uppfylls, ska förutom den myndighet till vilket ärendet överförs specificeras på ett tillbörligt sätt, också de i den överförda begäran avsedda handlingarna preciseras tillräckligt tydligt med avseende på innehåll och omfattning.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det ur statens revisionsverks beslut inte på det sätt som förvaltningslagen kräver tydligt framgick hur de ärenden som överföringen av begäran om att få ta del av en handling gällde hade avgjorts. Utgående från besluten kunde man därför inte bedöma huruvida förutsättningarna enligt 15 § 1 mom. i offentlighetslagen för att överföra ett ärende låg för handen.

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) 4 § 1 mom. 1 punkten, 5 § 2 mom., 14 § 1 mom. och 15 § 1 mom.

Polisförvaltningslagen 1 §

Förvaltningslagen 44 § 1 mom. 3 punkten

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Joni Heliskoski. Föredragande Mikko Rautamaa.

Valtiontalouden tarkastusvirasto oli tekemillään kirjallisilla päätöksillä julkisuuslain 15 §:n 1 momenttiin viitaten siirtänyt eräät tietopyyntöasiat poliisin ratkaistavaksi. Päätöksissä oli ainoastaan yleisellä tasolla luonnehdittu niitä asiakirjoja, joiden osalta tietopyynnöt oli siirretty poliisin ratkaistavaksi.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ”poliisi” ei ollut julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen, vaan sellaisia olivat poliisin hallinnosta annetussa laissa tarkoitetut poliisiyksiköt. Korkein hallinto-oikeus totesi lisäksi, että asian siirtämistä toiselle viranomaiselle koskevien julkisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten käsillä olon selvittäminen edellytti paitsi asian siirtämisen kohteena olevan viranomaisen asianmukaista yksilöintiä, myös siirrettävässä tietopyynnössä tarkoitettujen asiakirjojen yksilöintiä pyynnön sisältöön ja laajuuteen nähden riittävällä tavalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että valtiontalouden tarkastusviraston päätöksistä ei hallintolaissa edellytetyllä tavalla käynyt selvästi ilmi, miten tietopyyntöjen siirtämistä koskevat asiat oli ratkaistu. Päätösten perusteella ei siten ollut arvioitavissa, olivatko julkisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaiset asian siirtämistä koskevat edellytykset olleet käsillä.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 4 § 1 momentti 1 kohta, 5 § 2 momentti, 14 § 1 momentti ja 15 § 1 momentti

Laki poliisin hallinnosta 1 §

Hallintolaki 44 § 1 momentti 3 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.12.2022 nro H7504/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan ja tutkii asian muilta kuin valituslupahakemuksen ulkopuolelle rajattuun tutkintapyyntöön 2400/S/348/21 liittyviä asiakirjoja koskevilta osin.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös hylätä valitukset kumotaan, valtiontalouden tarkastusviraston päätökset kumotaan ja A:n tietopyyntöjä koskevat asiat palautetaan tarkastusvirastolle uudelleen käsiteltäväksi muilta kuin tutkintapyyntöön 2400/S/348/21 liittyviä asiakirjoja koskevilta osin.

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

(1)

on 2.11.2021 tekemällään kirjallisella päätöksellä dnro/761/00.05.01.01/2021 julkisuuslain 15 §:n 1 momenttiin viitaten siirtänyt A:n tietopyyntöä koskevan asian tarkastusviraston poliisin tekemiin selvityspyyntöihin antamien vastausten osalta poliisin ratkaistavaksi. Päätöksen perusteluina on tältä osin todettu, että asia tulee siirtää poliisin ratkaistavaksi, koska tarkastusviraston antamat vastaukset ja lausunnot kuuluvat poliisin mahdollisesti käsiteltävinä oleviin asioihin ja asia kuuluu näin ollen kokonaisuudessaan poliisin käsiteltäväksi.

(2)

on 17.11.2021 tekemällään kirjallisella päätöksellä dnro/648/00.05.01.01/2021 julkisuuslain 15 §:n 1 momenttiin viitaten siirtänyt A:n tietopyyntöä koskevan asian tarkastusviraston poliisin tekemien tieto- tai antamien vastausten osalta, oikeastaan poliisin tarkastusvirastolle tekemien tieto- tai selvityspyyntöjen osalta, poliisin ratkaistavaksi. Päätöksen perusteluina on tältä osin todettu, että asia tulee siirtää poliisin ratkaistavaksi, koska poliisin tieto- tai selvityspyynnöt kuuluvat poliisin mahdollisesti käsiteltävinä oleviin asioihin ja asia kuuluu näin ollen kokonaisuudessaan poliisin käsiteltäväksi.

(3)

on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hylännyt A:n valitukset valtiontalouden tarkastusviraston päätöksistä sekä vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on valitusten hylkäämisen osalta lausuttu muun ohella seuraavaa:

(4) A on 7. ja 8.9.2021 lähettämillään asiakirjapyynnöillä pyytänyt valtiontalouden tarkastusvirastolta muun ohella kaikki poliisin valtiontalouden tarkastusvirastolle toimittamat tieto- ja selvityspyynnöt vuosilta 2019 — 2021 sekä valtiontalouden tarkastusviraston vastaukset poliisin sille vuonna 2021 lähettämiin tieto- ja selvityspyyntöihin. A on pyytänyt toimittamaan asiakirjat osajulkisina, jos ne ovat salassa pidettäviä. Hän on myös pyytänyt saada asiakirjat kokonaisuudessaan salassapitoperusteen lakattua.

