TT 2017:23 – Tehtäväkohtainen palkka

Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien työsopimussuhteiset tehtävät oli muutettu heidän omasta aloitteestaan viroiksi. Samassa yhteydessä kuntouttavaa työtoimintaa koskevien päätösten tekeminen siirtyi ohjaajille. Myös kuntouttavan työtoiminnan asiakasmäärä oli kasvanut. Sanottujen muutosten johdosta kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan tehtävien vaativuuden ei kuitenkaan tuomion perusteluissa kerrotuista syistä katsottu muuttuneen olennaisesti. Kaupunki ei ollut näin ollen rikkonut Kunnallista yleistä virka- ja työehtosopimusta, kun se ei ollut tarkistanut kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien tehtäväkohtaista palkkaa. Kanne hylättiin.

Koska kaupunki ei ollut menetellyt KVTES:n vastaisesti, ei myöskään Kunnallinen työmarkkinalaitos ollut laiminlyönyt asiassa valvontavelvollisuuttaan.

KANTAJA

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry

VASTAAJAT

Kunnallinen työmarkkinalaitos

Rauman kaupunki

ASIA

Palkkaus

KÄSITTELY TYÖTUOMIOISTUIMESSA

Suullinen valmistelu 12.12.2016

Pääkäsittely 12.1.2017

VIRKA- JA TYÖEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

Kunnallisessa yleisessä virka- ja työehtosopimuksessa (1.3.2014–31.1.2017) on muun ohella seuraavat määräykset:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

II LUKU PALKKAUS YLEISET MÄÄRÄYKSET

2 § Palkkaukseen liittyviä keskeisiä peruskäsitteitä

Tehtäväkohtainen palkka

Tehtäväkohtaisen palkan määräytymisperusteena on ensisijaisesti viranhaltijan / työntekijän tehtävien vaativuus. Katso 9 §.

9 § Tehtäväkohtainen palkka

1 mom.

Viranhaltijan / työntekijän tehtäväkohtaista palkkaa määrättäessä tai siitä sovittaessa tehtäväkohtaisen palkan määräytymisperusteena on ensisijaisesti viranhaltijan / työntekijän tehtävien vaativuus.

Soveltamisohje

1 Tehtäväkuvaus tehtävän vaativuuden arviointia varten

Tehtävien vaativuuden arvioinnin tulee perustua tehtäväkuvaukseen. Se kuvaa tehtävän tarkoitusta, olennaista sisältöä ja keskeisiä tehtäväkokonaisuuksia. Tehtävänkuvaus on rakenteeltaan selkeä ja yksinkertainen.

Tehtäväkuvaukset laaditaan yhteistyössä työnantajan edustajan ja asianomaisen viranhaltijan/työntekijän tai, mikäli kyse on mallitehtäväkuvauksen laatimisesta, asianomaisen ammattiryhmien edustajan kanssa.

Tehtäväkuvauksen vahvistaa työnantaja. Se ei ole työsopimuksen osa ja työnantaja voi siten tarvittaessa tarkistaa sitä. Vahvistetusta tehtävänkuvauksesta annetaan kopio ao. viranhaltijalle/työntekijälle hänen pyynnöstään. Työntekijän tehtävien olennaisesta muuttamisesta ks. I luvun 10 § ja viranhaltijan tehtävien olennaisesta muuttamisesta, ks. laki kunnallisesta viranhaltijasta 23 § (viittausmääräys).

Tehtäväkuvausten pitää olla yhteismitallisia, jotta objektiivinen arviointi on mahdollista. Tehtäväkuvausta ei tarvitse tehdä kaikille henkilöille erikseen silloin, kun henkilöt tekevät samanlaisia tehtäviä. Tällöin voidaan tehdä esim. mallitehtäväkuvaus ja täydentää sitä tarvittaessa.

Työntekijöiden/viranhaltijoiden tehtäväkuvaukset pidetään ajantasaisena. Kun työntekijän/viranhaltijan tehtäväkuvauksessa määriteltyä tehtäväkokonaisuutta muutetaan tai se on muuttunut vähäistä merkittävämmin, tarkistetaan myös ko. henkilön tehtävänkuvaus muuttuneen tilanteen mukaiseksi. Samalla arvioidaan tehtävän vaativuus uudelleen tehtävän kokonaisvaativuudessa tapahtuneiden muutosten selvittämiseksi. Sen jälkeen arvioidaan muutosten mahdolliset vaikutuksen tehtäväkohtaisiin palkkoihin. (ks. palkkausluvun 10 § Olennainen muutos tehtävässä).

2 Vaativuustekijät

Tehtävien vaativuutta arvioitaessa otetaan huomioon työn edellyttämä osaaminen (tiedot, taidot, harkinta), työn vaikutukset ja vastuu (laajuus, pysyvyys, johtaminen ja vaikutukset toimintaedellytyksiin) sekä työn edellyttämät yhteistyötaidot (vuorovaikutus, ihmissuhdevaatimukset) ja työolosuhteet, jollei toimivaltainen viranomainen päätä käyttää arvioinnissa ennalta määriteltyjä muita objektiivisia vaativuustekijöitä.

