KHO:2025:83 – Handlingsoffentlighet

Ärendet gällde huruvida offentlighetslagen enligt dess 5 § 4 mom. skulle tillämpas på ministrarnas kalendrar som fanns i det så kallade regeringsarkivet.

Ministrarnas kalendrar innehöll allmänt hållna anteckningar om ministerns dagsprogram; tillställningar och möten av vilka en del gällde ministerns verksamhet som ledamot av statsrådet, en del verksamheten som chef för ministeriet, och en del verksamheten i partiet. Vissa anteckningar gällde ministerns privata ärenden och möten.

Kalendrarna var till sin natur ett hjälpmedel för ministrarnas tidsplanering och tidshållning. Kalendrarna hade upprätthållits för att organisera den interna verksamheten och arbetet och anteckningarna hade gjorts framför allt för interna behov. En betydande del av kalenderuppgifterna kunde anses sekretessbelagda eftersom de gällde ministrarnas säkerhetsarrangemang och uppgifter som påverkade dem samt uppgifter som beskrev ministrarnas personliga omständigheter, vilket för sin del beskrev hur kalenderuppgifterna hänförde sig till interna behov. Ministrarnas kalendrar var således utgående från sitt innehåll och ändamål med förhandlingar och kontakter jämförbara handlingar som upprättats för internt myndighetsarbete enligt 5 § 4 mom. i offentlighetslagen.

Kalenderanteckningarna var för mötenas och tillställningars del knappa. De innehöll inte uppgifter som påverkar avgörandet eller grunderna för avgörandet i sådana ärenden som omfattas av motiveringsskyldigheten, utan det var frågan om anteckningar som tjänade tidsplanering. Kalendrarna kunde inte bedömas innehålla sådana uppgifter att de enligt arkivlagstiftningen skulle överföras till ett arkiv. Med stöd av 5 § 4 mom. i offentlighetslagen tillämpades inte nämnda lag på de kalendrar som var föremål för begäran att få ta del av en handling. Eftersom handlingarna hade lagts till arkivet var utlämnandet av uppgifter från dessa beroende av statsrådets kanslis prövning.

Omröstning 3 — 2

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet 5 § 2 mom. och 5 § 4 mom.

Arkivlagen 7 § 2 mom.

Se HFD 18.3.2015 liggarnummer 781

Ärendet har avgjorts av justitieråden Outi Suviranta (skiljaktig), Tuomas Kuokkanen (skiljaktig), Taina Pyysaari, Toni Kaarresalo och Päivi Pietarinen. Föredragande Paul Karlsson.

Asiassa oli kysymys siitä, oliko niin sanotussa hallituksen arkistossa oleviin ministerien kalentereihin sovellettava julkisuuslakia mainitun lain 5 §:n 4 momentissa säädetyn perusteella.

Ministerien kalenterit sisälsivät yleistasoisia merkintöjä ministerin päiväohjelman mukaisista tilaisuuksista ja tapaamisista, joista osa liittyi ministerin toimintaan valtioneuvoston jäsenenä, osa toimintaan ministeriön päällikkönä, osa toimintaan puolueessa ja osassa oli kyse ministerin yksityisistä menoista ja tapaamisista.

Kalenterit olivat luonteeltaan ministerin ajankäytön suunnittelua ja aikatauluissa pysymistä palvelevia apuvälineitä. Kalentereita oli ylläpidetty sisäisen toiminnan ja työskentelyn järjestämiseksi, ja niiden merkinnät oli laadittu ennen kaikkea sisäisen käytön tarpeita varten. Kalenterien tietojen liittymistä sisäisen käytön tarpeisiin kuvasi myös se, että huomattavaa osaa tiedoista voitiin pitää salassa pidettävinä ministerien turvajärjestelyjä koskevina ja niiden toteuttamiseen vaikuttavina tietoina tai ministerien henkilökohtaisia oloja kuvaavina tietoina. Ministerin kalenterit olivat siten sisältönsä ja tarkoituksensa perusteella julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuja neuvotteluihin ja yhteydenpitoon verrattavia viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja.