(5) Valtiontalouden tarkastusvirasto on valituksenalaisilla päätöksillään päättänyt siirtää asian mainittujen asiakirjojen osalta poliisin ratkaistavaksi. Valtiontalouden tarkastusviraston hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta käy ilmi, että virasto on erehdyksessä ratkaissut asian ensimmäisellä, 2.11.2021 antamallaan päätöksellä vain viraston poliisille antamien vastausten osalta. Tämän vuoksi virasto on antanut 17.11.2021 uuden päätöksen, jolla asia on ratkaistu poliisin virastolle toimittamien tieto- ja selvityspyyntöjen osalta.

(6) A:n asiakirjapyyntö on kohdistunut poliisin laatimiin tieto- ja selvityspyyntöihin sekä valtiontalouden tarkastusviraston niihin laatimiin vastauksiin. Kyseessä olevat, julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella salassa pidettäväksi merkityt asiakirjat kuuluvat näin ollen toisen viranomaisen, tässä tapauksessa keskusrikospoliisin käsiteltävänä olleeseen asiaan. Hallinto-oikeus katsoo, että sillä viranomaisella, jonka käsiteltävänä olleeseen asiaan asiakirjat kuuluvat, on ollut valituksenalaisia päätöksiä tehtäessä parhaat edellytykset arvioida tiedon antamisen edellytyksiä kyseisten asiakirjojen osalta. Edellä lausutuilla perusteilla valtiontalouden tarkastusvirasto on voinut viranomaiselle julkisuuslain 15 §:ssä säädetyn harkintavallan nojalla siirtää A:n asiakirjapyynnöt poliisin käsiteltäväksi.

(7) A:n esittämän selvityksen perusteella keskusrikospoliisi on 16.11.2021 tehnyt päätöksen olla aloittamatta esitutkintaa asiassa, johon asiakirjapyynnön kohteena olevat asiakirjat liittyvät. Tämä vaikuttaa asiakirjoja koskevan salassapitoperusteen tulkintaan, mutta ei sellaisenaan muodosta estettä asiakirjapyynnön siirtämiselle, kun erityisesti otetaan huomioon, että valtiontalouden tarkastusvirasto on jo aiemmin päätöksellään 2.11.2021 siirtänyt poliisin tieto- ja selvityspyyntöihin annettuja vastauksia koskevan asiakirjapyynnön poliisille. Näin ollen voidaan pitää perusteltuna, että myös poliisin tieto- ja selvityspyyntöjä koskeva asiakirjapyyntö on siirretty poliisille 17.11.2021.

(8) Koska valtiontalouden tarkastusvirasto on siirtänyt tiedonsaantia koskevan asian toisen viranomaisen ratkaistavaksi, sen ei ole ollut tarpeen ottaa kantaa A:n oikeuteen saada asiakirjat asianosaisjulkisuuden perusteella.

(9) Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisista päätöksistä ei käy ilmi, mille poliisin yksikölle A:n tietopyynnöt on siirretty. Valtiontalouden tarkastusviraston esittämän selvityksen perusteella A:n tietopyyntö on poliisin esittämien tieto- ja selvityspyyntöjen osalta siirretty keskusrikospoliisille ja valtiontalouden tarkastusviraston antamien vastauksien osalta Helsingin poliisille. Hallinto-oikeus toteaa, että ne asiakirjat, joihin tietopyyntö on kohdistunut, koskevat keskusrikospoliisin valtiontalouden tarkastusvirastolle tekemää tieto- tai selvityspyyntöä ja siihen annettua vastausta. Näin ollen tiedonsaantia koskeva asia olisi tullut kokonaisuudessaan siirtää keskusrikospoliisille, mikä olisi tullut myös ilmetä päätöksistä. Tältä osin valituksenalaisia päätöksiä voidaan pitää puutteellisina. Koska asiakirjapyynnön siirtämiselle on kuitenkin ollut lainmukaiset edellytykset, hallinto-oikeus ei edellä sanotuista puutteista huolimatta kumoa valituksenalaisia päätöksiä.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10)

on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä, kuitenkin sillä rajauksella, että valituslupahakemus ei koske poliisille tehtyä tutkintapyyntöä 2400/S/348/21, jonka asian asiakirjat A on saanut.

(11) A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja valtiontalouden tarkastusvirasto velvoitetaan luovuttamaan pyydetyt asiakirjat A:lle tai asia palautetaan tarkastusvirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Toissijaisesti A on vaatinut, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. A on lisäksi vaatinut, että valtiontalouden tarkastusvirasto velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Ratkaisu valitukseen

Pääasiaa koskeva kysymyksenasettelu

Sovellettavat oikeusohjeet

(13) Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia.