Osaaminen

Osaaminen kuvaa työn edellyttämien koulutuksella ja työkokemuksella hankittujen keskeisten tietojen ja taitojen syvyyttä, laajuutta ja monipuolisuutta sekä työn edellyttämää harkinnan itsenäisyyttä. Tietojen osalta arvioidaan työn edellyttämää koulutusta (ammatillinen peruskoulutus, jatko- ja täydennyskoulutus) ja ammatinhallinnan edellyttämää uuden tiedon hankkimista. Taitojen osalta arvioidaan työn edellyttämää työkokemuksella saavutettua osaamisen syvyyttä ja monipuolisuutta sekä erityisosaamista ja kokonaisuuksien hahmottamista. Työn edellyttämien taitojen vaativuuteen vaikuttaa myös se, missä määrin työ edellyttää useiden eri tehtäväalueiden hallintaa tai monien asioiden yhtäaikaista hallintaa taikka toisistaan poikkeavien tietojen ja taitojen hallintaa. Harkinnan osalta arvioidaan työn edellyttämää itsenäisen harkinnan tasoa, johon vaikuttaa ohjeiden määrä ja laatu. Harkinta kuvaa myös tavoitteenasettelun itsenäisyyttä ammattialan ja organisaation arvoista ja tavoitteista.

Työn vaikutukset ja vastuu

Työn vaikutukset ja vastuu kuvaavat niitä vaikutuksia ja sitä merkitystä, joka työllä on kuntalaisten/asiakkaiden ja työyhteisön fyysisiin, psyykkisiin, sosiaalisiin ja taloudellisiin olosuhteisiin. Vaikutuksia arvioidaan kohteiden laajuuden (erilaisuus, määrä) ja vaikutusten pysyvyyden (pitkäkestoisuus, muutettavuus) kannalta. Asiantuntija-, johtamis- ja esimiestyössä korostuvat toimintaedellytyksiä, tuloksellisuutta, vaikuttavuutta sekä työyhteisöjen toimivuutta koskeva vaikuttaminen ja vastuu. Toimintaedellytyksiin vaikuttamista ilmenee kaikilla organisaatiotasoilla.

Yhteistyötaidot

Yhteistyötaidot kuvaavat asiakassuhteissa ja työyhteisössä tarvittavia vuorovaikutustaitoja ja ihmissuhdevaatimuksia. Vuorovaikutuksen osalta arvioidaan työn edellyttämää viestinnän ja kommunikoinnin oma-aloitteisuutta ja tavoitteellisuutta. Ihmissuhdevaatimusten osalta arvioidaan työn edellyttämää vaatimusta asettua toisen ihmisen tilanteeseen.

Työolosuhteet

Työolosuhteilla tarkoitetaan työhön kiinteästi liittyviä tavanomaisesta poikkeavia henkisiä ja fyysisiä työolosuhdetekijöitä, joita ei voida työsuojelutoimenpitein poistaa.

4 Arviointijärjestelmä ja arviointi

Vaativuustekijöiden pohjalta tehdään arviointijärjestelmä, jonka avulla tehtävien vaativuuden arviointi voidaan suorittaa.

Suositeltavaa on käyttää tehtävien vaativuuden kokonaisarviointia, joka perustuu ennalta määriteltyihin objektiivisiin vaativuustekijöihin.

Eri vaativuustekijöillä voi olla erilaiset painoarvot. Työn edellyttämällä osaamisella on suurin painoarvo.

Tehtävien vaativuuden arvioinnin kohteena ovat samanaikaisesti saman työnantajan samaan palkkahinnoittelukohtaan kuuluvat tehtävät ja näiden tehtävien keskinäinen vertailu. Tehtävien vaativuuden arviointi voidaan ulottaa koskemaan kunkin palkkaliitteen eri palkkahinnoittelukohdassa olevia tehtäviä, jotka ovat vertailukelpoisia keskenään, esim. toimistoalan palkkahinnoittelukohdissa 01TOI010 ja 01TOI020 sekä ruokapalveluhenkilöstön palkkahinnoittelukohdissa 06RU0020-06RU0060. Paikallisesti voidaan kuitenkin käyttää myös laajempaa vertailua, mikäli sitä yhteisesti pidetään tarkoituksenmukaisena.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

5 Tehtäväkohtaisesta palkasta päättäminen

Työnantajan on tehtäväkohtaisesta palkasta päättäessään käytettävä harkinta valtaansa siten, että tehtävien vaativuus otetaan mahdollisimman objektiivisesti huomioon.

Tavoitteena on, että samaan palkkahinnoittelukohtaan kuuluvien tehtäväkohtaiset palkat ovat tehtävien vaativuuden edellyttämässä suhteessa toisiinsa.

LIITE 4 SOSIAALIHUOLLON HENKILÖSTÖ, SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON PERUSPALVELUHENKILÖSTÖ JA LÄÄKEHUOLLON HENKILÖSTÖ

2 § Sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön palkkahinnoittelu

Sosiaalihuollon vaativat ammattitehtävät

Tähän ryhmään kuuluvien päätehtävät muodostuvat sosiaalisen tuen, ohjauksen, kasvatuksen ja kuntoutuksen tehtävistä.

Pätevyys: Viranhaltijalta/työntekijältä edellytetään korkeakoulututkintoa tai aikaisempaa opistoasteista tutkintoa.

1.3.2014……1.7.2014……1.7.2015……1.2.2016

2 085,92 €….2 105,92 €…2 180,92 €….2 196,92 €

Tähän ryhmään voivat kuulua esim. sosionomi (AMK), jota edeltäviä koulutusnimikkeitä ovat olleet sosiaalialan ohjaaja, sosiaaliohjaaja, sosiaalikasvattaja ja kehitysvammaisten ohjaaja, sekä sosiaalityön palveluohjaaja, koulun kasvatusohjaaja, lastensuojelun perhetyöntekijä, kuntouttavan työtoiminnan ohjaaja ja johtava/vastaava ohjaaja.

ASIAN TAUSTA JA ERIMIELISYYS

A, B ja C esittivät 4.6.2014 työnantajalle tehtäväkohtaisen palkan tarkistamista työtehtävien vaativuuden olennaisen muutoksen johdosta. Työnantaja ei tarkistanut palkkoja.

