Le refus de naturalisation par décret : l’office du juge administratif face au pouvoir discrétionnaire de l’État

La naturalisation par décret constitue l’une des voies d’accès à la nationalité française les plus empruntées par les étrangers résidant durablement sur le territoire. Contrairement à l’acquisition de plein droit par déclaration — mariage avec un conjoint français, naissance et résidence en France — la naturalisation relève d’un pouvoir discrétionnaire de l’État, en vertu de l’article 21-15 du code civil : « Hors le cas prévu à l’article 21-14-1, l’acquisition de la nationalité française par décision de l’autorité publique résulte d’une naturalisation accordée par décret à la demande de l’étranger. » Ce caractère gracieux confère à l’administration une latitude considérable pour refuser, ajourner ou déclarer irrecevable une demande, sans avoir à motiver sa décision par un droit subjectif du demandeur. Chaque année, plusieurs milliers de refus sont ainsi opposés, souvent fondés sur des appréciations subjectives de l’assimilation linguistique ou culturelle, des signalements défavorables issus d’enquêtes préfectorales ou des considérations d’opportunité liées au parcours du postulant. Face à ce pouvoir étendu, l’office du juge administratif s’est construit comme un rempart procédural, opérant un contrôle certes restreint mais réel, qui garantit que le pouvoir discrétionnaire ne dégénère pas en arbitraire. L’analyse de la jurisprudence récente des cours administratives d’appel, et en particulier de la cour administrative d’appel de Nantes — compétente en premier et dernier ressort pour le contentieux des décisions ministérielles de naturalisation — révèle les lignes de fracture entre la souveraineté de l’État dans l’octroi de sa nationalité et les exigences de l’État de droit.

I. Le large pouvoir d’appréciation de l’administration dans l’octroi de la naturalisation

A. Le cadre légal : entre conditions de recevabilité objectives et opportunité souveraine

La procédure de naturalisation est régie par les articles 21-15 à 21-27 du code civil et le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993, dont l’article 48 dispose : « Dès réception du dossier, le ministre chargé des naturalisations procède à tout complément d’enquête qu’il juge utile, portant sur la conduite et le loyalisme de l’intéressé. Lorsque les conditions requises par la loi sont remplies, le ministre chargé des naturalisations propose, s’il y a lieu, la naturalisation ou la réintégration dans la nationalité française. Lorsque ces conditions ne sont pas remplies, il déclare la demande irrecevable. Si le ministre chargé des naturalisations estime qu’il n’y a pas lieu d’accorder la naturalisation ou la réintégration sollicitée, il prononce le rejet de la demande. Il peut également en prononcer l’ajournement en imposant un délai ou des conditions. » Ce texte établit une distinction fondamentale entre l’irrecevabilité, qui sanctionne l’absence d’une condition légale objective, et le rejet ou l’ajournement, qui relèvent de l’appréciation discrétionnaire de l’administration.

Parmi les conditions de recevabilité, l’article 21-27 du code civil prévoit des empêchements dirimants : condamnation pour crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou un acte de terrorisme, condamnation à une peine égale ou supérieure à six mois d’emprisonnement non assortie d’un sursis, arrêté d’expulsion non rapporté, interdiction du territoire français non exécutée, ou séjour irrégulier en France. Ces conditions sont objectives et le juge exerce sur elles un contrôle entier. Mais au-delà de ces obstacles légaux, l’administration dispose d’un large pouvoir d’appréciation de l’opportunité d’accorder la nationalité française, comme le rappelle la cour administrative d’appel de Nantes dans un arrêt du 18 mars 2024 (CAA Nantes, 2e ch., 22NT01232, C) : l’autorité administrative tient compte « notamment, pour apprécier l’intérêt que présenterait l’octroi de la nationalité française, les renseignements défavorables recueillis sur le comportement du postulant, ainsi que les renseignements de tous ordres recueillis sur son loyalisme ».