(14) Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

(16) Julkisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaan, jos viranomaiselta pyydetään asiakirjaa, jonka toinen viranomainen on laatinut tai joka kuuluu toisen viranomaisen käsiteltävänä olevaan asiaan, viranomainen voi siirtää tiedonsaantia koskevan asian sen viranomaisen ratkaistavaksi, joka on laatinut asiakirjan tai jonka käsiteltäväksi asia kokonaisuudessaan kuuluu.

(17) Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 15 §:n 1 momentin kohdalla todettu, että ”momentti oikeuttaisi viranomaisen siirtämään asiakirjan pyyntöä koskevan asian toisen viranomaisen ratkaistavaksi. Siirtäminen olisi mahdollista, jos pyydetty asiakirja on toisen viranomaisen laatima tai jos kysymys on toisen viranomaisen kokonaisuudessaan käsiteltäväksi kuuluvaan asiaan liittyvästä asiakirjasta. Siirtäminen voi olla tarpeen erityisesti silloin, kun pyydetyn asiakirjan salassapito on riippuvainen tietojen antamisesta johtuvista vaikutuksista. Salassapidon ulottuvuuden määrittely saattaa tällöin edellyttää sellaista erityisasiantuntemusta, joka on asian käsittelystä kokonaisuudessaan vastaavalla viranomaisella.”

(18) Poliisin hallinnosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan sisäministeriö vastaa poliisin toimialan ohjauksesta ja valvonnasta sekä erikseen ministeriölle säädettävistä poliisin toimialan tehtävistä. Pykälän 2 momentin mukaan sisäministeriön alainen keskushallintoviranomainen on Poliisihallitus, joka muiden poliisiyksiköiden kuin suojelupoliisin osalta toimii poliisin ylijohtona. Poliisihallituksen alaisia valtakunnallisia yksikköjä ovat keskusrikospoliisi ja Poliisiammattikorkeakoulu. Poliisihallituksen alainen paikallishallintoviranomainen on poliisilaitos. Pykälän 3 momentin mukaan sisäministeriön alainen valtakunnallinen yksikkö on suojelupoliisi. Pykälän 4 momentin mukaan poliisiyksikköjä ovat Poliisihallitus ja sen alaiset yksiköt sekä suojelupoliisi. Pykälän 5 momentin mukaan poliisitoimesta Ahvenanmaan maakunnassa säädetään erikseen.

(19) Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Pääasiaa koskeva oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(20) Valtiontalouden tarkastusvirasto on 2.11.2021 ja 17.11.2021 tekemillään kirjallisilla päätöksillä siirtänyt A:n tietopyynnöt poliisin ratkaistavaksi.

(21) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ”poliisi” ei ole julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen, vaan sellaisia ovat poliisin hallinnosta annetun lain 1 §:ssä tarkoitetut poliisiyksiköt. Valtiontalouden tarkastusvirasto ei siten ole voinut siirtää tietopyyntöjä poliisin ratkaistavaksi.

(22) Valtiontalouden tarkastusviraston päätöksissä on lisäksi ainoastaan yleisellä tasolla luonnehdittu niitä asiakirjoja, joiden osalta tietopyynnöt on siirretty poliisin ratkaistavaksi. Asian siirtämistä toiselle viranomaiselle koskevien julkisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten käsillä olon selvittäminen edellyttää paitsi asian siirtämisen kohteena olevan viranomaisen yksilöintiä, myös siirrettävässä tietopyynnössä tarkoitettujen asiakirjojen asianmukaista yksilöintiä pyynnön sisältöön ja laajuuteen nähden riittävällä tavalla. Tarkastusvirasto ei ole väittänyt, että tietopyynnöt olisivat olleet niin yksilöimättömiä, että niiden perusteella ei olisi voitu päätellä, mitä asiakirjoja ne ovat koskeneet, tai että pyyntöjen kohteena olevien asiakirjojen yksilöinti ei olisi muustakaan syystä ollut mahdollista.

(23) Edellä todettuun nähden valtiontalouden tarkastusviraston päätöksistä ei hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdassa edellytetyllä tavalla käy selvästi ilmi, miten tietopyyntöjen siirtämistä koskevat asiat on ratkaistu. Päätösten perusteella ei siten ole arvioitavissa, ovatko julkisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaiset asian siirtämistä koskevat edellytykset olleet käsillä.

(24) Edellä lausutun vuoksi hallinto-oikeuden päätös hylätä valitukset on kumottava, valtiontalouden tarkastusviraston päätökset on kumottava ja tietopyyntöjä koskevat asiat on palautettava tarkastusvirastolle uudelleen käsiteltäväksi muilta kuin valituslupahakemuksen ulkopuolelle rajattuja tutkintapyyntöön 2400/S/348/21 liittyviä asiakirjoja koskevilta osin.

Oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa koskeva ratkaisu

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen hylkääminen

(26) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Valtiontalouden tarkastusvirasto

Helsingin hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sari Komonen, Liisa Selvenius-Hurme ja Annika Lumikari. Esittelijä Reetta Kallio.

A