Asianosaiset ovat erimielisiä siitä, lisäsikö muutos olennaisesti A:n, B:n ja C:n tehtävien vaativuutta ja rikkoiko työnantaja KVTES:n II palkkausluvun 10 §:n 1 momentin määräystä jättämällä tarkistamatta A:n, B:n ja C:n tehtäväkohtaisen palkan.

Asiassa on käyty erimielisyysneuvottelut.

Riidatonta on, että Rauman kaupungilla kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan tehtävän palkkahinnoittelukohta on kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) sosiaalihuollon vaativat ammattitehtävät 04SOS050, jonka peruspalkka oli 1.7.2014 alkaen 2.105,92 euroa. Raumalla suoritettiin vuonna 2011 tehtävien vaativuuden arviointi, jolloin edellä mainitun hinnoittelukohdan tehtävät jaettiin kolmelle eri vaativuustasolle (I, II ja III), joista taso I on vaativin. Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan tehtävä sijoitettiin vaativuustasolle II.

KANNE

VASTAUS

TODISTELU

Vastaajien kirjalliset todisteet

1. Viranhaltijan päätös 16.2.2015 EN (A) / 150036

2. Viranhaltijan päätös 19.2.2015 MAR (B) / 150026

3. Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien 02/2015 päivitetty tehtävänkuvaus

4. Kuntouttava työtoiminta: prosessin toimintaohjelomake sekä prosessikaavio

5. Sosiaalitoimiston aikuis- ja perhetyön sosiaaliohjaajien tehtävänkuvaus

Kantajan henkilötodistelu

1. C, Rauman kaupungin kuntouttavan työtoiminnan ohjaaja

Vastaajien henkilötodistelu

1. D, Rauman kaupungin aikuis- ja perhetyön päällikkö

TYÖTUOMIOISTUIMEN RATKAISU

Vaatimukset

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry on vaatinut, että työtuomioistuin

– vahvistaa, että Rauman kaupunki on rikkonut KVTES:n II palkkausluvun 10 § 1 momentin määräystä laiminlyödessään tarkistaa kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien A:n, B:n ja C:n tehtäväkohtaista palkkaa, vaikka edellä mainittujen henkilöiden tehtävät olivat 1.8.2014 lukien muuttuneet vaativammiksi kyseisessä sopimusmääräyksessä tarkoitetulla tavalla;

– tuomitsee Rauman kaupungin maksamaan kunnallisen virkaehtosopimuslain mukaista hyvityssakkoa virkaehtosopimuksen tieten rikkomisesta;

– tuomitsee Kunnallisen työmarkkinalaitoksen maksamaan kunnallisen virkaehtosopimuslain mukaista hyvityssakkoa valvontavelvollisuuden rikkomisesta; ja

Perusteet

A:n, B:n ja C:n tehtävien vaativuus muuttui olennaisesti 1.8.2014 lukien. Olennaisin muutos oli valmisteluvastuun muuttuminen päätöksentekovastuuksi. Se, että päätökset eivät ole valituskelpoisia, korostaa entisestään tehtävän vastuullisuutta. Pelkästään tämä vastuun kasvaminen on sellainen tekijä, jonka johdosta tehtävien vaativuustason voidaan katsoa olennaisesti muuttuneen. Arvioinnissa on lisäksi huomioitava asiakasmäärän kasvu sekä muut virkavastuun myötä tulleet lisävastuutekijät.

KVTES-palkkausjärjestelmäoppaassa yksilöidään perusteet, joilla tehtävien voidaan katsoa muuttuvan olennaisesti vaativammiksi. Tehtävän vaativuus lisääntyy muun muassa, jos tehtävän hoito edellyttää lisäosaamista, vastuu ja vaikuttavuus lisääntyvät ja työn ominaisuudet tulevat entistä haasteellisimmiksi. Vastuun lisääntyminen on oleellinen kriteeri arvioitaessa tehtävän muuttumista olennaisesti vaativammaksi.

Työnantajan ilmoittama peruste ohjaajien palkan tarkistamisesta kieltäytymiselle ei ole virkaehtosopimuksen mukainen. Työnantajan määrittelemät tehtäväkohtaiset vaativuustasot sekä niihin liittyvät tehtäväkohtaiset palkkataulukot eivät voi olla peruste sille, että työnantaja voisi vapautua palkan tarkistamisesta tilanteessa, jossa työtehtävät muuttuvat olennaisesti vaativammaksi. Vaativuustason I palkan euromääräinen alaraja ei määrittele vaativuustasolle II sijoitetun tehtävän tehtäväkohtaista enimmäispalkkaa. Vaikka ohjaajien palkka olisi ollut jo ennen muutosta työnantajan määrittelemällä niin sanotulla maksimitasolla, olisi palkkaa tullut muutosten myötä tarkistaa ylöspäin. Virkaehtosopimus tai KVTES-palkkausjärjestelmäopas eivät myöskään sisällä minkäänlaista poikkeussäännöstä tai ohjetta siitä, että työnantaja voisi vapautua palkantarkistamisvelvollisuudesta.

Työnantajan kanta mahdollistaisi sen, että työnantaja voisi muuttaa oleellisia työtehtäviin liittyviä työ- ja virkasuhteen ehtoja vaativammaksi ilman tehtävästä maksetun palkan tarkistusvelvollisuutta, mikäli tehtävästä maksettu palkka olisi jo saavuttanut aiemmin työnantajan määrittelemän maksimitason. Työnantajan palkan tarkistamisen laiminlyönti rikkoo KVTES II luvun 9 §:n ja 10 §:n mukaisia työnantajan palkanmaksuun liittyviä velvoitteita.

Rauman kaupunki on tiennyt tai ainakin sen olisi täytynyt tietää, ettei sen virkaehtosopimuksen tulkinta ole oikea. Se on menettelyllään tieten rikkonut virkaehtosopimusta.