Kalenterimerkinnät olivat tapaamisten ja tilaisuuksien osalta pelkistettyjä. Ne eivät sisältäneet perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavia tai niiden perusteita koskevia tietoja, vaan kysymys oli ajankäytön suunnittelua palvelevista merkinnöistä. Kalenterien ei voitu arvioida sisältävän sellaisia tietoja, että ne olisi arkistolainsäädännön mukaan tullut liittää arkistoon. Tietopyynnön kohteena oleviin kalentereihin ei siten julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella sovellettu mainittua lakia. Koska asiakirjat oli tallennettu arkistoon, tiedon antaminen niistä oli valtioneuvoston kanslian harkinnassa.

Äänestys 3 — 2

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 5 § 2 momentti ja 5 § 4 momentti

Arkistolaki 7 § 2 momentti

Ks. KHO 18.3.2015 taltionumero 781

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 11.12.2024 nro 7403/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1)

on tietopyynnöllä pyytänyt valtioneuvoston kanslialta Sanna Marinin hallituksen ja Antti Rinteen hallituksen kaikkien ministerien kalenterit vuosilta 2019 — 2023.

(2)

on 25.8.2023 tekemällään päätöksellä hylännyt asiakirjapyynnön. Päätöksen perustelujen mukaan kalentereita ei luovuteta, sillä ne eivät ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Kalenterit kuuluvat hallituksen arkistoon, jonne ne on siirretty hallituskauden päätyttyä. Hallituksen asiakirjat sisältävät julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaisia sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja eikä niitä tarvitse liittää viranomaisen arkistoon. Kalenterit ovat myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 ja 32 kohdan nojalla salassa pidettäviä.

(3)

on hylännyt A:n valtioneuvoston kanslian päätöksestä tekemän valituksen. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei hallituksen arkistoon siirretty ministerin kalenteri eroa ministeriön hallussa olevasta ministerin kalenterista, jota korkein hallinto-oikeus on pitänyt julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana (KHO 18.3.2015 taltionumero 781). Kalentereita ei ole arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, liitettävä arkistoon, joten kyse on asiakirjoista, joihin ei julkisuuslain 5 §:n 4 momentin pääsäännön mukaan sovelleta julkisuuslakia.

(4) Kalenterimerkintöjen salassapidon osalta hallinto-oikeus on katsonut, että merkinnät voivat olla salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan perusteella ja että siltä osin kuin kalentereihin on merkitty tietoa ministerien yksityisluonteisista tapaamisista ja tapahtumista tiedot ovat salassa pidettäviä myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)

on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden ja valtioneuvoston kanslian päätökset kumotaan tai niitä muutetaan. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(6) Kansallisarkisto on arkistolain 8 §:n 3 momentin nojalla määrännyt ministerien kalenterit pysyvästi säilytettäväksi, joten ne on arkistoitava arkistolain mukaisesti. Tällöin kyse on asiakirjoista, joihin julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan sovelletaan julkisuuslakia. Lisäksi ministerin kalenteria ylläpitää virkatehtävänään ministerin sihteeri, joten ne ovat muodostuneet virkatoiminnan yhteydessä osana ministeriön toimintaa. Asiakirjat kuuluvat julkisuuslaissa tarkoitetun tiedonsaantioikeuden piiriin.

(7)

on vastauksessaan esittänyt muun ohella, ettei kalenterien julkisuuslain mukaista asiakirjallista luonnetta muuta se, että ne on luovutettu ja tallennettu hallituksen arkistoon. Ministerien kalentereita ei tallenneta hallituksen arkistoon sen vuoksi, että niiden katsotaan olevan arkistointivelvoitteen piirissä, vaan sen vuoksi, että niillä on arvioitu olevan historiallista ja tutkimuksellista arvoa. Kansallisarkiston arkistolain 8 §:n 3 momentin nojalla antamaa niin sanottua seulontapäätöstä ei ole annettu hallituksen asiakirjojen asiakirjallisen luonteen vahvistamiseksi. Kalenterit on luovutettu ministeriöistä hallituksen arkistoon valtioneuvoston kanslian 14.6.2019 antaman määräyksen (VN/3877/2019) perusteella.