La cour administrative d’appel de Nantes a encore précisé, dans un arrêt du 12 mars 2024 (CAA Nantes, 6e ch., 24NT02273, C), que le ministre chargé des naturalisations « peut légalement prendre en compte le degré d’assimilation du postulant à la communauté française » et que « dans le cadre de cet examen d’opportunité, il peut légalement prendre en compte les renseignements défavorables recueillis sur le comportement du postulant ». L’enquête administrative menée par les services préfectoraux, prévue par l’article 35 du décret de 1993, constitue ainsi la pierre angulaire de l’instruction, son contenu n’étant pas limité à la recherche d’éventuels antécédents judiciaires mais s’étendant à l’ensemble des éléments de nature à éclairer l’autorité sur le degré d’insertion et de loyalisme du postulant.

B. L’assimilation : une notion extensive au cœur du contrôle préfectoral

La condition d’assimilation, posée par l’article 21-24 du code civil dans sa rédaction issue de la loi du 15 juillet 2025, exige du postulant qu’il justifie « de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue, de l’histoire, de la culture et de la société françaises, dont le niveau et les modalités d’évaluation sont fixés par décret en Conseil d’État, et des droits et devoirs conférés par la nationalité française ainsi que par l’adhésion aux principes et aux valeurs essentiels de la République ». Le texte précise que l’intéressé doit justifier « d’un niveau de langue lui permettant au moins de comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe, de communiquer avec spontanéité, de s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande variété de sujets », ce qui correspond au niveau B1 du cadre européen commun de référence pour les langues.

L’entretien d’assimilation mené en préfecture constitue le moment central de l’évaluation. La jurisprudence témoigne de l’étendue des questions posées, qui dépassent largement le seul cadre linguistique. La cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 14 janvier 2026 (CAA Nantes, 6e ch., 25NT00012, C), a ainsi validé le rejet d’une demande de naturalisation au motif que le postulant « n’avait notamment pas pu citer le nombre d’habitants en France, nommer la région et le département dans lequel il habitait ainsi que le nom du maire de sa ville », ajoutant qu’« il n’est pas établi que les questions qui lui ont été posées auraient été imprécises ou d’un degré de difficulté inadapté au niveau d’instruction de l’intéressé ». De même, la même cour a jugé le 4 avril 2023 (CAA Nantes, 5e ch., 22NT00049, C) que, « en dépit de trente années de présence en France, Mme C… n’a pas été en mesure de citer le nom d’un artiste français (acteur ou chanteur), les événements commémorés le jour de la fête nationale et le 11 novembre non plus que le nom du maire de la commune dans laquelle elle réside » et qu’elle « a indiqué ne pas connaître le nom des ministres », justifiant ainsi le rejet de sa naturalisation.

Le niveau de maîtrise de la langue française fait l’objet d’une attention particulière. Dans une décision du 9 janvier 2026 (CAA Nantes, 6e ch., 25NT00281, C), la cour a confirmé l’irrecevabilité d’une demande fondée sur l’absence de justification du niveau B1 requis, le postulant ayant échoué aux épreuves du test de connaissance du français pour l’accès à la nationalité française (TCF ANF). La cour a toutefois rappelé que les dispositions de l’article 37-II-b du décret du 30 décembre 1993 prévoient une dispense de production d’un diplôme ou d’une attestation pour « les demandeurs souffrant d’un handicap ou d’un état de santé déficient chronique ou âgés d’au moins soixante ans », sans pour autant les exonérer de l’obligation de justifier d’un niveau suffisant de maîtrise de la langue, le niveau requis devant simplement être évalué lors de l’entretien individuel plutôt que par un test standardisé. La cour administrative d’appel de Nantes a ainsi jugé, le 9 octobre 2023 (CAA Nantes, 2e ch., 22NT02201, C), que si « ces dispositions n’exonèrent pas, en principe, le postulant à la nationalité française âgé d’au moins soixante ans ou atteint d’un handicap de justifier, dans les conditions qu’elles fixent, d’un niveau de connaissance suffisant de la langue française, elles ne subordonnent pas le bénéfice de cette dispense à la preuve préalable par le demandeur que l’insuffisance de sa connaissance de la langue française résulte directement d’une maladie ou d’un handicap ».

Le contentieux de l’assimilation révèle ainsi une tension entre l’objectivation croissante des critères — notamment par la généralisation du TCF ANF — et la persistance d’une marge d’appréciation subjective lors de l’entretien, qui permet à l’administration de fonder un refus sur des éléments extra-linguistiques relevant de l’adhésion aux valeurs républicaines, aux droits et devoirs du citoyen, voire à une simple méconnaissance de la culture générale française.