Valvontavelvollisuuden laiminlyöminen

Kunnallinen työmarkkinalaitos on viimeistään sopijapuolten välisissä neuvotteluissa saanut tiedon tehtäväkohtaisen palkan tarkistamiseen liittyvästä erimielisyydestä. Se ei ole tällöin eikä myöhemminkään antanut oikeaa soveltamisohjetta tai pyrkinyt muutoinkaan oikaisemaan työnantajan virheellistä menettelyä.

Kunnallinen työmarkkinalaitos ja Rauman kaupunki ovat vaatineet, että kanne hylätään ja Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry velvoitetaan korvaamaan niiden yhteiset oikeudenkäyntikulut 5.375 eurolla korkoineen.

Kanteen kiistämisen perusteet

Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien palkkaus

Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien tehtäväkohtaisen palkan määräytymisperusteena on ensisijaisesti tehtävien vaativuus, joka perustuu ajantasaiseen tehtävänkuvaukseen. Tehtävän vaativuus arvioidaan käyttäen paikallista arviointijärjestelmää, joka perustuu ennalta määriteltyihin objektiivisiin vaativuustekijöihin.

Jos tehtäväkokonaisuus muuttuu vähäistä merkittävämmin, tehtäväkuvausta tarkistetaan. Samalla arvioidaan, onko uuden tehtäväkokonaisuuden myötä myös tehtävän vaativuus muuttunut. Yleensä tehtävän vaativuus voi lisääntyä, jos tehtävän hoito edellyttää lisää osaamista, erityiskoulutusta, tehtävissä vaaditaan laajempia tai monipuolisempia yhteistyötaitoja, vastuu ja vaikuttavuus lisääntyvät tai työolosuhteet ja työn ominaisuudet tulevat entistä haasteellisimmiksi.

Muutoksen olennaisuutta arvioidaan vertaamalla aikaisempia ja muuttuneita tehtäväkokonaisuuksia ja -alueita. Tehtäväkohtaista palkkaa korotetaan, mikäli vaativuuden arviointi osoittaa, että tehtävä on muuttunut olennaisesti vaativammaksi.

KVTES:n mukaan tarkoitus on, että tehtävien vaativuuden arviointia ja arviointijärjestelmää koskevat soveltamiskysymykset ratkaistaan paikallisesti. Rauman kaupungissa työn vaativuuden arviointijärjestelmä ja siihen liittyvät tehtävänkuvaukset on laadittu yhteistyössä palkansaajajärjestöjen kanssa.

Työtehtävien muutos 1.8.2014

Vaativuustason II, jolle kuntouttavan työtoiminnan ohjaajat kuuluvat, vaativuustekijöitä ovat seuraavat:

– erityisen laaja ja monipuolinen osaamisalue,

– työtä tehdään kahden eri hallintokunnan tai eri tulosalueiden välissä

– päivystystä tai akuuttityötä, jossa vaaditaan itsenäistä ja nopeaa päätöksentekoa

– itsenäistä viranhaltijapäätösten tekoa

– itsenäinen vastuu budjetin seurannasta

– vastuuhenkilönä toimiminen.

Tason I työnvaativuuden arviointitekijöitä ovat edellä mainittujen lisäksi koordinointi- ja työnjohdollinen vastuu (esimiestehtävät).

Rauman kaupunki ei ole määritellyt palkkojen ala- tai ylärajoja vaativuustasojen I–III tehtäville. Tehtäväkohtaiset palkat olivat 22.12.2016 seuraavat:

– I vaativuustaso 2.455,09 – 2.936,00 euroa

– II vaativuustaso 2.316,07 – 2.371,68 euroa, ja

– III vaativuustaso 2.196,92 – 2.260,45 euroa.

Ohjaajat tekevät päätöksiä ohjelmalla, jonka automaattitekstiin lisätään vain asiakkaan keskeiset tiedot. Päätöstä ei valmistella tai perustella, eivätkä päätökset ole valituskelpoisia. Päätöksenteko on pieni osa laajempaa kuntoutuksen toteuttamista. Kuntouttava työtoiminta, sen sisältö, tukipalvelut ja muu kuntoutus rakentuu moniammatillisena yhteistyönä, jonka lopuksi päätökset tehdään.

Työmäärä yksikössä on jonkin verran lisääntynyt. Työmäärän lisääntymiseen liittyvää kuormitusta on kuitenkin helpotettu palkkaamalla muun muassa työkykykoordinaattori ja projektityöntekijöitä, jotka toteuttavat kuntouttavaa työtoimintaa ja jakavat näin ollen kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien työtaakkaa sekä kompensoivat päätösten tekemiseen kuluvaa työaikaa.

Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien kanssa samalla työn vaativuuden arviointitasolla II ovat esimerkiksi sosiaalitoimiston aikuis- ja perhetyön sosiaaliohjaajat, joiden tehtäviin kuuluu sosiaalityön neuvonta ja sosiaalipäivystysvastuu sekä perustoimeentulotuen että täydentävän toimeentulotuen päätösoikeus. Täydentävän toimeentulotuen päätökset vaativat oikeudellista harkintaa ja ovat valituskelpoisia. Aikuis- ja perhetyön sosiaaliohjaajien tehtäväkohtainen palkka on sama kuin kuntouttavan työtoiminnan ohjaajilla (22.12.2016: 2.371,68 euroa).

Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien muuttuneet tehtävät vastaavat vaativuudeltaan sosiaalitoimiston aikuis- ja perhetyön sosiaaliohjaajien työtä. Tehtäväkokonaisuus ei muuttunut olennaisesti vaativammaksi heidän siirtyessään työsuhteesta virkaan, minkä vuoksi tehtäväkohtaista palkkaa ei ole ollut syytä tarkistaa KVTES II luvun 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Ohjaajien tehtävät eivät edellytä aikaisempaa enemmän osaamista tai koulutusta, eikä tehtävä vaadi aikaisempaa laajempia tai monimuotoisempia yhteistyötaitoja. Vastuu ja vaikuttavuus eivät myöskään ole lisääntyneet olennaisesti, eivätkä tehtävät ole myöskään muuttuneet vaativammiksi. Huomioitavaa on myös, että kuntouttavan työtoiminnan ohjaajat ovat jo aiemmin valmistelleet ja antaneet kaikki päätöksentekoa varten tarvittavat tiedot.

KVTES-palkkausjärjestelmäoppaan tarkoituksena on toimia oheis- ja koulutusmateriaalina KVTES:n paikallisessa soveltamisessa ja tulkinnassa, eikä se ole KVTES:n osa.

Hyvityssakosta

Mikäli työnantajan katsottaisiin rikkoneen KVTES:n määräyksiä, hyvityssakkovaatimukset tulee joka tapauksessa hylätä.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) II luvun 10 §:n 1 momentin mukaan, jos viranhaltijan tai työntekijän tehtävien vaativuus olennaisesti muuttuu vähintään kahden viikon ajaksi toiseen virkaan tai tehtävään siirtymisen tai tehtävien uudelleenjärjestelyn vuoksi, tehtäväkohtaista palkkaa tarkistetaan, jos se ei vastaa muuttuneita tehtäviä.

Kolmen Rauman kaupungin sosiaali- ja terveysvirastossa työskentelevän kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan työsopimussuhteiset tehtävät muutettiin heidän omasta aloitteestaan viroiksi 1.8.2014 lukien. Riidatonta on, että ennen muutosta kuntouttavan työtoiminnan ohjaajat valmistelivat ja sosiaalityöntekijät tekivät kuntouttavaa työtoimintaa koskevat päätökset. Muutoksen seurauksena kuntouttavaa työtoimintaa koskevien päätösten tekeminen siirtyi sosiaalityöntekijöiltä kuntouttavan työtoiminnan ohjaajille. Lisäksi kuntouttavan työtoiminnan asiakasmäärä kasvoi 1.8.2014 jälkeen.

Asianosaiset ovat erimielisiä siitä, onko kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan tehtävien vaativuus muuttunut olennaisesti 1.8.2014 lukien. Jos tehtävien vaativuus on muuttunut olennaisesti, riidatonta on, että tehtäväkohtaisen palkan tulee nousta.

Vaativuusarviointi KVTES:n mukaan

KVTES:n II luvun 9 §:n soveltamisohjeen 1 kohdan 5. kappaleessa on määrätty menettelystä, jota on noudatettava työntekijän tai viranhaltijan tehtäväkokonaisuutta muutettaessa. Määräyksen mukaan tällöin tarkistetaan kyseessä olevan henkilön tehtävänkuvaus muuttuneen tilanteen mukaiseksi. Samalla arvioidaan tehtävän vaativuus uudelleen tehtävän kokonaisvaativuudessa tapahtuneiden muutosten selvittämiseksi, minkä jälkeen arvioidaan muutosten mahdolliset vaikutukset tehtäväkohtaisiin palkkoihin. Määräyksen lopussa on viitattu nyt käsiteltävä olevan asian kannalta keskeiseen olennaista muutosta tehtävissä koskevaan II luvun 10 §:ään. Määräyksestä käy ilmi, että tehtävän muuttuessa arvioidaan, miten tehtävän kokonaisvaativuus on muuttunut.

KVTES:n edellä sanotun soveltamisohjeen 2 kohdassa on määritelty vaativuustekijät, jotka otetaan huomioon tehtävän vaativuutta arvioitaessa. Näitä ovat pääsäännön mukaan osaaminen (tiedot, taidot, harkinta), työn vaikutukset ja vastuu (laajuus, pysyvyys, johtaminen ja vaikutukset toimintaedellytyksiin), työn edellyttämät yhteistyötaidot (vuorovaikutus, ihmissuhdevaatimukset) ja työolosuhteet.

Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan tehtävän vaativuuden muuttumisen perusteet

JUKO ry on vedonnut kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan tehtävän vaativuuden olennaisen muuttumisen perusteena siihen, että työn vastuu ja vaikutukset ovat lisääntyneet, työ edellyttää lisäosaamista ja työn ominaisuudet ovat tulleet entistä haasteellisimmiksi verrattuna 1.8.2014 edeltäneeseen tilanteeseen.

Kuntouttavan työtoiminnan ohjaaja C on kertonut, että edellä mainitut muutokset ovat johtuneet päätösten tekemiseen liittyvästä vastuusta, asiakasmäärän kasvusta ja verkostotyön merkityksen korostumisesta. Työn vaikutukset ja vastuu sekä osaamisvaatimukset ovat kasvaneet päätösten tekemiseen liittyvän virkavastuun johdosta. Työ on itsenäisempää kuin aiemmin, koska sosiaalityöntekijä on enää mukana prosessissa ainoastaan tarvittaessa. Asiakas- ja päätösmäärien kasvamisen myötä verkostotyö asiakkaiden ja yhteistyötahojen (esimerkiksi Kela) kanssa on entistä ratkaisevammassa osassa, mikä on myös lisännyt tehtävän vastuuta, sen edellyttämää osaamista ja yhteistyötaitoihin kohdistuvia vaatimuksia.