(8) Vaikka ministerien kalenterien tiedot katsottaisiin julkisuuslain soveltamisalaan kuuluviksi, valtioneuvoston kanslia ei voisi niitä luovuttaa, koska ne ovat salassa pidettäviä. Hallituksen arkistoon kuuluvista asiakirjoista annetaan tietoja valtioneuvoston kanslian myöntämän tutkimusluvan perusteella. Viime aikoina vakiintuneen käytännön mukaan tutkimuslupa myönnetään vain tieteelliseen tutkimukseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(9) Asiassa on ratkaistavana, onko valtioneuvoston kanslia voinut hylätä asiakirjapyynnön, joka koskee niin sanotussa hallituksen arkistossa olevien ministerien kalenterien luovuttamista. Asiassa on ensin ratkaistava kalenterien luonne asiakirjoina.

(10) Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

(11) Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

(12) Julkisuuslain 3 §:n mukaan julkisuuslaissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

(13) Julkisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaan

tarkoitetaan julkisuuslaissa kirjallisen ja kuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla.

(14) Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan

tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

(15) Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan julkisuuslakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

$fa

(17) Julkisuuslain 5 §:n 5 momentin mukaan lain 24 §:ssä säädettyjä salassapitoperusteita sovelletaan myös lain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuihin asiakirjoihin.

(18) Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.

(19) Arkistolain 8 §:n 3 momentin mukaan arkistolaitos määrää, mitkä asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(20) Valtioneuvoston kanslia on päätöksessään todennut, ettei tietopyynnössä tarkoitettuja ministerien kalentereita luovuteta, sillä ne eivät ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja vaan viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja, joita ei tarvitse liittää viranomaisen arkistoon.

(21) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetut niin sanotut sisäisen työskentelyn asiakirjat ovat julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaisia viranomaisen asiakirjoja (KHO 2020:113). Niihin sovelletaan julkisuuslakia kuitenkin vain sillä edellytyksellä, että ne sisältävät sellaisia tietoja, jotka arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

(23) Korkein hallinto-oikeus on tutustunut nyt kysymyksessä oleviin asiakirjoihin. Ne sisältävät yleistasoisia merkintöjä ministerin päiväohjelman mukaisista tilaisuuksista ja tapaamisista, joista osa liittyy ministerin toimintaan valtioneuvoston jäsenenä, osa toimintaan ministeriön päällikkönä, osa toimintaan puolueessa, ja osassa on kyse ministerin yksityisistä menoista ja tapaamisista.

(24) Kalenterit ovat luonteeltaan ministerien ajankäytön suunnittelua ja aikataulussa pysymistä palvelevia apuvälineitä. Kalentereita on ylläpidetty sisäisen toiminnan ja työskentelyn järjestämiseksi, ja niiden merkinnät on laadittu ennen kaikkea sisäisen käytön tarpeita varten. Kalenterien tietojen liittymistä sisäisen käytön tarpeisiin kuvaa osaltaan se, että huomattavaa osaa ministerien kalentereiden tiedoista voidaan myös pitää salassa pidettävinä joko julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettuina ministerien turvajärjestelyjä koskevina ja niiden toteuttamiseen vaikuttavina tietoina tai saman momentin 32 kohdassa tarkoitettuina ministerien henkilökohtaisia oloja kuvaavina tietoina.

(25) Edellä lausuttuun nähden tietopyynnössä tarkoitetut ministerien kalenterit ovat sisältönsä ja tarkoituksensa perusteella julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuja neuvotteluihin ja yhteydenpitoon verrattavia viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja. Asiakirjojen luonne ei ole muuttunut toiseksi yksinomaan siksi, että ne on päätetty säilyttää niin sanotussa hallituksen arkistossa niiden historiallisen ja tutkimuksellisen arvon vuoksi. Sillä, että merkinnät kalenteriin on tehnyt ministerin sihteeri, ei ole merkitystä arvioitaessa kalenterien luonnetta asiakirjana.

(26) Julkisuuslain soveltaminen sisäisen toiminnan asiakirjoihin on sidottu siihen, sisältävätkö ne tietoja, jotka arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

(27) Asiassa on selvitetty, että ministerien kalentereita ei tallenneta ministeriön arkistoon vaan niin sanottuun hallituksen arkistoon. Valituksen kohteena olevat ministerien kalenterit on tallennettu hallituksen arkistoon valtioneuvoston kanslian 14.6.2019 antaman määräyksen (VN/3877/2019) perusteella. Määräyksen mukaan jokainen hallitus on oma arkistonmuodostajansa, jolle muodostuu oma arkisto. Kunkin hallituksen arkiston muodostavat ministerien, ministerin toimikaudeksi nimitettyjen valtiosihteerien ja ministerien erityisavustajien tehtävien hoidossa syntyneet tai vastaanotetut sellaiset asiakirjat, jotka eivät ole kyseisen ministeriön toimialaan kuuluvia viranomaisen asiakirjoja. Määräyksen mukaan hallituksen arkistoon kuuluvat myös ministerin sihteerin ylläpitämät kalenterit.