II. L’office du juge administratif, garant d’un équilibre entre discrétionnarité et légalité

A. Le contrôle restreint du juge sur les motifs d’opportunité

Le juge administratif exerce un contrôle restreint sur les décisions de refus, d’ajournement ou d’irrecevabilité des demandes de naturalisation. Ce contrôle se limite, pour les motifs d’opportunité, à la vérification de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et d’erreur de droit. La cour administrative d’appel de Nantes rappelle de manière constante que « l’autorité administrative dispose, en matière de naturalisation, d’un large pouvoir d’appréciation » et qu’« elle tient notamment compte, dans l’exercice de ce pouvoir, de la conduite du demandeur telle qu’elle ressort en particulier de l’enquête administrative, dont l’objet n’est pas limité à la recherche d’éventuels antécédents judiciaires » (CAA Nantes, 5e ch., 23NT00005, 27 septembre 2024, C).

Ce contrôle restreint s’illustre particulièrement dans le contentieux du loyalisme. Dans un arrêt du 16 mai 2023 (CAA Nantes, 5e ch., 22NT00608), la cour a examiné le cas d’une ressortissante algérienne dont la naturalisation avait été refusée sur le fondement de « notes blanches » des services de la direction générale de la sécurité intérieure. La cour a jugé que « lorsqu’il est établi que ce comportement est susceptible de révéler un défaut de loyalisme ou d’adhésion aux valeurs de la République », le ministre peut légalement fonder un refus sur de tels éléments, mais à la condition que ces renseignements soient précis et circonstanciés, ce qui suppose que le juge puisse en prendre connaissance dans le cadre de l’instruction contradictoire.

La cour administrative d’appel de Nantes a également précisé, dans un arrêt du 15 avril 2025 (CAA Nantes, 5e ch., 23NT03095), que l’article 35 du décret de 1993 permet au ministre de procéder à tout complément d’enquête qu’il juge utile, ce qui l’autorise à solliciter des services de police ou de gendarmerie des renseignements sur la conduite et le loyalisme du postulant, sans être tenu par les seuls éléments figurant au bulletin n° 2 du casier judiciaire. Ainsi, la simple existence d’un signalement défavorable, même en l’absence de condamnation pénale, peut légalement fonder un refus ou un ajournement, dès lors que ce signalement est suffisamment étayé et que l’administration n’a pas commis d’erreur manifeste dans l’appréciation de sa gravité ou de son actualité.

Le juge contrôle néanmoins avec une attention particulière le caractère proportionné de l’ajournement. Dans un arrêt du 16 décembre 2024 (CAA Nantes, 5e ch., 23NT03326, C), la cour a annulé une décision d’ajournement à trois ans, rappelant que « ce délai une fois expiré ou ces conditions réalisées, il appartient à l’intéressé, s’il le juge opportun, de déposer une nouvelle demande », et que la durée de l’ajournement doit être en rapport avec la gravité des faits reprochés. La cour vérifie ainsi que l’administration n’a pas transformé un ajournement en une sanction déguisée excédant ce que l’appréciation objective des circonstances de l’espèce pouvait justifier.

B. Les ouvertures contentieuses : erreur de droit, défaut d’examen particulier et vices de procédure

Si le contrôle du juge est restreint sur le terrain de l’opportunité, il exerce en revanche un contrôle normal sur la régularité de la procédure, l’exactitude matérielle des faits et l’absence d’erreur de droit. La cour administrative d’appel de Nantes a ainsi annulé, le 7 novembre 2023 (CAA Nantes, 2e ch., 22NT01624, C), une décision de refus fondée sur l’absence de justification du niveau de connaissance du français exigé, au motif que le ministre n’avait pas procédé à un examen particulier de la situation de la postulante, qui avait produit une attestation de suivi de formation linguistique et justifiait d’une insertion professionnelle stable nécessitant une pratique quotidienne de la langue française.