Kunnallinen työmarkkinalaitos ja Rauman kaupunki ovat katsoneet, että kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan tehtävien vaativuus ei ole muuttunut kantajan väittämällä tavalla. Rauman kaupungin aikuis- ja perhetyön päällikkö D on kertonut, että päätöksenteko-oikeuden siirtyminen kuntouttavan työtoiminnan ohjaajille ei ole lisännyt tehtävän vaativuutta. Muita muutoksia tehtäviin ei ole tullut. Sosiaalityöntekijän tuki työhön ei ole vähentynyt. Kyse on edelleen moniammatillisen tiimin osana työskentelystä. Koska kuntouttavan työtoiminnan ohjaajat eivät ole prosessinjohtajia, heidän kanssaan on sovittu, että hankalissa tilanteessa moniammatillinen tiimi tulee aina selvittämään asiaa. Tehtävien vaativuusarvioinnin II vaativuustasoon, johon kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien tehtävä sijoittuu, on kuulunut jo aiemmin vaativuustekijänä itsenäinen viranhaltijapäätösten teko.

Päätös kuntouttavasta työtoiminnasta

Päätöksen luonne

Kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa (189/2001) säädetään työ- ja elinkeinotoimiston sekä kunnan velvollisuudesta tehdä pitkään työttömänä olleelle henkilölle yhdessä hänen kanssaan aktivointisuunnitelma työllistymisedellytysten ja elämänhallinnan parantamiseksi. Lain 9 §:n mukaan, jos aktivointisuunnitelmaan sisällytetään kuntouttava työtoiminta, siitä on kirjattava suunnitelmaan muun muassa kuntouttavan työtoiminnan kuvaus ja toiminnan järjestämispaikka, kuntouttavan työtoiminnan päivittäinen ja viikoittainen kesto sekä kuntouttavan työtoiminnan jakson alkamisajankohta ja pituus.

D on kertonut, että työtoiminnan alkaessa yhteistyössä asiakkaan kanssa tehdään aktivointisuunnitelma. Suunnitelman tekemiseen osallistuvat asiakkaan lisäksi työvoima-asiantuntija prosessinjohtajana, kunnan virkailija, usein sosiaalityöntekijä ja mahdollisesti muiden ammattiryhmien edustajia (esim. terveydenhoitaja). Kuntouttavan työtoiminnan ohjaaja ei voi olla yksin vastuussa kyseisestä prosessista. D:n mukaan kuntouttavaa työtoimintaa koskevien päätösten osalta on mietitty, tarvitseeko asiasta edes tehdä viranhaltijan päätöstä, sillä laki kuntouttavasta työtoiminnasta ei tällaista edellytä. Palvelusopimuksen tai vastaavan asiakirjan tekeminen, josta ilmenee kuntouttavan työtoiminnan sisältö, voisi olla riittävää.

Työtuomioistuin toteaa, että kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain mukaan kuntouttavan työtoiminnan sisältö kirjataan aktivointisuunnitelmaan. Laissa ei ole säädetty velvollisuutta tehdä päätöstä kuntouttavasta työtoiminnasta.

Päätöksenteko-oikeuden siirtäminen kuntouttavan työtoiminnan ohjaajille

C on kertonut, että ennen 1.8.2014 kuntouttavan työtoiminnan ohjaajat antoivat asiakkaan ja työpaikan kanssa sovitusta kuntouttavasta työtoiminnasta tiedot (päivä- ja tuntimäärät sekä työtoimintapaikka) sosiaalityöntekijälle päätöksen tekemistä varten. Sosiaalityöntekijän päätöksen tekemisessä kesti muutamasta päivästä jopa neljään viikkoon, mistä johtuen asiakas saattoi muuttaa mieltään ja olla ottamatta kuntouttavan työtoiminnan paikkaa vastaan. Muuttamalla kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien toimet viroiksi ja järjestämällä heille päätöksenteko-oikeus haluttiin edellä mainittua prosessia nopeuttaa asiakkaan hyväksi.

D on kertonut, että kuntouttavan työtoiminnan ohjaajat itse toivoivat muutosta päätöksenteko-oikeuteen, koska kokivat sen helpottavan työtään ja vievän jopa vähemmän aikaa, kun ei tarvinnut muistutella sosiaalityöntekijöitä päätösten tekemisestä. Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajat olivat jo aiemmin vieneet päätöstä koskevat tiedot sosiaalityöntekijälle ja nyt he vain laittoivat ne itse koneelle. Päätökseen kirjataan aktivointisuunnitelmassa sovitut asiat. Kuntouttavan työtoiminnan päätöksissä on pikemminkin kyse sopimusten tekemisestä kuin sosiaalityössä yleensä tehtävistä päätöksistä, jotka edellyttävät yksityiskohtaisia perusteluja.

Työtuomioistuin katsoo asiassa tulleen selvitetyksi C:n ja D:n kertomuksilla, että päätöksenteko-oikeus siirrettiin kuntouttavan työtoiminnan ohjaajille lähinnä siksi, että sen koettiin sujuvoittavan heidän työtään. Päätösten laatimisen osalta kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien tehtävät ovat muuttuneet lähinnä siten, että 1.8.2014 jälkeen kuntouttavan työtoiminnan ohjaajat ovat itse kirjanneet päätökseen ne tiedot, jotka he ovat aiemmin vieneet sosiaalityöntekijälle kirjattavaksi. Tältä osin muutos tehtävässä on siis ollut lähinnä tekninen.

Päätöksen vaikutus asiakkaan toimeentuloon

C on kertonut, että kuntouttavan työtoiminnan päätöksellä on vaikutusta asiakkaan toimeentuloon. Myönteisen päätöksen johdosta asiakas saa taloudellisia etuuksia (työmarkkinatuki, korotusosa ja matkakorvaus, joka on 9 euroa/päivä). Kuntouttavan työtoiminnan sääntöjen rikkomisen jälkeen tehtävä työtoiminnan keskeyttämispäätös taas johtaa siihen, että asiakas menettää työmarkkinatuen mahdollisesti jopa kolmeksi kuukaudeksi. Tieto päätöksestä menee työ- ja elinkeinotoimiston kautta Kelalle. Keskeyttämispäätöksiä tehdään noin 10 vuodessa. Jos menettely on toistuvaa, kuntouttavan työtoiminnan ohjaaja voi esittää, että toimeentulotuen perusosasta vähennetään 20-40 prosenttia.