(28) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kalenterimerkinnät ovat tapaamisten ja tilaisuuksien osalta pelkistettyjä. Ne eivät sisällä perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavia tai niiden perusteita koskevia tietoja, vaan kysymys on ajankäytön suunnittelua palvelevista merkinnöistä.

(29) Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on toimessa olevan ministerin kalenterin osalta katsottu, että kalenterin merkinnät eivät olleet julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutumisen kannalta keskeisiä, eikä kalenteri sisältänyt sellaisia tietoja, että se olisi arkistolainsäädännön nojalla ollut liitettävä arkistoon ollessaan ministeriön hallussa (KHO 18.3.2015 taltionumero 781). Ratkaisussa oli kysymys myös kalenterista, jonka käyttö oli ajan kulumisen vuoksi jo päättynyt ja jonka tiedot eivät enää tästä syystä muuttuneet. Esillä olevassa asiassa kalenterien sisältämien tietojen merkitystä julkisuusperiaatteen tai arkistointivelvollisuuden kannalta ei ole perusteita arvioida toisin.

(30) Edellä lausuttuun nähden tietopyynnössä tarkoitettujen kalenterien ei voida arvioida sisältävän sellaisia tietoja, että ne olisi arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon. Se, että kalenterit on valtioneuvoston kanslian määräyksellä liitetty niin sanottuun hallituksen arkistoon tai että ne on Kansallisarkiston määräyksellä määrätty pysyvästi säilytettäviksi, ei merkitse, että ne olisivat sellaisia sisäisen työskentelyn asiakirjoja, joihin julkisuuslaki tulisi lain 5 §:n 4 momentin nojalla sovellettavaksi.

(31) Koska tietopyynnössä tarkoitetut asiakirjat on tallennettu arkistoon, tiedon antaminen niistä on valtioneuvoston kanslian harkinnassa. Valtioneuvoston kanslia on siten harkintansa mukaan voinut hylätä asiakirjapyynnön sillä perusteella, että tietopyynnön kohteena oleviin kalentereihin ei julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella sovelleta mainittua lakia. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta (eri mieltä), Tuomas Kuokkanen (eri mieltä), Taina Pyysaari, Toni Kaarresalo ja Päivi Pietarinen. Asian esittelijä Paul Karlsson (eriävä mielipide).

Äänestyslausunto ja eriävä mielipide

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Tuomas Kuokkasen äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Outi Suviranta yhtyi:

”Kumoan hallinto-oikeuden ja valtioneuvoston kanslian päätökset ja palautan asian valtioneuvoston kanslialle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Julkisuuslain tarkoitus on toteuttaa perustuslain 12 §:n 2 momentissa perusoikeutena turvattua julkisuusperiaatetta, johon muun ohella kuuluu antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan käyttöä. Julkisuuslakia on sitä sovellettaessa tulkittava tavalla, joka edistää julkisuusperiaatteen toteutumista perusoikeutena. Julkisuuslain 5 §:n 4 momenttia on siten julkisuutta rajoittavana poikkeussäännöksenä tulkittava suppeasti.

$fb

Tähän nähden ministerien sihteerien ylläpitämiä, toimintansa jo päättäneiden hallitusten ministerien kalentereita ei enää voida pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina, eivätkä ne siten jää tällä perusteella julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Miltä osin tiedot mahdollisesti ovat salassa pidettäviä tai jäävät muulla perusteella julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle, ei tule tässä yhteydessä arvioitavaksi.

Kumoan siksi hallinto-oikeuden ja valtioneuvoston kanslian päätökset ja palautan asian valtioneuvoston kanslialle uudelleen käsiteltäväksi.”

Asian esittelijän oikeussihteeri Paul Karlssonin esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Kuokkasen äänestyslausunto.

Toimittaja A

Valtioneuvoston kanslia

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Sari Komonen ja Nina Tuominen. Esittelijä Reetta Brunila.

A

asiakirjalla

viranomaisen asiakirjalla