Le défaut d’examen particulier constitue un moyen fréquemment accueilli par le juge. Dans un arrêt du 1er octobre 2024 (CAA Nantes, 2e ch., 22NT03236, C), la cour a estimé que, s’agissant d’un postulant handicapé accueilli en établissement et service d’aide par le travail (ESAT), l’administration ne pouvait se borner à constater l’insuffisance du niveau de langue sans rechercher si cette insuffisance résultait directement de son handicap, condition posée par la jurisprudence pour bénéficier de la dispense de production d’un diplôme. La cour a jugé que « les seuls éléments figurant dans le bilan social établi par l’établissement (…) selon lequel l’intéressé, s’il peut soutenir une conversation simple et lire un texte court, a des difficultés à s’exprimer et à comprendre les questions posées, même avec un vocabulaire adapté, ne sont pas de nature à établir que l’insuffisance de sa connaissance de la langue française ne résulte pas directement de son handicap ».

La cour administrative d’appel de Bordeaux a, pour sa part, rappelé le 13 janvier 2025 (CAA Bordeaux, 4e ch., 25BX00302, C) que l’autorité préfectorale ne peut classer sans suite une demande de naturalisation au motif que le dossier est incomplet sans avoir préalablement invité le demandeur à le compléter, conformément aux dispositions de l’article 40 du décret du 30 décembre 1993. Le classement sans suite, qui ne constitue pas une décision faisant grief susceptible de recours tant que la demande n’a pas été enregistrée, ne peut intervenir qu’après une demande de pièces complémentaires restée sans réponse, et non dès la première incomplétude constatée.

S’agissant des motifs tirés du comportement du postulant, la cour administrative d’appel de Nantes a jugé le 20 décembre 2024 (CAA Nantes, 6e ch., 24NT03345, C) que l’administration pouvait légalement prendre en compte « les renseignements défavorables recueillis sur le comportement du postulant », mais que le motif tiré de ce que l’intéressé « n’avait pas établi en France de manière pérenne l’ensemble de ses attaches familiales » devait être examiné à l’aune de la situation personnelle de l’intéressé, qui justifiait de la présence en France de ses enfants scolarisés et de son épouse. La cour a ainsi censuré la décision pour erreur manifeste d’appréciation, le ministre n’établissant pas en quoi la circonstance que le postulant conservât des liens avec son pays d’origine — ce qui est le lot commun de tout étranger ayant migré — constituait un élément défavorable de nature à justifier le refus de naturalisation.

Enfin, l’ajournement ne peut être prononcé pour une durée indéterminée ou sans lien avec les faits reprochés. Dans un arrêt du 6 mai 2025 (CAA Nantes, 6e ch., 24NT01265, C), la cour a rappelé que le ministre « peut légalement prendre en compte les renseignements défavorables recueillis sur le comportement du postulant » et que l’ajournement à deux ans pour des faits de conduite sans permis était proportionné, dès lors que le délai permettait au demandeur de démontrer, par un comportement ultérieur irréprochable, son amendement et son insertion durable dans la communauté nationale.

Le juge administratif apparaît ainsi comme le garant d’un équilibre subtil : il ne substitue pas son appréciation à celle de l’administration sur l’opportunité d’accorder la nationalité française, mais il veille à ce que les motifs de refus ou d’ajournement reposent sur des faits matériellement exacts, ne soient pas entachés d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation, et que la procédure ait été régulière, notamment au regard du droit de la défense et du principe du contradictoire.

Conclusion

La naturalisation par décret demeure un acte de souveraineté dans lequel l’État français conserve une marge d’appréciation considérable, que le juge administratif ne saurait réduire à un simple contrôle de légalité objective. Pour autant, la jurisprudence des cours administratives d’appel, et singulièrement de la cour de Nantes qui centralise ce contentieux, témoigne d’un encadrement progressif du pouvoir discrétionnaire de l’administration. L’exigence d’un examen particulier de chaque demande, la vérification de l’exactitude matérielle des faits, la censure des erreurs manifestes d’appréciation et le contrôle de proportionnalité des ajournements constituent autant de garanties pour le justiciable. La pratique révèle que l’assistance d’un avocat spécialisé dès le stade du recours administratif préalable obligatoire permet d’anticiper les principaux motifs de refus et de constituer un dossier solide, étayé par les pièces justificatives de nature à contredire les appréciations défavorables de l’administration. La contestation d’une décision de refus ou d’ajournement devant le tribunal administratif de Nantes, puis le cas échéant devant la cour administrative d’appel, nécessite une analyse fine des motifs opposés et une stratégie articulée autour des ouvertures contentieuses que la jurisprudence a progressivement dégagées.