D on kertonut, että kuntouttavaa työtoimintaa koskevasta päätöksestä ei voi johtua päivärahan menettämistä. Päätös ei ole valituskelpoinen. Mahdolliset sanktiot esimerkiksi kuntouttavasta työtoiminnasta kieltäytymisestä määräytyvät työttömyysturvalain ja toimeentulotuesta annetun lain perusteella, ja näistä on omat valitustiensä. Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan tekemä keskeyttämispäätös on toimiston sisäisesti omaksuttu käytäntö. Asian voisi myös kirjoittaa asiakaskertomukseen. Kuntouttavan työtoiminnan lopettamisesta on jo ennen keskeyttämispäätöstä sovittu asiakkaan ja moniammatillisen tiimin kesken.

C ja D ovat siis kertoneet eri tavoin siitä, mikä merkitys kuntouttavaa työtoimintaa koskevalla päätöksellä on työtoimintaan osallistuvan asiakkaan taloudelliseen asemaan.

Kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa on viitattu työttömyysturvalain ja toimeentulotuesta annetun lain säännöksiin taloudellisista etuuksista (ks. esim. lain 2-4, 10, 18 ja 28 §). Etuuksien myöntäminen ja seuraamukset esimerkiksi kieltäytymisestä osallistua aktivointisuunnitelmaan merkittyyn kuntouttavaan työtoimintaan määräytyvät työttömyysturvalain ja toimeentulotuesta annetun lain mukaisesti. Valitusoikeus päätöksistä on näissä laeissa säädetyn mukainen.

Työtuomioistuin toteaa, että taloudellisista etuuksista tehdään edellä mainituissa laeissa säädetyt valituskelpoiset päätökset. Kuntouttavaa työtoimintaa koskevalla päätöksellä ei ole näin ollen suoraa vaikutusta kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvan asiakkaan toimeentuloon.

Päätöksen tekemiseen liittyvä virkavastuu

Kantaja on vedonnut yhtenä kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien tehtävän vaativuuden olennaisen muuttumisen perusteena siihen, että kuntouttavan työtoiminnan ohjaajilla on ollut 1.8.2014 jälkeen virkavastuu tekemistään päätöksistä. Vastaajat ovat katsoneet, että käytännössä kuntouttavasta työtoiminnasta tehtävästä päätöksestä ei voi aiheutua virkavastuun perusteella seuraamuksia kuntouttavan työtoiminnan ohjaajalle.

Työtuomioistuin on edellä todennut, että kuntouttavasta työtoiminnasta ei ole lain mukaan välttämätöntä tehdä päätöstä ja että tehdyistä päätöksistä ei ole suoria vaikutuksia kuntouttavan työtoiminnan asiakkaan taloudelliseen asemaan. Asianosaisten vetoamien seikkojen sekä C:n ja D:n kertomusten perusteella on jäänyt epäselväksi, millä tavoin virkavastuu voisi liittyä erityisesti kuntouttavaa työtoimintaa koskevan päätöksen tekemiseen. Virkavastuuta koskevien säännösten (esim. perustuslain 118 § ja rikoslain 40 luku) mukaan viranhaltijan vastuuta ei ole rajattu vain päätöksentekoon, vaan myös kaikenlainen muu menettely virassa on virkavastuun alaista. Työtuomioistuin siten arvioi, ettei kuntouttavan työtoiminnan päätöksenteon uudelleen järjestäminen ole laadullisesti tai muuten sanottavasti vaikuttanut työtoiminnan ohjaajien virkavastuuseen. Toisaalta asiassa ei ole väitettykään, että palvelussuhdelajin muuttuminen virkasuhteeksi sinänsä merkitsisi työtehtävien vaativuuden olennaista muutosta.

Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien työn määrä

C on kertonut, että kuntouttavan työtoiminnan päätösten ja asiakkaiden määrät ovat olleet seuraavat: vuosi 2013: 383 päätöstä ja 189 asiakasta, vuosi 2014: 473 päätöstä ja 226 asiakasta, vuosi 2015: 715 päätöstä ja 355 asiakasta, vuoden 2016 marraskuun loppuun mennessä: 843 päätöstä ja 399 asiakasta. Ennen 1.8.2014 päätökset teki kuusi sosiaalityöntekijää ja 1.8.2014 alkaen kolme kuntouttavan työtoiminnan ohjaajaa. Vuodesta 2013 vuoteen 2015 päätösten määrä on noin kaksinkertaistunut ja päätöksentekijöiden määrä puolittunut. Työkykykoordinaattorin ja projektityöntekijöiden palkkaaminen ei ole juurikaan helpottanut kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien työtaakkaa.

D on kertonut, että kuntouttavan työtoiminnan asiakasmäärä on noussut koko ajan. Samalla henkilöstöä on lisätty kuntouttavan työtoiminnan toteutukseen. Vuonna 2016 kuntouttavassa työtoiminnassa oli 420 asiakasta, joista vähintään puolet oli muilla ohjaajilla. Näin ollen kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien asiakasohjaustyö ei ole lisääntynyt asiakasmäärän suhteessa. Myös työntekotavat ovat muuttuneet: asiakaskäynnit ovat vähentyneet ja toimistorutiinit on siirretty pois kuntouttavan työtoiminnan ohjaajilta toimistosihteereille. Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan työn vaativuus on saattanut jopa vähentyä, sillä asiakkaan kanssa ei tehdä enää niin intensiivistä lähityötä. C:n kertoma päätösmäärien kasvusta pitää sinänsä paikkansa.

D on edelleen kertonut, että kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien työaika on riittänyt hyvin tehtävien hoitamiseen. Vuonna 2016 kunta velvoitti pitämään palkattomia talkoo- tai säästövapaita kuusi päivää, minkä lisäksi A pystyi pitämään neljä palkatonta vapaata ja B kuusi palkatonta vapaata. Lisäksi vuonna 2017 kaksi kuntouttavan työtoiminnan ohjaajaa osallistuu 10 päivää kestävään työkykykoordinaattorikoulutukseen. Koulutuksesta keskusteltaessa he eivät ole tuoneet esille, että eivät selviäisi työmäärästä tai että pitäisi miettiä sijaista koulutuksen ajalle.

$152

Verrokkiryhmä

Kunnallinen työmarkkinalaitos ja Rauman kaupunki ovat vedonneet siihen, että kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien muuttuneet tehtävät ovat vastanneet vaativuudeltaan samaan hinnoittelukohtaan kuuluvien ja samaa tehtäväkohtaista palkkaa saavien sosiaalitoimiston aikuis- ja perhetyön sosiaaliohjaajien työtä, johon on kuulunut esimerkiksi toimeentulotuen valituskelpoisten päätösten tekeminen. JUKO ry on katsonut, että vastaajien vetoamalla vertailulla ei ole merkitystä asiassa, vaan on ainoastaan verrattava kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien tehtäviä ennen ja jälkeen 1.8.2014 tapahtuneen muutoksen.

KVTES:n II luvun 9 §:n soveltamisohjeen arviointijärjestelmää ja arviointia koskevan 4 kohdan mukaan tehtävien vaativuuden arvioinnin kohteena ovat samanaikaisesti saman työnantajan samaan palkkahinnoittelukohtaan kuuluvat tehtävät ja näiden tehtävien keskinäinen vertailu. Soveltamisohjeen tehtäväkohtaisesta palkasta päättämistä koskevan 5 kohdan mukaan tavoitteena on, että samaan palkkahinnoittelukohtaan kuuluvien tehtäväkohtaiset palkat ovat tehtävien vaativuuden edellyttämässä suhteessa toisiinsa.

Työtuomioistuin katsoo KVTES:n edellä kerrotuista määräyksistä johtuvan, että samaan palkkahinnoittelukohtaan kuuluvien kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien ja aikuis- ja perhetyön sosiaaliohjaajien tehtäväkohtaisten palkkojen on oltava tehtävien vaativuuden edellyttämässä suhteessa toisiinsa. Sanottu seikka tulee siten ottaa huomioon myös nyt käsillä olevaa tapausta arvioitaessa.

D on kertonut, että KVTES:n mukaisesti suoritetussa tehtävän vaativuusarvioinnissa sosiaalitoimiston aikuis- ja perhetyön sosiaaliohjaajan tehtävän kokonaispistemäärä on sama, 36 pistettä, kuin kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan. Aikuis- ja perhetyön sosiaaliohjaajilla on toimeentulotuen päätösoikeus. Kyseiset päätökset edellyttävät hyvin laajamittaista asiakastilanteen selvittelyä ja juridista perustelua. Päätökset ovat muutoksenhakukelpoisia. Niiden tekeminen on vaativampaa kuin kuntouttavan työtoiminnan päätösten. Lisäksi aikuis- ja perhetyön sosiaaliohjaajien tehtävään kuuluu vaativan sosiaalipäivystyksen hoitaminen.

Työtuomioistuimessa on selvitetty D:n kertomana, että aikuis- ja perhetyön ohjaajien tehtäviin kuuluu asiakkaiden taloudelliseen asemaan vaikuttavien valituskelpoisten päätösten tekeminen ja sosiaalipäivystyksen hoitaminen. Kuntouttavan työtoiminnan ohjaajan ja aikuis- ja perhetyön ohjaajan tehtäväkohtaiset palkat ovat saman suuruiset, ja aikuis- ja perhetyön sosiaaliohjaajan tehtävään kuuluvat edellä mainitut vaativat tehtävät. Työtuomioistuin katsoo, että nämä seikat eivät puolla kanteessa mainittujen viranhaltijoiden tehtäväkohtaisen palkan tarkistamista koskevaa vaatimusta.

Johtopäätökset

Edellä esitetyn perusteella työtuomioistuin katsoo, että Rauman kaupungin sosiaali- ja terveysvirastossa työskentelevien kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien tehtävien kokonaisvaativuus ei ole olennaisesti muuttunut 1.8.2014 lukien tätä edeltävään aikaan verrattuna. Näin ollen Rauman kaupunki ei ole rikkonut KVTES:n II luvun 10 §:n 1 momenttia, kun se ei ole tarkistanut kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien tehtäväkohtaista palkkaa edellä mainitusta ajankohdasta lukien.

Koska Rauman kaupunki ei ole menetellyt KVTES:n vastaisesti, ei myöskään Kunnallinen työmarkkinalaitos ole laiminlyönyt asiassa valvontavelvollisuuttaan, joten esitetyt hyvityssakkovaatimukset on hylättävä perusteettomina.

Oikeudenkäyntikulut

Jutun hävitessään Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry on oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 33a §:n nojalla velvollinen korvaamaan Kunnallisen työmarkkinalaitoksen ja Rauman kaupungin yhteiset oikeudenkäyntikulut asiassa. Oikeudenkäyntikulujen määrä 5.375 euroa on riidaton.

Tuomiolauselma

Kanne hylätään.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Saloheimo puheenjohtajana sekä Kröger, Vainio, Aarto, Komulainen ja Schön jäseninä. Sihteeri on ollut Kalske.

Tuomio on yksimielinen.